Sidnr 1 (6) Post- och telestyrelsen prisreglering@pts.se Handläggare Per Hemrin per.hemrin@teliasonera.com Tel: 08-504 522 47 Ert datum 2013-06-03 2013-06-19 Tillhör objekt Er referens 13-1949 Konsultation av utkast till uppdaterad hybridmodell v.10.0 samt förslag till uppdaterad kalkylränta Inledning och övergripande synpunkter gällande framtida prissättning av kopparaccess PTS har berett TeliaSonera möjlighet att lämna synpunkter på förslag till uppdaterad kalkylränta och till en uppdaterad kalkylmodell. Förutom direkta synpunkter på vad som behöver ändras i den uppdaterade hybridmodellen lämnar även TeliaSonera ett antal synpunkter på frågor PTS bör se över vid framtida revidering. Parallellt med arbetet med uppdateringen av kalkylmodellen pågår även ett arbete med att förändra dagens reglering av accessnätsmarknaderna. En av de viktigaste regulatoriska frågorna för marknaden är hur ett stabilt och ändamålsenligt pris för tillträde till kopparaccessnätet ska fastställas under det teknikskifte som påbörjats. Teknikskiftet innebär att allt fler abonnenter övergår från att använda bredband som produceras över TeliaSoneras kopparnät till att istället köpa bredbandstjänster som går över olika nätägares kabel-, fiber- och mobilnät. Teknikskiftet innebär att priset för en kopparaccess som beräknas i en kostnadsmodell kommer att variera kraftigt som en följd av förändrade volymer i olika nät. Osäkerhet om framtida reglerade prisnivåer för koppar är ett problem för såväl de som levererar tjänster över kopparnätet som för de som ska ta beslut om investeringar i nästa generations nät. PTS förslag till uppdaterad kalkylränta och kalkylmodell innebär dock att prisnivån för tillträde till en kopparaccess bibehålls på ungefär dagens reglerade nivå. Detta uppnås genom att förslaget innebär en kraftig sänkning av kalkylräntan som kompenserar för den volymminskning som ovan nämnda teknikskifte ger upphov till. TeliaSonera anser att den föreslagna sänkningen av kalkylräntan inte är korrekt och leder till en nivå på kalkylräntan som inte motsvarar marknadens avkastningskrav för investeringar i telekominfrastruktur. Det som kanske är viktigast att poängtera är dock problematiken med att försöka skapa stabila kostnadsnivåer under ett teknikskifte genom att kontinuerligt justera olika parametrar i en kostnadsmodell med syftet att kompensera för de sjunkande kopparvolymerna. I den aktuella uppdateringen är det i första hand en justering av kalkylräntan som använts för att bibehålla en oförändrad prisnivå. Tillvägagångssättet kan förefalla vara ett effektivt sätt att undvika fluktuationer i prisnivåer och därmed bidra till en ökad stabilitet på marknaden. I praktiken kommer dock tillvägagångssättet att leda till en minskad förutsägbarhet för marknadens aktörer och en ökad regulatorisk Organisationsuppgifter Besöks- och postadress Kontaktinformation TeliaSonera AB Tel vx: 90 100 Stab Juridik, Regulatoriska frågor Vitsandsgatan 9 Fax: 08-568 394 06 123 86 FARSTA www.teliasonera.com Säte: Stockholm FARSTA Org.nr: 556 103-4249
2 (6) osäkerhet. Detta eftersom ingen marknadsaktör kan förutspå vilka parametrar som kommer justeras framöver, vilken effekt det kommer att ha på kostnadsnivåerna i modellen och ifall justeringen kommer att hålla för en rättslig prövning i domstol. Konsekvensen kan bli flera års osäkerhet gällande vilket pris som ska tillämpas för en specifik period. Intentionen att skapa stabila priser resulterar därför istället i att marknadens aktörer tappar förtroendet för den använda prisregleringsmetoden vilket är negativt för marknadens utveckling. Det är därför TeliaSoneras uppfattning att PTS redan i samband med bestämmandet av det reglerade priset för kopparaccess för 2014 måste övergå till en alternativ prisregleringsmetod som är anpassad till den aktuella marknadssituationen med ett pågående teknikskifte och snabbt sjunkande kopparvolymer till förmån för kabel, fiber och mobilt. Att direkt använda resultatet från en kostnadsmodell för att sätta priset för kopparaccess kommer inte kunna resultera i stabila förutsättningar på marknaden vilket är en viktig förutsättning såväl för de som levererar tjänster över xdsl som för de som bygger ut nästa generations nät. TeliaSonera välkomnar därför en diskussion under hösten om alternativa prisregleringsmetoder för kopparaccesser. Ett alternativ vore att under teknikskiftet använda en metod som utgår ifrån dagens reglerade prisnivå för kopparaccess och justera för en årlig inflation. Metoden skulle innebära att en safeguard cap införs som säkerställer en viss nivå för priset på en kopparaccess under tekniskskiftesperioden. Detta ger en säkerhet för operatörer som köper kopparaccess att de kommer kunna fortsätta att erbjuda konsumenter och företag tjänster baserade på xdsl under den aktuella perioden samtidigt som det ger operatörer som investerar i ny infrastruktur en vetskap att regleringen inte kommer leda till kraftigt sänkta prisnivåer på marknaden. Nedan redogör TeliaSonera för sina specifika synpunkter avseende respektive samråd. Förslag till uppdaterad kalkylränta för det fasta nätet PTS förslag till uppdatering av kalkylräntan innebär en kraftig sänkning av kalkylräntan till den lägsta nivån som tillämpats vid kostnadsbaserad prisreglering av telekomnät i Sverige och till en av de lägsta i Europa. Den låga nivån har uppnåtts genom att bland annat tillämpa en riskfri ränta som är baserad på historisk data från en period präglad av ett extremt finansiellt läge samt ett metodbyte vid bedömning av Beta (risken på en aktie) som innebär att PTS tillämpar den lägsta risknivån i den europeiska jämförelsegruppen. Dessa justeringar görs i en situation när den svenska marknaden sannolikt är den mest fragmenterade och konkurrensutsatta i Europa. Olika tekniker och aktörer konkurrerar på alla olika nivåer i värdekedjan. Det pågående teknikskiftet ökar konkurrensen ytterligare och det finns en betydande osäkerhet kring framtida intäkter och marginaler vid investeringar i fast infrastruktur. Samtidigt är de investeringar som är nödvändiga för att uppfylla Sveriges digitala agenda allt mer finansiellt riskabla eftersom de måste göras i områden av Sverige där det potentiella kundunderlaget är relativt lågt och kostnaden per hushåll därmed är högt. Sammantaget innebär detta att förslaget till uppdaterad kalkylränta inte motsvarar en investerares avkastningskrav på investeringar i telekominfrastruktur i Sverige. Den
3 (6) föreslagna nivån på kalkylränta är därför inte förenlig med de grundläggande målen med hybridmodellen som är att Uppmuntra investeringar i nya resurser då detta är ekonomiskt motiverat 1. Uppdaterad Beta Den nu gällande kalkylräntan fastställdes av PTS under 2011 utifrån samrådsdokumentet Förslag till reviderad kalkylränta för det fasta nätet - Samråd II. Av tabell 3 på sidan 44 framgår att PTS vid bedömning av Beta skiljt på medelvärdet från urvalsgruppen och vad som benämns som vald Beta. Medelvärdet på tillgångsbeta för urvalsgruppen är 0,42 medan PTS fastställde vald Beta till 0,54. PTS utvecklar fastställandet av val Beta enligt följande Motivet till förslaget är att det ligger i linje med TeliaSoneras tillgångsbeta och därmed reflekterar den relevanta risken. PTS ansåg sålunda att det fanns skillnader i risk mellan operatörer i olika länder och att detta bör återspeglas i den beta som används för att fastställa kalkylräntan som ska tillämpas i Sverige. Det genomsnittliga betavärdet ansågs inte återspegla relevanta risken avseende investeringar i fast infrastruktur i Sverige. Det kan konstateras att genomsnittlig tillgångsbeta har stigit marginellt från 0,42 till 0,44 i förslaget till uppdaterad kalkylränta. Betavärdet för TeliaSonera har samtidigt stigit från 0,55 till 0,61. Trots att såväl det genomsnittliga betavärdet som TeliaSoneras betavärde har gått upp under den relevanta tidsperioden har PTS valt att sänka det värdet på tillgångsbeta som används i modellen från 0,54 till 0,44. Förslaget är sålunda inte en uppdatering av värdet på Beta utifrån aktuell data utan en övergång från att försöka identifiera den relevanta risken till att använda genomsnittsrisken. Det finns ingen motivering i utkastet till förändringen förutom att I linje med att PTS räknar på en kalkylränta i en internationell kontext är det därför rimligt att använda genomsnittet för jämförelsegruppen. Det är direkt felaktigt att sänka värdet på beta vid en uppdatering av kalkylräntan när statistik från den aktuella perioden visar att betavärdet har stigit. Sverige är ett land som ur ett europeiskt telekomperspektiv är känt för snabb teknikutveckling och tuff konkurrens mellan olika infrastrukturer och på olika nivåer i värdekedjan. Risken vid investeringar i infrastruktur är därmed större i Sverige eftersom osäkerheten gällande framtida intäkter är lägre. I rak motsats till detta innebär PTS förslag att Sverige skulle ha det lägsta betavärdet i den internationella jämförelsen. TeliaSonera anser att det är tydligt att det föreslagna betavärdet inte reflekterar den relevanta risken för den svenska marknaden. PTS bör därför återgå till att använda den nu gällande metoden och utifrån aktuell data uppdatera betavärdet. Uppdaterad Riskfri ränta I förslaget till uppdaterad kalkylränta har PTS uppskattat nivån på den riskfria räntan utifrån samma princip som används i nu gällande beräkning, vilket är 7-års rullande genomsnitt för 10-åriga statsobligationer. Fördelen med historisk data är att den minskar godtyckligheten i modellen vilket kan vara en risk vid användandet av prognoser. Samtidigt är kalkylmodellen framåtblickande och ska bestämma den framåtriktade 1 MRP rev c, 2010-05-07
4 (6) kalkylräntan. Detta eftersom ett viktigt syfte med kalkylmodellen är att uppskatta en kostnadsnivå som möjliggör framtida investeringar i infrastruktur. För att undvika prognoser har därför PTS bestämt att det bästa sättet att uppskatta den framåtriktade kalkylräntan är att studera räntan över en hel konjunkturcykel(som bedöms vara 7 år). Utifrån PTS graf (figur 3) framgår det dock tydligt att de sju senaste åren har varit en extrem lågränteperiod. Givet den extrema situationen som varit finns det därför en uppenbar risk att den historiska nivån kommer avvika relativt kraftigt från den framtida räntenivån. Konjunkturinstitutet gör följande beskrivning av de senaste årens ränteläge samt bedömning av räntenivån de kommande åren: De senaste årens svaga ekonomiska utveckling och osäkra ekonomiska klimat har inneburit att placerare på de finansiella marknaderna har sökt sig från mer riskfyllda tillgångar till vad de har ansett vara mer säkra tillgångar. Dessutom har stora centralbanker köpt statsobligationer i stor skala. I kombination med låga styrräntor i flera av de större ekonomierna har detta inneburit att räntor på statsobligationer i många länder har fallit till historiskt mycket låga nivåer. En till synes högre riskaptit på de finansiella marknaderna i början av 2013 har bidragit till stigande räntor på statsobligationer i länder som Sverige, USA, Storbritannien och Tyskland. En ordnad upplösning på skuldkrisen i euroområdet bidrar sannolikt till en fortsatt normalisering i riskaptiten och lägre efterfrågan på mer säkra och likvida placeringar. När återhämtningen dessutom på sikt innebär mindre expansiv penningpolitik med räntehöjningar i många länder kommer korta räntor att börja stiga. Sammantaget innebär detta att långa statsobligationsräntor stiger de kommande åren och den svenska 10-åriga statsobligationsräntan stiger gradvis till 3,2 procent 2014 och vidare till 4,5 procent 2017 (se diagram 34 och tabell 8). 2 Konjunkturinstitutets bedömning av den framtida räntan överstiger sålunda PTS historiska uppskattning på 3,1 procent väsentligt. Genomsnittet för den relevanta tidsperioden (2014-2017) skulle enligt konjunkturinstitutets prognos snarare ligga på drygt 4 procent. Enligt TeliaSonera visar detta att det inte är sannolikt att historisk data från de senaste åren utgör en bra uppskattning av kommande års ränteläge. För att uppnå en trovärdig bedömning av den framåtblickande kalkylräntan bör därför PTS ta hänsyn till att de senaste åren präglats av exceptionellt låga räntor och justera nivån på den framåtblickande riskfria räntan därefter. Uppdatering av övriga parametrar TeliaSonera har i tidigare konsultationssvar redogjort för sina principiella åsikter gällande uppskattningen av övriga parametrar i beräkningen av kalkylräntan 3. Avseende de uppdateringar som gjorts av övriga parametrar har TeliaSonera inga ytterligare kommentarer. 2 Konjunkturinstitutet, Konjunkturläget Mars 2013. 3 TeliaSoneras samrådssvar från den 28 maj 2010 i PTS ärende 10-420
5 (6) Förslag till uppdaterad kalkylmodell för det fasta nätet Nedan lämnar TeliaSonera ett antal synpunkter på kalkylmodellen. TeliaSonera är medveten om att vissa av dessa punkter inte är lämpliga att förändra inom ramen för en uppdatering, men vill ändå redogöra för bolagets syn på dessa så att PTS framledes kan ta hänsyn till dessa. Accessnät Spridningsnätet - TeliaSonera vidhåller att avseende kopparnätet måste sträckan väg till hus ingå i underlaget för att beräkna kostnaden för en kopparaccess. TeliaSoneras syn på frågan torde vara välkänd för PTS varför frågan inte utvecklas här. Skillnader i produktionskostnad för Kopparaccess som används till PSTN jämfört med access för bredband - De verkliga kostnaderna skiljer sig markant mellan en kopparaccess som används för bredband och en access som används för analog telefoni. Kostnadsskillnaderna gäller såväl driftskostnader som kostnaderna för själva accessen. Detta speglas inte i kostnadsresultatet från hybridmodellen enligt TeliaSonera. Avskrivningstiden är för lång i hybridmodellen för grävning, kanalisation och kabelbrunnar - Inom TeliaSonera används 30 års avskrivning för den förläggningsmetod och kanalisation bolaget har i sitt nät. PTS använder enklare (och billigare) typer av förläggning och kanalisation än TeliaSonera faktiskt har i sitt nät. TeliaSonera anser därför inte att det är rimligt att räkna med att kanalisationen fortfarande kan användas efter 20 år, dvs. när den gamla kabeln är uttjänt och ska ersättas med en ny. TeliaSonera anser att dessa antaganden måste ses över i modellen för att få konsistens mellan vald förläggningsmetod och rimliga avskrivningstider. Den av PTS antagna timkostnaden för TeliaSoneras personal överensstämmer inte med den verkliga timkostnaden - TeliaSonera har vid ett flertal tillfällen framfört att PTS i kalkylen räknar med alltför låga timkostnader för personal. Timkostnaden i PTS kalkyl i LRIC 10.0 är densamma som den var i LRIC 5.1 trots att det självfallet varit löneökningar även i denna bransch under perioden. TeliaSonera anser därför att PTS måste justera timkostnaderna för att på ett korrekt sätt spegla de timkostnader som råder i branschen eller åtminstone reflektera den löneökning som skett under perioden. Samförläggning - Den beräknade kostnaden i kalkylen för grävschakt vid samförläggning med annan part är fel. Det är rimligt att dela lika mellan transport och access. Däremot är den del som delas med andra kraftigt överskattad. PTS bör utgå från det samförläggningsavtal som gäller mellan TeliaSonera och andra infrastrukturbyggare. I avtalet anges hur kostnaderna ska beräknas och fördelas. TeliaSonera har även tidigare år hänvisat till detta dokument och delger gärna PTS detta ännu en gång. Ytan per skåp för låg - Enligt TeliaSoneras uppfattning räknar PTS fortfarande med en tilldelad yta per skåp som är för låg. TeliaSoneras verkliga packningsgrad är ännu
6 (6) långt från den packningsgrad/yta per skåp som PTS anser är tillräckligt i LRIC-kalkylen. Samlokaliseringskunder får idag larm på grund av att det blir för varmt i deras samlokaliserade utrustning. TeliaSonera vidhåller att mer yta än en (1)kvm behöver avsättas per skåp. Se för övrigt i tidigare samråd framförda synpunkter. Viktigt med konsistens mellan valda lösningar avseende förläggningssätt och drifts- och installationskostnader - PTS har valt att i modellen beräkna kostnader för ett nät med kabelbrunn i stället för som TeliaSonera bygga med teknikskåp. TeliaSoneras uppfattning är att skåp oftast är att föredra ur klimat och tillgänglighetssynpunkt. Rimligen borde PTS val få återverkan på kostnaderna för t.ex. installationer i de fall dessa ska göras i accessnätet. Bitströmsaccess PTS gör ingen skillnad på prissättningen för Bitstream FTTx access mellan MDU och SDU trots att den underliggande fiber-accessen är dyrare för SDU än för MDU, även enligt hybridmodellen (fiber till villa = geotyp 3). Vad gäller Bitstream PRO-accesser görs ingen skillnad på priset med hänsyn till olika QoS profiler (endast bandbredd vägs in). Hänsyn måste tas till QoSprofilerna för att få en nödvändig styrning av kostnadsdrivare i nätet. PTS bör därför undvika att presentera kostnadsresultat på den detaljnivån och istället överlåta till TeliaSonera att anpassa priserna givet att genomsnittskostnaden upprätthålls. Detsamma gäller prissättning av olika bandbredder. TeliaSonera måste naturligtvis beakta risken för prisklämning mot sina egna slutkundspriser. Samtrafik IP - TeliaSonera har i dagsläget inget att invända mot hur kostnaderna beräknas för terminering i ett IP-nät. Det är dock viktigt att dessa beräkningar kontinuerligt revideras i takt med att kunskapen ökar om hur kostnadsbilden för denna typ av terminering ser ut. Detta då det i dagsläget inte finns mycket kunskap inom området eftersom ingen storskalig verksamhet ännu bedrivs. Originering - TeliaSonera anser att PTS i modellen måste se till att origineringstjänsten bär de samkostnader som tidigare fördelades till terminering. TeliaSonera har vid tidigare samråd redogjort för skälen till detta och hänvisar därför här endast till vad som sagts i tidigare samråd. 4 Initialkostnader Enligt PTS innehåller modellen initialkostnader i som uppkommer vid start av ett nytt nät i form av kostnader för utbilning, planering av det nya nätet, tester etc. TeliaSonera kan inte se var dessa kostnader redovisas och vill att PTS redogör för detta. Med vänlig hälsning Per Hemrin 4 TeliaSoneras svar på konsultation av hybridmodell 9.0 från 27 augusti 2012.