8 april 2014 KS-2014/476.912 1 (7) HANDLÄGGARE Mikael Blomberg 08-535 302 98 mikael.blomberg@huddinge.se Kommunstyrelsen Uppföljning av upphandling svar på revisionsskrivelse Förslag till beslut Kommunstyrelsens beslut: Som svar på revisionsskrivelsen från Huddinge kommuns revisorer, daterad 2014-02-24, åberopas innehållet i tjänsteutlåtande KS 2014/476.912, daterat den 31 mars 2014. Sammanfattning Kommunens revisorer har med stöd av EY genomfört en granskning av upphandling. Syftet med granskningen har varit att bedöma om Huddinge kommun tar tillvara alla möjligheter som finns för att uppnå olika mål genom sin upphandling samt hur den övergripande styrningen är utformad. Revisorerna konstaterar att det pågår ett omfattande arbete med att utveckla effektiva förutsättningar för upphandling och inköp i Huddinge kommun. Samtidigt noterar revisorerna att kommunen inte fullt ut nyttjar potentialen som finns för ändamålsenliga och kostnadseffektiva upphandlingar och inköp. Målstyrningen av upphandling och inköp är svagt utvecklad, kommunstyrelsens strategiska roll har inte gjorts tydlig samtidigt som en övergripande strategi saknas. Upphandlingen har inte heller fullt ut samordnats till upphandlingsenheten eller mellan kommunen och Huge Fastigheter AB. Revisionsskrivelsen lämnar utifrån granskningens resultat ett antal rekommendationer som kommunstyrelsen besvarar. Förvaltningen föreslår att innehållet i tjänsteutlåtandet, daterat den 31 mars 2014, utgör kommunstyrelsens svar på revisorernas skrivelse. Beskrivning av ärendet På uppdrag av kommunens revisorer har EY genomfört en granskning med syftet att bedöma om Huddinge kommun tar tillvara alla möjligheter som finns för att uppnå olika mål genom sin upphandling samt hur den övergripande styrningen av upphandlingsverksamheten är utformad. POSTADRESS BESÖKSADRESS Kommunstyrelsens förvaltning Kommunalvägen 28 Ekonomiavdelningen Huddinge kommun, 141 85 Huddinge TELEFON (VX) OCH FAX 08-535 300 00 08-535 302 50 E-POST OCH WEBB huddinge@huddinge.se
8 april 2014 KS-2014/476.912 2 (7) De revisionsfrågor som besvaras i granskningen är: Finns det en fastställd Målbeskrivning för upphandling? Har KS god kunskap om den totala omfattningen av kommunens upphandling? Har KS kunskap om leverantörsmarknaden och hur kommunens agerande långsiktigt påverkar leverantörsmarknaden utveckling? Finns det en uttalad Strategi för maximal nytta av upphandlingen? Finns det en strategi för att integrera helhetsmål (inkludera andra mål) i upphandlingen? Hur ser ansvaret ut för processens olika delar, har kommunstyrelsen speciellt beaktat risken för oegentligheter? Kommunen har en stor satsning på Transportsamordning. Har möjligheterna med detta integrerats in i upphandlingen? Granskningen baseras på intervjuer med kommunstyrelsens ordförande, kommundirektör, ekonomichef, administrativ direktör och upphandlingschef samt genom studier av relevanta dokument. Dessutom har en kartläggning gjorts av kommunens inköp. Revisorernas övergripande slutsats är att det pågår ett omfattande arbete med att utveckla effektiva förutsättningar för upphandling och inköp i Huddinge kommun. Det finns också en allvarlig övertygelse om vikten av att uppnå förbättringar inom detta område. Viktiga inslag i utvecklingsarbetet är utvecklingen av upphandlings- och inköpsprocessen, förstärkningen av upphandlingsenhetens organisation med nya tjänster, genomförandet av spendanalys, utvecklingen av upphandlingshandboken med mera. För att ge stöd till ett mer effektivt utvecklings- och förändringsarbetet är det nödvändigt att det fastställs en tydlig agenda för vilka åtgärder som ska vidtas enligt en definierad tidplan. När det gäller den kartläggning som har gjorts av kommunens inköp avseende 2012 framkommer att cirka 2,2 mdr avser köp av verksamhet och varor och tjänster i övrigt. Köp av kärnverksamhet omfattar cirka 1,2 mdr och varor och tjänster cirka 1 mdr. 5 140 leverantörer fakturerade kommunen. Leverantörsfakturorna har i sin tur konterats på 153 konton. För att kunna göra en meningsfull analys av kommunens inköp är dock den information som kan hämtas från huvudboken inte tillräcklig. Av den anledningen är det positivt att kunna konstatera att det på initiativ av upphandlingsenheten genomförs en spendanalys. Med stöd av spendanalys 1 och den kunskap om 1 Syftet med en spendanalys är att förstå det historiska inköpsmönstret och exempelvis se vilka företagets stora inköpskategorier är, graden av avtalstrohet, vilka delar av organisationen som köper från de olika
8 april 2014 KS-2014/476.912 3 (7) nuvarande inköp som den kan ge är det sedan möjligt att utveckla en mer effektiv upphandlings- och inköpsprocess. Revisorernas samlade bedömning är att kommunen för närvarande inte fullt ut utnyttjar den potential som finns för ändamålsenliga och kostnadseffektiva upphandlingar och inköp. Slutsatsen grundar sig på att målstyrningen av upphandling och inköp är svagt utvecklad. Det saknas kommungemensamma mål för upphandling och inköp. Kommunstyrelsens strategiska roll för att leda och samordna upphandlings- och inköpsprocessen har inte gjorts tydlig samtidigt som det saknas en övergripande strategi för att säkerställa effektiva upphandlingar och inköp. Nuvarande reglemente för upphandling är inte anpassad till den aktuella situationen och omfattar varken inköpsprocessen eller avtalsförvaltningen. För att resultatet av upphandlingarna fullt ut ska bli tillfredsställande måste också inköpsbeteendet i organisationen vara rationellt samt förvaltningen av de upphandlade avtalen inriktade på att säkerställa att leverantörernas åttaganden infrias. Kommunens upphandling enligt LOU har inte fullt ut samordnats till upphandlingsenheten i och med att miljö- och samhällsbyggnadsförvaltningen svarar för sin egen upphandling. För närvarande sker ingen direkt samordning mellan kommunens och Huge Fastigheters upphandling. Ett utvecklingsområde som har identifierats gäller den interna kontrollen av upphandlings- och inköpsverksamheten. Enligt vad som har framkommit i granskningen så har det inte gjorts någon dokumenterad riskanalys av upphandlings- och inköpsprocesserna. Det finns inte heller någon internkontrollplan för dessa två kommungemensamma processer. För att kunna effektivisera upphandling och inköp i kommunen så att tydliga effekter kan uppnås i form av reducerade inköpskostnader fordras att insatser görs för att: Stärka den strategiska styrningen av upphandling och inköp. För det ändamålet krävs mål, relevanta styrdokument och en genomtänkt uppföljning av upphandling och inköp. Skapa förutsättningar att prioritera och differentiera upphandlingar på faktamässig grund. Utveckla uppföljningen av upphandlingar och inköp. leverantörerna samt utgöra en faktabaserad grund för framtida planering och priotiering utifrån ett upphandlings- och inköpsperspektiv.
8 april 2014 KS-2014/476.912 4 (7) Rekommendationer För en fortsatt utveckling identifierar kommunens revisorer följande förbättringsområden och ger med stöd av den genomförda granskningen följande rekommendationer: KS bör skaffa sig en tydlig bild av möjligheten att nå fler mål (dels besparingar dels andra mål) med upphandlingen, och vilka strategier som skulle behövas för att nå dessa mål. Överväga att införa en policy för upphandling (Principer och integrerade mål) Prioritera färdigställandet av upphandlingshandboken. Överväg om handboken i huvudsak ska omfatta organisering och aktiviteter vid genomförandet av upphandlingar, inköp och avtalsförvaltning. Principer och riktlinjer bör framgå av på politisk nivå fastställda styrdokument. Förtydliga uppföljningen och kontrollen av avtalstrohet gentemot ramavtal. Utveckla uppföljningen av kommunens upphandlings- och inköpsverksamhet. Överväg om upphandlings- och inköpsbokslut ska införas. Stärk den interna kontrollen och styrningen av upphandlings- och inköpsverksamheten. Internkontrollplaner som upprättas på olika nivåer i organisationen bör omfatta upphandlings- och inköpsområdet. Överväg om inte all upphandlingsgenomförande bör ligga på den centrala enheten, som i sin tur kan vidaredelegera sådant som görs bättre lokalt. Överväg behovet av ett särskilt forum med deltagande av politiker och tjänstemän för att diskutera och formulera mål och strategier för upphandling. Förvaltningens synpunkter Revisorernas rekommendationer utgör rubriker nedan och förvaltningens synpunkter och förslag redovisas i brödtext under respektive rubrik. KS bör skaffa sig en tydlig bild av möjligheten att nå fler mål (dels besparingar dels andra mål) med upphandlingen, och vilka strategier som skulle behövas för att nå dessa mål. Kommunstyrelsens förvaltning kan konstatera svårigheten med att ta fram och fastställa dylika mål, men ser samtidigt möjligheten och utmaningen i att jobba aktivt mot sådana fastställda mål. Förvaltningen har undersökt frågan i andra kommuner. De målformuleringar som funnits har varit av karaktären att upphandlingsverksamheten ska vara affärsmässig, utnyttja konkurrens och
8 april 2014 KS-2014/476.912 5 (7) samordna upphandlingar i syfte att nå bättre priser och villkor. Detta återfinns tillika även i Huddinge kommuns reglemente. För tillfället pågår ett omfattande arbete med att utveckla effektiva förutsättningar för upphandling och inköp i Huddinge kommun, bl.a. genom förslag till nytt reglemente för upphandling samt ny handbok för upphandling. Vidare har vissa mindre omorganisationer genomförts i syfte att stärka upphandlingsverksamheten i Huddinge kommun. Arbetet med att formulera mål för upphandlingsverksamheten pågår och kommer att fortsätta under 2014. Bland annat planeras för att hela eller delar av upphandlingsstyrgruppen och den politiska ledningen tillsammans ska genomföra en workshop kring övergripande mål och önskvärda effekter med kommunens upphandlingsverksamhet. Överväga att införa en policy för upphandling (principer och integrerade mål) Kommunstyrelsens förvaltning delar revisorernas rekommendation och ser det som naturligt att ett utvecklingsarbete i enlighet med ovan fastställs i en policy. Prioritera färdigställandet av upphandlingshandboken. Överväg om handboken i huvudsak ska omfatta organisering och aktiviteter vid genomförandet av upphandlingar, inköp och avtalsförvaltning. Principer och riktlinjer bör framgå av på politisk nivå fastställda styrdokument. Arbetet med att färdigställa handboken pågår parallellt med framtagandet av nytt reglemente för upphandling, vilket för tillfället är ute på remiss hos nämnderna. Upphandling är en omfattande process som involverar många intressenter vid genomförande. I syfte att skapa möjlighet till förståelse för de som hade att ta ställning till handboken inkluderades även förslag till mål och principer i handboken för att förstå helheten. Det är riktigt att handboken primärt ska omfatta organisering och aktiviteter vid genomförandet av upphandlingar, inköp och avtalsförvaltning. I syfte att skapa ett tydligt dokument för de som ska tillämpa handboken kommer den slutliga version att innehålla både politiskt fastställda riktlinjer när de fastställts samt organisering och aktiviteter vid genomförandet av upphandlingar, inköp och avtalsförvaltning. Förtydliga uppföljningen och kontrollen av avtalstrohet gentemot ramavtal. Kommunstyrelsens förvaltning instämmer i revisorernas rekommendation. Förvaltningen vill samtidigt också poängtera betydelsen av att ett aktivt uppföljningsarbete inte bara säkerställer att vi köper rätt produkt från rätt leverantör utan att det samtidigt bidrar till att identifiera eventuella brister. Därtill vill vi fånga upp önskemål om utveckling och förändring i
8 april 2014 KS-2014/476.912 6 (7) upphandlade avtal vilket i sig är en ovärderlig information vid genomförandet av en ny upphandling. Vad gäller uppföljning och kontroll av avtalstrohet mot ramavtal kan det konstateras att det är ett tids- och resurskrävande arbete. Det ska också förtydligas att uppföljning av avtalstrohet avser uppföljning av om köp av viss vara eller tjänst sker hos rätt leverantör. För att säkerställa avtalstrohet krävs kontroll på fakturanivå. I den målstyrningen som i dag sker mäts andelen köp från avtalade leverantörer (köp från avtal), vilket inte är detsamma som att köpa från rätt leverantör. Det är sedan tidigare inplanerat en workshop kring inköpsprocessen, vilket innefattar diskussioner kring formerna för uppföljning, detta för att tydliggöra såväl inköpsprocessen som uppföljningen på olika nivåer i organisationen. Utveckla uppföljningen av kommunens upphandlings- och inköpsverksamhet. Överväg om upphandlings- och inköpsbokslut ska införas. I takt med att allt mer upphandlas så ökar givetvis omfattningen av upphandlings- och inköpsverksamheten och därmed ökar även behovet av strukturerad uppföljning. Kommunstyrelsens förvaltning instämmer i revisorernas rekommendation att införa upphandlings- och inköpsbokslut och planerar att införa detta till delårsrapport 1 2015. Frågan har diskuterats tidigare, men bedömningen har varit att förutsättningarna för att genomföra detta i organisationen inte funnits tidigare. Efter genomförd omorganisation och initiala förstärkningar av upphandlingsverksamheten har förutsättningarna förbättrats avsevärt, både för att utveckla uppföljning samt att införa upphandlings- och inköpsbokslut. Som nämndes ovan är det sedan tidigare inplanerat en separat workshop kring inköpsprocessen, vilken innefattar uppföljning. Stärk den interna kontrollen och styrningen av upphandlings- och inköpsverksamheten. Internkontrollplaner som upprättas på olika nivåer i organisationen bör omfatta upphandlings- och inköpsområdet. Kommunstyrelsens förvaltning instämmer i revisorernas rekommendation och har i syfte att utveckla interkontrollen inom upphandling och inköp planerat in ett utvecklingsarbete kring dessa frågor. Resultatet lyfts sedan in kommunstyrelsen plan för internkontroll för 2015. Överväg om inte all upphandlingsgenomförande bör ligga på den centrala enheten, som i sin tur kan vidaredelegera sådant som görs bättre lokalt. Kommunstyrelsens förvaltning instämmer i revisorernas rekommendation. Dialog kring dessa frågor pågår med berörda parter på tjänstemannanivå.
8 april 2014 KS-2014/476.912 7 (7) Överväg behovet av ett särskilt forum med deltagande av politiker och tjänstemän för att diskutera och formulera mål och strategier för upphandling. I syfte att ta fram mål och strategier för upphandling, se ovan, kommer initialt att genomföras en gemensam workshop kring dessa. Beroende på hur väl detta faller ut så får kommunstyrelsens förvaltning framgent överväga om ett sådant forum bör skapas. Vesna Jovic Kommundirektör Mats Öberg Ekonomichef Mikael Blomberg Upphandlingschef Bilagor Revisionsskrivelse 2014-02-24 Revisionsrapport, Uppföljning av upphandling Beslutet delges Huddinge kommuns revisorer