Mäta, utvärdera och följa upp implementerandet av FN:s konvention för barnets rättigheter i Sverige

Malmö Högskola Institutionen för Globala politiska studier Mänskliga rättigheter 180 poäng Mäta, utvärdera och följa upp implementerandet av FN:s konvention för barnets rättigheter i Sverige - En metodutvärdering Measure, evaluate and follow-up the implementation of the UN Convention of the Rights of the Child in Sweden A evaluation of methods Mänskliga rättigheter 61-90 poäng c-uppsats VT 2010 Författare: Ellen Gustafsson Handledare: Mikael Spång

Sammanfattning Titel: Mäta, utvärdera och följa upp implementerandet av FN:s konvention för barnets rättigheter i Sverige En metodutvärdering Författare: Ellen Gustafsson Handledare: Mikael Spång Nyckelord: Barnkonventionen, rättighetsbaserat arbete, barnperspektiv, metodutvärdering, indikatorer, Balanserat styrkort, Kollegial granskning, Nöjt barn-index FN:s barnrättskommitté har rekommenderat Sverige att åtgärda skillnader som finns i implementerandet av barnkonventionen i de svenska kommunerna. Som ett led i det arbetet har Sveriges regering initierat framställandet av ett indikatorsystem för att mäta barnets rättigheter. Uppsatsen syftar till att utvärdera om indikatorerna utgör den mest behjälpliga metoden för kommuner i att mäta, utvärdera och följa upp barnets rättigheter och deras rättighetsbaserade arbete. Uppsatsens utvärdering sker via en kvalitativ jämförelse mellan indikatorerna och metoderna Balanserat styrkort, Kollegial granskning och Nöjt barn-index. Bedömningen av de olika metodernas förtjänster och brister utförs genom att identifiera kriterierna för ett rättighetsbaserat arbete, som omfattar mänskliga rättigheters grundläggande principer i relation till ansvaret och förvaltningsprocessen i kommunerna. Resultatet visar på komplexiteten i att tillgodose barnets rättigheter varpå metoderna snarare kompletterar än utesluter varandra. 2

Abstract Title: Measure, evaluate and follow-up the implementation of the UN Convention of the Rights of the Child in Sweden A evaluation of methods Author: Ellen Gustafsson Supervisor: Mikael Spång Keywords: Child Convention, Human rights-based approach, child perspective, method evaluation, indicators, Balanced scorecard, Peer review, Children Condition Index The UN Committee on the Rights of the child has recommended Sweden to address differences in the implementation of the UN Convention of the Rights of the Child among its national municipalities. As part of this task, the Swedish government has initiated development of indicators to measure the rights of the child. This essay aims to evaluate whether the indicators form the most helpful method for municipalities to measure, evaluate, and follow up the rights of the child and their rights-based efforts. The evaluation of the essay is carried out through a qualitative comparison of the indicators, and the methods Balanced scorecard, Peer review, and Children Condition Index. The merits and deficiencies of the various methods are assessed by identifying the criterions for a rights-based approach, which includes fundamental principles of human rights in relation to the responsibility, liability, and administrative procedure of the municipalities. The result indicates the complexity in meeting the rights of the child, whereupon the methods rather complement than exclude each other. 3

Innehållsförteckning 1. Inledning... 6 1.1. Syfte och frågeställningar... 7 1.2. Metod och teori... 7 1.3. Material... 7 1.4. Avgränsningar... 8 1.5. Disposition... 8 2. Metod och material... 9 2.1. Kvalitativ metod... 9 2.1.1. Fallstudie och urval... 10 2.1.1.1. Göteborgs Stad... 10 2.1.1.2. Örebro kommun... 11 2.1.1.3. Karlskoga och Degerfors kommuner... 11 2.2. Validitet och reliabilitet... 11 2.2.1. Motsvarighet och jämförbarhet... 16 2.3. Utvärdering... 16 2.3.1. Uppföljning... 17 2.3.2. Kriterieval och rättighetsattribut... 17 2.4. Material och källkritik... 18 2.4.1. Materialinhämtning... 19 3. Rättighetsbaserat arbete och utvärdering...20 3.1. Principiella grunder för ett rättighetsbaserat arbete... 20 3.1.1. Respektera, skydda och tillgodose... 20 3.1.2. Icke-diskriminering och likabehandling... 21 3.1.3. Universella, omistliga och odelbara... 22 3.1.4. Deltagande, delaktighet och inflytande... 23 3.1.5. Tillgång och tillgänglighet och kvalitet... 23 3.2. Mäta, utvärdera och följa upp mänskliga rättigheter... 24 4. Barnrättsbaserat arbete, Sverige och kommuner...27 4.1. Barnkonventionen... 27 4.2. Svensk barnrättspolitik... 28 4.3. Mäta, utvärdera och följa upp implementerandet av barnets rättigheter... 29 5. Metoder för mätning, utvärdering och uppföljning av barnets rättigheter...31 5.1. Indikatorer... 31 5.1.1. Indikatormodell... 31 5.1.2. Riktlinjer för indikatorer på nationell nivå... 32 5.1.3. Ett uppföljningssystem för barnpolitiken... 33 4

5.1.3.1. Behov av utveckling för nationell och kommunal användning... 34 5.1.3.2. Säkerhetskrav... 34 5.1.3.3. Indikator 1:1 Andel ekonomiskt utsatta barn... 34 5.2. Balanserat styrkort... 36 5.2.1. Göteborg Stad... 38 5.2.1.1. Balansen... 39 5.2.1.2. Resultat... 41 5.3. Kollegial granskning... 43 5.3.1. Örebro kommun... 45 5.3.1.1. Resultat... 46 5.4. Nöjt barn-index... 47 5.4.1. Karlskoga och Degefors kommuner... 50 5.4.1.1. Resultat... 52 6. Analytisk bedömningsmall...53 6.1. Validitet... 53 6.2. Reliabilitet... 55 6.3. Motsvarighet och jämförbarhet... 55 7. Sammanfattande diskussion...57 7.1. Att välja metod... 57 7.2. Metodernas för- och nackdelar i förhållande till Ett uppföljningssystem för barnpolitiken... 57 7.3. Internationell jämförelse... 59 7.4. Metod- och materialdiskussion... 59 7.5. Avslutande slutsatser och reflektioner... 59 Referenslista... 60 5

1. Inledning Sveriges regerings barnpolitik utgår från FN:s konvention om barnets rättigheter. På riksdag och regeringsnivå har politiken klara målområden som i stort handlar om att respektera barnen, ge dem delaktighet och inflytande samt en trygg och utvecklande uppväxt. 1 Trots regeringspolitikens klara målområden, och uttalat prioriterade genomförandestrategier, suddas politiken ut och blir ojämn när den kommer ner till kommunal politikernivå, och ytterligare på verksamhetsnivå. FN:s barnrättskommitté 2 har lämnat sammanfattande slutsatser till Sveriges fjärde periodiska rapport inlämnad 2007 angående deras förverkligande av barnets rättigheter. Där framkommer det att det finns betydande skillnader i Sveriges kommuner, när det kommer till att tillgodose barnen deras rättigheter. FN:s barnrättskommitté rekommenderar Sverige att åtgärda dessa skillnader, och efterlyser ett bättre system för övervakning, uppföljning och datainsamling kring implementerandet av barnets rättigheter. 3 FN:s rekommendationer gör det intressant att titta på olika utvärderingsmetoders lämplighet i förhållande till att mäta, utvärdera och följa upp tillgodoseendet av barnets rättigheter i Sveriges kommuner. Särskilt med tanke på att regeringen i budgeten för 2010 ger ett extra anslag till att öka kunskapen om hur barnkonventionen praktiskt kan implementeras både på statlig och på kommunal nivå. 4 I rapporten Ett uppföljningssystem för barnpolitiken Slutrapport från arbetsgruppen med uppdrag att utveckla indikatorer för barnpolitiken 5 presenteras en metod baserad på indikatorer med syfte att stödja regeringens arbete med att jämna ut förverkligandet av barnets rättigheter i Sverige. I rapporten framgår det att metoden till viss del är tillämplig på kommunal nivå, och att ett utvecklingsarbete är föreslaget. Därav har jag valt att genom min uppsats jämföra Uppföljningssystemet med metoderna Nöjt barnindex, Balanserat styrkort och Kollegial granskning. Jämförelsen kommer att ske i belysning av det barnrättsbaserade arbete som kommuner genom regeringens barnpolitik åläggs att utföra, och som bygger på de mänskliga rättigheternas grundläggande normer och principer. 1 Regeringens hemsida, http://www.regeringen.se/sb/d/1919/a/100759, 11.06.2010. 2 FN:s kommitté för barnets rättigheter, Sammanfattande slutsatser: Sverige. CRC/C/SWE/CO/4, 12.06.2009, 11 3 CRC/C/SWE/CO/4, 7, 12 4 Regeringens hemsida, http://www.regeringen.se/sb/d/9557, 11.06.2010. 5 Socialdepartementet, Ett uppföljningssystem för barnpolitiken Slutrapport från arbetsgruppen med uppgift att utveckla indikatorer för barnpolitiken (ds 2007:9), s. 7, 35. 6

1.1. Syfte och frågeställningar Syftet med min uppsats är att undersöka om metoden Ett uppföljningssystem för barnpolitikens indikatorer utgör det bästa alternativet för att mäta, utvärdera och följa upp det rättighetsbaserade arbete som Sveriges kommuner utför utefter regeringens barnpolitik. Jag kommer att utföra undersökningen genom att jämföra Uppföljningssystemet med metoderna Balanserat styrkort, Kollegial granskning och Nöjt barn-index. Jag specificerar och besvarar mitt syfte med följande frågeställningar: Vad innebär ett rättighetsbaserat arbetssätt och ett rättighetsperspektiv, och vilken betydelse i sammanhanget har mätning, utvärdering och uppföljning på ett internationellt, nationellt och lokalt plan? Vad innebär metoderna Ett uppföljningssystem för barnpolitiken, Nöjt barn-index, Balanserat styrkort och Kollegial granskning teoretiskt och praktiskt för kommuner i förhållande till att mäta barnets rättigheter? Vilka är för- och nackdelarna med att använda indikatorerna i Ett uppföljningssystem för barnpolitiken? 1.2. Metod och teori I min uppsats kommer jag att identifiera det rättighetsbaserade arbetets kriterier, för att sedan ställa dessa mot de olika utvärderingsmetoderna som jag redogör för i den empiriska delen av studien. Jag kommer att använda mig av en kvalitativ metod där jag via litteraturstudier, fallstudier och en metodutvärdering bearbetar materialet för att besvara mina frågeställningar. Den teoretiska utgångspunkten hittar jag i tidigare nationell och internationell forskning kring rättighetsbaserat arbete, indikatorer och alternativa utvärderingsmetoder samt begreppen validitet och reliabilitet. För att ytterligare förstärka validiteten i min studie och analys kommer jag i kapitel sju föra en avslutande metod och materialdiskussion. 1.3. Material Materialet jag valt till min studie är av blandad karaktär, och noga utvald för att motsvara relevansen gentemot mitt syfte och mina frågeställningar. I metodkapitlet och i de teoretiska delarna har jag främst använt mig av litteratur i form av böcker och vetenskapliga artiklar. Därtill det har jag använt mig av ett antal rapporter, rättighetsdokument och FN dokument. I 7

min sökning av det sistnämnda materialet har jag främst använt mig av sökningar kring mätning och utvärdering av rättigheter, allmänna kommentarer till specifika rättigheter, utvärdering i politik, politik och förvaltning samt validitet och reliabilitet. Sökningarna har skett både med svenska och engelska sökord. Materialet till fallstudierna har jag införskaffat genom att direkt vända mig till de personer som varit delaktiga i utförandet av utvärderingen i respektive fallstudie, samt relevanta anställda i kommunerna. Materialet består av informations- och arbetsmaterial samt rapporter. 1.4. Avgränsningar Min studie och min analys syftar till att titta på metoder för att mäta det rättighetsbaserade arbetet kring barnkonventionen i Sverige och den svenska barnrättspolitiken. En sådan avgränsning när det gäller litteraturstudierna kring det rättighetsbaserade arbetet i allmänhet, vikten av utvärdering och uppföljning, och den allmänna diskussionen kring indikatorer som mätsystem har jag inte gjort i denna uppsats då frågeställningarna delvis handlar om ett större perspektiv. Min teoretiska utgångspunkt finns dessutom på ett mer internationellt plan än vad som kan framkomma genom att enbart diskutera rättighetsbaserat arbete i Sverige. I metodutvärderingen har jag valt att avgränsa mig i metoderna; kollegial granskning, Nöjt barn-index samt Balanserat styrkort till respektive fallstudie. Med anledning av studiens omfattning kan jag inte studera dessa metoder i flertalet sammanhang. Dessutom kommer metoden Balanserad styrning, på grund av utrymmesskäl, att avgränsas till området utbildning i stadsdelen Kärra Rödbo relaterat till verksamhetsperspektivet och medborgarperspektivet. 1.5. Disposition Efter ett inledande kapitel med en översiktlig redogörelse för uppsatsen tillsammans med uppsatsens syfte och frågeställningar kommer jag i kaptitel två att djupare beskriva uppsatsens metod, samt materialets och validitets- och reliabilitetsbegreppens betydelse för min studie. Därefter i kapitel tre och fyra behandlas teorins olika delar. I det femte kapitlet presenteras de valda metoderna för utvärdering av barnperspektivet. De olika fallstudierna presenteras i förhållande till respektive metod och därefter i kapitel sex analyseras de i en bedömningsmall. I det avslutande kapitlet sju har jag en sammanfattande diskussion kring metodernas användbarhet i förhållande till att mäta barnets rättigheter, samt en metod och materialdiskussion. 8

2. Metod och material Kapitlet innehåller en presentation av uppsatsen metod och material samt beskrivningar av relevanta begrepp. 2.1. Kvalitativ metod Jag har valt att använda mig av en kvalitativ metod, då jag med min studie ska ställning till Uppföljningssystemet för barnpolitikens relevans i förhållande till att mäta implementerandet av barnets rättigheter jämfört med metoderna Balanserat Styrkort, Nöjt barn-index och Kollegial granskning. För att kunna utföra studien behöver jag deskriptiv kunskap om metodernas karaktär och innehåll. 6 Av flertalet olika kvalitativa insamlings- och bearbetningsmetoder som finns har jag valt att använda mig av litteraturstudier och fallstudier utifrån skrivna dokument och rapporter. Litteraturstudierna kommer i denna uppsats redovisa för det rättighetsbaserade arbetet på ett internationellt och nationellt plan. Via litteraturstudier kan jag även definiera begreppen valididet och reliabilitet, då begreppen har stor betydelse för min studie. Då jag valt att både ha litteraturstudie och dokumentforskning öppnar jag för möjligheten att utföra hela denna studie med enbart skrivet material. Olika dokument såsom rapporter, utredningar, lagtexter med mera ger mig kunskaper om händelser såsom de utspelat sig, samtidigt som jag får data att basera mina vidare studier på. 7 I vårt samtida samhälle är tillgången till information näst intill obegränsad, samtidigt som i stort sätt alla offentliga händelser dokumenteras och bokförs. 8 Både via studier av akademisk litteratur och olika dokument kommer jag således att kunna beskriva ett antal valda metoders karaktär, faktiska användning samt vilka komponenter som krävs för att de ska kunna användas på fullgott sätt i syftet att mäta rättighetsbaserat arbete. Den valda metoden blir särskilt tillämplig i denna del av studien, då dokumentforskning med kvalitativ ansats bidrar till att redogöra för en dokumenterad händelses sociala kontext, samtidigt som bakgrundslitteratur ger ökad förståelse och validering till vidare analys. Analysen kommer delvis att utgöras av en beskrivande analytisk bedömningsmall för att kunna utröna de olika metodernas för- och nackdelar i förhållande validitet, reliabilitet och jämförbarhet/motsvarighet. 9 Därefter för jag 6 Henny Olsson, Stefan Sörensen, Forskningsprocessen (Stockholm: Liber AB, 2007), s. 65, 79. 7 Tim May, Samhällsvetenskaplig forskning (Lund: Studentlitteratur AB, 2009) s. 212, 215. 8 May, s. 215. 9 May, s. 232. 9

en slutdiskussion där jag diskuterar metoderna i termer av brister och förtjänster utefter vad som teoretiskt framkommit i studien. 2.1.1. Fallstudie och urval Fallstudier kan beskrivas som att forskaren genom sitt fall redogör för ett förlopp som sedan får utgöra en bild av förloppet i ett större sammanhang. 10 De olika momenten i fallstudier utgörs av att titta på det valda fallet utifrån de tre tidsperspektiven; upptakten, utförandet av mätningen och resultatet. 11 Dock leder valet av att utföra en fallstudie i samband med dokumentforskning till krav på forskaren att inte se på dokumenten som rena sanningar utan att även belägga dem med andra fakta. 12 Således kommer fallstudierna i min studie att föregås av ett beskrivande delkapitel om respektive metod. Viktigt att nämna är att den form av fallstudie som jag ska utföra genom att enbart använda mig av texter uppkomna i efterhand inte kan ge tillförlitlig information om huruvida metoderna kan ge annat resultat eller bedömas annorlunda i ett annat liknande fall, eller vid en mätning vid ett annat tillfälle. Reliabiliteten i min studie kan således vara något vag, och då jag som forskare inte kan följa hela processen i mina valda fall är materialets och metodens validering viktig, vilket kommer att ske i kapitel 2 Metod och material och i kapitel 7.4. Metod och materialdiskussion. 13 Valet av kommuner har helt baserats på mina tidigare kunskaper om metodernas användning och bygger således inte på några värderingar kring de valda kommunernas prestationer. Gemensamt för kommunerna är dock att de har ett aktivt arbete kring barns rättigheter, och att mänskliga rättigheter, barnkonventionen eller barnperspektivet finns inskrivet i de övergripande styrdokumenten. Fallstudierna ska inte jämföras sinsemellan utan endast utgöra exempel på metodernas användning, samt bidra med relevant mätresultat för metodutvärderingen. 2.1.1.1. Göteborgs Stad I Kapitlet Vision och förhållningssätt i Göteborgs Stads budget för 2009 klargör kommunen att de; Genom vårt agerande gentemot medborgarna och medarbetarna och genom att möjliggöra demokratiska arenor omsätter vi FN:s deklaration om de mänskliga fri- och rättigheterna i praktisk handling och garanterar respekten för människors lika värde i 10 Rolf Ejvegård, Vetenskaplig metod (Lund: Studentlitteratur AB, 2009), s. 35. 11 Olsson, Sörensen, s. 86. 12 May, s. 224-225. 13 Göran Wallén, Vetenskapsteori och forskningsmetodik (Lund: Studentlitteratur AB, 1996) s. 116. 10

Göteborg. 14 I budgeten för 2010 har Göteborgs Stad utökat visionen till att även innefatta barn- och kvinnokonventionerna, samt att styrningen av staden ska präglas utav ett barnperspektiv. 15 2.1.1.2. Örebro kommun I Örebro kommuns budget 16 framgår det att barnperspektivet ska finnas med vid all planering och vid allt beslutsfattande i kommunen, och att utgångspunkten är barnkonventionen och FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna. Dessutom har kommunfullmäktige i Örebro antagit en särskild barnvision som lyder som följande: En vision för barn i Örebro, med Förenta Nationernas konvention om barnets rättigheter som grund."varje barn i Örebro, utan undantag, har rätt att leva och att utvecklas under omständigheter som gynnar barnets eget bästa och som, beroende på barnets ålder och mognad, tar hänsyn till dess egenvilja och åsikter". 17 2.1.1.3. Karlskoga och Degerfors kommuner Folkhälsoförvaltningen i Karlskoga Degefors kommuner har arbetat fram en Barn- och ungdomspolitisk policy för 2009-2012. Policyn ger riktlinjer för kommunernas nämnder och styrelser i beslut och åtgärder som berör barn. Kommunernas arbete ska ske i enlighet med barnkonventionen, den nationella ungdomspolitiken och gällande svensk lagstiftning, samt beakta de prioriterade områdena; delaktighet och inflytande i samhället, ekonomiska och sociala förutsättningar och barns- och ungas uppväxtvillkor. 18 2.2. Validitet och reliabilitet Termerna validitet och reliabilitet är ofta förekommande i vetenskapliga sammanhang och mätningar. Det är viktigt att kunna redogöra för ett hållbart resultat i kvalitativa studier såväl som i kvantitativa studier. Tydlighet och öppenhet i tillvägagångssättet vid forskningen, kritiskt granskande samt väl motiverade beslut ger klarhet och ökar giltigheten (validiteten) och tillförlitligheten (reliabiliteten). 19 14 Göteborgs Stad, 2009a, Socialdemokraternas och Miljöpartiets förslag till budget 2009 och flerårsplaner 2010-2011 för Göteborgs Stads. 6. 15 Göteborgs Stad, 2010, Socialdemokraternas och Miljöpartiets förslag till budget 2010 och flerårsplaner 2011-2012 för Göteborgs Stad, s. 7-8. 16 Örebro kommun, Övergripande strategier och budget för år 2010 med flerårsplan 2011-2012, s. 1. 17 Örebro kommun, Barnvision för Örebro kommun (2001). 18 Karlskoga Degefors kommuner, Barn och ungdomspolitisk policy 2009-2012 (KS 2006,0071), s. 1-2. 19 Judith Bell, Introduktion tillforskningsmetodik (Lund: Studentlitteratur AB, 1995) s. 62-63. 11

Validitet framkommer när det med säkerhet går att fastställa att mätmetoden verkligen mäter det som det är tänkt att den ska mäta. För att möjliggöra fastställandet är det nödvändligt att ta reda på de exakta kriterierna, d.v.s. bedömningsgrunderna som det tänkta måttet ska redogöra för. 20 En process där begreppet, som i denna studie är rättighetsbaserat arbete, ska definieras och tydliggöras i förhållande till vad forskaren ämnar mäta. 21 Robert Adcock och David Collier 22 menar att denna process kan tydliggöras om studien delas in i fyra olika nivåer av forskningsresultat och särskiljs från vad som observeras och utförs däremellan (se figur 1 nedan). Den första nivån är bakgrundsfakta och eventuell teoretisk utgångspunkt kring ett valt begrepp och därefter i nivå två kommer den framväxta kategoriserade kunskapen om det ämne som är mätningens fokus, det vill säga begreppet. Tredje nivån är de, utifrån begreppet, utarbetade mätinstrumenten vilka dels kan vara framställda utifrån kvantitativa metoder där begreppet formulerats i exempelvis indikatorer eller genom kvalitativa metoder där forskningen, via nivå ett och två, slutligen i tredje nivån ger de beskrivande specifika kriterierna för klassificering av ämnet som eftersöks för möjlig mätning. I den fjärde och sista nivån kommer sedan resultatet, vilket beroende på vald metod kan vara antingen i form av siffror eller som en analys. I de fall det finns ett resultat kan nivåerna bearbetas nerifrån och på så sätt möjliggöra ytterligare och mer specificerade mätningar och studier, för att vidare formulera och begreppsmässigt klargöra det studerade begreppet. Mellan de olika nivåerna sker forskarens arbete (se figur 1) i en given ordning för att uppfylla nivåernas innehåll. När bakgrunden är identifierad kring ett begrepp bearbetas den i förhållande till mätningens fokus för att uppfylla nivå två som är det systematiserade (kategoriserade) begreppet. Därefter sker preciseringen av begreppet för att möjliggöra utarbetandet av de indikatorer eller kriterier för mätning som återfinns i nivå tre, och slutligen kommer användandet av mätmetoden för att producera resultaten som utgör nivå fyra. 23 Operationaliseringen som sker mellan nivå två och tre är vad teorin i denna studie ska definiera i kapitel tre Rättighetsbaserat arbete och utvärdering nedan. Lundquist menar att begreppen som ska ligga till grund för forskningen, genom operationaliseringen, blir applicerbara i verkligheten då teorin styr innehållet. 24 20 Ejvegård, s. 80. 21 Robert Adcock, David Collier, Measurement Validity: A Shared Standard for Qualitative and Quantitative Research (The American Political Science Review, 2001) s. 529. 22 Adcock, Collier, 530-531. 23 Adcock, Collier, s. 531. 24 Lennart Lundquist, Det vetenskapliga studiet av politik (Lund: Studentlitteratur AB, 1993) s. 99. 12

Enligt Adcock och Collier är mätmetoden valid när det finns ett sammanhang mellan nivåerna och forskarens arbete och då resultatet från mätningen kan tolkas och relateras till det systematiserade begreppets operationalisering utifrån indikatorerna eller kriterierna. 25 Den ovan nämnda metodologiska mallen (figur 1 nedan) möjliggör således en validering av mätmetoden då forskarens studie följer de olika nivåerna. Detsamma påtalar Lundquist, som även anser att en hög reliabilitet framkommer av en teoretiskt definierad operationalisering, där operationaliseringen i sig möjliggör en preciserad mätning. 26 25 Adcock, Collier, s. 531. 26 Lundquist, s. 99. 13

Figure 1. Conceptualization and Measurement: Levels and Tasks Level 1. Background concept The broad constellation of meanings and understandings associated with a given concept. Task: Conceptualization Formulating a systematized concept through Reasoning about background concept, in light of the goal of research. Task: Revisiting Background Concept. Exploring broader issues concerning the background concept in lights of insights about Scores, indicators, and the systematized concept. Level 2. Systematized concept A specific formulation of a concept used by a given scholar or group of scholars; commonly involves an explicit definition. Task: Operationalization Task: Modifying Systematized M Developing, on the basis of a systematized Concept. Fine-tuning the systematized E Concept, one or more indicators for concept, or possibly extensively revising it, A scoring/classifying cases. in light of insights about scores and indicators. S U Level 3. Indicators R Also referred to as measures and E operationalization. In qualitative research, M these are the operational definitions employed E in classifying cases. N T Task: Scoring Cases Task: Refining Indicators Applying these indicators to produce scores for the cases being analyzed. Modifying indicators, or potentially creating new indicators, in light of observed scores. Level 4. Scores for Cases The scores for cases generated by a particular indicator. These include both numerical scores and the results of qualitative classification Figur 1. Begreppsformulering och mätning via studier/forskning redovisad i nivåer (Adcock, Collier, 2001: 53), (figuren är till innehållet exakt utifrån originalet, men skiljer sig något i tabellutformningen). 14

En mätnings reliabilitet framkommer när resultatet stämmer överens med ett annat resultat framkommet utifrån samma mätmetod men vid ett annat tillfälle, eller när metoden används av någon annan. 27 Reliabiliteten som syftar på metodens resultat, till skillnad från validitet som handlar om själva metoden, hjälper således till att få fram användbarheten och noggrannheten i metoden. Det finns olika testmetoder för att kontrollera hur hög reliabilitet ett mätinstrument har. Exempelvis kan samma mätning utföras vid ett annat tillfälle eller så kan mätningen delas in i två delar som sedan ställs mot varandra. Hög överensstämmelse av resultatet i de båda testmetoden tyder följaktligen på hög reliabilitet. 28 Tilläggas ska dock att reliabiliteten sannolikt aldrig är precis, då forskning och mätning i stor utsträckning utförs av individer och inte kan undgås att påverkas av den mänskliga faktorn. 29 I förhållandet mellan validitet och reliabilitet är det av vikt att se på vilket sätt de eventuella avvikande resultaten förekommer. I de fall det finns återkommande fel kan validiteten ändå finnas där då felen är regelbundna och likartade, men om de avvikande resultaten är oregelbundna, slumpmässiga och ofta förekommande är inte mätmetoden tillförlitlig. För att styrka sin forskning och undvika att ställas inför problem med avvikande resultat är det nödvändligt att belägga sin tes med tillräckligt mycket teoretisk bakgrund. 30 Validitet kan ses ur många perspektiv och ett av dem är innehållsvaliditet. Med innehållsvaliditet menas att mätningar av exempelvis upplevelser stämmer överrens med mätningar av faktiska komponenter, d.v.s. flera aspekter av samma sak. 31 I förhållande till figur 1 ovan ska även innehållsvaliditet visa på ett överensstämmande mellan nivå tre och två. I det fall en mätning sker med en indikator ligger det väsentliga i att utifrån en gemensam utgångspunkt och gemensam acceptans kring ett systematiserat begrepp säkerställa att indikatorn formas därefter. Dels att alla aspekter finns med och att inte aspekter från andra begrepp fångas upp i mätningen. 32 Ett annat perspektiv på validitet är kriterievaliditet som betyder att resultatet av mätningen ställs mot ett resultat framkommet från en mätning grundat på ett annat kriterium med syfte att mäta samma sak. Desto mer överensstämmelse resultaten emellan desto mer validitet i mätmetoden. Slutligen finns det en Prediktiv validitet vilken är 27 Russel Lawrence Barsh, Measuring Human Rights: Problems of Methodology and Purpose (Human Rights Quarterly: The John Hopkins University Press, 1993), s. 94, Olsson, Sörensen, s. 75. 28 Ejvegård, s.77. 29 Barsh, s. 94. 30 Adcock, Collier, s. 531-532. 31 Olsson, Sörensen, s. 76. 32 Adcock, Collier, s. 538-539. 15

en validitetsbedömning som är möjlig när mätningen handlar om framtidsbeskrivningar där resultatet så småningom ställs mot den faktiska händelsen när den uppstår. 33 2.2.1. Motsvarighet och jämförbarhet Det är tekniskt svårt att mäta med total motsvarighet för att göra välgrundade jämförelser. Oavsett om en kvalitativ eller en kvantitativ studie utförs blir kulturella aspekter och olika samhällsformationers betydelse för mätningens resultat svåra att redovisa. Exempelvis har innebörden av rättigheter olika betydelse framförallt i olika stater, men även inom olika samhällen. I det fall motsvarighet utgör en viktig del i mätningen måste bakgrundsteori styrka motsvarigheten och validiteten i studien. Studien eller mätinstrumentet bör i så fall formas av den relevanta kontexten och på så sätt möjliggöra motsvarighet i viss mån. Exempel på det ges i kapitel 5 Metoder för mätning, utvärdering och uppföljning av barnperspektivet, där respektive metod beskrivs dels metod i sig och dels i sin kontext som fallstudie. Detta sker lättast vid kvalitativa studier, men även vid kvantitativa studier kan viss kulturell betydelse fångas upp, beroende på mätinstrumentets konstruktion. 34 2.3. Utvärdering Utvärdering består av en grundlig och väl organiserad genomgång och bedömning av något som pågår eller något som redan hänt. För bästa möjliga validitet bör utvärderingen ha ett fast antal värderingskriterier (se kap. 2.3.2.). 35 Utvärdering kan även ses som en form av en mätmetod som tolkar objektets kriterier i syfte att via resultatet eventuellt skapa förändring. 36 Kvantitativ utvärdering har tydliga kriterier för jämförelse av kvantitativa mått, det vill säga antal och statistiska siffror. Utvärderingen syftar till att bedöma om resultatet stämmer med uppsatta mål, påvisa skillnader och likheter i förhållande till målen, samt öka kunskapen om mätmetodens funktion. Utvärderingar med kvalitativ fokus syftar till att med både givna och framtolkade kriterier, vilka ofta är formade av sin kontext, bedöma standarden på det som utvärderas. 37 Utvärdering som begrepp kan i denna studie relateras både till de valda utvärderingsmetodernas syfte, och till studiens utvärdering av deras positiva och negativa aspekter i förhållande till att mäta barnperspektivets implementerande. 33 Olsson, Sörensen, s. 76. 34 Barsh, s. 96-97, 100-101, Todd Landman, Comparative Politics and Human Rights (Human Rights Quarterly, 2002), s. 912-913.. 35 Evert Vedung, Utvärdering i politik och förvaltning (Lund: Studentlitteratur AB, 2009) s. 22-24. 36 Ove Karlsson, Utvärdering - mer än en metod (Stockholm: Kommentus Förlag, 1999) s. 16. 37 Karlsson, s. 15-16. 16

2.3.1. Uppföljning Uppföljning innebär en kontroll och en genomgång på likvärdiga grunder som utvärdering. Skillnaden ligger i att uppföljning bör ske kontinuerligt, på ett mer övergripande plan och med fokus på en återkommande beskrivning och bokföring av aktivitet. 38 Enligt Vedung 39 finns det två sorters uppföljning där enkel uppföljning handlar om att utföra ovan nämnda kontroll utan att redogöra för specifika bedömningsgrunder. Faktorer som värdering, bedömning och kausala förhållanden är inte aktuella. Kvalificerad uppföljning däremot tittar på sambandsorsaker, och uppföljningsarbetet följer en process från början till slut för att kunna utröna brister i syfte att åtgärda dem. Kvalificerad uppföljning sker ofta i förhållande till en implementeringsprocess, som kan utgöras av att ett politiskt mål i ett styrdokument ska genomföras inom en förvaltnings verksamheter. En noggrann genomgång i form av kvalificerad uppföljning av hela implementeringen, från beslutet till verkställandet, redogör för att implementeringsprocessen är fungerande, och följer de satta målen. 40 2.3.2. Kriterieval och rättighetsattribut När en utvärdering syftar till att bedöma politiska mål kopplat till uppfyllandet av mänskliga rättigheter, är valet av kriterier kopplat till operationaliseringen av den enskilda rättigheten där rättigheten definieras i mätbara termer (innehållsattribut). Rättighetens teoretiska bakgrund redogör för vad den praktiskt innehåller, men den kan även definieras i samband med lokala och kulturella aspekter. 41 Till hjälp för att begreppsmässig bestämma en rättighet och hitta mätbara kriterier för ett politiskt mål finns exempelvis FN:s allmänna kommentarer. De allmänna kommentarerna tillsammans med konventionsartikeln, som redogör för rättigheten, ger det normativa innehållet som utgör kriterierna. 42 Rätten till hälsa, som finns i Internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, 43 formuleras (conceptualization, figur 1) som "a state of complete physical, mental and social well-being and not merely the absence of disease or infirmity" av WHO, för att sedan ytterligare innehållsmässigt benämnas och tillstyrkas av kommittén för ekonomiska, sociala och 38 Karlsson, s. 18-19. 39 Vedung, s. 35. 40 Vedung, s.75-77. 41 Karlsson, s. 42. 42 Myndigheten för handikappolitisk samordning, HANDISAM, Internationella indikatorer för mänskliga rättigheter (Diarienummer 2008/0212), s. 12-13. 43 Internationell konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, öppen för signatur 16 december 1966, 993 UNTS 3 (trädde ikraft den 3 januari 1976) artikel 12. 17

kulturella rättigheter. 44 Utifrån definitionen hittas sedan områden för inhämtning av kriterier/attribut (operationalization, figur 1), vilka utgörs av de mätbara termer som nämndes ovan. I exemplet rätten till hälsa finns fem kriterier för mätområden; sexuell och prenatal hälsa, barnadödlighet och barnhälsovård, miljö, förebyggande sjukvård och tillgången till sjukvård och medicin. 45 2.4. Material och källkritik Att källkritiskt granska sitt material är väsentligt i samhällsvetenskaplig forskning, då det har avgörande betydelse för resultatet. 46 Materialet bör kontrolleras i förhållande till dess autenticitet, trovärdighet, representativitet och mening. 47 Vid valet av mitt material har jag i allra största mån gått till huvudkällan. Jag har använt mig av rättighetsdokument och relevanta rapporter av olika slag. Materialet är erkänt och trovärdigt då det publicerats på FN:s hemsida samt svenska hemsidor som exempelvis regeringen.se. Mycket av informationen som presenteras i den teoretiska delen av uppsatsen finns i juridiska rättighetsdokument, och för att belägga mina tolkningar i förhållande till dem har jag jämsides använt mig av tillämplig akademisk litteratur. Valet av litteratur har styrts av operationaliseringen av begreppen i min studie. Det vill säga väsentlig litteratur som redogör för rättighetsperspektivets kriterier, och på vilket sätt de är av betydelse och användning för metodutvärderingen. 48 Författarna Todd Landman och Maria Green är välkända inom rättighetsdiskussioner kopplade till mätning, utvärdering och politik. Deras vetenskapliga artiklar har utgjort referens i min uppsats samtidigt som de även utgjort inhämtning av ytterligare artiklar via deras fotnoter och referenser. Trovärdiga och representativa inom doktrinen politisk utvärdering och politiska studier är även Evert vedung och Lennart Lundquist vilket gjort att jag valt dem för att belägga mina fakta kring nämnda ämne. Materialet som redogör för fallstudierna utgörs av olika sorters offentliga dokument, som godkänts av kommunerna själva, och som i flera fall publicerats på respektive hemsida. 44 UN Committee on Economic, Social and Cultural Rights, General Comment No. 14: The right to the highest attainable standard of health, E/C.12/2000/4, 11.08.2000. 4 45 Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, OHCHR, Report on indicators for promoting and monitoring the implementation of human rights, HRI/MC/2008/3, 06.06.2008, s. 5-6. 46 Lundquist, s. 110. 47 May, s. 226. 48 Lundquist, s. 99. 18

2.4.1. Materialinhämtning Mitt material har jag inhämtat på flera olika sätt, men största inhämtningen har skett via sökningar på nätet. På databaser såsom Jstor och HURIDOC, Human Rigths Information and Documentation System, International, har jag fått tillgång till tidigare forskning kring rättighetsbaserat arbete och användandet av indikatorer på ett internationellt plan. Därtill har FN:s hemsida varit en stor informationskälla för framförallt mitt bakgrundsmaterial i mina litteraturstudier. Dokumenten kring Sveriges barnpolitik har jag hämtat på Sveriges regerings hemsida, regeringen.se och regeringens hemsida för mänskliga rättigheter, manskligarattigheter.gov.se. Mycket material har jag fått fram genom att använda mig av sökord och sökmotorn google. Sökord jag använt mig av är bland annat; indikatorer, indikator, utvärdering, politisk utvärdering, indicators, politics, human rights, measuring, evaluate, mänskliga rättigheter, uppföljning, kollegial granskning, peer review, balanced scorecard, balanserat styrkort, index, validering, validity, validitet, reliabilitet. Valet av kommuner och utvärderingsmetoder i fallstudierna är baserade på mina tidigare erfarenheter. Mina studier i mänskliga rättigheter, samt tillhörande praktik har gett mig kännedom om, och i ett fall delaktighet i metodernas användning. Därmed har jag även känt till var materialet funnits att tillgå. Mycket av materialet har hämtats från respektive kommuns hemsida. I de fall där jag behövt bekräftelse, eller behövt ha diskussion om materialets relevans har jag haft personlig kontakt med anställda på kommunerna. I några fall har jag även fått material direkt från anställda på kommunerna, samt från myndigheten Barnombudsmannen. 19

3. Rättighetsbaserat arbete och utvärdering Internationella människorättskonventioner baseras på FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna från 1948 och bygger på de grundläggande normerna frihet, jämlikhet och icke-diskriminering. 49 Dessa normer tillsammans med rättighetsprinciperna, som behandlas i följande delkapitel, är utgångspunkten i att definiera ett rättighetsbaserat arbete. 3.1. Principiella grunder för ett rättighetsbaserat arbete I teorin kring mänskliga rättigheter används både begreppen rättighetsbaserat arbete och rättighetsperspektiv. Båda begreppen utgår från rättigheternas principer, och inbegriper att ha människorna som ska möta resultatet av arbetet i fokus. Det rättighetsbaserade arbetet fokuserar emellanåt mer på att möta kraven och förpliktelserna i nära relation till individerna, medans rättighetsperspektivet mer genomsyrar processen och ansvaret. 50 Internationellt används benämningen Human rights -based approach som handlar om att säkerställa relationen mellan stat och individ och innefattar principerna såväl som hela mekanismen kring genomförandet och säkerställandet av mänskliga rättigheter i alla stater och samhällen. Därtill har human rights -based approach en extra fokusering på grupper och enskilda i underordnade positioner. 51 Fortsättningsvis kommer både rättighetsperspektiv och rättighetsbaserat arbete användas om vart annat och innefatta alla viktiga principer relaterat till praktiskt arbete som krävs för att mänskliga rättigheter tillfullo ska kunna tillgodoses. 3.1.1. Respektera, skydda och tillgodose Mänskliga rättigheter ger stater enskilt och tillsammans internationellt ett tredelat ansvar att respektera, skydda och tillgodose de mänskliga rättigheterna. Att respektera rättigheterna innebär att ingen statlig instans på något sätt ska hindra någon från att åtnjuta sina rättigheter, vilket i sin tur innebär att bland annat lagstiftning måste vara anpassad utifrån rättigheternas innebörd. Begreppet skydda betyder för staten en skyldighet att se till att människor inte kränks i förhållande till sina rättigheter av en annan individ, eller av en icke-statlig aktör. Att 49 FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna, GA res. 217 A (III), 10.12.1948, Elisabeth Abiri, Anna Brodin, Peter Johansson, Mänskliga rättigheter? jag vet att dom finns och jag tror att Sverige är bra på dom (Stockholm:Fritzes, 2008) s. 9. 50 Anna Wendegård, Rättighetsbaserade ansatser till utveckling (Malmö: Liber AB, 2009) s. 277, HANDISAM, s. 13-15, Mikael Spång, Kommunernas ansvar för att förverkliga mänskliga rättigheter en kartläggning av 16 kommuner i Sverige, (MR-delegationen, 2008), s. 9. 51 The United Nations Population Fund, UNFPA, http://www.unfpa.org/rights/approaches.htm, 21.05.2009. 20

tillgodose rättigheterna innebär att staten aktivt måste se till att det finns möjligheter att åtnjuta rättigheterna. 52 Relationen mellan individer som rättighetsbärare och kommunernas skyldigheter gentemot dem tydliggörs och struktureras upp om ett rättighetsperspektiv antas i den kommunala beslutsprocessen. 53 Förtroendevalda politiker har huvudansvaret, men även tjänstemän och andra anställda inom en kommun är betydande för beslutsprocessen, som täcker både lokala angelägenheter och implementerandet av politiken på riksnivå. 54 Det gör att rättighetsperspektivet ställer ytterligare krav på att systematiserat integrera mänskliga rättigheter både i förvaltning och i beslut, och att tid och utbildning prioriteras. 55 Förståelse och kunskap är ofta ett hinder i sammanhanget, vilket uppmärksammats på nationell nivå och legat till grund för utarbetandet av regeringens skrivelse En nationell handlingsplan för de mänskliga rättigheterna 2006-2009. 56 Handlingsplanen innehåller bland annat regeringens mål, åtaganden, förklaringar kring principer och specifika rättigheter, betydelsen av utbildning samt kommuners, landstings och myndigheters ansvar i förhållande till respekten, skyddet och tillgodoseendet utav de mänskliga rättigheterna. 57 3.1.2. Icke-diskriminering och likabehandling Det absolut mest grundläggande för mänskliga rättigheterna är att de tillkännager alla människor lika värde och lika rättigheter. I exempelvis artikel 2, paragraf 1, i Internationella konventionen och medborgerliga och politiska rättigheter anges det att diskriminering inte får ske på några grunder, och vidare klargörs det att grunderna till exempel kan vara; [ ] ras, hudfärg, kön, språk, religion, politisk eller annan åskådning, nationell eller social härkomst, egendom, börd eller ställning i övrigt. 58, vilket fundamentalt ska utgöra basen för allt praktiskt och teoretiskt arbete där människor direkt eller indirekt påverkas. I barnkonventionen stärks skyddet ytterligare med de tilläggen att barn inte får diskrimineras utifrån sina föräldrar eller på grund av något handikapp. 59 I förhållande till konventionernas rättigheter blir stater skyldiga att se till att samhället anpassas både lagligt och administrativt. Det innebär att ingen i det dagliga livet får 52 UNFPA, http://www.unfpa.org/rights/approaches.htm, 13.05.2009. 53 Spång, s. 9. 54 Bengt E Grimlund, Agne Gustafsson, Lars Zanderin, Förvaltning i stat, kommun och landsting (Stockholm: Rabén Prisma, 1997) s. 90. 55 Spång, s. 10. 56 Abiri, Brodin, Johansson, s. 26-27. 57 Se En nationell handlingsplan för de mänskliga rättigheterna 2006-2009, Skr 2005/06:95. 58 Internationell konvention om medborgerliga och politiska rättigheter, öppen för signatur 16 december 1966, 999 UNTS 171, (trädde ikraft den 23 mars 1976) artikel 2 1. 59 FN:s konvention om barnets rättigheter, öppen för signatur 20 november 1989, 1577 UNTS 3, (trädde ikraft 2 september 1990) artikel 2. 21

exkluderas, hindras eller särskiljas på ovanstående grunder. Alla ska behandlas lika. 60 I Sverige finns det är starkt skydd mot icke-diskriminering i regeringsformen och i diskrimineringslagen 61 samt i Europakonventionen 62 som i Sverige inkorporerats i sin helhet till svensk lag. Dessutom har regeringen klargjort att icke-diskrimineringsaspekten är den mest väsentliga utgångspunkten i det rättighetsbaserade arbetet i det svenska samhället. 63 Ett antaget rättighetsperspektiv för kommunal politik och förvaltning ger en positiv följdverkan, då den synliggör diskriminerande strukturer och möjliggör förändring på alla områden. 64 På samma sätt kan positiv diskriminering användas där kön och etnicitet ger olika förutsättningar för att åtnjuta rättigheterna och att delta i samhällets sociala välfärdssystem. 65 3.1.3. Universella, omistliga och odelbara Mänskliga rättigheter tilldelas alla människor, vilket innebär att ingen kan exkluderas från någon av rättigheterna i den allmänna förklaringen eller från de juridiska konventioner som finns och som stater ratificerat. 66 Den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna 67 innehåller både medborgerliga och politiska rättigheter såsom rätten till liv, åsiktsfrihet och politisk delaktighet, och ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter såsom rätten till arbete, social trygghet och utbildning. Rättigheterna är beroende av varandra på så sätt att exempelvis utbildning behövs för att förstå och kunna delta i politiska val och bevaka beslutsfattande i samhället, likväl som åsiktsfrihet och politisk delaktighet är nödvändigt för att påverka sitt sociala sammanhang. 68 Universalitetsprincipen såväl som odelbarhetsprincipen har fastslagits som absoluta under FN:s världskonferens om mänskliga rättigheter i Wien 1993, och Sveriges regering har klarlagt att ingen rättighet i Sverige har högre värde än någon annan rättighet. 69 Det innebär att även kommunal politik måste integrera mänskliga rättigheter på alla politikområden med särskild tonvikt på ovan och nedan nämnda principer, det vill säga att anta ett rättighetsperspektiv. 70 60 Office of the High Commissioner for Human Rights, CCPR General Comment No. 18: Non-discrimination, 10.11.1989, 5-7. 61 Regeringsformen (1974:152) kapitel 1 2, Diskrimineringslag (2008:567) 62 Europakonventionen, Lag (1994:1468), artikel 14. 63 Skr 2005/06:95, s. 29 64 Abiri, Brodin, Johansson, s. 17-18. 65 Sveriges Kommuner och Landsting, SKL, Politisk delaktighet, demokrati och mänskliga rättigheter (Stockholm, 2009), s. 5, 9. 66 Se exempelvis Internationell konvention om medborgerliga och politiska rättigheter, artikel 2 1. 67 Allmän förklaring om de mänskliga rättigheterna, artikel 3, 19, 21, 22,23,26. 68 Malin Greenhill, Christina Ulfsparre, Mänskliga rättigheter för alla och envar (Stockholm: Norstedts Juridik AB, 2007) s. 24. 69 skr 2005/06:95, s 16-17. 70 Abiri, Brodin, Johansson, s. 17. 22

3.1.4. Deltagande, delaktighet och inflytande Deltagande, delaktighet och inflytande i ett människorättsbaserat arbete och inom rättighetsperspektivet handlar om att ge individer möjlighet att delta och få insyn i det arbete som leder fram till olika beslut och åtgärder i samhället. En grundläggande princip som till viss del inte är möjlig om inte människor är medvetna och har kunskap om sina mänskliga rättigheter. 71 Ett antaget rättighetsperspektiv är beroende av att prioriteringar görs inom området, delvis genom att se till att det är tillåtet och finns förutsättningar för deltagande i beslutsprocesser, men även genom att se till att kunskaper om mänskliga rättigheter finns hos allmänheten. Dialogen mellan medborgare och beslutsfattare är viktig för att inte riskera att ett människorättarbete missar att baseras på de faktiska behov som medborgarna har. 72 Deltagandeprincipen har även en stor betydelse för synliggörandet utav diskriminerande strukturer (se kap. 3.1.2.), då den möjliggör för människor med olika sociala omständigheter att själv kunna tala för sina behov som brukare. Kommunalt samarbete med intresseföreningar, patientföreningar och organisationer samt politiska remissorgan är exempel på arbetsområden där rättighetsperspektivet väsentligen bör integreras. 73 Deltagande, delaktighet och inflytande leder dessutom till aktiva medborgare som själva kan ta tillvara på sina rättigheter. I längden kan det gynna ekonomiskt ansträngda målområden där resurser läggs på att fånga upp och medvetandegöra människor som kommit i skymundan i förhållande till sina rättigheter. 74 3.1.5. Tillgång och tillgänglighet och kvalitet För tillgången till rättigheter är det viktigt att olika samhällsinstanser som till exempel rättsväsende, skolor och sjukvård fungerar, och att tillgängligheten inte hindras av olika faktorer såsom bostadsort, ekonomi eller olika diskrimineringsgrunder. Samtidigt ska de verksamheter som utformas till att bistå med rättighetsuppfyllelse hålla bästa möjliga standard. 75 Sveriges ratificeringar och åtaganden ska därmed utgöra ett enhetligt rättighetsskydd för att inte leda till brister i förverkligandet. 76 En inventering kring konventioner och övriga åtgärder, som exempelvis rapporteringar, har skett i en 71 UN Human Development Report, UNDP, Using indicators for human rights accountability, (New York, 2000) s. 100. 72 SKL, s. 10-11. 73 SKL, s. 3, 10-11. 74 Abiri, Brodin, Johansson, s. 18-19. 75 Maria Green, What We Talk About When We Talk About Indicators: Current approaches to Human Rights Measurement ( Human Rights Quarterly, 2001) s. 1073. 76 skr. 2005/06:95, s. 132. 23

departementsserie (ds. 2001:10) och i den tidigare nationella handlingsplanen för mänskliga rättigheter (Skr. 2001/02:83). Inventeringen har sedan vidareutvecklats i den senaste handlingsplanen (Skr. 2005/06:95). 77 Det framkommer att Sverige har en vid ratificering och att de följer sina åtaganden gällande rapporteringar till de olika övervakningskommittéerna i FN:s regi. Dock har Sverige ett dualistiskt system som innebär att de gör om och anpassar de befintliga lagarna i förhållande till konventionernas rättigheter. Rättighetskonventionerna får inte lagstatus i sig, och det kan bromsa och försvåra det rättighetsbaserade arbetet. 78 Särskilt om andra lagar ges starkare status och på så sätt utgör ett underliggande hinder. 79 Transformerade konventionstexter är inte lika tydliga som konventionen i sig och ger inte samma respekt vid till exempel rättsutövning och samhällsförvaltning. Likväl ska konventionerna tolkas och användas i samhällets beslutsprocess. 80 De lagar som styr de flesta offentliga verksamheter i kommunerna är speciallagar som till exempel skollagen och socialtjänstlagen. Dessa lagar reglerar de krav på åtagande som staten har på kommunerna och är så kallade ramlagar. Ramlagarna ger kommunerna möjlighet att anta ett rättighetsperspektiv i den lokala samhällsplaneringen då de inte bestämmer den praktiska implementeringen. 81 Kommunernas politik och förvaltning har således både en skyldighet och en möjlighet att följa och anta nationell politik och de strategier och policys som arbetats fram där. 82 3.2. Mäta, utvärdera och följa upp mänskliga rättigheter Att mäta, utvärdera och följa upp implementerandet av mänskliga rättigheter är väsentligt för att kontrollera och stötta implementeringsprocessen, och för att synliggöra glipan mellan staters officiella status på ratificeringar och hur det faktiska implementerandet ser ut. Utvärderingar inom en stat öppnar dessutom för möjligheter att påvisa eventuella geografiska skillnader och mätningar kommuner emellan. 83 Enligt Todd Landman 84 har mätning av rättigheternas implementerande fyra olika ändamål. Han benämner dem i termer av brister i uppfyllandet och de handlar om att; begreppsmässigt bestämma rättigheter i kriterier för att kunna dokumentera och övervaka brister; gruppera brister i förhållande till olika sorters 77 Skr. 2005/06:95, s. 133, kapitel 2. 78 Skr. 2005/06:95, s. 142. 79 Todd Landman, Measuring Human Rights: Principle, practice, and policy (Human Rights Quartely: The John Hopkins University Press, 2004), s. 928. 80 Skr. 2005/06:95, s. 142. 81 Grimlund, Gustafsson, Zanderin, s. 68. 82 Wendegård, Spång, s. 318. 83 Landman, 2004, s. 907-908. 84 Landman, 2004, s. 909. 24

rättigheter (sociala, ekonomiska, politiska etc.); redogöra för och dokumentera skillnader mellan olika stater och inomstatliga skillnader samt att via de tre tidigare nämnda ändamålen skapa lösningar för att förebygga eller minska de orsaker som ligger till grund för att brister uppstår. Det sistnämnda kan exempelvis handla om att identifiera strukturella hinder på statlig nivå såväl som strukturella olikheter i kommuner. 85 Vinsten och den viktigaste betydelsen för kommuner att utvärdera och följa upp sitt rättighetsbaserade arbete ligger i att en inventering ger ytterligare kunskaper om vad arbetet innebär och hur kommunen kan gå vidare. Identifieringen av kommunernas skyldigheter blir tydlig, vilket samtidigt leder till att rättigheter identifieras och att människors olika behov synliggörs. Både i aspekten av ickediskriminering och i förhållande till behov av positiv diskriminering. Det blir även en väsentlig och viktig utgångspunkt för budget och samhällsplanering. 86 När mänskliga rättigheter ska utvärderas bör de principiella betydelserna, såväl som det faktiska åtnjutandet och deltagandet finnas med som bedömningsgrund, 87 och med ett antaget rättighetsperspektiv är ansträngningen och processen som leder fram till resultatet viktiga delar att beakta. De blir således även särskilt viktiga element att utvärdera i förhållande till kommunernas förvaltning och grad av uppfyllande (tillgången, tillgängligheten, kvalitén). 88 All mätning, utvärdering och uppföljning är på många sätt beroende av att det finns övergripande politiska mål kopplade till mänskliga rättigheter. 89 Målen bör sedan vara nedbrutna i tidsatta och mätbara delmål, där både rättigheternas attribut och ansvarsbördan definierats. 90 Med fördel bör kommuner ta till vara på redan definierade rättigheter för att sedan applicera dem i förhållande till lokala omständigheter och mål. När de operationaliserade rättigheterna sedan ska användas som grund för mätning blir metoden avgörande för hur valid, reliabel och jämförbar mätningen visar sig vara. 91 Det är även väsentligt viktigt att vara medveten om att kvantitativa mätningar för jämförelser, ofta består av mindre undersökningar som satts samman till ett större värde som ska representera en stor grupp. Det leder till en förlust av individuella olikheter hos de som deltagit i studien. För utvärderingsmetoder som ska mäta mänskliga rättigheter, där exempelvis politik och 85 Abiri, Brodin, Johansson, s. 63. 86 Abiri, Brodin, Johansson, s. 61-63. 87 Landman, 2004, s. 911. 88 Wendegård, Spång, s. 322, Landman, 2004, s. 911. 89 Barnombudsmannen, Från beslut till praktik Barnkonventionen i kommunala verksamheter (BR 2008:04) s. 14-15. 90 Abiri, Brodin, Johansson, s. 58-66. 91 Barsh, s. 92-93. 25

klasskillnader är av betydelse för utslaget är det således viktigt att kvantitativa resultatet följs av en bakomliggande analys. 92 92 Barsh, s. 97. 26

4. Barnrättsbaserat arbete, Sverige och kommuner Kapitlet innehåller en redogörelse av barnkonventionens principiella grunder, samt en beskrivning av Sveriges administrativa och politiska ansvar, med särskild betoning på barnrättsbaserat arbete. 4.1. Barnkonventionen FN:s konvention om barnets rättigheter har funnits som juridiskt gällande rättighetsdokument sedan 1989 och Sverige ratificerade konventionen 1990. Barnkonventionen består av både ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, och medborgerliga och politiska rättigheter. Många av artiklarna är skrivna på så sätt att de innehåller flera av de olika grupperna av rättigheter i en och samma artikel, och är utan inbördes ordning lika viktiga. 93 Genomgående ska hela barnkonventionen tolkas och genomföras utifrån konventionens fyra grundprinciper. Icke-diskrimineringsprincipen i barnkonventionen ger barnen ett extra skydd utöver övrigt skydd mot diskriminering i Sverige då den inte tillåter att barn indirekt diskrimineras på grund av sina föräldrar. Alla barn ska behandlas lika och tillkännages lika värde och rättigheter. För att det ska vara möjligt har tolkningen av barnkonventionens icke-diskriminering en särskild betoning på att speciellt uppmärksamma barn i utsatta positioner likväl som vikten av att kontrollera att flickor och pojkar behandlas lika. 94 Barnets bästa ska alltid beaktas. Vid alla allmänna samhällsåtgärder och vid alla åtgärder som direkt rör barn. Det gäller på riksnivå, på kommunal organisationsnivå och på verksamhetsnivå. Barnets bästa utgör ett viktigt begrepp som alltid ska finnas med vid beslutsfattande, utvärderingar, rättighetskonflikter och genomförande av barnkonventionens övriga artiklar. 95 Barnets rätt till liv, överlevnad och utveckling ger i likhet med ickediskrimineringsprincipen ett utökat skydd i förhållande till Sveriges lagstadgade skydd. För att barn ska få ett fullgott liv behöver de ett omhändertagande som även tar tillvara på deras fysiska, psykiska, andliga, moraliska, psykologiska och sociala utveckling. Då denna artikel hör till gruppen av artiklar som progressivt ska uppfyllas ställer den höga krav på Sverige som vid jämförelse med fattigare stater har hög kapacitet. 96 Respekt för barnets åsikter är viktig för att beslut och åtgärder som påverkar barn direkt och indirekt ska kunna ta hänsyn till barnets 93 UNICEF, Handbok om barnkonventionen (Stockholm:2008), s. 13, 57. 94 UNICEF, s. 35. 95 UNICEF, s. 47, 51. 96 UNICEF, s. 87, 27

bästa. Det gäller barn i alla åldrar. Utefter ålder och mognad måste vuxna hitta vägar att ta tillvara på barnens åsikter. Artikeln ger inte barnen bestämmanderätt, men en tydlig markering på att barns delaktighet är väsentligt för att kunna skapa en uppfattning om hur barnkonventionens alla artiklar bäst kommer barnen tillgodo. 97 Primärt vid anslutning till barnkonventionen ålades det Sverige att anpassa sin lagstiftning utefter konventionens innehåll. I mitten på 1990-talet skedde den största översynen med hjälp av en tillsatt barnkommitté. Barnkommittén kom fram till att Sverige hade ett bra rättsskydd med hög överensstämmelse med barnkonventionens intentioner. I de fall där överensstämmelse saknades har lagreformer skett. Barnkonventionen finns således lagstadgad i den svenska författningen i enlighet med den konventionstransformering som Sverige tillämpar. Dock har Barnkommittén poängterat i sitt slutbetänkande (sou 1997:116) att enbart lagstiftningsåtgärder inte är tillräckligt. Genomförandet av barnkonventionen måste även ske via politiska åtgärder och genomsyra alla nivåer av förvaltning. 98 Det åläggs således staten att ge direktiv och riktlinjer för hur barnkonventionen ska genomföras i landet. Hur mänskliga rättigheter ska förklaras och implementeras redogör staten via strategier och policys. 4.2. Svensk barnrättspolitik I regeringens proposition Strategi för att förverkliga FN:s barnkonvention i Sverige (prop. 1997/98:182), 99 som kom till några år efter att Sverige anslutit sig till barnkonventionen, framkommer det att ett strategiskt arbete ska ske i kommunerna. Fokus ska vara på handlingsplaner och utbildning. Utbildning av personal inom alla politikerområden och integrerad utbildning om barnkonventionen i skolundervisningen. Myndigheten Barnombudsmannen ska vara kommunernas länk gentemot staten och bidra med råd och stöd i utvecklingsarbetet, samt vid utvärdering. Under åren sedan Sveriges riksdag tog beslut om att anta strategin, har barnpolitiken utvecklats och utvidgats. I den senaste skrivelsen, Barnpolitiken - en politik för barnets rättigheter (Skr. 2007/08:111), trycker regeringen särskilt på att det strategiska arbetet som nämndes ovan måste förstärkas. Särskilt prioriterade områden är förstärkt uppföljning och kompetensutveckling, utökat föräldrastöd, bekämpa våld mot barn samt främja barns psykiska hälsa. Ett led i det är att de aktörer som har en skyldighetsplikt att genomföra barnkonventionen anlägger ett barnperspektiv och ett 97 UNICEF, s. 136. 98 Strategi för att förverkliga FN:s barnkonvention i Sverige (prop. 1997/98:182) s. 10, UNICEF, s. 13, 70. 99 prop. 1997/98:182, s.18. 28

barnrättsperspektiv i sin förvaltning. Med barnperspektiv menas att alla beslut och åtgärder fattas och planeras utefter barnens synvinkel. Genom att se med barnens ögon kommer konsekvenser för barnen fram som annars inte blir synliga. I de fall där barn på något sätt påverkas av besluten ska barnrättsperspektivet genomsyra det slutliga beslutet eller åtgärden. Barnrättsperspektivet är i likhet med rättighetsperspektivet (se kap. 3) ett arbetsätt där barnen som brukare är i fokus. Barnkonventionens grundprinciper såväl som de mänskliga rättigheternas principiella betydelse och innehåll måste beaktas. I barnrättsperspektivet tillkommer det dessutom ytterligare att även stödja föräldrarna till god vårdnad om barnen, och att ekonomiska såväl som personella medel tillsätts för att speciellt tillgodose barns rättigheter. Sveriges barnpolitik har med det gått från att endast vara en barnpolitik till att utgöras av en barnrättspolitik baserad på FN:s konvention om barnets rättigheter. 100 Som framkommit ovan utgörs den största framgångsfaktorn i kommunernas barnrättsarbete av att de fört in beslut om arbete utefter barnkonventionen i sina styrdokument. Besluten leder i stort till egengranskning av kommunens verksamheter, och ökad förståelse av behovet av personella resurser med kunskap. Mest genomslag får barnrättsarbetet genom att nämnas i budgeten, men andra exempel på styrdokument där barnkonventionsarbetet definieras kan vara verksamhetsplanering, särskild handlingsplan för barnkonventionens genomförande, utbildningsplaner och barnbilaga till budgeten. 101 Regeringen trycker även särskilt på vikten av samverkan för att öka kunskapen och säkerställa barns rättigheter i kommunerna. 102 4.3. Mäta, utvärdera och följa upp implementerandet av barnets rättigheter I den nationella strategin för förverkligandet av barnkonventionen poängteras det att kommunerna måste skapa hållbara system och metoder för att mäta i vilken grad barnen tillgodoses sina rättigheter. Samma poäng återkommer i den utvidgade skrivelsen från 2008. Det är ett led i att skapa förutsättningar för att synliggöra brister i tillämpningen av barnkonventionen i hela Sverige, men även för att kontrollera den statliga barnrättspolitikens genomslag på kommunnivå. 103 I juni 2010 lämnade regeringen ett förslag till en ny strategi för att ytterligare stärka barns rättigheter. Där påtalar de vikten av att ha kunskap om hur barns livssituation ser ut och vad de behöver för att må bra. Bästa sättet att få sådan kunskap 100 Barnombudsmannen, Kom närmre Om att överbrygga avståndet mellan barn och vuxna, (dnr 11.3:0249/09), s. 85. 101 Barnombudsmannen, 2008, s. 14-16. 102 Strategi för att stärka barnets rättigheter i Sverige, (prop. 2009/10:232), (faktablad), s. 4. 103 Barnpolitiken - en politik för barnets rättigheter (Skr. 2007/08:111), s. 6-7. 29

är att utföra mätningar och att samla information på både nationell, regional och lokal nivå. Det är lika viktigt att få in information från kvalitativa såväl som kvantitativa undersökningar. Särskilt fokus bör vara på att göra barn delaktiga i mätningarna och forskningen, och att eftersöka resultat som särskilt redogör för faktorer som kan ha betydelse för ickediskrimineringsprincipen. 104 104 Prop. 2009/10:232 (faktablad), s. 4-5. 30

5. Metoder för mätning, utvärdering och uppföljning av barnets rättigheter Indikatorer för att mäta mänskliga rättigheter belyses både från en internationell och från en nationell synvinkel, innan metoden Ett uppföljningssystem för barnpolitiken presenteras. Därefter beskrivs metoderna Balanserat styrkort, Kollegial granskning och Nöjt barn-index, i nämnd ordning, både teoretiskt och som fallstudie. 5.1. Indikatorer Indikatorer används i många sammanhang, på olika sätt och med skiftande betydelse. Då denna studie handlar om att mäta barnets rättigheter, kommer fortsättningsvis Maria Greens definition av indikatorer primärt att användas. Hon anger att en indikator i förhållande till mänskliga rättigheter är; [ ] a piece of information used in measuring the extent to which a legal right is being fulfilled or enjoyed in a given situation. 105 Vidare har UN Population Fund (UNFPA) redogjort för att en indikator är ett mätinstrument som kan användas både i kvalitativa och kvantitativa undersökningar kring tillgodoseendet av mänskliga rättigheter. Resultatet framkommer vanligtvis i form av siffror och tabeller, men kompletteras även med den beskrivande fakta som indikatorn bygger på. 106 För att indikatorerna ska mäta så exakt som möjligt rekommenderar FN:s högkommissariat kontextuella indikatorer, vilket innebär att stater själva ska ta fram indikatorer anpassade till de egna strukturella omständigheterna. Internationella indikatorer kan med fördel utgöra grund för arbetet, där universellt fungerande indikatorer samtidigt identifieras. 107 5.1.1. Indikatormodell Indikatorer för mänskliga rättigheter ska fånga upp statens åtagande såsom ratificeringar, ansträngningar och resultat i förhållande till rättigheternas principiella grunder. Därav har FN:s högkommissariat arbetat fram tre indikatorområden som får utgöra modell för indikatorernas egenskaper. Det första området är Strukturella indikatorer. Området innehåller 105 Green, s. 1065. 106 Green, s. 1076-1077. 107 OHCHR, 2008, s. 10. 31

indikatorer som redogör för statusen på staters ratificeringar av konventioner, och hur den nationella lagstiftningen förhåller sig till möjligheterna att förverkliga rättigheter. Särskilt viktigt är det att de strukturella indikatorerna identifierar statens strategier och policys, för att belysa hur staten identifierat behov och hur de därtill även möjliggör för olika instanser att uppfylla specifika rättigheter och dess attribut. 108 Det andra indikatorområdet är Processindikatorer. Dessa indikatorer mäter den faktiska ansträngningen som staten utför för att tillgodose rättigheter. Då de fångar upp både ansträngningar och resultat, kan de även bidra med mätningar som redogör för det progressiva uppfyllandet. Dessa indikatorer kan även påvisa vad som sker på olika nivåer såsom stat, myndighet och kommun, samt direkta skyldighetsbärare som exempelvis skolan i förhållande till utbildning. 109 Det tredje området utgörs av Resultatindikatorer som mäter det reella tillgodoseendet av mänskliga rättigheter. Då resultatindikatorerna visar resultat efter att stater exempelvis genomfört lagändringar, antagit strategier och kommuner beslutat om resurser är utfallet långsammare än struktur- och processindikatorerna. Dock är resultatet av stor betydelse då de förutom rättigheternas tillgodoseende ger resultat i förhållande till helheten i att respektera, skydda och tillgodose rättigheter. 110 5.1.2. Riktlinjer för indikatorer på nationell nivå Användandet av indikatorer ska inte på något sätt ersätta de nationella eller lokala mätningar som redan är i bruk, utan samverka. Dock kräver metoden därutöver en statligt förankrad samordning för att leda till stabilitet och långvarig hållbarhet i ansträngningar, mätningar och resultat. Staten behöver utse ansvarig myndighet eller departement, såväl som att identifiera övrigt stöd i form av exempelvis icke-statliga organisationer. Vidare bygger metoden på att identifiera rättigheter, såväl som att identifiera särskilt utsatta grupper av individer, vilket är särskilt väsentligt för att fånga upp icke-diskrimineringsprincipen. Metodens användning får således även positiva följder för de övriga metoder som används i staten då attribut, kriterier och resultat även kan användas i andra sammanhang. 111 Från internationell synvinkel är indikatorerna mätbara både som kvalitativa och som kvantitativa. Till större delen sker insamlingen av data i form av statistiska undersökningar och behandlas i datasystem. I en del stater där icke-statliga organisationer står för rapportering av brott mot mänskliga rättigheter 108 OHCHR, 2008, s. 11. 109 OHCHR, 2008, s. 11-12. 110 OHCHR, 2008, s. 12. 111 OHCHR, 2008, s. 17-18. 32

kan information även samlas in utifrån dessa redogörelser och omvandlas till statistisk data. 112 Utöver samverkan är mätningar med kvantitativa indikatorer även beroende av kvalitativa undersökningar och analyser för att djupare förstå orsak och verkan i förhållande till resultatet. 113 5.1.3. Ett uppföljningssystem för barnpolitiken I skrivelsen Utveckling av den nationella strategin för att förverkliga FN:s konvention om barnets rättigheter skriver regeringen att de ska ta fram ett antal indikatorer för att mäta och följa upp barnpolitiken. 114 Slutrapporten Ds 2007:9 Ett uppföljningssystem för barnpolitiken (Uppföljningssystemet) är resultatet av det arbetet. Indikatorerna som Uppföljningssystemet bygger på är indelade i sex målområden, med respektive delområden, som övergripande representerar Sveriges barnpolitik och deras åtaganden gentemot barnkonventionen. 115 Målområdena utgörs av; En god levnadsstandard, Bästa möjliga hälsa, En god utbildning, En trygg uppväxt, Delaktighet i samhället samt Samhällets stöd och skydd. De preciserade indikatorerna är främst framtagna för nationell och regional nivå, men ett antal av dem är möjliga att använda även på kommunal nivå. Med syfte att användas som kriterier för att följa upp Sveriges barnpolitik definieras indikatorerna i rapporten som kvantitativa mått, eller beskrivande fakta som kan redovisas i antal, vilket stämmer överrens med den internationella definitionen ovan. 116 I och med det nationella syftet har Uppföljningssystemet emellertid fått kompromissa på den internationella jämförbarheten. Anledningen uppges vara att kvalitén på indikatorernas reliabilitet för svensk användning i viss mån minskar när de anpassas för internationell jämförbarhet. 117 För att Uppföljningssystemet ska kunna användas krävs det en databas som kan samla all information som kommer in. För närvarande kommer informationen, som indikatorerna baseras på, från flertalet olika dataregister. Det finns även behov att ha ansvariga som löpande handhar uppdatering, uppföljning och analys av indikatorerna. En internetbaserad publicering tillsammans med en tryckt publikation är nödvändlig för att informationen ska spridas ner till kommuner och landsting. Därtill föreslår arbetsgruppen som arbetat fram Uppföljningssystemet för barnpolitiken, att en referensgrupp ska tillsättas som 112 OHCHR, 2008, s. 19. 113 HANDISAM, s. 52-53. 114 Ds 2007:9, s. 9. 115 Ds 2007:9, s. 14-18. 116 Ds 2007:9, s 10-11. 117 Ds 2007:9, s. 30. 33

ska granska resultatet från mätningarna och därefter planera för framtida åtgärder. Det rekommenderas att barn görs delaktiga i arbetet. 118 5.1.3.1. Behov av utveckling för nationell och kommunal användning Ett av syftena med indikatorerna i Uppföljningssystemet är att öka möjligheterna till jämförelser mellan kommuner. För närvarande är bara ett fåtal användbara och jämförbara på kommunal nivå, varför fortsatt arbete är föreslaget, och i flera av följande exempel har utvecklingsarbete påbörjats. Vanligt förekommande hinder för användningen av indikatorer uppges vara brist på information, samt möjlighet att behandla statistik för jämförelse på lokal nivå. Vidare finns det ett utvecklingsbehov för barn 0-6 år, då det ännu inte finns några bra intervjumetoder eller enkäter kopplat till indikatorerna som kan mäta de små barnens livssituation. För barn i utsatta situationer finns det ett ökat behov av att se huruvida barnen är utsatta i förhållande till flera målområden, och det finns brister i datauppsamlingsmetoder för jämförelser mellan barn med funktionshinder och andra barn. På liknande sätt uppges även brister förekomma i förhållande till andra diskrimineringsgrunder såsom integration/segregation och barn som tillhör en nationell minoritet. 119 5.1.3.2. Säkerhetskrav Uppföljningssystemet för barnpolitiken bygger på indikatorer som är framtagna med krav på att de ska vara valida och reliabla. Det finns även krav på att indikatorerna inte felaktigt ska exkludera eller inkludera grupper av barn i mätningen, vilket i slutrapporten Ds 2007:9 120 benämns som sensitivitet och specificitet. I kapitel 2.2 diskuteras denna validering som innehållsvaliditet. 5.1.3.3. Indikator 1:1 Andel ekonomiskt utsatta barn För att ge exempel på indikatorer i Uppföljningssystemet finns i bilaga 4 i rapporten Ds 2007:9 en förenklad beskrivning av användning och analys av indikatorer i målområde 1. En av indikatorerna som kan användas i kommunal mätning är indikator 1:1 Andel ekonomiskt utsatta barn i målområde En god levnadsstandard och delområde Ekonomisk standard. Därav visas nedan exemplifiering av indikator 1:1. 118 Ds 2007:9, s. 31-33. 119 Ds 2007:9, s. 35-42. 120 Ds 2007:9, s 11. 34

Indikator 1:1 Andel ekonomiskt utsatta barn Andel individer 0-19 år med en låg disponibel inkomst per k.e*. år 2000-2004 *SCB:s konsumtionsenhetskala för 2004 används här. Källa: SCB, Inkomstfördelningsundersökningen. Figur 2. Indikatorernas utveckling (Ds 2007:9, s. 62) I figuren ovan visas förändringen i barns ekonomiska utsatthet mellan åren 2000 till 2004 jämfört med hela befolkningen. Tabellen visar inte på några större förändringar, men dock att den disponibla inkomsten för hela barngruppen ökat med tre procent. Vid en mer specificerad undersökning kan samma indikator ge resultat i förhållande till skillnader mellan pojkar och flickor samt skillnader i åldrar. Dessutom kan resultat tas fram när det gäller barn som bor med en ensamstående förälder och barn med utlandsfödda föräldrar. 121 Till varje framtagen indikator i Uppföljningssystemet finns en beskrivning. Indikator 1:1 definieras som Andel barn i familjer med en disponibel inkomst per konsumtionsenhet under 60 procent av den disponibla medianinkomsten för befolkningen. 122 Bakgrunden till indikatorn är ett mått på ekonomisk utsatthet och risk för fattigdom som används både internationellt och nationellt. Vidare ger beskrivningen information kring 121 Ds 2007:9, s. 62-63. 122 Ds 2007:9, s. 69. 35

indikatorns tolkning, datakällor, tekniska kriterier, representativitet och robusthet, periodicitet och eventuell eftersläpning, internationell jämförbarhet och användbarhet och begriplighet. 123. 5.2. Balanserat styrkort Balanserat styrkort (Balanced scorecard) är en metod för att öka effektiviteten och måluppfyllelsen inom organisationer eller företag, det vill säga en styrningsmetod. Genom att rikta in metoden på olika perspektiv som sedan får utgöra grund för ett antal styrtal fungerar metoden även som en utvärderings- och mätmetod. 124 Ursprungligen var liknande metoder skapade och anpassade för enbart ekonomisk effektivitet, men Balanserat styrkort har konstruerats till att även innefatta andra faktorer som har betydelse för att en organisation ska bli framgångsrik. Det handlar således om att skapa en balans, vilket är särskilt viktigt i en kommunal organisation som består av en mängd medarbetare som ska utföra arbetet, och brukare som mottagare av de kommunala besluten och verksamheterna. De fyra perspektiv som Balanserat styrkort ursprungligen utgörs av är; finansiellt-, kund-, process- och lärandeperspektiv. 125 Vid införandet av Balanserat styrkort i kommunala nämnder och förvaltningar är det möjligt att anpassa och eventuellt utöka perspektiven. Både till att passa kommunen på övergripande nivå och för anpassning till respektive förvaltnings verksamhet. Perspektiven kan då exempelvis utgöras av; ekonomiperspektiv, medborgarperspektiv, kundperspektiv, medarbetarperspektiv, utvecklingsperspektiv eller specifikt verksamhetsinriktade perspektiv såsom elev- och föräldraperspektiv. 126 Införandet av metoden Balanserat styrkort i en kommun eller en förvaltning kan beskrivas i åtta steg: 127 1. Formulera en vision och en affärsidé. Grunden för vad en kommun vill åstadkomma med sin förvaltning framkommer i kommunens vision. En tydlig vision är vägledande för alla som arbetar inom kommunen och ger tyngd till hur organisationen ska styras. 2. Formulera övergripande strategier för att nå visionen och affärsidén. 123 Ds 2007:9, s. 69-71. 124 Robert S. Kaplan, David P. Norton, Från strategi till handling the Balanced Scorecard (Göteborg: ISL Förlag AB, 1999) s. 12. 125 Kaplan, Norton, s. 17. 126 Björn Ericsson, Anders Gripne, Att införa Balanced Scorecard i kommunal verksamhet (Stockholm: Kommentus Förlag, 2002) s. 31-32. 127 Ericsson, Gripne, s. 22-23. 36

Strategierna bygger främst på vad som utifrån påverkar kommunens styrning. Till exempel lagstiftning, nationell politik, lokal politisk majoritet, och riktas ofta till kommunens medborgare. 3. Fastställ perspektiven Perspektiven ska täcka de områden som är av betydelse för kommunens styrning. De ska bygga på balans och ge en verklighetsbild av vad kommunen representerar, enligt ovan. 4. Formulera mål för de olika perspektiven Målen ska relatera till visionen och på så sätt även kopplas ihop med de övergripande strategierna. 5. Ta fram avgörande framgångsfaktorer för att nå målen Att ta fram framgångsfaktorer handlar om att fundera på hur målen för de olika perspektiven ska kunna nås. 6. Ta fram styrtal för att mäta att målen nåtts Med olika framgångsfaktorer kopplade till målen kan sedan balanserade styrtal som kriterier för mätning plockas fram. 7. Ta fram strategier för att nå målen På samma sätt som ovan (övergripande strategier) framarbetas sedan de strategier som ska vägleda åtgärder efter att metoden med Balanserat styrkort gett resultat efter en mätning. 8. Utforma en handlingsplan för att uppfylla strategierna Handlingsplanerna bygger på resultatet av metodens mätning. Där beskrivs hur exempelvis projekt eller verksamheter ska utvecklas, och besluten som ligger till grund för vidare resursinsatser. 128 För att utföra en mätning i förhållande till styrtalen i de olika perspektiven i Balanserat styrkort, krävs olika tillvägagångssätt. Björn Ericsson och Anders Gripne 129 har gett förslag på en del sådana metoder relaterat till kommunal förvaltning. I förhållande till ekonomin finns vanligtvis redan former för uppföljning av budget och andra ekonomiska verksamhetsbidrag i kommuner, vilka även kan användas som utvärderingsmetod i Balanserat styrkort till de ekonomiska styrtalen. Medborgar- och medarbetarperspektivet mäts vanligtvis med enkäter. När enkäterna utformas behövs en del viktiga faktorer beaktas. Bland annat ska enkäten inte innehålla för många frågor för att minska svarsbortfall (bortfall måste annars analyseras i förhållande till resultatet), frågorna ska vara lika även i olika verksamheter för att kunna 128 Ericsson, Gripne, s. 22-44. 129 Ericsson, Gripne, s. 37-41. 37

jämföras och frågorna ska vara desamma under en lång tidsperiod för att kunna utgöra underlag för jämförelse över tid. Därtill måste enkätens validitet och reliabilitet kontrolleras. För att mäta processens styrtal rekommenderar Ericsson och Gripne att kommuner använder sig av dataprogram. Dataprogrammen ska kunna redovisa resultat i förhållande till respektive förvaltning och övergripande i kommunen, vidare ska även resultatjämförelse över förvaltningsgränserna kunna göras. Utvecklingsperspektivet mäts genom en tidsredovisning, i form av en uppställning som redogör för hur mycket tid som avsatts för utveckling och kompetensökning. Balanserat styrkort är en metod som i huvudsak används genomgående i en kommunal organisation, men det finns inget som säger emot att enstaka förvaltningar kan börja använda metoden. Det som krävs är dock att det tillsätts personal som kan leda arbetet samt att alla inblandade stödjer beslutet. Enligt Ericsson och Gripne kan metodens användning baseras på beslut och önskan på tjänstemannanivå (nämndnivå) och således inte vara beroende av högre politiska beslut, även om det är att föredra. 130 5.2.1. Göteborgs Stad Göteborgs Stads budget är utformad efter Balanserad styrning, vilket innebär att den beslutade budgeten även utgör beslut för hela kommunen att använda sig av metoden. De perspektiv som kommunen valt är; medborgarperspektiv, ekonomiskt perspektiv, personalperspektiv och verksamhetsperspektiv. 131 Således ska även utvärderings- och uppföljningsrapporterna till budgeten som var nämnd ansvarar för, redogöra för resultat och analys enligt samma uppdelning. 132 Detsamma gäller för respektive verksamhet som bland annat rapporterar sina uppföljningar, utvärderingar och mätningar via en kvalitetsredovisning. Sollyckans Förskoleenhets kvalitetsredovisning för 2009 133 redogör för måluppfyllelsen för de prioriterade mål som stadsdelsnämnden angett i sin budget. Där framkommer även att de övergripande strategierna formulerats utefter den nationella läroplanen, den lokala skolplanen för Göteborg Stad och samt Barn- och ungdomsplanen för stadsdelen Kärra Rödbo. Som bilaga finns en reviderad likabehandlingsplan. Kvalitetsredovisningen omfattar fyra förskolor med platser för 228 barn i åldrarna 1 till 5 år. Förskoleenheten har formulerat styrtal för att nå de prioriterade målen inom perspektiven ekonomi, personal och prestationer. Därtill har de använt sig av ett samlat 130 Ericsson, Gripne, s. 20-22, 51. 131 Göteborgs Stad, 2009a, s. 4. 132 Göteborgs Stad, 2009a, s. 3. 133 Göteborgs Stad, 2009b, Sollyckans förskoleenhet, Kvalitetsredovisning 2009, s 3. 38

perspektiv innefattande tre index (se vidare kap 5.2.1.1.); Nöjd Förälder Index, Nöjd Barn Index och Nöjd Medarbetar Index. Varje index redovisas med kvalitetsfaktorer (styrtal) tillsammans med ett medelvärde och ett NBI, som är en kvalitetsfaktor på barns totala nöjdhet. 134 För Nöjd Barn Index har indexvärdet framkommit efter att barnen svarat på frågor i en enkät under temat om barnet tycker det är roligt att vara på förskolan. 135 I kvalitetsredovisningen redogör förskoleenheten även för de framgångsfaktorer som ska leda till måluppfyllelse och som ligger till grund för de mätbara styrtalen. Avslutningsvis finns en sammanfattande analys och ett avsnitt med utvecklingsområden. 136 I stadsdelsnämndens Kärra Rödbos årsredovisning 137 benämns de fyra perspektiven som; De vi är till för, Medarbetare, Verksamhet och Ekonomi. Rapporten ger en redogörelse huruvida de prioriterade målen sammantaget i stadsdelen uppnåtts eller ej, och vad som gjorts för att nå målen. Till vissa mål finns fortsatta strategier formulerade, för att ytterligare öka måluppfyllelsen. 138 Vidare innehåller rapporten en resultatredovisning av verksamheterna, bland annat Förskola, skola och barnomsorg samt en redovisning av tillhörande balanserat styrkort med nyckeltal. Till skillnad från kvalitetsredovisningen ovan är nyckeltalen i årsrapporten mer generella och sammansatta till index för total nöjdhet. 139 5.2.1.1. Balansen Balansen på internet är en hemsida där styrkort och övriga verktyg, som behövs för att mäta och utvärdera de egna verksamheterna i områdena Skola och utbildning och Vård och omsorg, finns samlade. Till Balansen finns även en formulerad vision där Göteborgs Stad betonar att de med metoden Balanserat styrkort vill kvalitetssäkra sina verksamheter utifrån ett brukarperspektiv. 140 På hemsidan finns exempelvis agendor för mätningarna, styrkorten med tillhörande styrtal (se figur 4 nedan), statistik och hjälp till att skapa diagram. Dessutom finns de olika styrtalen definierade, vilket exemplifieras i figur tre nedan. 134 Göteborgs Stad, 2009b, s. 4-7. 135 Göteborgs Stad, 2009b, s. 6. 136 Göteborgs Stad, 2009b, s.8-12. 137 Göteborgs Stad, 2009c, Årsrapport 2009 SDN bef, s. 5-6. 138 Göteborgs Stad, 2009c, s. 7-17. 139 Göteborgs Stad, 2009c, se kap. 4, 7. 140 Balansens hemsida, www.balansen.goteborg.se, 15.08.2010. 39

Mätetal Nöjd Barn (Index) Verksamhet Förskola Perspektiv Barn och Föräldrar Definition Här mäts barnens nöjdhet med verksamheten. Syftet är att identifiera förbättringsområden att arbeta med för att förbättra barnens nöjdhet. Förtydligande Mätetalet grundas på hur barnen har svarat på frågan "Tycker du att det är roligt att vara på förskolan/familjedaghemmet?". Frågan finns i den delen av föräldraenkäten som SCB administrerar och som görs i vecka 2-4 årligen och resultatet presenteras sedan i april. Hur presenteras mätetalet? Kommentar Som ett betygsindex på en skala mellan 0-100. Dessutom kan följande kvalitetsfaktorer analyseras: Kompisar Lek inne Bestämma Lekmaterial Lek ute Vara ifred Personalen Lära nytt Maten Enligt förskolans läroplan (1998) ska verksamheten vara rolig, trygg och lärorik för alla som deltar. Förskolan skall erbjuda barnen en god pedagogisk verksamhet, där omsorg, fostran och lärande bildar en enhet. Alla som arbetar i förskolan skall verka för att det enskilda barnet utvecklar förmåga och vilja att ta ansvar och utöva inflytande i förskolan och verka för att varje barns uppfattningar och åsikter respekteras. Figur 3 Definition av Nöjd Barn (index), (www.balansen.goteborg.se, Definitioner). Styrkortet för förskolan är indelat i perspektiven; Ekonomi, Verksamhetens processer, Medarbetare och Barn och föräldrar. Barn och föräldraperspektivet, som visas i figur 4 nedan, redogör i sin tur för dess styrtal. Styrtalen visar indexvärdet för åren 2007 till 2009, och kan tas fram på årsbasis som i figur 4 eller värdet fram till en viss månad. Pilarna visar hur värdet förhåller sig till året innan, och de färgade punkterna visar hur värdet förhåller sig till 40

medelvärdet i hela Göteborgs Stad. Färgkoden följer stoppljusprincipen där grön punkt således visar på en positiv utveckling och röd en negativ utveckling. 141 Förskola - Barn och Föräldrar Kärra-Rödbo - Alla 2007-All 2008-All 2009-All Nöjd Barn (SCB-index) 95 88 85 Nöjd Förälder (SCB-index) 78 80 76 Antal barn 651 707 728 Föräldrainflytande 76 78 74 Andel 15-timmarsbarn 12.5 12.3 12.0 Trygghet 85 86 82 Lärande 81 83 80 Figur 4 Del av styrkort för förskolan, enhet Sollyckan, Kärra Rödbo, 2009, (www.balansen.goteborg.se, Styrkort). 5.2.1.2. Resultat Metoden Balanserat styrkort har inte använts i Göteborgs Stad med direkt fokus på rättighetsuppfyllelse. Dock finns det ett uttalat syfte att med metoden, förutom att enhetligt styra kommunen, skapa verksamheter utefter medborgarnas behov. Dessutom finns FN:s allmänna förklaring initialt nämnd i budgeten för Göteborgs Stad. Resultatet som följer kommer således att fokusera på de resultat som kan härledas till barns rättigheter inom de perspektiv som kommunen valt att använda sig av. 141 Balansens hemsida, www.balansen.goteborg.se, 15.08.2010. 41

Framgångsfaktorn Barnens delaktighet och medskapande, redovisas i förhållande till målen Barns språkutveckling ska stödjas, Hållbar utveckling, och Hur inkluderar vi uteleken i lärandet? Förskolorna på Sollyckans enhet har bland annat låtit barnen komma till tals kring tankar, åsikter och upplevelser. De har i verksamheten använt sig av röstning, och låtit barnens idéer bli verklighet genom demokratiska val. Barnen har även fått vara delaktiga i vad som ska köpas in till förskolan och i utformning av nya aktiviteter. Dessutom har pedagogerna låtit barnen komma till tals vid, och uppleva, återkoppling. Pedagogernas analys kring denna framgångsfaktor är att barnens respekt för varandras åsikter ökat. Barnen har fått uppleva ökad delaktighet och inflytande, vilket lett till ett mer ömsesidigt samtalsklimat mellan barnen. 142 I den sammanfattande diskussionen och analysen framkommer det att pedagogerna via ett gemensamt fokus på barn och naturen ökat barnens inre motivation och lust att lära. Detta uppges generellt öka barns delaktighet i förskolan. 143 I indexresultatet för Nöjd Barn Index på Sollyckan framkommer det att värdet på NBI minskat i förhållande till året innan vilket även medelvärdet gjort. Värdet till de olika kvalitetsfaktorerna (se figur 3) har på samma sätt minskat förutom kvalitetsfaktorn Maten. På en skala på 0-100 är NBI för Sollyckans barn 87 och medelvärdet 84. Det framkommer inte i redovisningen hur svarsfrekvensen sett ut. 144 Stadsdelsnämnden i Kärra Rödbos resultatanalys för förskolan visar på ökade förskoleplatser vilket genererat i att det prioriterade målet; Full behovstäckning inom förskolan, uppnåtts. Vidare redogör de för en barnomsorg som är trygg, där barnen blir väl bemötta och där delaktighet och påverkansmöjligheter tillgodoses. Inför framtiden uppger nämnden att de uppmärksammat att förskolan är i behov av mer pedagoger, samt att det eventuellt finns ekonomiska svårigheter att bevara den nuvarande kvalitén på förskolorna. 145 Det sammanlagda NBI för stadsdelen är 85 vilket är en minskning med tre enheter i förhållande till år 2008 och med 10 enheter jämfört med år 2007. I styrkortet för förskola, skola och skolbarnomsorg finns inte styrtalet delaktighet och inflytande för förskolebarn, men för barn från förskoleklass till årskurs nio. Värdet för F-3 är 76 och värdet för årskurs 4-9 är 54. 146 142 Göteborgs Stad, 2009b, s.8-9. 143 Göteborgs Stad, 2009b, s. 10. 144 Göteborgs Stad, 2009b, s.6. 145 Göteborgs Stad, 2009c, s. 24-25. 146 Göteborgs Stad, 2009c, s.46-47. 42

5.3. Kollegial granskning Kollegial granskning (Peer review) är en utvärderingsmetod som samtidigt bidrar med en lärandeprocess för de som deltar. En grupp med specialkunskaper om verksamheten granskar kolleger i annan liknande verksamhet. Granskningen sker på dialogbasis vilket leder till att förslag, tips och självrannsakan automatisk ger en lärandeprocess som i sin tur även ger utvecklingsmöjligheter för både den granskade och den granskandes verksamheter. 147 Kollegial granskning är tänkt som en metod som ska ske återkommande, då de resultat som framkommer i granskningen ska ligga till grund för nästa granskning. Nedan visar figur 5 hur ett granskningsförlopp kan se ut, och därefter följer en beskrivning av de olika stegens innehåll. Figuren är enligt författarna Sydhoff, Lööf och Kanström en idealmodell, men givet kan de olika stegen ändras utefter organisation, verksamhet och de perspektiv som är i fokus för granskningen. 148 Granskningscykeln start ingå överenskommelse förlängning av överenskommelsen? uppföljning av rekommendationer avgränsa och fokusera utfrågning och justering av rapporten bilda granskningsgrupp klargöra roller och ansvar skriva en rapport studiebesök studera bakgrundsmateriel definiera granskningsplan och metod Figur 5. Granskningscykeln (Sydhoff, Lööf, Kanström, 2007:6). 147 Jenny Sydhoff, Caroline Lööf, Lena Kanström: Peer review, en metod för utvärdering och systematisk analys i en lärandeprocess (Stockholm: Samhällsmedicin, 2007) s. 5. 148 Sydhoff, Lööf, Kanström, s. 6-7. 43

1. I det första steget skapas den första dialogen, där ramen för samarbetet sätts upp. Där diskuteras öppenhet, erfarenhetsutbyte och kunskapsnivå. I detta stadium är det viktigt att det finns politisk delaktighet och stöd, för att resultatet sedan ska kunna följas upp och bearbetas på politisk nivå. 2. Vid avgränsningen och fokuseringen diskuteras de perspektiv som granskningen ska utvärdera. Det kan göras genom att parterna gemensamt formulerar ett antal huvudfrågor som granskningen sedan ska besvara. 3. En granskningsgrupp sätts ihop och en processledare utses. En första träff genomförs där bland annat alla medarbetare presenteras för varandra, och går igenom arbetet som hittills utförts. Granskningens kommande struktur diskuteras och fastställs. 4. Verksamheternas bakgrundsdokument studeras och därefter görs programmet för den Kollegiala granskningens empiriska utförande. Det vill säga fastställande av datum, skicka inbjudan, intervjufrågor etc. 5. Den granskade gruppen planerar in ett studiebesök för granskningsgruppen i anslutning till den Kollegiala granskningen. Det är viktigt att planera in tid för reflektion efter de avslutade intervjuerna för att gemensamt validera sina uppfattningar kring resultatet. 6. En rapport skrivs utefter resultatet som framkom vid granskningen. Det är viktigt att rapporten utformas utifrån de kriterier som granskningen baserades på och att rapporten är tydlig i förhållande till resultat, slutsatser och rekommendationer. Rapporten kan kvalitetssäkras genom att någon extern läser igenom rapporten. 7. Rapporten ska sedan justeras gentemot faktafel och missförstånd. 8. Utifrån rapporten skrivs sedan ett uppföljningsdokument som får utgöra grund till förslag till åtgärder. Ett seminarium där granskningsresultatet presenteras är att rekommendera, och i detta läge är den politiska delaktigheten väsentlig. Här ges tillfälle till reflektion, erfarenhetsutbyte och diskussion kring vad granskningen gett för resultat att bygga vidare på. 149 Den kollegiala granskningen bygger på en dialog mellan de deltagande parterna varför öppenhet och etiskt övervägande är väsentliga aspekter att beakta. Därtill rekommenderas det att metoden förankras politiskt, då den ska ligga till grund för politiska åtgärder, och att ca tre till fem tjänstemän deltar i granskningsgruppen. Den ungefärliga tidåtgången för 149 Sydhoff, Lööf, Kanström, s. 7-16. 44

granskningsgruppen är ca femton till tjugo arbetsdagar i hela processen som pågår i flera månader. 150 Vidare är metoden beroende av ett samarbete över gränser, vilket exempelvis kan utgöras av att liknande verksamheter i olika länder eller i olika kommuner granskar varandra. 151 5.3.1. Örebro kommun I oktober 2009 utfördes en kollegial granskning med fokus på barnkonventionens genomförande i Örebro kommun. Granskningen skedde i regi av Partnerskapet för barnkonventionens genomförande där Örebro tillsammans med tio andra kommuner ingår, och var en uppföljning av en kollegial granskning utförd år 2007. 152 I och med att granskningen skett inom Partnerskapet för barnkonventionens genomförande finns de politiska besluten om granskningens utförande således i det politiska beslut som ligger till grund för Örebros deltagande i nämnda Partnerskap. Även expertisen om granskningens fokus, barnperspektivets genomförande, fås genom Partnerskapet då dess verksamhetsplan fastställer att en särskilt avsatt tjänsteman ska samordna det egna arbetet kring barnkonventionen i kommunen. 153 I en processbeskrivning av den kollegiala granskningen tillges gemensamma riktlinjer för att metoden i så stor utsträckning som möjligt ska tillämpas på samma sätt i de deltagande kommunerna. Där framkommer det även att Partnerskapet valt att granskningen skulle utföras i mindre grupper om fyra kommuner, med undantag av Örebro kommuns grupp där förutom Trelleborgs kommun och Gunnareds stadsdel i Göteborg även en representant från Barnombudsmannen ska ingå. Vidare innehåller processbeskrivningen tidsplan, riktlinjer för det praktiska arbetet innan granskningen samt information om hur genomförandet av den kollegiala granskningen i kommunen ska gå till. Därtill finns även information om den rapportskrivning och det redovisningsseminarium som kommer efter att granskningen skett. 154 Granskningsperioden avslutas sedan med en gemensam rapport för de elva deltagande kommunerna. 155 150 Sydhoff, Lööf, Kanström, s. 7-9. 151 Sydhoff, Lööf, Kanström, s. 3. 152 Siv Andersson, Lizian Kyreus, Ellen Gustafsson, Kenneth Ljung, Kollegial granskning 2009- med fokus på barnkonventionens genomförande i Örebro kommun, s. 3, se även Partnerskapet för barnkonventionens genomförande, hemsida http://www.orebro.se/barnkonventionen 153 Partnerskapet för barnkonventionens genomförande, Rapport om tre års samarbete kring barnkonventionen (2007), 6-7. 154 Partnerskapet för barnkonventionens genomförande, Processbeskrivning av: Kollegial granskning 2009 med fokus på Barnkonventionens genomförande i kommunen (rev. 29.09.2009), s 2-3, 6. 155 Andersson, Kyreus, Gustafsson, Ljung, s. 3. 45

Huvudfrågorna vid den kollegiala granskningen i Örebro var styrprocesser, inflytande och delaktighet samt framtid. Dessa besvarades med hjälp av ett antal under- och följdfrågor. Granskningen utfördes dessutom i relation till förra granskningsresultatet samt resultatet från en undersökning om ungdomars inflytande och delaktighet i kommunen som Örebro gjort inför granskningen år 2009. 156 Målgruppen för granskningen var politiker, ledande tjänstemän och verksamhetsnära personal, som utifrån kommunens eget urval blev inbjudna att delta i granskningen och besvara frågorna på ett möte vardera. Deltagandet utgjordes utav åtta politiker, sex chefstjänstemän och åtta i gruppen verksamhetsnära personal. 157 5.3.1.1. Resultat I svaren på frågorna till området styrprocessen framkommer det i de tre målgrupperna att det finns vetskap och kunskap om Örebros barnvision. Dock framkommer det inte vem som sagt det, det vill säga vilka nämnder, förvaltningar eller verksamheter som hade denna kunskap. Politikergruppen redogör för att det finns en handlingsplan för barns rättigheter, ett pågående arbete med en mall för konsekvensbedömning och dialogträffar för att nå ut med strategier och uppföljning kring barns rättigheter. Genus-, mångfalds- och miljöperspektiv nämns även i sammanhanget. Endast två politiker uttrycker ytterligare behov av verktyg och strategier för arbetet. Alla tre grupperna nämner kommunens arbete med BBIC, Barns Behov I Centrum, som metod för att arbeta med barnperspektivet inom socialtjänsten. Det framkommer att Örebro är i ett fördjupningsskede i användandet utav BBIC. 158 Många exempel på inflytande och delaktighet inom förskolan och skolan, såsom att personalen ska säga ja i större utsträckning i förskolan och brukarenkäter i skolan påtalas i resultatet. Det framkommer även att ungdomar har inflytande på högre nivå i kommunen. Till exempel har ungdomar fått vara delaktiga i medborgarbudgeten. LSS, socialtjänsten, brottförebyggande rådet och flyktingmottagningen är enheter där barns rätt att höras har beaktats på flertalet sätt. I området framtiden visar resultatet främst på en önskan om mer utbildning för ökad förståelse av barnkonventionen i praktiken. 159 Resultatet i granskningsrapporten visar i olika områden i kommunen både på brister i styrningen och på väl fungerande styrning, från politikernivå ner till verksamheterna. 156 Andersson, Kyreus, Gustafsson, Ljung, s. 3. 157 Andersson, Kyreus, Gustafsson, Ljung, se Bilaga 1, Partnerskapet för barnkonventionens genomförande, 2009, s. 4. 158 Andersson, Kyreus, Gustafsson, Ljung, s. 4-6. 159 Andersson, Kyreus, Gustafsson, Ljung, s. 6-10. 46

I stort sett innehåller resultatet mycket organisatoriska exempel, och resultat från direkta insatser. Deltagarnas kunskaper om barnkonventionen påvisas såväl som deras tankar och funderingar kring huruvida de gör rätt och/eller känner behov av mer stöd. I resultatet framkommer även flertalet pågående förbättringsarbeten. Granskningen ger därtill resultat kring den lokala samhällspolitikens påverkan på exempelvis socialbidragsnormen och hur budgettillskott påverkar kommunens barnrättsliga arbete. 160 5.4. Nöjt barn-index Med utgångspunkt ur barnkonventionen och speciellt artikel tolv; Respekt för barnets åsikter, har Barnombudsmannen tillsammans med Sida utvecklat en metod för att mäta barns välmående i syfte att användas för att belysa prioriteringsbehov för politiska insatser, och övrigt beslutsfattande som berör barn. Metoden som kallas för Nöjt barn-index (Children Condition Index, CCI) bygger ursprungligen på en metod som använts inom näringslivet och den offentliga sektorn, Nöjd kund -index. För att anpassas till att mäta barns nöjdhet med deras livssituation skedde en utformning av metoden i samband med ett pilotprojekt där Sverige tillsammans med fem andra stater deltog. Således är metoden applicerbar både internationellt och nationellt och kan därmed även bidra till övervakning av barns rättigheter på ett internationellt plan. Nöjt barn-index appliceras främst på större målområden, men kan även brytas ner och mer preciserat mäta mindre delområden såsom enskild skola och specifik undervisning. Dessutom kan metoden användas som utvärderings- eller uppföljningsmetod, i det fall mätningen utförs på samma sätt vid ett senare tillfälle. 161 Dock rekommenderas det att metoden valideras med kompletterande studier för att utröna orsakerna till det resulterande värdet på de deltagande barnens nöjdhet. 162 Med Nöjt barn-index sker en direkt kommunikation med barnen via ett frågeformulär på cirka 120 frågor med en skala från 1 till 10 (figur 6). 160 Andersson, Kyreus, Gustafsson, Ljung, s. 4-10. 161 Barnombudsmannen, The Right to Be Heard -A Final Statistical Report (BR 2007:05) s. 5, 8. 162 Barnombudsmannen, Hur kul är det, på en skala? Resultat från undersökningen Rätten att komma till tals (BR 2005:03), s. 92. 47

Figur 6 Svarsskala NBI, 1 är alltid sämsta värdet och 10 alltid högsta värdet (Br 2005:03, s.15). Därefter samlas materialet ihop och sammanställs i siffermässiga diagram (figur 7 nedan). Frågorna är utarbetade tillsammans med barn i åldern åtta till femton för bästa förståelse och begriplighet. Resultatet som framkommer påvisar barns subjektiva uppfattning om deras livssituation, och kan användas till jämförelser mellan stater eller kommuner såväl som till jämförelser mellan olika aspekter av barns liv. För att fånga de deltagande barnens hela livssituation fokuserar Nöjt barn-index på följande målområden/rättighetsområden: 1. Mat, hälsa, boende, kläder och sociala insatser. 2. Skolmiljö och undervisningskvalitet. 3. Sport, kultur och andra fritidsaktiviteter. 4. Vänner och socialt nätverk. 5. Personlig säkerhet. 6. Delaktighet och möjlighet att påverka sin framtid till det bättre. 163 Nöjt barn-index är en statistisk metod där de operationaliserade rättigheterna i barnkonventionen, dvs. de framtagna rättighetsattributen som här benämns som komponenter (målområden), mäts med tre till tolv indikatorer. Indikatorerna utgörs i denna metod av frågorna i frågeformuläret. För att kunna mäta barns nöjdhet har metoden ett framtaget indexvärde (NBI) som representerar barns totala nöjdhet med livet, utifrån ett barnperspektiv. Det sammanlagda värdet av barnens svar på frågorna tillhörande en komponent sätts ihop till ett indexvärde som sedan representerar barnens nöjdhet i förhållande till det aktuella området/rättigheten. Uträkningarna på de olika indexvärdena sker med matematiska formler, 163 Barnombudsmannen, 2007, s. 5, 7-8, Barnombudsmannen, 2005, s.15. 48

vilka även kan bidra till att räkna ut så kallade effektmått. Ett effektmått är vad indexvärdet på varje komponent har för betydelse för värdet på barns totala nöjdhet (NBI). 164 I diagrammet nedan (figur 7) visas exempel på vad barn är mest nöjda med längst upp. På den vänstra sidan visas det som har mindre betydelse för den totala nöjdheten, och på den högra sidan visas de aspekter som har stor påverkan på den totala nöjdheten. I nedre delen av diagrammet syns det som barn är mindre eller inte alls nöjda med. Resultatet kan även visas i förhållande till motsvarighet/jämförbarhet (se kap 2.2.1) såsom exempelvis barnens etniska bakgrund, boendeförhållanden och funktionshinder. 165 164 Barnombudsmannen, 2005, s. 15-17. 165 Barnombudsmannen, 2005, s. 17. 49

Figur 7 Diagramexempel NBI (BR 2005:03, s. 17) 5.4.1. Karlskoga och Degefors kommuner I Karlskoga och Degefors kommuner utfördes mellan åren 2006 och 2008 ett projekt med Barnombudsmannens metod Nöjt barn-index. Syftet med projektet var att belysa prioriteringsområden i kommunerna, samt att bidra till att anpassa metoden till yngre barn i åldrarna 4 till 5 år och till lokala mätningar. Initialt förankrades det kommande arbetet i 50