Regelrådets ställningstagande. Innehållet i förslaget. Finansinspektionen Box Stockholm

Transkript

1 Regelrådet är ett särskilt beslutsorgan inom Tillväxtverket vars ledamöter utses av regeringen. Regelrådet ansvarar för sina egna beslut. Regelrådets uppgifter är att granska och yttra sig över kvaliteten på konsekvensutredningar till författningsförslag som kan få effekter av betydelse för företag. Finansinspektionen Box Stockholm Yttrande över Finansinspektionens förslag till ändring i föreskrifter (FFFS 2013:8) om normalplan för skadeförsäkringsföretags beräkning av säkerhetsreserv Regelrådets ställningstagande Regelrådet finner att konsekvensutredningen uppfyller kraven i 6 och 7 förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Innehållet i förslaget Remissen innehåller förslag till ändring i Finansinspektionens föreskrifter (FFFS 2013:8) om normalplan för skadeförsäkringsföretags beräkning av säkerhetsreserv. Enligt gällande rätt utgörs den maximala säkerhetsreserven i ett skadeförsäkringsföretag av det högsta av summan av de maximibelopp per försäkringsgren som följer av 4 och 5, 100 prisbasbelopp enligt 2 kap. 7 socialförsäkringsbalken (2010:110) eller tre gånger det högsta faktiska självbehållet för enskild risk. Enligt föreskriftsförslaget upphävs den sistnämnda av dessa variabler, den så kallade självbehållsregeln. Vidare föreslås att 2 kap. 6 och 7 och 3 kap. 2 i nämnda föreskrifter ska upphöra att gälla. I 2 kap. 6 och 7 regleras möjligheten för företag i en koncern vilka sinsemellan har rätt att lämna eller ta emot koncernbidrag enligt 35 kap. inkomstskattelagen (1999:1229) och som istället för ovan nämnda regel hittills har kunnat tillämpa den så kallade koncernregeln. Koncernregeln har gått ut på att summan av koncernföretagens säkerhetsreserver får högst uppgå till summan av företagens maximala säkerhetsreserver, beräknade för varje enskilt företag enligt bestämmelserna i 2 kap. 1-5 i nämnda föreskrifter. Ett företag som har valt att göra avsättningar till säkerhetsreserven på detta sätt har behövt ha Finansinspektionens medgivande för att istället kunna tillämpa reglerna i 2 kap Som en följd av att koncernregeln upphör att gälla, föreslås även ett upphävande av 3 kap. 2 om hur överskjutande belopp enligt koncernregeln hanteras. Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2016 och tillämpas på räkenskapsår som påbörjas den 1 januari 2016 eller senare. Övergångsbestämmelser föreslås för de företag som tillämpar självbehållsregeln per den 31 december Postadress Webbplats E-post 1/6

2 Skälen för Regelrådets ställningstagande Yttrande Vårt Dnr Ert Dnr Syftet med förslaget I remissen framgår syftet med säkerhetsreserven i skadeförsäkringsföretag. Enligt förslagsställaren är det viktigt att de parametrar som ligger till grund för avsättningarna till säkerhetsreserven är aktuella och lämpligt avpassade till syftet med säkerhetsreserven. Det uppges att förslagsställaren senast såg över och ändrade parametrarna år Beräkningen av maximal säkerhetsreserv uppges syfta till att medge en avsättning som är riskmässigt motiverad med hänsyn till variationen i skadeutfall och avvecklingsresultat i enskilda grenar. Att storleken på den säkerhetsreserv som ett försäkringsföretag bygger upp motsvarar riskerna i den verksamhet som företaget bedriver uppges också vara av betydelse för att säkerställa att säkerhetsreserven inte används till andra syften än de avsedda. Enligt Regelrådets bedömning är beskrivningen av syftet med förslaget och vad förslagsställaren vill uppnå godtagbar. Alternativa lösningar och effekter av om ingen reglering kommer till stånd I remissen anges att reglerna om avsättning till och upplösning av säkerhetsreserven har ett betydande värde ur konsumentsynpunkt. Förslagsställaren bedömer att regleringen i form av verkställighetsbestämmelser måste ske genom bindande regler, det vill säga föreskrifter. Förslagsställaren anger vidare att det är av stor vikt att säkerställa att företagens möjlighet att göra avsättningar till säkerhetsreserven inte utnyttjas för andra syften än de avsedda. Detta uppges vara ytterligare ett skäl för att utfärda bindande regler. Förslagsställaren bedömer att syftet med reglerna inte går att uppnå på ett annat sätt. Enligt Regelrådet bör en beskrivning av alternativa lösningar omfatta såväl alternativ till reglering som alternativ i själva regleringen. I konsekvensutredningen saknas information om förslagsställaren har övervägt andra anpassningar av säkerhetsreserven än att upphäva självbehållsregeln och koncernregeln. Enligt Regelrådet hade det varit önskvärt med en sådan beskrivning. Med ovan nämnda invändning anser dock Regelrådet beskrivningen av alternativa lösningar och effekter av om någon reglering inte kommer till stånd godtagbar. Förslagets överenstämmelse med EU-rätten I remissen anges att införandet av Solvens 2-direktivet i svensk lagstiftning innebär att bestämmelserna om upplösning av säkerhetsreserv måste anpassas för att säkerställa att säkerhetsreserven ska få räknas in i nivå 1 i kapitalbasen. Förslagsställaren uppger att denne remitterade ett sådant förslag i januari 2015 inom ramen för genomförandet av Solvens 2-direktivet. Ovanstående är vad som återfinns i remissen kopplat till information om förslagets överensstämmelse med EU-rätten. Enligt Regelrådet borde förslagsställaren på ett tydligare sätt ha beskrivit hur det nu remitterade förslaget överensstämmer med EU-rätten. Avsaknaden av en sådan beskrivning är enligt Regelrådet en brist i redovisningen. Enligt Regelrådets bedömning är beskrivningen av förslagets överensstämmelse med EU-rätten därför bristfällig. Postadress Webbplats E-post 2/6

3 Särskild hänsyn till tidpunkt för ikraftträdande och behov av speciella informationsinsatser I remissen anges inte om särskilda hänsyn behöver tas till tidpunkten för ikraftträdande. Vad gäller behovet av speciella informationsinsatser anges i remissen att förslagsställaren vid ett möte informerade en extern referensgrupp bestående av representanter från försäkringsbranschen om de ändringar som förslagsställaren avsåg att genomföra. Bakgrund och motiv till ändringarna uppges ha beskrivits vid mötet och referensgruppen fick möjlighet att lämna övergripande synpunkter på de planerade ändringarna. Förslagsställaren uppger att under det fortsatta arbetet har hänsyn tagits till remissinstansernas synpunkter. Avsaknaden av en beskrivning av om särskilda hänsyn behöver tas till tidpunkten för ikraftträdande är enligt Regelrådet en brist i redovisningen. Vad gäller beskrivningen av behovet av speciella informationsinsatser är det enligt Regelrådet positivt att beskriva vad som har förevarit i ärendet under beredningen och fram till remitteringen av ärendet. Dock behövs det därutöver en beskrivning av hur man som förslagsställare tänker sig de fortsatta informationsinsatserna, från det att ett beslut har tagits om ändrade föreskrifter till dess att de nya reglerna kommer att träda ikraft. Avsaknaden av en sådan beskrivning är enligt Regelrådet en brist i redovisningen. Enligt Regelrådets bedömning är beskrivningen av om särskilda hänsyn behöver tas till tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av speciella informationsinsatser av ovan nämnda skäl bristfällig. Berörda företag utifrån antal, storlek och bransch I konsekvensutredningen uppges att enligt Finansinspektionens institutregister fanns det 140 aktiva skadeförsäkringsföretag vid utgången av år Av dessa uppges att det är 130 som redovisar att de har en säkerhetsreserv. De föreslagna ändringarna uppges dock inte beröra alla skadeförsäkringsföretag med säkerhetsreserv utan endast de som utnyttjar självbehållsregeln respektive koncernregeln. Av de företag som har rapporterat att de har en säkerhetsreserv uppges, vad förslagsställaren känner till, 2 företag ha utnyttjat koncernregeln och cirka 40 skadeförsäkringsföretag utnyttjat självbehållsregeln. Vidare uppges att enligt bestämmelserna i inkomstskattelagen får svenska skadeförsäkringsföretag och svenska filialer till utländska skadeförsäkringsföretag ha en säkerhetsreserv. I konsekvensutredningen anges att förslagsställaren inte har någon uppgift om förekomsten eller storleken på säkerhetsreserver i svenska filialer till utländska försäkringsgivare eftersom de inte rapporterar finansiella uppgifter till myndigheten. I konsekvensutredningen framgår även att det inte krävs något medgivande för att tillämpa bestämmelserna och företagen behöver heller inte meddela Finansinspektionen om de tillämpar reglerna varför Finansinspektionen inte har fullständig information om antalet företag som berörs. I konsekvensutredningen anges vidare att det är ytterst ovanligt att små företag tillämpar självbehållsregeln och att det därmed endast är i undantagsfall som små företag berörs av förslaget att ta bort bestämmelsen. Enligt Regelrådets bedömning framgår vilken bransch som är aktuell och antal berörda företag. Vad gäller berörda företags storlek anser Regelrådet att förslagsställaren borde ha angett en tydligare information i denna del än att det är ovanligt att små företag tillämpar självbehållsregeln vad som avses med små företag blir av vikt samt även hur fördelningen ser ut på de företag som faktiskt berörs av förslaget. Postadress Webbplats E-post 3/6

4 Enligt Regelrådets bedömning är beskrivningen av antal berörda företag och deras branschtillhörighet godtagbar. Beskrivningen av storleken på berörda företag anser Regelrådet av de skäl som anges ovan bristfällig. Påverkan på berörda företags kostnader, tidsåtgång och verksamhet Administrativa kostnader I konsekvensutredningen anges att det kommer att finnas möjlighet att ansöka om undantag från att tillämpa bestämmelserna. Detta gäller såväl för företag som tillämpar självbehållsregeln som företag som tillämpar koncernregeln. De företag som ansöker om undantag kommer enligt förslagsställaren att få en administrativ kostnad till följd av att en avgift för ansökan om undantag tillkommer. Tidsåtgången för framtagande av en ansökan uppges kunna variera stort och i hög grad bero på storleken på, samt riskerna och komplexiteten i, den verksamhet som det enskilda företaget bedriver. Förslagsställaren bedömer att det kan ta mellan 8 och 120 timmar för ett företag att ta fram en ansökan. Förslagsställaren utgår i sin beräkning från en genomsnittlig lönekostnad på kr. per timme. Den totala kostnaden för ansökningsförfarandet bedöms därmed uppgå till mellan kr. per företag. Förslagsställaren anger att denne inte har någon möjlighet att uppskatta hur många företag som kan komma att ansöka om undantag, varför det inte finns någon möjlighet att beräkna den totala administrativa kostnaden för de företag som berörs av förslaget. Beträffande de totala administrativa kostnaderna anser Regelrådet att det, om möjligt, hade varit värdefullt om en parallell kunnat dras till ett jämförbart regelverk och hur många företag som genomsnittligen ansöker om undantag enligt detta. På så sätt skulle en ungefärligen jämförlig summa beträffande de totala administrativa kostnaderna ha kunnat anges. Med ovan nämnda invändning anser dock Regelrådet beskrivningen av berörda företags administrativa kostnader godtagbar. Andra kostnader och förändringar i företagens verksamhet I konsekvensutredningen anges att ansökningsavgiften för att ansöka om undantag från grundbestämmelserna för beräkning av säkerhetsreserv uppgår till kr. Vad gäller den tvingande upplösningen av säkerhetsreserven som förslaget medför innebär att de berörda företagen som idag tillämpar självbehållsregeln kan bli föremål för statlig inkomstskatt (inkomst av näringsverksamhet) på 22 procent (skattesats 2014). Detta uppges medföra finansiella kostnader. Den maximala totala skattekostnaden för samtliga företag uppgår till cirka 7 miljarder kronor. Vilken skattekostnad som företagen får i praktiken uppges dock inte vara möjlig att uppskatta eftersom den också påverkas av (reduceras) om företagen har försäkringstekniska förluster, har förlustavdrag, lämnar koncernbidrag, eller ansöker om och får dispens från reglerna. Det uppges även att den slutgiltiga skatteeffekten också påverkas av om företagen väljer att utnyttja grundbestämmelsen eller det fasta beloppet vid beräkningen av säkerhetsreservens maximala storlek. Eftersom förslagsställaren föreslår en övergångsreglering som uppges mildra effekterna av återföringarna gör denne bedömningen att de berörda företagen kommer att kunna hantera skattekostnaden under övergångsperioden. Förslagsställaren bedömer vidare att företagen inte kommer att behöva se över och ändra i sina it-system. Förslaget uppges därmed inte medföra materiella kostnader. För företag som idag tillämpar koncernregeln uppges att de föreslagna ändringarna inte kommer att påverka koncernens skattesituation och skattekostnad eftersom en förutsättning för att utnyttja koncernregeln är att det föreligger koncernbidragsmöjligheter. Under förutsättning att en koncern istället väljer att utnyttja möjligheten till koncernbidrag uppges att förslaget därför inte heller kommer att begränsa de enskilda företagens förmåga att täcka förluster. Ändringarna uppges enligt Postadress Webbplats E-post 4/6

5 förslagsställaren inte heller innebära några materiella kostnader av betydelse för försäkringsföretagen eftersom det inte påverkar företagens it-system eller andra systemstöd. Som framgår ovan anges vissa andra kostnader hänförligt till förslaget om borttagande av självbehållsregeln beloppsmässigt. Regelrådet har förståelse för att den slutliga skattekostnaden för berörda företag är svår att uppskatta. I konsekvensutredningen saknas en beskrivning av om berörda företag behöver vidta förändringar i sin verksamhet, vilket enligt Regelrådet är en brist i redovisningen. Enligt Regelrådets bedömning är beskrivningen av andra kostnader godtagbar. Med anledning av ovan anförda skäl är dock beskrivningen av om företagen behöver vidta förändringar i sin verksamhet bristfällig. Påverkan på konkurrensförhållandena för berörda företag I konsekvensutredningen anges att förslagsställaren inte bedömer att förslaget påverkar företagens konkurrensförmåga. Anledningen till detta uppges vara att det främst är skadecaptivebolag som berörs av förslaget. Eftersom captives framför allt försäkrar koncerninterna risker uppges de inte konkurrera med varandra. Däremot uppges förslaget kunna innebära att det blir färre skadecaptivebolag i Sverige, då säkerhetsreservens skattereducerande effekt i många fall är avgörande i en koncerns beslut att bedriva skadecaptiveverksamhet i Sverige. Förslagsställaren uppger att denne inte kan bedöma i vilken mån förslaget kan komma att innebära att koncerner flyttar sina skadecaptiveverksamheter från Sverige. Enligt Regelrådets bedömning är beskrivningen av förslagets påverkan på konkurrensförhållandena för berörda företag godtagbar. Regleringens påverkan på företagen i andra avseenden I konsekvensutredningen, i anslutning till beskrivningen av förslagets konsekvenser för samhället och konsumenterna, anges att de föreslagna ändringarna innebär att föreskrifterna blir mer ändamålsenliga och att de inte utnyttjas för andra syften än vad som är avsett. Enligt förslagsställaren främjar detta i sin tur förtroendet för företagen och branschen samt för marknaden i sin helhet. Enligt Regelrådets bedömning är beskrivningen av regleringens påverkan på företagen i andra avseenden godtagbar. Särskilda hänsyn till små företag vid reglernas utformning I konsekvensutredningen anges att det är ytterst ovanligt att små företag tillämpar självbehållsregeln och det därmed är endast i undantagsfall som små företag berörs av förslaget att ta bort bestämmelsen. Förslaget att ta bort koncernregeln uppges inte medföra några särskilda kostnader. Förslagsställaren bedömer därför inte att det finns något behov av att ta in en särreglering för mindre företag i förslaget. Enligt Regelrådets bedömning är beskrivningen av om särskilda hänsyn behöver tas till små företag vid reglernas utformning godtagbar. Postadress Webbplats E-post 5/6

6 Sammantagen bedömning Enligt Regelrådet finns det brister i beskrivningen av ett antal avsnitt i konsekvensutredningen. Detta gäller förslagets överensstämmelse med EU-rätten, om särskilda hänsyn behöver tas till tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av speciella informationsinsatser, storleken på de företag som berörs av förslaget samt huruvida berörda företag behöver vidta förändringar i sin verksamhet. Samtliga övriga avsnitt i konsekvensutredningen beskrivs dock på ett godtagbart sätt. Trots de nämnda bristerna finner därför Regelrådet, vid en sammantagen bedömning, att konsekvensutredningen uppfyller kraven enligt 6 och 7 förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Regelrådet ser gärna att strukturen i 6 och 7 förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning används vid upprättande av konsekvensutredningar. Enligt Regelrådet är förslagsställarens konsekvensutredning svår att följa då den inte följer denna struktur. Detta har dock inte påverkat den sammantagna bedömningen av konsekvensutredningen. Regelrådet behandlade ärendet vid sammanträde den 21 september I beslutet deltog Pernilla Lundqvist, ordförande, Eleonor Kristoffersson och Samuel Engblom. Ärendet föredrogs av Katarina Garinder. Pernilla Lundqvist Ordförande Katarina Garinder Föredragande Postadress Webbplats E-post 6/6