www.pwc.se Revisionsrapport Malin Kronmar Caroline Liljebjörn Granskning av upphandling Alvesta kommun
Innehållsförteckning 1. Inledning... 1 1.1. Revisionsfråga... 1 1.2. Metod och avgränsning... 1 2. Lagen om offentlig upphandling... 3 3. Iakttagelser... 6 3.1. Organisation... 6 3.2. Riktlinjer... 6 3.3. Kunskaper om upphandlingsrätt... 7 3.4. Ramavtal och köptrohet... 7 3.4.1. Vår uppföljning av köptrohet... 7 3.4.2. Inköp som ej kunnat matchas mot ramavtal... 8 3.5. Granskning av genomförda upphandlingar... 10 3.5.1. Översiktligt om upphandlingsprocessen... 10 3.5.2. Hantering av kriterier i förfrågningsunderlag och utvärdering/beslut... 11 3.6. Överprövning av upphandlingar... 12 4. Revisionell bedömning... 13 4.1. Svar på granskningsområden... 14 Alvesta kommun
1. Inledning Nuvarande lagstiftning avseende upphandling omfattar lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (LOU) samt lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (LUF). De som omfattas av definitionen i LOU benämns upphandlande myndigheter. Dessa är statliga och kommunala myndigheter och även statliga och kommunala bolag. Syftet med upphandlingsreglerna är att upphandlande myndigheter på bästa sätt ska använda de offentliga medel som finansierar offentliga upphandlingar, genom att uppsöka och dra nytta av konkurrensen på aktuell marknad. Regelverket syftar också till att ge leverantörerna möjlighet att tävla på lika villkor i varje upphandling. De förtroendevalda revisorerna har gett i uppdrag att granska upphandlingsverksamheten i Alvesta kommun. Granskningen, som ligger inom den av revisorerna antagna revisionsplanen, har utförts av Malin Kronmar och Caroline Liljebjörn. 1.1. Revisionsfråga Granskningen ska besvara följande revisionsfråga: Säkerställer kommunstyrelsen att upphandlingar i kommunen görs enligt Lagen om offentlig upphandling? Granskningen avser att bedöma om kommunen utformat en ändamålsenlig styrning och organisation av sina upphandlingar. De områden som granskningen omfattar är: Upphandlingsorganisation Riktlinjer och delegation Kunskap om upphandlingsrätt Hantering av kriterier i förfrågningsunderlag och utvärdering/beslut Om kommunen varit föremål för överklagan av upphandlingar Hantering av ramavtal och köptrohet i kommunen Kontroll av upphandlingar Rutiner för uppföljning av gjorda upphandlingar 1.2. Metod och avgränsning Registeranalys har utförts avseende inköp från leverantör överstigande 100 tkr vilka matchats mot kommunens ramavtal. Inköpen har skett under år 2012. Kontroll har utförts av de 10 leverantörerna med störst belopp som inte matchats mot avtal. Alvesta kommun 1 av 17
Vi har tagit del av inköpspolicy och delegationsordning för kommunstyrelsen. Vi har genomfört intervjuer med följande personer: inköpschef Pernilla Jönsson, inköpare Ellen Bringevik, före detta kommunchef Sven Munck, förvaltningschef arbete och lärande Jon-Erik Egerzsegi, före detta förvaltningschef barn och ungdom Mats Martinsson, förvaltningschef omsorg och hälsa Ros-Marie Eriksson samt förvaltningschef samhällsplanering Ulf Arvidsson. Vi har kontrollerat fem slutförda upphandlingar som genomförts i kommunen. Dessa avser projektledare simhall, hyra av modulbyggnad, datatillbehör, tolk- och översättningstjänster samt skogsförvaltning. Rapporten har faktagranskats av berörda tjänstemän. Alvesta kommun 2 av 17
2. Lagen om offentlig upphandling Syftet med upphandlingsreglerna i LOU är att de upphandlande myndigheterna och enheterna 1 ska använda de offentliga medel som finansierar offentliga upphandlingar på bästa sätt genom att dra nytta av konkurrensen på aktuell marknad. Regelverket syftar också till att ge leverantörer en möjlighet att tävla på samma villkor i varje upphandling. Med offentlig upphandling menas de åtgärder en upphandlande myndighet eller enhet vidtar för att tilldela ett kontrakt eller ingå ett ramavtal avseende varor, tjänster eller byggentreprenader. De upphandlande myndigheterna har därmed att följa LOU vid alla köp, hyra och leasing av varor och tjänster, med några undantag. Sedan år 2007 gäller lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, den så kallade klassiska lagen, samt lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster, den så kallade försörjningslagen. För offentlig upphandling gäller fem grundläggande principer för all upphandling av varor, tjänster och byggentreprenader: 1. Principen om icke-diskriminering det är förbjudet att direkt eller indirekt diskriminera leverantörer främst p.g.a. nationalitet. Bland annat innebär denna princip att den upphandlande myndigheten inte får ge ett lokalt företag företräde med anledning av dess geografiska läge. 2. Principen om likabehandling alla leverantörer ska behandlas lika och ges lika förutsättningar. 3. Principen om ömsesidigt erkännande intyg och certifikat som utfärdats av en medlemsstats myndigheter ska gälla också i övriga EU/EES-länder. 4. Proportionalitetsprincipen kraven på leverantören och kraven i kravspecifikationen ska ha naturligt samband med och stå i rimlig proportion till det som ska upphandlas. 5. Principen om transparens den upphandlande myndigheten är skyldig att skapa öppenhet, att lämna information om upphandlingen och det praktiska tillvägagångssättet. Förfrågningsunderlaget måste vara tydligt och innehålla samtliga krav på det som ska upphandlas. Reglerna för offentlig upphandling är olika beroende på om värdet av upphandlingen är över eller under de så kallade tröskelvärdena. Om värdet beräknas vara över tröskelvärdena gäller att upphandling ska ske genom öppet förfarande, selektivt förfarande eller förhandlat förfarande 2. 1 I tidigare LOU användes begreppet upphandlande enhet. Begreppet kvarstår i försörjningslagen men är utbytt mot upphandlande myndighet i den klassiska lagen. Med myndighet jämställs beslutande församlingar i kommuner och landsting, kommunala bolag m.m. enligt 2 kap 12 LOU, samt sammanslutningar av en eller flera myndigheter. 2 Se 4 kap 1 samt 2 kap 9, 16, 2 LOU (2007:1091). Alvesta kommun 3 av 17
Vid upphandling under tröskelvärdet gäller att den upphandlande myndigheten kan välja mellan ett förenklat förfarande eller ett urvalsförfarande enligt bestämmelserna i 15 kap LOU 3. Om kontraktets värde är lågt eller om det finns synnerliga skäl finns möjlighet att genomföra direktupphandling, vilket innebär ett förfarande utan särskilda krav på anbud 4. Den upphandlande myndigheten ska vid behov besluta om riktlinjer för direktupphandling. Tröskelvärdena revideras av EU-kommissionen vartannat år. Från och med 1 januari 2012 gäller följande tröskelvärden vid offentlig upphandling för kommuner och landsting: Klassisk sektor - LOU Varor och tjänster 200 000 1 897 540 SEK Byggentreprenader 5 000 000 47 438 500 SEK Försörjningssektor - LUF Varor och tjänster 400 000 3 795 080 SEK Byggentreprenader 5 000 000 47 438 500 SEK Beroende på val av upphandlingsförfarande finns bestämmelser i LOU avseende annonsering inför en kommande upphandling. Annonsering ska ske i samtliga fall utom vid direktupphandling. Vid förhandlat och förenklat förfarande får under särskilda förutsättningar upphandlingar ske utan föregående annonsering. Vid all upphandling, utom direktupphandling, krävs att den upphandlande myndigheten tar fram ett förfrågningsunderlag med administrativa föreskrifter, kravspecifikation och kommersiella villkor. Förfrågningsunderlaget ska, i enlighet med tidigare nämnda principer, innehålla tydliga utvärderingskriterier och utformas på ett sådant sätt att inte vissa leverantörer gynnas respektive missgynnas. Upphandlingsprocessen Planering Upphandlingsprocessen Avtal Förfrågningsunderlag Uteslutning av leverantör Kontroll 10 dagar Utvärdering, tilldelning 3 Se även 2 kap 24-25 LOU (2007:1091). 4 Se 2 kap 23 samt 15 kap 3 LOU (2007:1091). Alvesta kommun 4 av 17
Skälen för samtliga beslut och vad som förekommit i övrigt under upphandlingsprocessen ska dokumenteras och förvaras i en upphandlingsakt, inklusive protokoll samt anteckningar som förts vid eventuella intervjuer med anbudsgivare. Den upphandlande myndigheten ska på eget initiativ lämna upplysningar om tilldelningsbeslut och skälet till val av leverantör. En upphandling är avslutad först sedan det gått tio dagar från det att korrekta upplysningar lämnats till samtliga anbudsgivare om tilldelningsbeslutet och skälen därtill samt att ett upphandlingskontrakt föreligger. I juli 2010 trädde vissa förändringar i LOU och i LUF i kraft. Numera anger lagen fasta belopp under vilka kommunen är tillåten att genomföra direktupphandling. Gränserna, som är 284 631 kr i LOU respektive 569 262 kr i LUF, gäller både vid upphandling av byggnadsentreprenader samt vid upphandling av varor och av tjänster. Vid otillåten direktupphandling kan kommunen tilldömas att betala en upphandlingsskadeavgift på talan av Konkurrensverket. Lagändringarna innebar att två nya upphandlingsförfaranden infördes; konkurrenspräglad dialog samt elektronisk auktion. Från och med 1 januari 2013 gäller ny lagstiftning i LOU, kommunallagen och lagen om vissa kommunala befogenheter. Genom lagändringen i LOU har det införts ett permanent in house-undantag från kravet på upphandling. Det nya undantaget innebär att avtal som slutits mellan en upphandlande myndighet och en juridisk person eller en gemensam nämnd inte anses utgöra ett kontrakt enligt LOU. Undantaget gäller endast under förutsättning att kontroll- och verksamhetskriterierna, de s.k. Teckalkriterierna är uppfyllda. Villkoren innebär dels att den upphandlande myndigheten måste utöva en kontroll över den juridiska personen eller den gemensamma nämnden som motsvarar den som den utövar över sin egen förvaltning, dels att den juridiska personen måste bedriva huvuddelen av sin verksamhet tillsammans med den eller de myndigheter som kontrollerar den. Om dessa villkor är uppfyllda anses relationen mellan parterna som intern, varför upphandling enligt LOU inte behöver ske. Den 1 januari 2013 har ändringar gjorts i kommunallagen som rör de kommunala bolagen. Bestämmelsen innebär bland annat att det i bolagsordningen ska anges det kommunala ändamålet med bolaget och att kommunstyrelse får en förstärkt uppsiktsplikt över företagen. Alvesta kommun 5 av 17
3. Iakttagelser 3.1. Organisation Inom kommunstyrelsen finns en enhet för upphandling bestående av inköpschefen och en upphandlare med kommunchefen som närmaste chef. Inköpschefens uppgifter innefattar planering, koordinering och kvalitetssäkring av upphandlingar. Upphandlingsenheten arbetar ut mot förvaltningarna i upphandlings- och inköpsfrågor, men ingår inte i kommunens ledningsgrupp. Det finns ingen formellt utsedd kontaktperson på förvaltningarna. Upphandlingsenheten bildar utifrån sina kontaktnät unika grupper för varje specifik upphandling. Upphandlingar sker tillsammans med de kommunala bolagen i gemensamma frågor som ekonomisystem, drivmedel, el och olja. Eftersom AllboHus Fastighet AB sköter förvaltningen av kommunens lokaler gör bolaget upphandlingar som berör fastigheterna avseende drift, underhåll, nybyggnation och ombyggnader. I Kronoberg finns en länssamverkan kring upphandlings- och inköpsfrågor med Växjö kommun som sammanhållande part. Gruppen träffas fyra gånger om året. Alvesta kommun deltar i ca 10-15 länsgemensamma upphandlingar per år. Alvesta kommun har tecknat en överenskommelse med Skatteverket, som syftar till att förebygga ekonomisk brottslighet. Detta ska ske genom att Skatteverket med information och service förenklar och möjliggör för kommunen att endast anlita företag som sköter sin redovisning och betalning av skatter och avgifter. Kommunen har en kontaktperson som på begäran lämnar ut upplysningar om leverantörer ur Skatteverkets offentliga register. 3.2. Riktlinjer Alvesta kommun har en inköps- och upphandlingspolicy som fastställdes av kommunfullmäktige 2005. Policyn innehåller mål och riktlinjer, men uppgifter om gräns för direktupphandling och tröskelvärden är inte uppdaterade. Arbetet med att uppdatera policyn pågår, bland annat ska ett avsnitt om affärsetik läggas till. I april 2010 fattade kommunstyrelsen beslut om att gränsvärdet för direktupphandlingar ska vara 300 tkr (KS 36/2010). Enligt kommunstyrelsens delegationsordning beslutar inköpschefen om och undertecknar avtal för upphandlingar som gjorts både inom kommunen och i samverkan med andra. Inköpschefen beslutar även om beställningar, leasingavtal, direktupphandlingar eller likvärdiga överenskommelser där uppdrag lämnats av ansvarig befattningshavare. Beslut, som är principiella eller av större vikt, är inte delegerade. Av kommunstyrelsens ordförande har inköpschefen fått fullmakt att föra kommunens talan med anledning av förvaltningsrättens överklagade domar. Alvesta kommun 6 av 17
3.3. Kunskaper om upphandlingsrätt Kunskaper om upphandlingsrätt och LOU innehas av upphandlingsenheten. Juridisk rådgivning inhämtas i första hand från Sveriges Kommuner och Landsting (SKL). Under år 2010 genomförde en representant från SKL utbildning i upphandlingsfrågor som rörde köp och försäljning mellan kommunen och dess bolag. I intervjuerna uppges att det finns ett utbildningsbehov i organisationen avseende upphandlingsfrågor. Upphandlingsenheten uppger att de inte har haft resurser att anordna särskilda utbildningstillfällen, men de som berörs av en specifik upphandling får information vid upphandlingstillfället. Det görs ingen systematisk uppföljning av genomförda upphandlingar. 3.4. Ramavtal och köptrohet Upphandlingsverktyget innehåller en avtalsdatabas som går att nå via kommunens intranät. Originalavtalen förvaras i pärmar på upphandlingsenheten. Uppföljning av förvaltningarnas köptrohet mot tecknade ramavtal görs i viss omfattning. Statistik ur leverantörsreskontran används för att analysera om ramavtal behöver tecknas för ytterligare områden. Det finns planer på att införa ett beställningsverktyg. Syftet är att öka köptroheten och på ett enklare sätt kunna följa upp att leverantörerna använder rätt priser. I intervjuerna framkommer att förvaltningscheferna i stort sett är nöjda med upphandlingsenhetens arbete. De önskar tydligare information om när avtal för stora områden löper ut och en årlig rapportering av köptrohet per förvaltning. I något fall påtalas att ansvarsfördelningen mellan upphandlingsenheten och förvaltningen bör förtydligas. 3.4.1. Vår uppföljning av köptrohet Vi har utgått från kommunens inköp från leverantörer där det samlade beloppet överstiger 100 tkr under perioden januari 2012 till och med december 2012. Därefter exkluderade vi fakturor som avser: Myndigheter; till exempel försäkringskassan Föreningar; ideella föreningar och stöd till ideell verksamhet Andra kommuner, regioner och landsting, kommunens egna bolag Fristående förskolor och skolor Övrigt, till exempel hyror Det underlag som återstår är externa inköp. Dessa inköp har ställts mot ingångna ramavtal som finns i kommunens databas för ramavtal. Efter det har en manuell genomgång följt av de poster som inte gick att matcha mot avtal. Resultatet visas i tabellen nedan. Alvesta kommun 7 av 17
(tkr) Belopp Procent Totala inköp år 2012 451 553 Avgår poster som ej omfattas av LOU och LUF -272 648 Totala inköp från externa leverantörer 178 905 Avgår: inköp under 100 tkr -35 320 Inköp från externa leverantörer över 100 tkr 143 585 100 % Inköp inom ramavtal 108 147 75 % Inköp utom ramavtal 35 438 25 % Nedbrutet per nämnd visar analysen att enskild nämnds andel av inköp utom ramavtal, som uppgår till över 100 tkr, varierar från 27 % upp till 38 %. Störst enskild andel av inköp utanför ramavtal har nämnden för samhällsplanering med 45 % (15,9 mnkr/35,4 mnkr) av den totala inköpsvolymen utom ramavtal. Nämnd Totala inköp Avgår Totalt från lev Under 100 tkr Över 100 tkr Inom avtal % Utom avtal % KS 32,2-19,1 13,1-4,2 8,9 5,9 66 2,9 34 NFS 92,0-24,6 67,4-8,5 58,9 43,0 73 15,9 27 NAL 99,6-86,3 13,3-6,5 6,8 4,2 62 2,6 38 NBU 117,4-83,6 33,8-9,6 24,2 16,8 69 7,4 31 NOH 89,6-58,7 30,9-6,3 24,6 17,9 73 6,7 27 Finans 20,7-0,3 20,4-0,2 20,2 20,2 100 - - Summa 451,5-272,6 178,9-35,3 143,6 108,1 75 35,4 25 3.4.2. Inköp som ej kunnat matchas mot ramavtal Vi har som ett led i undersökningen om kommunens köptrohet mot ramavtal identifierat de tio största leverantörerna, som inte kunnat matchas mot avtal enligt följande: 1. Kinnarps, inköp 2,0 mnkr, avser kontorsmöbler och liknande produkter. Alvesta kommun har deltagit i en upphandling som utförs av Växjö kommun, inom länssamarbetet. Upphandlingen har blivit försenad i cirka två år på grund av att den överprövades av två leverantörer. Upphandlingen har prövats i kammarrätten och behandlas för närvarande av förvaltningsdomstolen. 2. Cramo Instant AB, inköp 1,8 mnkr, avser en paviljong som används inom förvaltningen barn och ungdom. Anbud togs in från flera håll, men på grund av tidsbrist togs beslutet att göra en direktupphandling. Alvesta kommun 8 av 17
3. Tieto Healthcare, inköp 1,6 mnkr, avser i huvudsak verksamhetssystemet Procapita, som används inom skolan och inom individ- och familjeomsorgen. Förvaltningen omsorg och hälsa har tecknat avtal, som inte återfinns i den centrala avtalsdatabasen. Någon upphandling har inte skett, vilket borde ha gjorts. Även skolsidan borde upphandla verksamhetssystem, men i intervjuerna framkommer att risken för att behöva byta system gör att förvaltningen avvaktar med upphandling. 4. Swea Familjehem, inköp 1,5 mnkr, avser hem för vård och boende inom individ- och familjeomsorgen. Kommunförbundet Skåne har för Skånes och Kronobergs kommuner samt fem kommuner i Halland upphandlat avtal med 200 leverantörer av vård-, omsorgs- och behandlingsplatser. Avtalen gäller från oktober 2012. Kommunförbundet Skåne administrerar en avtalsdatabas, som kommunerna kan använda som stöd vid placeringar, samt svarar för avtalsuppföljning. 5. De Lage Landen Finans AB, inköp 1,4 mnkr, avser leasing av kopiatorer med mera. Området är inte upphandlat, men det finns med i planeringen över framtida upphandlingsprojekt. 6. Scandinavia VA-teknik, inköp 1,3 mnkr, avser relining av vatten- och avloppsledningar. Tjänsten är direktupphandlad inom förvaltningen för samhällsplanering. 7. WSP Sverige, inköp 1,1 mnkr, avser till övervägande delen ombyggnad av simhallen där WSP varit konsulter under projekteringen. Tjänsten är direktupphandlad inom förvaltningen för samhällsplanering. För närvarande pågår en upphandling av ramavtal för konsulttjänster inom ett flertal områden. Även ombyggnaden av simhallen är under upphandling enligt beslut i kommunfullmäktige (KF 96/2012). När anbuden kommit in och utvärderats ska kommunfullmäktige fatta det slutgiltiga beslutet om investeringen. 8. Värends Entreprenad AB, inköp 1,0 mnkr, avser ombyggnad av Aringsgården. Upphandlingen är genomförd av AllboHus, men kommunen debiteras genomförda arbeten vilket överensstämmer med LOU. 9. ICA Supermarket, 0,8 mnkr, avser inköp av dagligvaror inom samtliga förvaltningar. Störst sammanlagda inköp görs inom förvaltningen för barn och ungdom samt inom förvaltningen för omsorg och hälsa. Kommunen har ramavtal med Servera avseende livsmedel. I intervjuerna beskrivs att inköpen är en del av den pedagogiska verksamheten för vissa grupper. 10. Ekbacka Urshult, 0,8 mnkr, avser hem för vård och boende inom individoch familjeomsorgen. Se vidare punkt 4, ovan. Ovanstående leverantörer utgör knappt 40 % av de totala inköpen utanför ramavtal som listats i stycket ovan. Alvesta kommun 9 av 17
3.5. Granskning av genomförda upphandlingar Vi har granskat fem genomförda upphandlingar som administrerats inom kommunledningskontoret. Följande upphandlingar har valts ut. Upphandlingar Skogsförvaltning Projektledare simhall Datatillbehör Tolk- och översättningstjänster Inköp av modulbyggnad Granskningen av upphandlingarna avser dels en översikt av upphandlingsprocessen med koncentration på centrala dokument dels på hanteringen av utvärderingskriterier i underlag och beslut. Kontrollmål framgår i följande sammanställning. Kontrollområden Översiktligt om upphandlingsprocessen Hantering av kriterier i förfrågningsunderlag och utvärdering/beslut Kontrollmål Finns följande dokument: annons, förfrågningsunderlag, sändlista, inkomna anbud, protokoll från anbudsöppning samt tilldelningsbeslut? Finns tydlig kvalificeringsfas och tydliga utvärderingskriterier i förfrågningsunderlag? Är kriterierna i förfrågningsunderlag samt i utvärdering av anbud desamma? 3.5.1. Översiktligt om upphandlingsprocessen Upphandlingsverktyget som använts i de granskade upphandlingarna heter Tend & Sign. Det är en databas som tillhandahåller stöd i upphandlingsprocessens alla delar bland annat i form av referensobjekt och mallar. Upphandling annonseras i en elektronisk databas, som bland annat kan nås via kommunens hemsida under rubriken företag. De granskade upphandlingarna är annonserade utom projektledare simhall, som upphandlats genom ett förenklat förfarande, och modulbyggnad, som konkurrensutsatts bland befintliga leverantörer med ramavtal. I samtliga fall finns sändlista, som visar vart förfrågningsunderlaget skickats. Förfrågningsunderlag finns. I upphandlingen av skogsförvaltning har frågor, som entreprenörerna ställt, och svaren dokumenterats i upphandlingsverktyget. Av dokumentationen framgår att alla som deltagit i upphandlingen fått del av informationen. Alvesta kommun 10 av 17
Protokoll från anbudsöppningarna finns i samtliga granskade upphandlingar. I dessa finns uppgifter om öppningsdag, inkomna anbud och anbudsgivare, datum för insändning samt underskrift av de som deltagit i öppnandet. När utvärderingen av anbuden är färdig sammanställs informationen i ett beslut som undertecknas av inköparen samt inköpschefen eller berörd chef som till exempel kommunchef eller förvaltningschef. Av beslutet framgår vilka som lämnat anbud, resultatet från kvalificeringsfasen och utvärderingsfasen uppdelat på kriterierna samt beslut. Till beslutet bifogas en anbudssammanställning som visar utvärderingen. Utsändning av tilldelningsbeslutet sker till alla som lämnat anbud. Beslutet med bilaga bifogas tilldelningsbeslutet för att anbudslämnarna ska se vilket anbud som antagits och på vilka grunder som detta har skett. Genomförda upphandlingar förvaras i pärmar hos tjänstemännen. Innehållet i pärmarna är strukturerat på ett enhetligt sätt. 3.5.2. Hantering av kriterier i förfrågningsunderlag och utvärdering/beslut Kvalificeringsfasen framgår under särskild rubrik i förfrågningsunderlaget och innebär att anbudsgivare testas mot bestämmelserna i 10 kap 1 LOU. Det innebär att en anbudsgivare kan uteslutas vid bristande ekonomisk förmåga eller brottslig verksamhet. I förfrågningsunderlaget anges att kommunen kan komma att inhämta uppgifter från Skatteverket och kronofogdemyndigheten. Kriterierna för värdering av anbuden framgår i förfrågningsunderlagen och de är desamma i utvärdering av anbuden. I värdering av de granskade anbuden sätts vanligtvis en anbudsgivares pris i relation till lägsta pris. I samtliga upphandlingar är kriterierna rangordnade i procent. I upphandlingen av skogsförvaltning anges att värderingsgrunden är det för köparna mest fördelaktiga anbudet. I övriga upphandlingar anges att det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet kommer att antas. Alvesta kommun 11 av 17
3.6. Överprövning av upphandlingar Vår granskning visar att kommunen varit föremål för följande överprövningar från år 2008 och framåt. Inga överprövningar ägde rum år 2009 och år 2012. År Upphandling Avseende Förvaltningsrätt Kammarrätt 2011 Ledarskapsutbildning Utvärdering Ansökan avslogs 2011 Ledarskapsutbildning Utvärdering Ansökan bifölls 2011 Ledarskapsutbildning Upphandling avbröts Ansökan avslogs 2011 Rondering Utvärdering Ansökan avslogs Ansökan avskrevs 2011 Fönsterputs Kvalificering Ansökan avslogs 2011 Grus Utvärdering Ansökan bifölls 2011 Grus Upphandling Ansökan avslogs avbröts 2011 Pensionsadministration Utvärdering Ansökan avslogs 2011 Pensionsadministration Utvärdering Ansökan avslogs 2011 Pensionsadministration Förfr.underlag Ansökan bifölls Ansökan avslogs 2010 Utvärdering projekt Uteslutning Ansökan avslogs 2008 Björnstorp Utvärdering Ansökan bifölls 2008 Björnstorp Utvärdering Ansökan avslogs Tabellen visar att av tretton domar i förvaltningsrätten har fyra lett till att kommunen blivit ålagd att göra rättelse i upphandlingen. När det gäller upphandlingen av pensionsadministration ändrades domen i kammarrätten vilket ledde till att ingen rättelse behövde göras. Alvesta kommun 12 av 17
4. Revisionell bedömning Vi bedömer att kommunstyrelsen i allt väsentligt säkerställer att upphandlingar i kommunen görs i enlighet med Lagen om offentlig upphandling utom när det gäller nämnden för samhällsplanering där vi identifierat flera områden som saknar ramavtal. Det gäller till exempel konsulttjänster, som bland annat anlitats till planering och projektering av ombyggnaden av simhallen, samt kemikalier och material till VA-verksamheten. Vi noterar att det pågår en upphandling av konsulttjänster inom ett flertal områden. Den positiva bedömningen baserar vi på att det finns en upphandlingsenhet under kommunstyrelsen som bistår förvaltningarna i upphandlingsfrågor, att den centrala upphandlingsenheten besitter goda kunskaper i upphandlingsfrågor, att granskade upphandlingar genomförts och dokumenterats på ett systematiskt och tydligt sätt samt att kriterierna i förfrågningsunderlag överensstämmer med de som används i utvärdering och beslut. Vidare har vi funnit att ramavtalen finns tillgängliga på kommunens intranät, att 75 % av kommunens inköp över 100 tkr görs inom ramen för tecknade avtal samt att viss uppföljning görs av köptroheten mot ramavtal. Följande brister/förbättringsområden har identifierats: I vår undersökning av köptroheten har vi identifierat de tio leverantörer där störst inköp sker utanför ramavtal. De områden där upphandling främst bör ske, förutom de som nämns ovan, är kontorsmöbler, verksamhetssystem för skolan och omsorgen samt kopieringsmaskiner. Vi vill förtydliga att direktupphandling på grund av tidsbrist inte är tillåtet enligt LOU om tidsbristen beror på bristande planering. Det tillåts endast vid tidsbrist på grund av exceptionella händelser som till exempel brand. Inköpspolicyn är inte aktuell och behöver uppdateras. Det gäller även gränsvärdet för direktupphandling som beslutades av kommunfullmäktige år 2010. Det finns ett utbildningsbehov internt i kommunen. Uppföljningen av köptrohet bör bli mer systematisk och regelbundet återrapporteras till förvaltningarna. Rutinen kan med fördel ingå i planen för intern kontroll. Informationen när avtal löper ut bör bli tydligare. Uppföljning av gjorda upphandlingar bör utföras på ett systematiskt sätt. Den som är ansvarig för uppföljningen bör utses i samband med upphandlingen. Alvesta kommun 13 av 17
I delegationsordningen delegeras inte ärenden som är av principiell karaktär eller av större vikt. Vi rekommenderar att exempel ges på vilka ärenden som faller inom denna definition samt att en övre beloppsgräns införs för upphandlingsärenden som inte delegeras. I värderingen av anbud sätts en anbudsgivares pris i relation till lägsta pris. Konkurrensverket har invändning mot denna konstruktion och förordar en prisreduceringsmodell. I denna modell reduceras en anbudsgivares eget pris med värdering av kvalitet i det egna avtalet. Vi rekommenderar att en anpassning sker till prisreduceringsmodellen som Konkurrensverket förordar. Med anledning av lagändringarna till följd av det permanenta in houseundantag från kravet på upphandling rekommenderar vi att en översyn görs av bolagsordningar och ägardirektiv för kommunala aktiebolag, att en översyn görs av kommunstyrelsens reglemente med anledning av den skärpta uppsiktsplikt som gäller efter den 1 januari 2013 samt att tilldelningsbeslut fattas avseende de berörda kommunala företagen. 4.1. Svar på granskningsområden Upphandlingsorganisation Vi bedömer att upphandlingsorganisationen i allt väsentligt är ändamålsenlig, men att den kan förtydligas när det gäller i vilka forum som upphandlingsenheten ska verka. Vi anser att det vore lämpligt att inköpschefen är adjungerad till kommunens ledningsgrupp för att markera betydelsen av upphandlings- och inköpsfrågor och för att upphandlingsenheten ska kunna påverka i tid. Riktlinjer och delegation Vi bedömer att inköpspolicyn behöver uppdateras bland annat med avseende på uppgifter om gräns för direktupphandling och tröskelvärden. Det är viktigt att kommunstyrelsen är uppmärksam på att inga otillåtna direktupphandlingar görs eftersom den upphandlande myndigheten kan dömas att betala skadeavgift. Vi rekommenderar att upphandlingsenhetens roll gentemot förvaltningarna förtydligas. Kunskaper om upphandlingsrätt Vi bedömer att kunskaperna om upphandlingsrätt finns på upphandlingsenheten och att juridisk hjälp inhämtas vid behov. I intervjuerna beskrivs att det finns ett utbildningsbehov ute i förvaltningarna. Den centrala upphandlingsenheten uppger att de inte haft resurser att hålla interna utbildningar. Ett sätt att avlasta upphandlingsenheten kan vara att utse kontaktpersoner till upphandlingsenheten på förvaltningarna. Kontaktpersoner skulle kunna besvara enklare upphandlingsfrågor, informera förvaltningen i användningen av ramavtal och följa upp köptrohet. Alvesta kommun 14 av 17
Hantering av kriterier i förfrågningsunderlag och utvärdering/beslut Baserat på de upphandlingar som vi har granskat bedömer vi att kriterierna i förfrågningsunderlag överensstämmer med de som används i utvärdering och beslut. I värderingen av anbud sätts vanligtvis en anbudsgivares pris i relation till lägsta pris. Konkurrensverket har invändning mot denna konstruktion och förordar en prisreduceringsmodell. I denna modell reduceras en anbudsgivares eget pris med värdering av kvalitet i det egna avtalet. Om kommunen varit föremål för överklagan av upphandlingar En genomgång av överprövningar från och med år 2008 till och med år 2012 visar att överprövning gjorts av sju upphandlingar som lett till totalt tretton domar i förvaltningsrätten. Av domarna har fyra inneburit att kommunen blivit ålagda att göra rättelse i upphandlingen. Vid ett tillfälle ändrades domen i kammarrätten och ingen rättning behövde göras. Med det underlag som vi har tagit del av har vi inte funnit något som tyder på brister i upphandlingarnas kvalitet. Hantering av ramavtal och köptrohet i kommunen Vi bedömer att hanteringen av ramavtal är tillfredsställande. Ramavtalen finns tillgängliga på kommunens intranät och det görs viss uppföljning av köptroheten. Vi instämmer i synpunkterna att informationen om när avtal för stora inköpsområden löper ut bör bli tydligare samt att kontrollen av köptrohet bör utvecklas och bli mer systematisk. Kontrollen kan utföras via stickprov eller med systematiska analyser som delges förvaltningarna på årsbasis. Vi bedömer vidare att det finns områden som saknar avtal. Det gäller främst inom nämnden för samhällsplanering där till exempel konsulttjänster samt kemikalier och material till VA-verksamheten inte omfattas av ramavtal. Vi noterar att det pågår en upphandling av konsulttjänster inom ett flertal områden. I vår undersökning av köptroheten har vi identifierat de tio leverantörer där störst inköp sker utanför ramavtal. De områden där upphandling främst bör ske, förutom de som nämns i stycket ovan, är kontorsmöbler, verksamhetssystem för skolan och omsorgen samt kopieringsmaskiner. Kontroll av upphandlingar Vi bedömer att upphandlingarna genomförs på ett ändamålsenligt sätt. Det baserar vi på de fem senaste upphandlingarna som vi har granskat. Samtliga centrala dokument för upphandlingar finns och förvaras på ett systematiskt sätt. Rutiner för uppföljning av gjorda upphandlingar Vi bedömer att uppföljning av gjorda upphandlingar bör utföras på ett systematiskt sätt. För närvarande används erfarenheter från tidigare upphandlingar i de kommande. Vi bedömer att systematiska uppföljningar av om leverantörerna fakturerar i enlighet med avtalen bör genomföras. Enligt planerna ska ett beställningssystem införas Alvesta kommun 15 av 17
för att höja köptroheten och underlätta möjligheterna att göra uppföljning av att leverantörerna använder avtalade villkor. Vi rekommenderar att ansvarig för uppföljning av genomförda upphandlingar utses. Det kan till exempel vara beställaren av varan eller tjänsten. Alvesta kommun 16 av 17
2013-03-01 Caroline Liljebjörn Projektledare Jard Larsson Uppdragsledare Alvesta kommun 17 av 17