Näringsdepartementet Sollentuna 2011-11-01 103 33 STOCKHOLM Handläggare: Jakob Eliasson Remissyttrande över TPA-utredningens betänkande Fjärrvärme i konkurrens (SOU 2011:44) Villaägarnas Riksförbund fortsättningsvis förbundet har beretts möjlighet att inkomma med synpunkter på TPA-utredningens betänkande Fjärrvärme i konkurrens. Det följande beskriver förbundets inställning till fjärrvärme och utredningens förslag. Sammanfattning Förbundet ser både möjligheter och risker med förslaget om tredjepartstillträde (TPA) i fjärrvärmenäten. Tredjepartstillträde kan på sikt öka tillgången på billig värme, vilket kan verka prispressande. Det kan också leda till en utveckling av avtalen för att bättre möta kundernas önskemål om exempelvis flexibilitet. Å andra sidan innebär separationen av distributionen ett behov av prisreglering. Denna måste kunna garantera att priset mot kunderna inte stiger. Samtidigt riskerar den omstrukturering av marknaden som följer av tredjepartstillträde att höja priserna. I syfte att stärka kundskyddet menar förbundet att regeringen bör avvakta med att genomföra förslaget om TPA till dess risken för höjda priser kan elimineras. Det finns flera tänkbara åtgärder att vidta i detta syfte. Som en sista utväg kan en prisreglering möjligen garantera skäliga priser, även om prisregleringen i elnäten är ett avskräckande exempel. Inledning Med fjärrvärme kan bostäder värmas till en förhållandevis låg kostnad, samtidigt som miljöeffekterna kan vara små. För den enskilde småhusägaren är det också underhållsfritt, då fjärrvärmeföretaget har ansvaret för driften. Eftersom det är fråga om ett naturligt monopol, uppstår ett behov av kundskydd såsom transparens i prissättningen, prisövervakning eller -reglering. Viss konkurrens finns till fjärvärmen, framför allt värmepumpar, men kunder som redan har fjärrvärme har en investeringströskel att ta sig över, i fall de vill byta uppvärmningsform. Förutsatt att kunderna kan vara säkra på att erbjudas skäliga priser även ett antal år efter det att anslutningskostnaden betalats ser förbundet fördelar med utbyggd fjärrvärme. Möjligheten att ta vara på restvärme kan med rätt omständigheter i övrigt innebära större möjligheter till låga energikostnader för hushållen, utan att på något sätt hota några miljömål. Postadress Besöksadress Telefon Fax Org.nr Plusgiro Bankgiro E-post Hemsida Box 7118, 192 07 Sollentuna Johan Berndes väg 8-10 010-750 01 00 010-750 02 50 802003-7118 46 94 00-6 227-7200 info@villaagarna.se www.villaagarna.se
Utredningens utgångspunkt Utredningens utgångspunkt har varit att tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten ska införas. Detta trots att en tidigare utredning av frågan kom fram till att det fanns fler nackdelar än fördelar förknippade med detta. En mer rimlig utgångspunkt hade, menar förbundet, varit att värdera eventuella reformer efter hur de påverkar kundnytta och kundskydd. Förbundet menar att kärnfrågan är huruvida tredjepartstillträde leder till större kundnytta och kundskydd, och analyserar frågan ur den synvinkeln. Tredjepartstillträde Förväntade priseffekter Det finns uppenbara fördelar med fungerande konkurrens. I handelsledet kan fler avtalsformer uppstå, som bättre möter kundernas efterfrågan på exempelvis förutsägbarhet eller drivkrafter att spara energi. Företagen kan förväntas vara mer innovativa på en fri marknad än på en monopolmarknad. Om den restvärme som idag inte utnyttjas till följd av tredjepartstillträde kan göras tillgänglig fjärrvärmekunderna, så är det av stort värde. Det underliggande hotet om konkurrensutsättning kan verka prispressande, och i det fall mer restvärme blir tillgänglig, stiger utbudet av värme, vilket allt annat lika sänker priset. Det finns således mycket som talar för att tredjepartstillträde skulle kunna gynna konsumenterna i form av lägre priser på värmen. Fjärrvärmemarknaden eller rättare fjärrvärmemarknaderna är dock en nätverksindustri med skalfördelar, vilket påverkar analysen. Om utbudet stiger så sjunker priset enligt teorin, allt annat lika. Dessvärre finns det en risk att allt annat lika inte gäller i detta fall. I och med att marginalprissättning lär råda, betyder inte större utbud nödvändigtvis lägre priser. Hur branschen klarar av omställningen av regelverket kan också påverka utbudet av värme och därmed priset. Utredningen konstaterar att konkurrensutsättning av fjärrvärmen sannolikt inte leder till lägre priser, eftersom marginalerna redan idag är låga. Omregleringen i sig riskerar däremot att höja kostnaderna för företagen, vilket sannolikt höjer priserna för kunderna. Utredningens förslag innebär att varje lokalt monopol ska kunna utmanas av en ny värmeproducent. När så sker delas den lokala marknaden upp i produktion, distribution och handel. Eftersom distributionen utgör ett naturligt monopol föreslår utredningen att priset på detta ska regleras, på liknande sätt som priset i elnäten är reglerat. En separat prisreglering av distributionen kommer då sannolikt utformas med elnätsregleringen som förebild. Den prismodell som Energimarknadsinspektionen tagit fram för att styra prissättningen i elnäten har ett flertal svagheter, som förbundet påpekat i andra remissvar. Risken är stor att en liknande prismodell används för fjärrvärmenäten, vilket skulle leda till omotiverat höga kostnader för kunderna. Det är av avgörande betydelse att prisregleringen i fjärrvärmenäten inte utgår från orimliga värderingar av tillgångarnas värde, såsom är fallet med elnäten, som värderas till nuanskaffningskostnad. Förbundet ser således en risk att kunderna kommer att betala mer för distribution på de marknader som tvingas till juridisk åtskillnad mellan produktion, distribution och handel. I
och med att priset på själva värmen inte förväntas sjunka, riskerar hushållens totalkostnad bli högre. Möjliga förändringar av marknaden Fjärrvärmen är uppdelad på ett stort antal lokala delmarknader, som alla kan påverkas olika av TPA. Det är därför svårt att ge en generell analys. Generellt torde ändå gälla att storleken på produktions- och distributionsanläggningarna idag är anpassade efter efterfrågan. I det fall en restvärmeleverantör tar en marknadsandel från det (tidigare) lokala monopolföretaget, lär detta företag vilja kompensera sig med högre priser. Det är också sannolikt att det har förekommit korssubventionering från produktion till nät. När den går om intet i och med separationen stiger priset även för distributionen. Resultatet blir att kunderna får betala för det överskott av produktionskapacitet som uppstår, när den tidigare monopolistens panna blir överdimensionerad. Stigande priser lär leda till att vissa kunder överger fjärrvärme som uppvärmning, till förmån för värmepumpar. Då minskar kundunderlaget ytterligare, vilket höjer priserna för de kvarvarande kunderna, eftersom det blir färre kunder som bär kostnaderna. Det riskerar leda till en spiral av flyende kunder och stigande priser. I längden är det inte hållbart med överkapacitet i produktionen, varför någon aktörs balansräkning förr eller senare måste krympa, vilket slår mot det egna kapitalet. Om den avskrivningen når kunderna i form av högre priser, så blir konsekvenserna av TPA de rakt motsatta jämfört med reformens syfte. Det finns även en risk för att produktionen inte kan skalas ner ens på sikt. Den tillkommande restvärmen kan nämligen komma att vara otillgänglig vid situationer där stor effekt krävs. Vid sträng kyla måste värmeleverans kunna garanteras, vilket gör att viss produktionskapacitet måste hållas i reserv. Det skulle betyda att branschens sammanlagda balansräkning inte kan krympas ens på lång sikt. Ett sätt att undvika en sådan spiral är att utforma prisregleringen så att den garanterar att hushållens kostnader inte stiger. Förbundet vill i detta sammanhang erinra om ett av de i direktiven angivna syftena med utredningen, nämligen lägre fjärrvärmepriser. Om konkurrensutsättning leder till en överkapacitet, så visar det att aktörerna på marknaden har misslyckats med att komma överens om ett avtal om restvärmeleverans, trots att ett sådant borde ha varit lönsamt för båda parter. Förbundet erfar att detta är ett problem framför allt i kommunala bolag, där annat än ekonomiskt rationella övervägningar spelar in. Det antyder att det kan finnas politiska verktyg att använda, om målet är att ansluta mer restvärme. Skalfördelar och leveransansvar Fjärrvärmemarknaden präglas av skalfördelar, vilket innebär att det inte nödvändigtvis är bättre med fler aktiva företag. De totala kostnaderna blir tvärtom lägre ju färre aktörer som är aktiva, i och med att summan av tröskelkostnaderna då blir mindre. Därför riskerar förslaget om TPA att sänka effektiviteten i systemet som helhet, med stigande priser som följd. Detta är dock något som kommer att skilja sig åt från marknad till marknad. På en marknad som är att klassa som ett naturligt monopol med stora skalfördelar är konkurrens i meningen att flera företag är aktiva inte en jämvikt. Rationaliseringsfördelar
av sammanslagning leder på sikt till att den ena parten köper upp den andra, eller att någon part lämnar marknaden. Utredningen understryker att ett bestående hot om framtida konkurrens kan verka återhållande på monopolistens prissättning. Det argumentet försvagas av det faktum att konkurrens inte är en jämvikt. Vidare; även utan ett sådant hot har de allra flesta företag redan idag enligt utredningen tämligen låga vinstmarginaler och skäliga priser. Idag är utbudet anpassat efter efterfrågan, som förväntas vara konstant eller fallande på de allra flesta orter. Som påpekats ovan, så uppstår en situation med överkapacitet när tillkommande spillvärme tar marknadsandelar från den lokala monopolisten. Följden kan bli högre priser. Det är emellertid inte säkert att det är möjligt att höja priset hur mycket som helst. Konkurrens från andra uppvärmningsalternativ, en kommande prisreglering och ett system med marginalprissättning kan medföra begränsningar i den befintliga monopolistens förmåga att kompensera intäktsbortfall. I värsta fall går den lokala (tidigare) monopolisten i konkurs. Då uppstår frågan om leveransansvar. Enligt förslaget ansvarar systemoperatören för detta, men det är en part som slutkunden inte har någon kontraktsmässig relation till. Det är ett juridiskt spörsmål som möjligen är lättare att lösa än det större problemet att det faktiskt kan komma att saknas värme till alla kunder. Den tillkommande restvärmen räcker inte nödvändigtvis till att möta efterfrågan. Följden blir kalla hus. Det är ett oacceptabelt utfall, menar förbundet. Om en leverantör hamnar i allvarliga ekonomiska problem, är det sannolikt att den blir uppköpt av konkurrenten. Då har en monopolist bytts mot en annan. I fallet ovan kan det vara frågan om att ett kommunalt monopol ersätts av ett privat. Då är kunderna ur askan i elden. Privata aktörer har i regel högre avkastningskrav. Kunderna förlorar också inflytande med en privat monopolist, eftersom en kommunal sådan i någon mening är demokratiskt tillsatt. Ett annat tänkbart problem i detta scenario är att det blir svårt att få avsättning för det avfall som tidigare kan ha använts som bränsle av monopolisten. Även om monopolisten inte går i konkurs, kan en situation med överkapacitet innebära lokalt växande avfallsberg, i och med att det blir svårt att få avsättning för all värme som produceras. Förväntad effekt på möjligheterna att ansluta restvärme Utredningen påpekar att potentialen för restvärmen är osäker. Betänkandet refererar Industrigruppen Återvunnen Energis kartläggning, som antyder att det finns betydande restvärmepotentialer. I de flesta fall har emellertid inte fjärrvärmesystemen på de orter där industrierna är belägna förmåga att ta emot så stora restvärmemängder som kan komma att göras tillgängliga, vare sig med investeringar som kan anses vara företagsekonomiskt motiverade eller med mer betydande investeringar. Kommentar till 9.4.1, konsekvenser för kunderna I betänkandet lyfts tre positiva konsekvenser för kunderna fram: ökad kundtrygghet, priskonkurrens och värdet av att kunna byta handlare. Den ökade kundtryggheten ska följa av att risken för oskäliga priser i distributionen elimineras. Det förutsätter vilket även påpekas en väl fungerande reglering. Det är emellertid lättare sagt än gjort. Prisregleringen av elnäten visar med all önskvärd tydlighet
vilka problem och konflikter som kan uppstå mellan bransch, myndigheter och kundföreträdare när priset för att utnyttja viss kapacitet i ett nät ska regleras. Betänkandet gör således ett antagande av grandiosa mått; så länge allt går väl så kommer det att gå bra. Den överhängande risken för högre priser till följd av både prisregleringen och situationen med överkapaciteten samt oklarheter kring leveransansvaret bidrar tvärtom till mer otrygghet för kunden. Att priskonkurrens eller ett underliggande hot om sådan kan verka prispressande är sannolikt. Samtidigt har utredningen konstaterat att marginalerna i fjärrvärmeföretagen är små, och priserna i de flesta fall skäliga. I så fall finns litet eller inget utrymme att pressa priserna ytterligare, utom i vissa enstaka fall. När utredningen menar att dagens system med inslag av konkurrens från andra uppvärmningsformer i de allra flesta fall lett till en skälig prisnivå, blir frågan vilket problem som förslaget om tredjepartstillträde egentligen är tänkt att lösa. Som tredje fördel lyfts värdet av att kunna välja handlare fram. Konkurrerande handlare kan tillföra mervärde i tjänsten och leda till fler avtalstyper. Å andra sidan är det inte sannolikt att den slutgiltiga kostnaden för konsumenten skiljer sig åt mellan olika handlare eller jämfört med dagens situation. Dessutom tillkommer risken att passiva kunder sätts på ofördelaktiga antal, såsom är fallet på elmarknaden med avtalen om tillsvidarepris. Förbundets förslag Dagens system är ingalunda perfekt, utan är i behov av ett starkare kundskydd. Bättre information, förutsägbarhet och transparens i prissättningen kan leda till större förtroende för branschen från kunderna. Om branschen visar sig oförmögen att själv på ett trovärdigt sätt motivera prisnivåer, kan någon form av prisreglering krävas för att garantera alla fjärrvärmekunder ett skäligt pris. Riskerna med prisreglering är dels att prismodellen kan bli alltför generös mot företagen, dels att det pristak som regleringen sätter verkar som en magnet för företag vars priser ligger under den maximalt tillåtna nivån. Om effekten av prisregleringen alltså blir högre priser, så går det naturligtvis på tvärs med de angivna syftena att stärka kundens ställning och sänka fjärrvärmepriserna. De två tyngsta argumenten för TPA torde vara ökat utbud av värme när restvärme ansluts till näten, och som resultat av detta fallande priser. Utredningen monterar dessvärre delvis ner dessa argument, genom sin bedömning att den outnyttjade restvärmen i hög utsträckning är otillgänglig och att fjärrvärmeföretagens marginaler idag i de flesta fall är låga, vilket gör prissänkningar osannolika. Det går inte i förväg att vara säker på huruvida de samhällsekonomiska fördelarna av (eventuellt) mer utnyttjad restvärme väger tyngre än nackdelarna av överkapacitet och dyrare distribution. Den part som riskerar hamna i kläm i en omreglering är konsumenterna. I och med att tredjepartstillträde medför ökad risk för högre priser och i värsta fall brist på värme, så menar förbundet att regeringen bör vänta med genomförandet av förslaget om tredjepartstillträde, till dess risken för prishöjningar kan elimineras, och frågan om leveransansvar är vidare utredd. Nästa steg bör således vara att ta fram förslag för ökat kundskydd, såsom kartläggning, jämförelse och publicering av olika fjärrvärmeföretags priser. Det torde vara en uppgift för
Energimarknadsinspektionen, och kan vara de första stegen mot att ta fram en prismodell för fjärrvärme som bransch och kunder kan enas kring. Att inleda ett sådant arbete (kring priset för enbart distributionen) samtidigt som förslaget om tredjepartstillträde genomförs, skulle innebära en avsevärd risk för höjda priser för konsumenterna, i strid med utredningens intentioner. VILLAÄGARNAS RIKSFÖRBUND Hans Lemker Förbundsdirektör