Yttrande över Tjänstepension tryggandelagen och skattereglerna (SOU 2015:68)

Transkript

1 Regelrådet är ett särskilt beslutsorgan inom Tillväxtverket vars ledamöter utses av regeringen. Regelrådet ansvarar för sina egna beslut. Regelrådets uppgifter är att granska och yttra sig över kvaliteten på konsekvensutredningar till författningsförslag som kan få effekter av betydelse för företag. Finansdepartementet Stockholm Yttrande över Tjänstepension tryggandelagen och skattereglerna (SOU 2015:68) Regelrådets ställningstagande Regelrådet finner att konsekvensutredningen inte uppfyller kraven i 6 och 7 förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Innehållet i förslaget Utredningen som presenterar betänkandet har haft i uppdrag att kartlägga graden av konkurrensneutralitet för olika former av tjänstepensionssparande i skattereglerna i inkomskattelagen (1999:1229) och de civilrättsliga reglerna i lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelser (tryggandelagen). Utifrån resultatet av kartläggningen ska utredningen lämna förslag för hur reglerna kan bli mer neutrala. Uppdraget har också bestått i att inventera reglerna och praxis som gäller tjänstepension i syfte att identifiera ofullständigheter, oklarheter med regelsystemet samt om det är onödigt betungande. I betänkandet syns bland annat förslag om att det ska vara möjligt att göra ett uppehåll i pensionsutbetalningar eller förlänga utbetalningstiden för temporär ålders- eller efterlevnadspension. Vidare föreslås den så kallade flyttregeln ändras så att det blir möjligt att flytta hela eller en del av värdet i en pensionsförsäkring till en annan pensionsförsäkring med samma person som försäkrad. Utredningen föreslår vidare att avdragstaket för att trygga pensionsutfästelser genom en överföring till pensionsstiftelse ska bestämmas av förmögenheten i stiftelsen på kollektiv nivå och utan en kvotering till 80 procent av kapitalunderlaget. Den så kallade kompletteringsregeln föreslås få användas även om kostnaden för pensionsutfästelsen överstiger avdragsutrymmet enligt den så kallade huvudregeln och att avdragsutrymmet i båda reglerna kopplas till inkomstbasbeloppet i stället för prisbasbeloppet. För att uppnå en högre grad av neutralitet mellan olika tryggandeformer föreslår utredningen att begränsningar i avdragsrätten till den ersättning som erhålls från pensionsstiftelsen vid byte av tryggandeform från stiftelsetryggande inte ska gälla om arbetsgivaren tar ut högsta möjliga ersättning från pensionsstiftelsen för den nya tryggandekostnaden. Skälen för Regelrådets ställningstagande Syftet med förslaget Så som utredningens uppdrag beskrivs i betänkandet ska förslaget syfta till att göra reglerna i skattelagstiftningen och i den civilrättsliga lagstiftningen för avdragsgilla tryggandeformer mer konkurrensneutrala. Det framgår att tryggandeformerna för närvarande inte är helt neutrala i flera avseenden. Bland annat anges att det finns begränsningar i möjligheten att trygga pensionsutfästelser i balansräkningen vilket innebär att endast vissa typer av arbetsgivare eller arbetstagare kan nyttja den. Förutsättningarna för att byta tryggandeform för en pensionsutfästelse är också begränsade på ett sätt Postadress Webbplats E-post 1/5

2 som anges kunna ifrågasättas ur neutralitetssynpunkt. Avdrags- och skattereglerna för de tre möjliga formerna för att trygga pensionsutfästelser är också olika vilket kan ge upphov till bristande neutralitet. Det framgår av betänkandet att utredningen anser att för att neutralitet ska föreligga bör reglerna dels vara enhetliga vad avser olika typer av företag, arbetstagare och pensionsavtal. Dels bör pensionskapitalet, om det ger samma avkastning i olika tryggandeformer, om möjligt också leda till lika stora skattekostnader. Regelrådet finner beskrivningen av syftet med förslaget godtagbar. Alternativa lösningar och effekter av om ingen reglering kommer till stånd Det finns i betänkandets kapitel benämnt Finansiering och konsekvenser inte någon rubrik där de alternativa lösningar som utredningen övervägt finns sammanfattade. Alternativ till det som utredningen föreslår finns beskrivet under de avsnitt i betänkandet där överväganden och förslag presenteras. Effekter av om ingen reglering kommer till stånd finns inte explicit uttryckt i betänkandet. Regelrådet anser att det bör finnas beskrivningar som sammanfattar de alternativa lösningar som funnits till förslag till nya och ändrade regler. Dessa beskrivningar får gärna vara placerade i ett kapitel i betänkandet som gör det enkelt att ta det till sig. Att det aktuella betänkandet saknar en sådan struktur gör det svårare för Regelrådet att bilda sig en uppfattning över vilka resonemang om alternativ som utredningen fört samt varför de valdes bort. Vad gäller effekterna av om ingen reglering kommer till stånd inser Regelrådet att problemet med bristande neutralitet skulle bestå men detta, samt vad det skulle innebära, är något som borde ha redovisats tydligare. Regelrådet finner, trots det som anges ovan, beskrivningen av alternativa lösningar och effekter av om ingen reglering kommer till stånd godtagbar. Förslagets överenstämmelse med EU-rätten Vissa EU-rättsliga regelverk anges i betänkandet. Det rör sig bl.a. om det s.k. tjänstepensionsdirektivet 1 och Solvens II-direktivet 2. Beskrivningar om hur förslaget överensstämmer med EU-rätten saknas dock eller är mycket svår att utläsa. Regelrådet finner beskrivningen av förslagets överensstämmelse med EU-rätten bristfällig. Särskild hänsyn till tidpunkt för ikraftträdande och behov av speciella informationsinsatser Det föreslås att de nya reglerna ska träda i kraft den 1 januari 2017 och tillämpas för första gången avseende beskattningsår som påbörjas under år En övergångsbestämmelse för 1 tryggandelagen föreslås som reglerar att för vissa utfästelser som lämnats före lagens ikraftträdande gäller den äldre lydelsen. Det framgår inte av betänkandet om det finns behov av speciella informationsinsatser. Regelrådet saknar dels en motivering till valet av ikraftträdandedatum, dels en angivelse om det finns behov av speciella informationsinsatser. I och med att en motivering till ikraftträdandedatum saknas kan 1 Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/41/EG av den 3 juni 2003 om verksamhet i och tillsyn över tjänstepensionsinstitut 2 Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/138/EG av den 25 november 2009 om upptagande och utövande av försäkrings- och återförsäkringsverksamhet Postadress Webbplats E-post 2/5

3 Regelrådet inte ta ställning till om en bedömning har gjorts av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande. Regelrådet finner beskrivningen av särskild hänsyn till tidpunkt vid ikraftträdande och behov av speciella informationsinsatser bristfällig. Berörda företag utifrån antal, storlek och bransch Det är inte uttryckligt angivet i betänkandet vilka som är de berörda företagen, hur många och hur stora de är samt inom vilka branscher. Beskrivningen finns utspridd och sträcker sig sällan längre än att tala om att företag och arbetsgivare berörs. Det finns avsnitt i kapitlet Finansiering och konsekvenser med rubrikerna Konsekvenser för små företag och Konsekvenser för försäkringsbolagen. Däremot ges varken någon närmare information om vilka dessa små företag är eller antalet och storlek på försäkringsbolagen. Enligt Regelrådet saknas det i stort sett helt en beskrivning av berörda företag i betänkande. Det är troligt att vissa företag och vissa typer av arbetsgivare berörs mer eller mindre av förslagen beroende på olika faktorer. Regelrådet hade önskat att det hade gjorts försök att på ett utförligare sätt beskriva de företag som berörs av förslaget. Inte heller försäkringsföretag som säljer pensionsförsäkringsprodukter ges mer än en ytterst kortfattad beskrivning. Regelrådet finner beskrivningen av berörda företag utifrån antal, storlek och bransch bristfällig. Påverkan på berörda företags kostnader, tidsåtgång och verksamhet Administrativa kostnader Det är angivet under Konsekvenser för små företag i kapitlet Finansiering och konsekvenser att de klargöranden som utredningen försöker åstadkomma bör verka positivt för de små företagen. Att förslaget öppnar upp för att använda kompletteringsregeln vid löpande tryggande av pensionskostnader innebär att aktören som väljer det enligt vad som anges ställs inför en administrativt något mer komplicerad regel. Det är dock frivilligt och kan i enskilda fall leda till större avdragsmöjligheter för företaget. Regelrådet anser att det i betänkandet borde ha beskrivits tydligare de administrativa moment som förslaget leder till för företag. Detta gäller oavsett om det rör sig om det är frivilliga moment eller inte. Det finns heller inga uppskattningar av förändrade administrativa kostnader för företagen eller angivelser varför sådana inte har kunnat göras. Regelrådet finner beskrivningen av de administrativa kostnaderna bristfällig. Andra kostnader Enligt vad som framgår av kapitlet Konsekvenser och finansiering bedöms effekterna för små företag, i den mån de alls påverkas finansiellt, vara positiva. Vidare anges specifikt för försäkringsbolag att förslagen inte bör leda till några större konsekvenser totalt sett. Det anges att förslaget som innebär utökade möjligheter att trygga pensionsutfästelser i egen regi i tryggandelagen för vissa arbetsgivare och arbetstagare skulle kunna leda till en minskad efterfrågan på pensionsförsäkringsprodukter. Konsekvensen av denna förändring bedöms dock av utredningen bli mycket små. Samtidigt anges att utredningens förslag bedöms leda till minskade skatteintäkter för staten på cirka 34 miljoner kronor för det första året förslaget trätt ikraft. Beloppet bedöms sedan stiga till cirka 43 miljoner kronor år 2017 och 50 miljoner kronor år Detta är såvitt Regelrådet förstår det belopp som skulle ha betalats in från Postadress Webbplats E-post 3/5

4 företag till staten. Som finansiering föreslås en ökning av avkastningsskatten på pensionsmedel som innebär att de minskade skatteintäkterna kompenseras med marginal. Huruvida det är samma företag som betalar in mindre skatt p.g.a. förändringar i avdragsrätten som får betala in den ökade skatten genom finansieringslösningen framgår inte. Det är för Regelrådet oklart vilka företag som genom förslaget kommer att betala mindre respektive mer i skatt. Regelrådet efterfrågar en tydligare och mer utförlig beskrivning av vad som påverkar hur företagen beskattas för att på så sätt ge en klarare bild av vilka företag som påverkas hur. Det hade också varit lämpligt med information om hur beloppen i ökad respektive minskad skatt storleksmässigt fördelas mellan företagen. Om sådan information inte är möjlig att ta fram så bör det i vart fall anges de försök som gjorts och motivering till varför utredningen inte lyckats. Regelrådet finner beskrivningen av andra kostnader bristfällig. Verksamhet Så som nämnts ovan under administrativa kostnader innebär förslaget att företag ställs mellan att välja olika lösningar för tjänstepension för sina anställda. Regelrådet tar det för sannolikt att reglerna om tjänstepension är komplexa och tidskrävande att sätta sig in i. Särskilt för mindre företag borde detta kunna leda till proportionerligt sett hög tidståtgång. Denna aspekt av regelförändringarna har enligt Regelrådet inte uppmärksammats i betänkandet. Regelrådet finner beskrivningen av påverkan på företagens verksamhet bristfällig. Påverkan på konkurrensförhållandena för berörda företag Det framgår inte av betänkandet om förslaget påverkar konkurrensförhållandena för berörda företag. Om någon påverkan på berörda företags konkurrensförhållanden inte föreligger anser Regelrådet att utgångspunkten är att det ska framgå och motiveras. Regelrådet bedömer att det inte kan uteslutas att förslagen kan få konkurrensmässiga effekter och saknar därför beskrivning härom. Exempelvis bör åtgärder som syftar till att få ett system med bristande neutralitet att bli mer neutralt innebära att någon del görs mer eller mindre attraktiv. Sådana ingrepp bör enligt Regelrådet kunna ha påverkan på konkurrens. Regelrådet finner beskrivningen av påverkan på konkurrensförhållanden för berörda företag bristfällig. Regleringens påverkan på företagen i andra avseenden Det framgår inte av betänkandet om förslaget påverkar företagen i andra avseenden. Om någon påverkan i andra avseenden inte föreligger anser Regelrådet att utgångspunkten är att det ska framgå och motiveras. Regelrådet bedömer att det inte kan uteslutas att förslagen kan påverka företagen i andra avseenden och saknar därför beskrivning härom. Regelrådet finner beskrivningen av regleringens påverkan i andra avseenden bristfällig. Särskild hänsyn till små företag vid reglernas utformning Det framgår inte av betänkandet om det tagits särskild hänsyn till små företag vid reglernas utformning, förutom att de klargöranden som utredningen försöker åstadkomma bör verka positivt för de små företagen. Postadress Webbplats E-post 4/5

5 Regelrådet anser att utgångspunkten är att det ska framgå huruvida det finns behov av särskild hänsyn och hur detta eventuellt gått att tillmötesgå. Regelrådet bedömer att det inte är osannolikt att det i aktuellt fall kan finnas sådana behov och saknar därför beskrivning härom. Regelrådet finner beskrivningen av om särskild hänsyn tagits till små företag vid reglernas utformning bristfällig. Sammantagen bedömning Beskrivningen av bakgrunden och syftet med förslaget har ovan bedömts som godtagbar av Regelrådet. Samtliga övriga punkter är bristfälliga och Regelrådet vill särskilt lyfta fram den bristande beskrivningen av berörda företag samt hur dessa påverkas av förslaget. Sammantaget finner Regelrådet att konsekvensutredningen inte uppfyller kraven i 6 och 7 förordning (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Regelrådet behandlade ärendet vid sammanträde den 16 december I beslutet deltog Pernilla Lundqvist, ordförande, Lennart Palm, Leif Melin, Eleonor Kristofferson och Marie-Louise Strömgren. Ärendet föredrogs av Gustaf Molander. Pernilla Lundqvist Ordförande Gustaf Molander Föredragande Postadress Webbplats E-post 5/5