~ LIDKÖPINGs KOMMUN ~Revisorerna 2015-01-27 Kommunstyrelsen Kommunfullmäktige För kännedom AB Bostäder i Lidköping Lidköpings Värmeverk AB Lidköpings Näringslivsfastigheter AB Revision av styrning och organisation av upphandlingsverksamheten -kommunen och bolagen Kommunens revisorer har inom ramen för genomförd väsentlighet- och riskbedömning och med biträde av PwC granskat upphandlingsverksamheten inom kommunen och tre av kommunens bolag. Bakgrunden till granskningen är att kommunen och bolagen administrerar och genomför upphandlingar inom sitt verksamhetsområde till betydande belopp. Det sätt som upphandlingar ska genomföras styrs till stor del av lagen om offentlig upphandling Vår revisionsfråga för granskningen är: Säkerställer Kommunstyrelsen att kommunens styrning och organisation av upphandlingsverksamheten är ändamålsenlig? Vårt svar på revisionsfrågan är att Kommunstyrelsen inte i tillräcklig grad säkerställer att styrning och organisation är ändamålsenlig. Vi bygger vårt svar på att kommunens riktlinjer är inaktuella efter den lagändring som skedde 20140701, att ansvaret i arbetet med att förbättra avtalstrohet kan förtydligas samt att underlaget för kontroll av avtalstrohet bör vidgas och omfatta bolagen. Vidare noterar vi att det inte finns någon styrande princip för hur upphandlingsverksamheten i kommunkoncernen ska organiseras och hur den samlade kompetensen ska tas tillvara. Vår bedömning och övriga iakttagelser samt rekommendationer har sammanfattats i bifogade rapport från PwC. Rapporten har vi slutbehandlat vid sammanträde 2015-01- 27. Vi överlämnar härmed vårt granskningsresultat till kommunstyrelsen för yttrande samt plan för ev. åtgärder samt för kännedom till AB Bostäder, Värmeverket AB, Näringslivsfastigheter AB och kommunfullmäktige. Kommunstyrelsens yttrande samt plan för ev. åtgärder vill vi ha senast den 30 april2015. ~ ~:::~;& ~~-- p G ahl t{ t(! Urban Sandgren ord de vice ordförande Bifogas: PwC's revisionsrapport "Styrning och organisation av upphandlingsverksamheten-kommunen och bolagen" dec 2014".
Revisionsrapport Styrning och organisation av upphandlingsverksantheten - kontntunen och bolagen Lidkö i ng ko. ntun BoThörn Cert. kommunal revisor December månad 2014 p wc
Upphandlingsverksamhet inom Innehållsforteckning SAMMANFATTNING INLEDNING 1 3 BAKGRUND GENOMFÖRANDE 3 3 IAKTTAGELSER 4 STYRNING AV UPPHANDLINGAR 0RGANISATION AV UPPHANDLINGAR KOMMUNENS ORGANISATION A VT ALSTROHET SAMVERKAN MELLAN KOMMUN OCH BOLAG LiDKöPINGs VÄRMEVERK AB AB BosTÄDER 1 LiDKöPING LIDKÖPING NÄRINGSLIVSFASTIGHETER AB REVISIONELL BEDÖMNING 4 5 5 6 7 7 8 10 11 REVISIONSFRAGAN BESVARAS STYRNING 0RGANISATION 11 11 11 December
Upphandlingsverksamhet inom Sammanfattning Revisorerna i Lidköping kommun har gett PwC i uppdrag att granska upphandlingsverksamheten inom kommunen och några av kommunens bolag. Revisionsfråga för denna granskning är: säkerställer Kommunstyrelsen att kommunens styrning och organisation av upphandlingsverksamheten är ändamålsenlig? Vårt svar på revisionsfrågan är att Kommunstyrelsen inte helt säkerställer att styrning och organisation är ändamålsenlig. Vi bygger vårt svar på att kommunens riktlinjer inte är aktuella, att ansvaret i arbetet med att förbättra avtalstrohet kan förtydligas samt att underlaget för kontroll av avtalstrohet bör vidgas och omfatta bolagen. Vi lämnar följande kommentarer till granskningen. Fullmäktige antog 2011 en upphandlingspolicy vilken gäller kommunen och dess bolag. Kommunens upphandlingspolicy är inte aktuell. Lagstiftningen om mutor, i brottsbalken, och lagarna om offentliga upphandlingar är nya, bland annat om regler för direktupphandlingar. Enligt vår bedömning bör kommunstyrelsen anta nya riktlinjer för upphandlingar. Enligt kommunens policy ska kommunens storlek utnyttjas genom att upphandlingar samordnas. I granskningen kan vi konstatera att upphandlingar samordnas och att bolagen använder sig av kommunens gemensamma ramavtal. Det finns ingen styrande princip för hur upphandlingsverksamheten i kommunkoncernen ska organiseras och hur den samlade kompetensen ska tas tillvara. Vi rekommenderar att kommunstyrelsen tar ställning till hur den samlade kompetensen inom kommunkoncernen ska organiseras. Organisationen och beslutanderätten när det gäller gemensamma upphandlingar är tydlig. Information om upphandlingsverksamheten och upphandlingsprocessen är relativt omfattande. I förvaltningar finns personer som Upphandlingsenheten regelbundet för dialog med i upphandlingsfrågor. Samtliga bolagen har en organisation för upphandlingar som är anpassad till deras verksamhet och har reglerat rätten att besluta om inköp och upphandlingar. Upphandlingsenheten har kompetens som ställs till bolagens förfogande. Omfattning varierar beroende på bolagens behov av att tillföra kompetens och stöd i upphandlingar. Upphandlingsenheten gör viss uppföljning av avtalstrohet som avser kommunens förvaltningar. AB Bostäder i Lidköping gör uppföljningar av avtalstrohet. Enligt vår bedömning kan kommunen förbättra arbetet med kontroll av avtalstrohet genom att underlaget också omfattar bolagens inköp. Vi rekommenderar att Kommunstyrelsen förbättrar kontrollen av avtalstrohet genom att i policyn tydligt ange var ansvaret för att driva frågor som kan 1 av 13
Upphandlingsverksamhet inom förbättra avtalstroheten finns. Den roll som kontaktpersoner i förvaltningarna har bör framgå. Vi rekommenderar att alla direktupphandlingar dokumenteras. Dels för att kunna kontrollera att gränsen för direktupphandlingar inte överskrids dels för att kunna kartlägga inköpsmönster och totala inköpsvolymer. Upphandlingsenheten behöver en samlad bild för att kunna ta initiativ till upphandling av varor eller tjänster inom området som det inte finns ramavtal för. PwC 2 av 13
Upphandlingsv~rksamhet inom ~ --- -- - - --- - - - -- -- ------ ---- --- Inledning Revisorerna i har gett PwC i uppdrag att granska upphandlingsverksamheten inom kommunen och några av dess bolag. Bakgrunden till granskningen är att bolagen administrerar och genomför upphandlingar inom sitt verksamhetsområde till betydande belopp. Det sätt som upphandlingar ska genomföras styrs till stor del av lagen om offentlig upphandling. Lagen anger bland annat att upphandlande myndigheter behandlar leverantörer på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt samt genomför upphandlingar öppet. Revisorerna har med förutsättningarna ovan och inom ramen för sin riskbedömning beslutat att granska upphandlingsverksamheten inom bolagen. Revisionsfråga för denna granskning är: Säkerställer Kommunstyrelsen att kommunens styrning och organisation av upphandlingsverksamheten är ändamålsenlig? Revisionskriterierna för denna granskning har hämtats ur följande: Kommunallagen Aktiebolagslagen Lagen om offentlig upphandling Kommunens policy och riktlinjer för upphandlingsverksamheten Fullmäktiges reglemente till Kommunstyrelsen samt företagspolicy och ägardirektiv till bolagen Med utgångspunkterna från dessa har följande kontrollområden formulerats: Kommunstyrelsens styrning av upphandlingsprocessen är ändamålsenlig Organisation av upphandlingsprocessen är tydliggjord Uppföljning av upphandlingsprocessen görs Genomforande Granskningen avgränsas till att omfatta Upphandlingsenheten inom Kommunstyrelsens förvaltning, Lidköpings Värmeverk AB, Lidköping Näringslivsfastigheter AB och AB Bostäder Lidköping. Intervjuer har genomförts med upphandlingschef för kommunens upphandlingsenhet, VD och inköpsansvarig i Lidköpings Värmeverk AB, VD, upphandlingsansvariga och ekonomichef i AB Bostäder i Lidköping samt VD i Lidköping Näringslivsfastigheter AB. I granskningen har vi tagit del av styrande dokument som avser upphandlingsfrågor. 3 av 13
Upphandlingsverksamhet inom Iakttagelser Sty ~n g av p andlinga Kommunens upphandlingspolicy är antagen år 2011. Inledningsvis anges att upphandlingar ska följa Lagen om offentlig upphandling och präglas av affärsmässighet, konkurrens och objektivitet. Följande principer framgår. All upphandling ska följa gällande lagar och bestämmelser. Kommunens särskilda krav på kvalitet, miljö och social hänsyn ska beaktas. ska utnyttja sin storlek som köpare genom samordnad upphandling. All upphandling ska ske i nära samverkan mellan berörd verksamhet och upphandlingsenheten. All upphandling ska genomföras med en gemensam grundsyn för att skapa kommunkoncernnytta. Under rubriken riktlinjer anges att "alla anställda inom samtliga verksamheter, inklusive bolagen, inom kommunen omfattas av dessa lokala styrdokument". Vidare anges att alla som köper varor och tjänster ska ha fullgod kunskap om aktuell lagstiftning, förordningar och övriga regler samt att upphandlingsenheten ska kontaktas vid tveks~mheter. Avsnittet om gränsvärden vid upphandlingar samt avsnittet om mutor och bestickning bygger på äldre lagstiftning som inte är aktuell idag. Enligt intervjuerna har en revidering av policy och riktlinjer påbörjats med syfte att aktualisera innehållet. Avsikten är att föreslå en förnyad policy under januari 2015 som sedan ska träda i kraft under första kvartalet. Enligt upphandlingspolicyn kräver kommen en absolut lojalitet av samtliga anställda mot tecknade avtal. Ansvarig chef samt personer som är berättigade att göra avrop ska känna till de avtal som berör den egna verksamheten. Upphandlingspolicyn tar upp frågor om mutor och bestickning. Den grundläggande affärsetiken innebär att samarbetet mellan köpare och säljare ska ske i sådana former att parterna bibehåller full trovärdighet och en oberoende ställning i förhållande till varandra. Detta utvecklas ytterligare i upphandlingsenhetens broschyr "Handla rätt". I kommunensföretagspolicy anger ägaren, kommunfullmäktige, att "beslutade styrdokument syftar till att lägga fast koncerngemensamma värderingar och uppnå ett gemensamt agerande. Dessa beslut ska därför följas av bolagen och vara utgångspunkten för interna riktlinjer i de olika bolagen. Sådana styrdokument ska behandlas som ägardirektiv och därmed fastställas på bolagsstämma". PwC 4 av 13
Upphandlingsverksamhet inom Ägarna anger motsvarande krav i ägardirektiven för bolagen. Under rubriken Verksamhetsmål utifrån vision och kommunövergripande mål framgår att Lidköping Vänileverk AB samt Lidköping Näringslivsfastigheter AB "ingår som en viktig del i kommunkoncernen och har att i tillämpliga delar följa de mål, strategier, policyer och riktlinjer som kommunfullmäktige antagit. Dessa gäller som kompletterande ägardirektiv för bolaget". För Bostäder i Lidköping AB anges att "bolagets verksamhet regleras, utöver av lag och av bolagsordningen, av direktiv utfärdade av kommunfullmäktige eller kommunstyrelsen, fastställda av bolagsstämma". Or nisati n av t :phandl. m r. omm I.ens argt ni ation I reglementet för kommunstyrelsen framgår att kommunstyrelsen ska "sköta kommunövergripande upphandling av varor och tjänster". I kommunstyrelsens delegationsordning, under rubriken upphandling och avrop, anges generellt att beslut ska fattas inom ramen för anslag i budget och enligt upphandlingspolicy. När det gäller delegation för Antagande av leverantör och ingående av avtal vid kommungemensam upphandling gäller följande besluträtt: Kommunstyrelsens arbetsutskott över 300 prisbasbelopp Kommunstyrelsens arbetsutskott vid avbrytande av upphandling Kommundirektören upp till 300 prisbasbelopp Upphandlingschefen upp till1oo prisbasbelopp Upphandlingsenheten finns inom kommunstyrelsens förvaltning och dess kansli. Enheten leds av en upphandlingschef och består av ytterligare fyra personer. Samtliga, förutom projektledaren för samordnad varudistribution, arbetar med upphandlingar. En av tjänstemännen svarar också för samordning av kommunens fordon. Projektledaren för kommunens samordnade varudistribution arbetar med upphandling i mån av tid. Samtliga tjänstmän har flerårig erfarenhet av inköps- och upphandlingsverksamhet. På kommunens intranät finns tillgång till upphandlingspolicy, miljökrav vid upphandling, sociala hänsyn samt lathund vid upphandling. Broschyr Handla rätt har distribuerats till samtliga anställda som arbetar med upphandlingar och avrop från ramavtal. Upphandlingsenheten kan medverka när förvaltningarnas ekonomer träffas. Upphandlingsenheten svarar för kommunens upphandling av ramavtal. I ramavtal skrivs in att bolagen har möjlighet att göra avrop enligt kommunens avtal. Idag finns totalt 164 avtal inlagda kommunens databas. För de som gör avrop enligt avtal finns sökmöjligheter i databasen. När nya ramavtal tecknats informerar upphandlingsenheten bland annat i Upphandlingsnytt. All dokumentation från genomförda upphandlingar lagras digitalt i TendSign (ett upphandlingsverktyg för stöd i upphandlingsprocessen, från företaget Visma) samt i kommunens egna system. PwC 5 av 13
Upphandlingsverksamhet inom r Avt l tl'o e Upphandlingsenheten genomför översiktliga kontroller av avtalstrohet. Den senaste rapporten om genomförda kontroller är daterad 1 september 2014 och avser "andel köp via avtal av total inköpsvolym". Av kontrollen går det att utläsa omfattningen av förvaltningarnas köp från leverantörer som kommunen har avtal med och köp från leverantörer som kommunen inte har avtal med. Bolagen redovisas inte i rapporten. r- ----- ------------------ -- -- ----- -------- ------ - - - ------- ----- -- - ------------------- ---- --- - - -- -- ---- -- ---- - -- ------ - --- - --------- ------ ------- ---- - - --- - ] 100,0% r-- 1 l 90,0% -l------- - - 1 l l 80,0% +-1 ----=-- -- 1 i l 70,0%.1 ------ ----- 30,0%.l l 20,0% i 10,0%., 0,0%.;..! ~ ~~ ~ '!? 'b-'< *-~ 0~--- ------- -- -~- <Q 'b-.s: "' o_*- ~f. 2012 2013 o2014 halvår En erfarenhet som Upphandlingsenheten gjort är, enligt intervjun, att de förvaltningar som i större omfattning anlitar Upphandlingsenheten har högre avtalstrohet. Upphandlingsenheten använder resultatet från kontrollerna i diskussioner med förvaltningarna. Upphandlingsenheten tar fram en lista som gäller för respektive förvaltning och som används för att informera förvaltningarnas ekonomer. Ekonomerna tar i sin tur upp resultatet på ledningsmöten inom förvaltningarna. Upphandlingsenheten redovisar också resultatet om avtalstrohet i en rapport. Chefer och ledare får motsvarande information. Avsikten med att sprida informationen och diskutera resultaten är att påverka köpbeteendet inom förvaltningarna. Upphandlingsenheten har, på uppdrag av kommunens ledningsgrupp, inlett ett "beställarprojekt". Projektet är ett delprojekt i det mer omfattande projektet samordnad varudistribution. Delprojektet syftar still att utveckla beställarorganisationen i kommunens förvaltningar, bland annat med avsikt att minska antalet direktköp och öka köptroheten mot ramavtal. Vi har tagit del av nämndernas planer för intern kontroll för år 2014. I följande sammanställning framgår kontrollmomenten när det gäller upphandling och inköp samt metod och frekvens för kontrollerna. 6 av 13
Upphandlingsverksamhet inom r -- - --- ---- -- --- - -- -- -- - - - - ------ -- - --- - --- -- ---- ----- Kultur och Fritid Upphandling- om regler om offentlig Kontroll av 20 fakturor upphandling följs V;;-;;å-r"'" d-o-ch~o::-m-so_r_g--u~pp-+' handling/inköp --a~tt...,la-g-ar och stickprov, l gång per år avtal för upphandling/inköp efterlevs Miljö- och byggnad Samhällsbyggnad Upphandling/inköp - att reglerna stickprov, l gång per år 1-=----::---="'--::--- ;o;.;;;m~offentlig upphandling t:_öl_.,_ js Barn- och Skola Räddningstjänst Upphandlingfinköp - att reglementen, stickprov, 4 gånger per år policyer och avtal följs --"-~...,..-:-- Teknisk service Inköp - att inköp gjorts av behörig stickprov, en gång per år personal och enligt upphandlingsrutinerna Utbildning Upphandling- att reglerna om Stickprov, granskning av fakturor offentlig upphandling t:_ö-" lj... s - -;-;--- över visst belopp, intervjuer Intern service Inköp - att den kommunala policyn Stickprov, fakturor inom ett visst om inköps följs intervall Kommunstyrelsen Social och Arbetsmarknad Upphandling/inköp - att reglerna om offentlig upphandling följs vid direktupphandling Stickprov, en gång per år Sammanställningen visar att de flesta förvaltningar har något kontrollmoment som avser upphandling och inköp. Kontrollmomenten är allmänt formulerade. Kontrollerna sker genom stickprov och, av de flesta, en gång per år. Samverkan mellan komwun och bolag Representanter från bolagen har möjlighet att delta på träffar inom Upphandlingsenheten när det är något som berör bolagen. Vid behov genomför Upphandlingsenheten informationsträffar för personer i förvaltningar och bolag som berörs av upphandlingar. Enligt intervjuerna svarar bolagen olika mycket när det gäller egna upphandlingar. AB Bostäder i Lidköping har full access till TendSign, Lidköpings Värmeverk AB är gästhandläggare medan Lidköping Näringslivsfastigheter AB inte använder systemet. Upphandlingsenheten kan fungera som stöd och bollplank i bolagens upphandlingar. Vid enstaka upphandlingar som rör bolagen svarar bolagen alltid för innehållet i de kravspecifikationer som tas fram. Upphandlingsenheten kompletterar samt svarar för administrationen av upphandlingar. Underlaget från bolagen, de tekniska kraven i upphandlingarna, uppges vara bra och visa på hög kompetens. Information om upphandlingsfrågor läggs ut i Upphandlingsnytt på kommunens intranät och blänkare om informationen via mejl. I vissa fall riktas information direkt till chefer. När nya ramavtal har ingåtts informerar upphandlingsenheten om dessa i Upphandlingsnytt. Lidköping Värmeverk AB Under VD finns enheterna Ekonomi, HMS-Q (hälsa, miljö, säkerhet och kvalitetsarbete), Produktion, Projekt och teknikutveckling samt Marknad och distribution. I stabsfunktion till VD finns en ansvarig för inköp och upphandlingar. Arbetsuppgif- PwC 7 av 13
Upphandlingsverksamhet inom terna anges motsvara so procent av heltid. Enligt befattningsbeskrivningen omfattar ansvaret samtliga beställningar, bland annat att upphandla varor och tjänster (inom LUF, Lagen om upphandling inom försörjningssektorn) samt att ta fram ramavtal och ändamålsenliga rutiner. Inköpsfunktionen är relativt ny och är under uppbyggnad. I arbetsordningen för styrelsen, om beslutsordning, anges att VD har rätt att besluta om investeringar inom budgetram samt investering utöver budgetram som är mindre är 6 basbelopp (ett basbelopp är 44 400 kronor). Investeringar utöver budgetram och över 6 basbelopp beslutas av styrelsen. Attestreglementet reviderades i september 2014. I denna anges att gruppchefer kan göra beställningar av varor och tjänster upp till1,5 basbelopp och avdelningschefer upp till3,0 basbelopp. Vidare framgår att avrop, för insatsvaror, får utföras av närmaste chef utsedd person. För beställningar av varor och tjänster som överstiger ett basbelopp bör minst två offerter tas in. Rätten att beställa och till vilket belopp anges för flertalet varor och tjänster, till exempel fossilolja och bioolja, personaltrivselkostnader, kontorsmöbler och representation. I attestreglementet anges att avtal ska upprättas vid beställning och att endast behörig kontoansvarig får göra beställningar, inköp eller avtal i bolagets namn. Vidare att inköpsfunktionen är ansvarig för företagets samtliga beställningar och att inköpsfunktionen samordnar alla avtal. Vidare framgår att samråd ska hållas med VD innan beslut fattas i frågor som berör inköp av material och varor som kan brukas privat, till exempel verktyg, byggvaror, kläder samt deltagande i studieresor och evenemang. Enligt intervjun följer bolaget kommunens inköpspolicy. I de fall det skulle uppstå några avvikelser utifrån policyn tas kontakt med inköpschefen. Mindre upphandlingar, oftast under gränsen för direktupphandlingar, genomförs inom bolaget medan stöd från upphandlingsenheten hämtas vid större och mer komplexa upphandlingar. Bolaget svarar för den tekniska kompetensen för att utarbeta kravspecifikation till förfrågningsunderlagen. Upphandlingsenheten svarar för administrationen av upphandlingar, till exempel hjälp med annonsering och utvärdering. Bolaget är representerat i utvärderingar av anbud. Enligt intervjuerna söker man efter möjligheter att ta tillvara kommungemensamma ramavtal, till exempel när det gäller möbler och arbetskläder. Avsikten är att bolaget ska ansluta sig till TendSign, vilket kommer att underlätta sökningen av varor och tjänsten som kan avropas från ramavtal. Enligt intervjuerna har bolaget en hög avtalstrohet. Nya villkor på marknaden ökar konkurrensen för bolaget, vilket ställer krav på att effektivisera verksamheten. Bra genomförda upphandlingar ses som ett sätt att bidra till att verksamheten är effektiv. AB B o städer 'i Lid cöping Under VD finns tre enheter- Marknad, Teknisk förvaltning och Drift samt en stab för ekonomi och IT. Inom bolagets Tekniska förvaltning finns två personer som 8 av 13
Upphandlingsverksamhet inom administrerar upphandlingar. De upphandlingar som genomförs utgår bland annat utifrån bolagets underhållsplan. Enligt styrelsens instruktion till VD:n får denne fatta beslut om inköp och upphandlingar inom budget. Utom budget och högre än 100 tkr per objekt och över soo tkr totalt under året bereder VD ärendet och styrelsen fattar beslut. Utom budget men lägre än 100 tkr och totalt högst soo tkr per år beslutar och informerar VD styrelsen. Enligt bolagets inköpsreglemente har VD delegerat inköp inom budget för investeringar, underhåll och löpande drift till respektive avdelningschef. Här finns också en delegation för inköp till driftchefer. I reglementet anges att alla inköp omfattas av LOU och att inköparen ansvarar för att inhämta erforderliga kunskaper. Bolaget är anslutet till och använder TendSign. Upphandlingsenheten kan medverka som stöd i upphandlingsprocessen, till exempel när det gäller modell för och utvärdering av anbud. I några av de senare upphandlingarna har bolaget valt att utveckla och sätta stort värde på kvalitetsaspekter i utvärderingarna. Flera av de ramavtal som bolaget själv har upphandlat kommer att gå ut den närmaste tiden varför ett flertal upphandlingar kommer att genomföras. Exempel på egna upphandlingar är städtjänster. Bolaget svarar för och genomför upphandlingar av entreprenader. Vissa upphandlingar görs i samarbete med kommunen, till exempel av anläggningsarbeten och OVK (obligatorisk ventilationskontroll). Upphandling av bolagets ekonomisystem genomförs av bolaget i samarbete med kommunen. Upphandlingar av ramavtal görs oftast i dialog med och tillsammans med upphandlingsenheten, till exempel hailtverkstjänster. Samarbetet omfattar att utarbeta förfrågningsunderlag medan bolaget självt svarar för upphandlingen och tecknar eget avtal. Enligt intervjuerna fungerar samarbetet mellan bolag och upphandlingsenheten väl. Bolaget använder sig också av centrala ramavtal som HBV (Husbyggnadsvaror när det gäller fastighetsrelaterade produkter). För direktupphandlingar som är över 100 ooo kronor men under 504 ooo kronor tas en kravlista fram och offerter begärs in. Bolaget har tagit fram en blankett för dokumentation av direktupphandlingar. Bolaget har utfört två upphandlingar under 2014 enligt detta arbetssätt. I ett par fall har överprövningar i bolagets upphandlingar gjorts. I ett fall har bolaget gjort om upphandlingen. I inget av fallen har bolaget fällts för felaktig hantering. Enligt bolagets interna kontroll görs stickprov på om avtal följs när det gäller pris och kvalitet samt hur LOU och avtalstrohet följs. När det gäller mutor och påverkan anger de intervjuade att deras leverantörer idag känner till och har förståelse för kommunens och bolagets policy. 9 av 13
r Upphandlingsverksamhet inom Li op.zg _ 1ing Hv tf tighet 1 Näringslivsfastigheter genomför inte regelbundet upphandlingar. Bolaget har utarbetat en policy för upphandling som antogs av styrelsen i maj 2014. Policyn ingår i "Arbetsordningen för Lidköpings Näringslivsfastigheter AB". När det gäller upphandlingar anges i policyn att kommunens upphandlingsenhet alltid ska anlitas om upphandlingarna överstiger gränsvärdet enligt LOU. Upphandlingsenheten ska svara för annonsering, mottagande och utvärdering av anbud medan tilldelningsbeslut undertecknas av bolagets ordförande och VD. Kontrakt ska upprättas och signeras av VD. Upphandlingar under gränsvärdet handlas upp av bolaget enligt upphandlingspolicyn och om upphandlingen är under ett basbelopp kan ett förhandlat förfarande tillämpas. I arbetsordningen anges vidare, under beslutsordning, att VD har rätt att besluta om investeringar inom budgetram samt investering utöver budgetram som är mindre är 6 basbelopp (ett basbelopp är 44 400 kronor). Investeringar utöver budgetram och över 6 basbelopp beslutas av styrelsen. Arbetsfördelningen för de upphandlingar som kommer att genomföras enligt den aktuella policyn innebär att bolaget svarar för den tekniska kompetensen och för innehållet i förfrågningsunderlagens kravspecifikationer. Inom bolaget finns kompetens inom byggsektorn och elinstallationer. I större projekt kan konsulter anlitas, till exempel för att utarbeta ritningar. Upphandlingsenheten administrerar upphandlingen fram till dess att VD skriver under tilldelnings beskedet. Upphandlingar som görs under gränsvärdet för direktupphandlingar genomförs inom bolaget. Sådana upphandlingar kan avsemindre ombyggnader, elarbeten eller ventilation och rör. Direktupphandlingarna dokumenteras (bland annat förfrågan, anbudsöppning, priser och avtal). Tilldelningsbesked med utfallet av utvärderingarna skickas till samtliga som lämnar in anbud. Enligt intervjun finns en strävan att göra tydliga preciseringar av det som upphandlas, bland annat med syfte att kunna få ett fast pris i anbuden som kan utvärderas efter värderingsgrunden "lägsta pris". 10 av 13
Upphandlingsverksamhet inom,~------------ --- ----- ------- Revisioneli bedömning besv as Revisionsfråga för denna granskning är: Säkerställer Kommunstyrelsen att kommunens styrning och organisation av upphandlingsverksamheten är ändamålsenlig? Vårt svar på revisionsfrågan är att Kommunstyrelsen inte helt säkerställer att styrning och organisation är ändamålsenlig. Vi bygger vårt svar på att kommunens riktlinjer inte är aktuella, att ansvaret i arbetet med att förbättra avtalstrohet kan förtydligas samt att underlaget för kontroll av avtalstrohet bör vidgas och omfatta bolagen. Vi lämnar kommentarer nedan utifrån granskningens kontrollområden. Styrn""ng Fullmäktige antog 2011 en upphandlingspolicy. Policy gäller kommunen samt kommuns bolag, vilket också regleras i kommunens företagspolicy och ägardirektiv. Kommunens upphandlingspolicy är inte aktuell. Ett arbete med att se över policyn pågår. Lagstiftningen om mutor, i brottsbalken, och lagarna om offentliga upphandlingar är nya. När det gäller upphandlingar är bland annat beloppsgränser och regler för direktupphandlingar nya. Från och med 1 juli i år tillåts direktupphandlingar upp tillsos Boo kronor om de bygger på LOU-regelverket. Vid direktupphandling enligt lagen om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (LUF) är beloppet 939 342 kronor. Enligt LOU ska kommunerna anta riktlinjer för direktupphandling. Syftet med kravet är att säkra tillämpningen av ett strategiskt förhållningssätt för offentliga upphandlingar. För upphandlingar vars värde överstiger 100 ooo kronor gäller också en dokumentationsplikt, bland annat för att skälen för beslut vid inköp ska dokumenteras. Enligt kommunens policy ska kommunens storlek utnyttjas genom att upphandlingar samordnas. I granskningen kan vi konstatera att bolagen är anslutna till och använder sig av kommunens gemensamma ramavtal samt, som AB bostäder Lidköping, samordnar upphandlingar. Enligt vår bedömning bör kommunstyrelsen anta nya riktlinjer för upphandlingar. Organisation Organisationen och beslutanderätten när det gäller gemensamma upphandlingar är tydlig. Upphandlingsenheten har kompetens som ställs till förvaltningarnas och bolagens förfogande. Det finns information om upphandlingsverksamheten och upphandlingsprocesen, stödjande material finns och det är möjligt att i databas för ramavtal söka efter en vara eller tjänst. I förvaltningar finns personer som Upphandlingsenheten regelbundet för dialog med i upphandlingsfrågor. PwC 11 av 13
Upphandlingsverksamhet inom I de fall bolagen genomför egna upphandlingar av ramavtal eller av specifika upphandlingar kan Upphandlingsenheten anlitas. Omfattning varierar beroende på bolagens behov av att tillföra kompetens och stöd i upphandlingar. Bolagen har en organisation för upphandlingar som är anpassad till deras verksamhet och har reglerat rätten att besluta om inköp och upphandlingar. Vi har också noterat att det inte finns någon styrande princip för hur upphandlingsverksamheten i kommunkoncernen ska organiseras och hur den samlade kompetensen ska tas tillvara. Vi rekommenderar att kommunstyrelsen tar ställning till hur den samlade kompetensen inom kommunkoncernen ska organiseras. För att kommunens upphandlings- och inköpsverksamhet ska vara effektiv är det viktigt att klargöra roller, det vill säga vilket ansvar som Upphandlingsenheten respektive förvaltningar har. När det gäller direktupphandlingar är detta särskilt viktigt eftersom ansvars- och arbetsfördelningen har sammantaget stor betydelse för en väl fungerande upphandlingsverksamhet i kommunen. Vi ser positivt på det projekt som initierats om att se över beställarorganisationen i kommunens förvaltningar. För att avtalstroheten ska kunna vara hög behöver kommunen ha en samlad information om sina avtal och sina inköp. Det är inte bara det aktuella köpet som räknas utan också andra köp av samma slag som genomförts under ett räkenskapsår. Enligt lagen om offentlig upphandling är kommunen en upphandlande myndighet vilket gör att flera likvärdiga inköp i olika delar av kommunen sammantaget kan leda till att gränsen för direktupphandling överskrids. Upphandlingsenheten behöver en samlad bild, bland annat för att kunna ta initiativ till upphandling av varor eller tjänster inom området som det inte finns ramavtal för. Vi rekommenderar att alla direktupphandlingar dokumenteras. Dels för att kunna kontrollera att gränsen för direktupphandlingar inte överskrids dels för att kunna kartlägga inköpsmönster och totala inköpsvolymer. Det är Upphandlingsenheten som behöver informationen om kommunens samlade inköp och som också kan driva på och stödja förvaltningar i att förbättra avtalstroheten. Dessutom villleverantörer veta om myndighet följer de avtal som ingåtts. Leverantörer ska kunna känna förtroende för att myndigheten följer samt följer upp avtal. Det är inom förvaltningar som beslut om inköp tas och som också har ansvar för den interna kontrollen. I vår granskning kan vi notera att Upphandlingsenheten skapar underlag för diskussioner med förvaltningar om brister i avtalstrohet. Däremot ser vi få spår av detta i nämndernas planer för intern kontroll. De kontrollmoment som ingår i planerna är allmänt hållna varför det inte går att utläsa om dessa kontroller omfattar avtalstrohel Avtalstroheten inom bolagen bedöms av de vi intervjuat vara god. Upphandlingsenheten informerar om nya avtal och bolagen har sökmöjligheter i databasen för ramavtalen. AB Bostäder i Lidköping gör uppföljningar av avtalstrohet. Någon samlad information om bolagens köp och avtalstrohet finns inte idag. Enligt vår bedömning bör Kommunstyrelsen förbättra kontrollen av avtalstrohet genom att i policyn tydligt ange var ansvaret för att driva frågor som kan förbättra 12 av 13
Upphandlingsverksamhet inom r ----- -. avtalstroheten finns. Den roll som kontaktpersoner i förvaltningarna har bör också framgå i policyn. Vidare bör Upphandlingsenhetens underlag och sammanställning av avtalstrohet också omfatta bolagens inköp. 17 december 2014 BoThörn Projektledare d~~~-'p ~~:~elsson Uppdragsledare 13 av 13