Revisionsrapport Granskning av inköpsrutinen och köptrohet mot leverantörer Borgholm Energi AB Malin Kronmar Caroline Liljebjörn 7 februari 2012
Innehållsförteckning 1 Inledning 1 1.1 Bakgrund 1 1.2 Revisionsfråga och kontrollmål 1 1.3 Metod och avgränsning 1 2 Iakttagelser 2 2.1 Lagrum och styrande dokument 2 2.2 Inköpsorganisation 3 2.2.1 Borgholm Energi 3 2.3 Redovisning av gjorda inköp 4 3 Revisionell bedömning 5 3.1 Kontrollmål 5
1 Inledning 1.1 Bakgrund Lekmannarevisorerna i Borgholm Energi har utifrån sin riskbedömning beslutat att genomföra en granskning av inköpsrutinen och köptrohet mot leverantörer. Köptroheten är avgörande för leverantörers förtroende för kommunen och dess företag. En hög inköpstrohet ger kommunen och företagen bättre villkor i upphandlingar och avtal. Totalt köper bolaget in varor och tjänster för ca 230 mnkr per år (2011). 1.2 Revisionsfråga och kontrollmål Granskningen ska besvara följande revisionsfrågor: - Bedrivs Borgholm Energis samlade inköpsverksamhet på ett ändamålsenligt och ekonomiskt tillfredsställande sätt? - Är Borgholm Energis interna kontroll av inköpsverksamheten tillräcklig? Kontrollmål: - Finns dokumenterad process och rutiner för inköp? - Finns attestregler? - Följs ingångna avtal? - Hur stor del av bolagets samlade inköp finns det avtal för? - I vilken utsträckning gör man inköp enligt avtal? 1.3 Metod och avgränsning Granskningen avgränsas till Borgholm Energis samtliga inköp under ett år. Moderbolaget Borgholm Energi Elnät AB omfattas inte av granskningen. Genomgång av styrande dokument, ramavtal och inköpsorganisation. Uppgifter om inköp har hämtats ur företagets leverantörsreskontra och jämförts med ingångna ramavtal. Med ledning av resultatet har vi intervjuat inköpsansvariga i Borgholm Energi AB samt kommunens inköpssamordnare. 1 av 6
2 Iakttagelser 2.1 Lagrum och styrande dokument Lagrum Offentlig upphandling regleras av lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (LOU) som i huvudsak bygger på EU-direktivet 2004/18/EG om offentlig upphandling. Syftet med upphandlingsreglerna är att upphandlande myndigheter på bästa sätt ska använda de offentliga medlen genom att uppsöka och dra nytta av konkurrensen på aktuell marknad för att göra bra affärer. Regelverket syftar även till att ge leverantörer möjlighet att tävla på lika villkor i varje upphandling. Ytterligare regler som rör upphandling finns i lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (LUF). Även denna lag bygger i huvudsak på EU-direktivet 2004/17/EG. LOU omfattar upphandlande myndigheter. Dessa är statliga och kommunala myndigheter och vissa offentligt styrda organ. I begreppet upphandlade myndigheter inkluderas kommunala och statliga aktiebolag. Lagen omfattar även sammanslutningar av en eller flera upphandlande myndigheter eller ett eller flera offentligt styrda organ. LUF omfattar upphandlande enheter som bedriver någon av verksamhet inom något av följande områden; vatten, energi, transport samt posttjänster. Kommunala bolag som bedriver något av angivna verksamheter omfattas av LUF. Upphandlingspolicy Borgholms kommun har en upphandlingspolicy som inkluderar de kommunala bolagen. I policyn finns ett antal punkter som beskriver hur upphandling inom Borgholms kommun och de kommunala bolagen ska gå till. Exempelvis ska upphandling ske utifrån ett totalkostnadstänkande, alla som gör inköp ska vara förtrogna med regler, riklinjer etc., dokumentation ska ske av upphandlingar samt miljö- och arbetsmiljöaspekter ska vägas in. Det anges även att upphandling i kommunen ska samordnas så långt det är möjligt och praktiskt genomförbart. Inköpsrutin Av kommunens inköpsrutin framgår det att de flesta varor kan köpas genom de ramavtal som kommunen ingått med olika leverantörer. I dokumentet anges att det är den inköpsansvariges eget ansvar att ha tillgång till en aktuell förteckning över ingångna avtal. Avtalsförteckningen uppdateras och finns tillgänglig på den interna och den externa hemsidan. För inköp där det inte finns något ramavtal krävs det enligt dokumentet en egen upphandling. Innan upphandling genomförs ska planerade inköp anmälas till den 2 av 6
centrala inköpssamordnaren. Motivet till att anmäla tänkta inköp är att kommunen då ges möjlighet att samordna flera inköp, få större inköpsvolymer och bättre priser. I de fall inköp samordnas är huvudprincipen att den enhet eller det bolaget som köper mest sköter upphandlingen. Av dokumentet framgår att direktupphandling enbart ska användas i undantagsfall. En direktupphandling är en upphandling utan krav på anbud i viss form. Direktupphandling är tillåtet upp till 15 procent av tröskelvärdet för varor, tjänster och byggentreprenader. För år 2011 uppgår tröskelvärdet till 1 919 771 kr för LOU och 3 849 489 kr för LUF. Direktupphandling får alltså ske om kontraktets värde förväntas uppgå till högst 287 000kr i enlighet med LOU och högst 577 000 kr i enlighet med LUF. Kommunen har blankett som ska användas vid direktupphandling. Där dokumenteras vilka leverantörer som tillfrågats, vilken leverantör som valts och en motivering av valet. 2.2 Inköpsorganisation I kommunens upphandlingspolicy anges att kommunstyrelsens arbetsutskott beslutar om vilka upphandlingar kommunen ska delta i. Kommunens nämnder och de kommunala bolagen kan ha egna upphandlingar som enbart berör den egna förvaltningen. Beslut om dessa upphandlingar fattas av nämnder och de kommunala bolagen. De kommunala bolagen fattar, som egna juridiska personer, beslut om vilka upphandlingar de deltar i. På ekonomiavdelningen i kommunen finns en central inköpssamordnare. Inköpssamordnaren svarar för upprättande och distribution av en centralt sammanställd avtalsförteckning, information om inköpsrutiner och kontakter med inköpsavdelningen i Kalmar kommun. Inköpsansvarig är den person som handlägger det enskilda inköpsärendet inom förvaltningen. Den inköpsansvarige ansvarar för att upphandlingen görs enligt lag (LOU) och kommunens riktlinjer. Kommunens centrala inköpssamordnare konsulteras vid behov och då avtal inte finns. Av policyn framgår även att kommunerna Borgholm, Emmaboda, Kalmar, Mörbylånga och Torsås samarbetar i inköpsfrågor där så är fördelaktigt. Med kommunernas totala inköpsvolym som grund gör Kalmar kommun genom dess inköpsavdelning upphandlingar och upprättar förslag till avtal med berörda leverantörer. 2.2.1 Borgholm Energi Verksamheten i Borgholm Energi är uppdelad i områdena: Energi Vatten, avlopp och avfall Gator, parker och hamnar Kost och lokalvård Fastigheter Det är avdelningscheferna som är ansvariga för inköp inom sitt verksamhetsområde. Vid behov kontaktas inköpsavdelningen i Kalmar kommun med vilka samar- 3 av 6
betet betecknas som gott. Upphandlings- och inköpsfrågor diskuteras löpande i ledningsgruppen. Företaget har ett attestreglemente som är reviderat den 16 juni 2011. Attestreglementet innehåller beslutsattestanter för leverantörsfakturor och ersättare per ansvarsområde och verksamhet. En övre beloppsgräns anges per attestant och verksamhet. 2.3 Redovisning av gjorda inköp Vi har utgått från bolagets samtliga köp under perioden januari till december 2011. För att konstruera ett underlag till analysen av köptrohet har vi tagit bort betalningar som avser: Myndigheter; till exempel transportstyrelsen, lantmäteriverket Föreningar; ideella föreningar och samfälligheter Enskilda personer Kommuner, regioner och landsting, koncernbolag Övriga; till exempel hyror Det underlag som återstår avser externa inköp och uppgår till 185,4 mnkr. Dessa inköp har ställts mot ingångna ramavtal som finns i kommunens databas för ramavtal. Omfattningen av inköp enligt ramavtal i detta skede är 22,9 mnkr och övriga inköp 162,5 mnkr. Analysen ger inledningsvis ett underlag för en översiktlig beskrivning av effektiviteten i bolagets inköps- och upphandlingsverksamhet. Inom kategorin övriga inköp har vi granskat alla inköp som överstiger 200 tkr. Granskningen har visat att ytterligare 114,7 mnkr har köpts in via avtal. Det innebär att 74 % av inköpen skett inom ramen av ett avtal. Totalt inköpt under 2011 Externa inköp Inköpt inom ramen av ett avtal Övriga inköp 228,9 mnkr 185,4 mnkr 137,6 mnkr (74 %) 47,8 mnkr I beloppet som köpts inom ramen av ett avtal ingår olika avtalstyper. Ramavtal finns inom samtliga verksamhetsområden, till exempel: Energi; service av vindkraftverk Vatten, avlopp och avfall; entreprenadmaskiner, kemikalier, förbränning av hushållsavfall Gator, parker och hamnar; gatubeläggning, snöröjning Kost och lokalvård; livsmedel, kemisk/tekniska städprodukter Fastigheter; underhåll av fastigheter, eldningsolja Under år 2011 har företaget genomfört flera stora projekt inom fastighetssidan till exempel Slottsskolan och inom VA. Ett flertal leverantörer har upphandlats genom tilldelning av totalentreprenader för dessa projekt. 4 av 6
Företaget kan ansluta sig till HBV (Husbyggnadsvaror HBV förening), vilket är en ekonomisk förening som fungerar som inköpscentral för sina medlemmar. Beslut om medlemskap kommer att ske senare under år 2012. 3 Revisionell bedömning Vi bedömer att Borgholm Energis samlade inköpsverksamhet bedrivs på ett ändamålsenligt och ekonomiskt tillfredsställande sätt. Det baserar vi på att minst 74 % av företagets externa inköp sker från leverantörer där avtal har tecknats. Vi bedömer vidare att Borgholm Energis interna kontroll av inköpsverksamheten är tillräcklig, men att det finns områden som kan förbättras. Vi rekommenderar att ledningen utvärderar om nuvarande attestregler för bolaget uppfyller kraven på intern kontroll. Vi bedömer att den interna kontrollen skulle stärkas om fakturorna godkänds av två attestanter till exempel för mottagning och beslut. Vi rekommenderar att en systematisk kontroll av följsamhet mot avtal utvecklas. En systematisk kontroll av troheten mot tecknade avtal, till exempel genom stickprov eller mer systematiska analyser, kan fånga in avvikelser som kan användas för att på sikt förbättra följsamheten. Vi rekommenderar att företaget överväger att införa blanketten för dokumentation av direktupphandlingar. Blanketten kan ge företaget ett systematiskt underlag för att bedöma behovet av att genomföra fler upphandlingar av ramavtal. 3.1 Kontrollmål Finns dokumenterad process och rutiner för inköp? Vi bedömer att det finns en dokumenterad process och rutiner för inköp genom ett dokument som återfinns på kommunens intranät. Finns attestregler? Företaget har ett attestreglemente som är reviderat den 16 juni 2011. Attestreglementet innehåller beslutsattestanter för leverantörsfakturor och ersättare per ansvarsområde och verksamhet. En övre beloppsgräns anges per attestant och verksamhet. Vi rekommenderar att ledningen utvärderar om nuvarande attestregler för bolaget uppfyller kraven på intern kontroll. Följs ingångna avtal? Vi bedömer att ingångna avtal följs i stor utsträckning. Hur stor del av bolagets samlade inköp finns det avtal för? I vår granskning har vi funnit att minst 74 % av de externa inköpen sker inom ramen för ett avtal. 5 av 6
I vilken utsträckning gör man inköp enligt avtal? Vi bedömer att inköp enligt avtal görs i stor utsträckning, men att rekommenderade åtgärder kan bidra till att andelen inköp enligt avtal ökar. Ett eventuellt medlemskap i HBV kommer att verka i samma riktning. 2012-02-07 Caroline Liljebjörn Projektledare Åsa Bejvall Uppdragsledare 6 av 6