Dokument Sida YTTRANDE 1 (6) Datum Referens: Samh pol avd/kjell Rautio 2008-02-25 Direkttel: 08-782 991 74 E-post: kjell.rautio@tco.se Socialdepartementet 103 33 STOCKHOLM SAMORDNAD OCH TYDLIG TILLSYN AV SOCIALTJÄNSTEN Slutbetänkande av Utredningen om tillsynen inom socialtjänsten (SOU 2007:82) S2007/9510/ST TCO har på remiss från Socialdepartementet fått rubricerad utredning. TCO väljer att utifrån en kort beskrivning av förslaget i utredningen göra en tematisk genomgång av de aspekter och synpunkter som bedöms vara särskilt angelägna att närmare belysa och diskutera. Förslagets huvudsakliga innehåll Utredningen föreslår en rad åtgärder som syftar till: att tydliggöra och stärka tillsynsansvaret, att tillsynsfunktionens sårbarhet ska minska, att tillsynen ska fungera samordnat, strukturerat och effektivt med ett tydligt. Jämställdhetsperspektiv, att tillsynen ges tydligare befogenheter och sanktionsmöjligheter. Utredningen definierar begreppet tillsyn som att kontrollera och stödja efterlevanden av mål och bestämmelser i lag, förordning och föreskrift. Denna definition föreslår man förs in både i socialtjänstlagen (SoL), lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) och lagen om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område (LYHS). Tillsynsmyndighetens uppgift ska renodlas till att just omfatta det som definierats som tillsyn. Enligt förslaget ska tillsynen av socialtjänsten och hälso- och sjukvården slås ihop. Detta kommer att ske i två steg. Det första steget är att länsstyrelsernas tillsynsansvar flyttas över till Socialstyrelsen år 2010. Det andra steget tas 2014 och innebär inrättandet av en ny renodlad tillsynsmyndighet med regional organisation, utanför Socialstyrelsen. Nuvarande patientnämnder kommer att få ett utökat ansvar att innefatta även människor som är aktuella inom socialtjänsten. Den nya tillsynsorganisationen ska även ha ett ansvar för enskild verksamhet enligt socialtjänstlagen och LSS. Uppgiften för den nya myndigheten blir också att ge bättre Postadress Besöksadress Telefon Fax E-post Internet Bankgiro Postgiro 114 94 STOCKHOLM Linnégatan 14 08-782 91 00 08-663 75 20 tco@tco.se www.tco.se 721-7367 5 92 06-3 http://www.tco.se/fileorganizer/tcos webbplats/publikationer/remissyttranden/y Samordnad och tydlig tillsyn av socialtjänsten.doc/l/2007-11-23
2 (6) förutsättningar för god kvalitet genom att lämna råd och rekommendationer, sprida erfarenheter för att förebygga skador och eliminera risker. När det gäller Lex Sarah-anmälningar föreslås att anmälningsskyldigheten ska utvidgas till hela socialtjänsten. Lex Sarah gäller då både offentligt och enskilt driven verksamhet, men hanteringsordningen är ändå olika. Vid offentlig verksamhet ska en Lex-Sarah-anmälan gå vidare till kommunens aktuella nämnd, men i enskild verksamhet ska anmälan göras till den som är ansvarig för verksamheten. Samordnad tillsyn i en renodlad tillsynsmyndighet TCO är i grunden positiv till utredningens förslag om att i framtiden samla och samordna tillsynen av socialtjänsten och hälso- och sjukvården inom ramen för en renodlad tillsynsmyndighet. Dagens ordning, där verksamheter som har inslag av både hälso- och sjukvård och socialtjänst granskas av två olika myndigheter, är inte tillfredställande. Detta skapar en situation där gränsdragningen mellan de ansvariga myndigheterna ibland blir oklar och detta kan leda till att individerna hamnar mellan stolarna. Medborgarna bör kunna lita på att bestämmelserna om säkerhet, lika behandling och rätten till viss service efterlevs oavsett var i landet man bor och vilken myndighet som utövar tillsyn. Så är tyvärr inte fallet idag. Utredningen visar exempelvis att de 21 länsstyrelsernas tillsynsarbete idag bedrivs på mycket olika sätt. Det gör att det finns en brist på enhetlighet när det gäller synen på uppdraget, tolkning av regelverket, avsatta resurser, arbetssätt osv. Detta är såväl ineffektivt som djupt otillfredsställande, sett utifrån ett medborgarperspektiv. En samordnad och gemensam tillsyn, så som utredningen föreslår, lägger grunden för en sammanhållen och mer effektiv tillsyn. Samtidigt ökar också förutsättningarna att skapa en större förståelse över professions- och yrkesgränser, inte minst när det gäller behovet av skilda och kompletterande kompetenser. Ur ett medborgarperspektiv är det också positivt att den enskilde kan vända sig till en myndighet med klagomål som ofta rör både sjukvårds- och sociala insatser inom bland annat kommunal äldre- och handikappomsorg istället för som nu till två olika huvudmän. På så sätt blir också tillsynen stärkt och ansvaret för tillsynen tydligare. På så sätt blir också tillsynen stärkt och ansvaret för tillsynen tydligare. Detta skulle i så fall också vara till fördel för kvalitetssäkringsarbetet för den verksamhet som kommuner och landsting bär det yttersta ansvaret för. Viktiga aspekter att ta hänsyn till vid omorganisationen TCO är således i grunden positiv till utredningens förslag om att samla och samordna tillsynen av socialtjänsten och hälso- och sjukvården inom ramen för en renodlad tillsynsmyndighet. Men TCO anser ändå att fyra aspekter särskilt förtjänar att framhållas:
3 (6) 1. Det ytterst angeläget att en väl fungerande samverkan kommer till stånd mellan den nya myndigheten och Socialstyrelsen. Samverkan och effektivt informationsutbyte mellan myndigheterna är nödvändigt för att utveckla och förbättra tillsyn, normering och kunskap inom vård och omsorg. 2. När den nya myndigheten bildas och påbörjar sin verksamhet är det angeläget att det för verksamheter och yrkesutövare klart framhålls att den nya myndighetens uppdrag inte bara omfattar granskning, utan också att lämna råd och rekommendationer samt att syftet är att förebygga skador, eliminera risker samt förbättra kvaliteten. 3. Regeringen bör, utifrån ett genomtänkt helhetsperspektiv, bestämma sig vad den i framtiden vill använda länsstyrelserna till. Idag pågår ett flertal utredningar som berör länsstyrelsernas framtida roll och ansvar, men utan någon tydlig samordning eller övergripande riktning. Detta är naturligtvis inte bra. Den föreliggande utredningen utgör här inget undantag. Tidigare har Ansvarskommittén lyft fram länsstyrelserna som samordnare av den regionala tillsynen. Den nu pågående Förvaltningskommittén kan också relativt snart förväntas lämna förslag rörande vilken roll länsstyrelserna ska ha i den framtida statliga organisationen. För att den framtida samhällsorganisationen på detta område skall präglas av en helhetssyn bör därför regeringen väga in den kunskap som Förvaltningskommittén utgår ifrån. Det vore därför önskvärt att regeringen, i det läge som råder, väntar med det slutliga ställningstagandet om att överföra uppgifter mellan de olika myndigheterna, åtminstone tills Förvaltningskommittén lämnar sitt slutbetänkande. 4. Slutligen är det viktigt att den föreslagna organisationsförändringen leder till så få negativa konsekvenser för den berörda personalen som möjligt. Att behöva ha upp till tre arbetsgivare inom en relativt kort period (fyra år), kanske utan att egentligen byta arbetsuppgifter, är naturligtvis inget att eftersträva. Utredaren menar att förändringen bör göras i två steg för att undvika störningar. Kunskap om organisationsförändringar talar dock inte entydigt för utredarens förslag. Vetskapen om att en organisation ska leva under kort tid för att sedan förändras igen är alltför ofta en hämsko för verksamheten. TCO befarar därför att den föreslagna förändringen kommer att kräva omfattande resurser - såväl ekonomiska som personella - att tillsynsverksamheten under tiden riskerar att förlora mycket kompetens samt att en del av tillsynsverksamheten riskerar att drabbas av onödiga svårigheter under förändringsprocessen. TCO anser därför att processen i dessa angivna avseenden behöver diskuteras ytterligare. Det handlar då om en övergripande och långsiktig dialog om länsstyrelsernas framtida roll och om vilka villkor som ska erbjudas personalen under omställningarna.
4 (6) Det behövs ett bättre stöd för den professionella bedömningen Lex Realia En viktig del i tillsynsarbetet bygger på en klargörande definition av vad som bör och ska styra arbetet. Här tror TCO att det finns mycket att göra. Det handlar då framför allt om att tydliggöra och synliggöra vikten av den professionella bedömningen. Idag har många handläggare en mycket sammansatt roll. Det handlar om att samverka mellan politiska beslut/riktlinjer, prioriteringar, ekonomi, forskning och den enskildes behov. Detta kan medföra att den professionella bedömningen för mycket får stå tillbaka till förmån för andra hänsynstaganden. Detta är bakgrunden till att det idag finns behov av en annan form av Lex-bestämmelse, som man skulle kunna kalla för Lex Realia. Innebörden i denna Lex Realia kan kort sammanfattas som en skyldighet och en rättighet för den enskilde handläggaren att uttrycka sin professionella bedömning oavsett politisk viljeinriktning och oavsett ekonomi. Lex Sarah en gemensam hanteringsordning för offentlig och enskild verksamhet När det gäller s.k. Lex Sarah-anmälningar föreslår utredningen att anmälningsskyldigheten ska utvidgas till hela socialtjänsten. När det gäller Lex Sarah anser TCO det är anmärkningsvärt att hanteringsordningen är olika beroende på om det handlar om offentlig eller enskild verksamhet, detta naturligtvis under förutsättning att den enskilda verksamheten arbetar på uppdrag åt kommunen. TCO anser att kommunens aktuella nämnd ska få kännedom om alla Lex Sarah-anmälningar oavsett driftsform. Lex Sarah infördes i socialtjänstlagen år 1999 och i LSS år 2005, där finns en viktig skillnad, då frivilligarbetare omfattas av Lex Sarah bestämmelserna enligt SoL, men inte enligt LSS. Om Lex Sarah ska omfatta hela socialtjänsten så ska inte frivilligarbetarnas skyldigheter vara olika beroende på vilken lagstiftning som styr verksamheten. Behov av samordning av föreskrifter och lagstiftning för vård och omsorg TCO instämmer i att den nya tillsynsmyndigheten bör arbeta med systemtillsyn med utgångspunkt bl.a. i Socialstyrelsens föreskrifter om ledningssystem för kvalitet och patientsäkerhet inom hälso- och sjukvården samt Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om ledningssystem för kvalitet i verksamhet enligt SoL, LVU, LVM och LSS. TCO anser dock att det är otillfredsställande att kvaliteten i vård och omsorg regleras i två olika föreskrifter. Inom t.ex. äldreomsorgen innebär detta att verksamheten ska följa två olika regelverk samtidigt beroende på vilken typ av insats det är fråga om. En samordning av föreskrifterna skulle främja tillämpning, uppföljning och tillsyn av kvaliteten och säkerheten i verksamheterna. Hälso- och sjukvården och socialtjänsten är båda väsentliga delar av samhällets totala välfärdssystem. Kärnan i verksamheterna regleras idag i två olika lagar, Hälso- och sjukvårdslagen (HSL) och Socialtjänstlagen (SoL). Båda lagarna är målinriktade ramlagar
5 (6) som har tillkommit för att fördjupa demokratin inom respektive område. De anger övergripande mål och kommunerna och landstingen har stor frihet att utforma insatserna efter lokala och regionala behov. De krav som ställs på hälso- och sjukvårdsverksamheten och socialtjänstens verksamhet enligt SoL och HSL motsvarar i princip varandra. Insatserna ska vara av god kvalitet och det förutsätter hög kompetens hos personalen, adekvat utbildning och erfarenhet för professionella behovsbedömningar för att kunna ge behövliga insatser antingen av social eller av medicinsk karaktär. Båda lagarna ställer krav på att kvaliteten fortlöpande och systematiskt ska följas upp. Båda har helhetssyn som grundläggande princip. Individens totala situation och omgivning ska beaktas och det ställer krav på samordning och planering. Grundläggande för båda verksamheterna är respekten för den enskildes självbestämmanderätt och integritet liksom kraven på kontinuitet och närhet. Gemensamt för båda lagarna är att de ska värna om den enskilde medborgaren och dennes behov, men det finns också skillnader i hur lagarna är uppbyggda och de skillnaderna kan medföra svårigheter när det gäller att ge en sammanhållen vård och omsorg för den enskilde medborgaren. Den skilda regleringen ställer också särskilda krav på yrkesutövarna i den kommunala vården och omsorgen eftersom de ska arbeta enligt båda regelverken samtidigt. När det gäller svårigheterna med lagstiftningen är det främst kring några områden det finns skillnader som kan skapa problem och där gränsdragningarna är oklara. Det handlar bl.a. om tillsyn, ledning och beslutsformer, ledningssystem för kvalitet och säkerhet, dokumentation och sekretess, anmälnings- och rapporteringsskyldighet samt yrkesutövarnas ansvar. Det grundläggande problemet är gränsdragningen mellan hälso- och sjukvård och socialtjänst i kommunernas verksamhet. Vilken lag är tillämplig? En åtgärd kan i den ena situationen utgöra hälso- och sjukvård och i en annan situation kan det vara fråga om omsorg. Ett exempel på detta är matning. Om det vid matning krävs en sjuksköterskas kompetens för att bevaka att en vårdtagare, med hänsyn till sjukdomsbilden, inte sätter maten i halsen är det en uppgift som regleras av Hälso- och sjukvårdslagen. I en annan situation kan det räcka att ett vårdbiträde matar. Då är det en uppgift som regleras av Socialtjänstlagen. En och samma åtgärd kan för en och samma individ regleras av två olika regelverk beroende på individens behov och behovet kan skifta över tid. I utredningen framhålls att det kan finnas skäl att skapa en gemensam lagstiftning för socialtjänst och hälso- och sjukvård eller för vissa delar av verksamheterna t.ex. en gemensam äldreomsorgslag. TCO instämmer i detta. Det finns behov av en gemensam, samordnad lagstiftning. En samlad och tydlig lagstiftning för vård och omsorg ska ta sin utgångspunkt i medborgarens behov. Detta är ett viktigt steg mot en vård som utgår från individens behov. En gemensam lagstiftning kan tydliggöra individens centrala roll, i såväl vården som omsorgen, och stärka dennes ställning.
6 (6) En samlad lagstiftning är viktig också ur vård- och omsorgsverksamheternas och yrkesutövarnas perspektiv. Det finns således, enligt TCO, stor anledning att närmare utreda hur en sådan lagstiftning bäst kan utformas. Barn- och jämställdhetsperspektiven bör vara viktiga i den framtida tillsynen TCO anser att det är angeläget med ett ökat fokus på barn och ungdomar i vård och omsorg. TCO välkomnar därför särskilt utredningens förslag om att tillsynsmyndigheten ska integrera ett barnperspektiv i tillsynsarbetet och att myndigheten ska utveckla metoder för hur tillsyn som rör barn och ungdomar ska genomföras. Barns och ungdomars ställning i vård och omsorg är idag tyvärr i många delar oklar. TCO anser därför att det, i detta avseende, finns ett behov av en samlad översyn av barns och ungdomars ställning. Likaså är det, som utredningen anger, angeläget med ett tydligt jämställdhetsperspektiv i tillsynen. En förutsättning för att öka medvetandet om de skillnader som finns mellan män och kvinnor i vården och omsorgen är att skillnaderna bättre synliggörs. TJÄNSTEMÄNNENS CENTRALORGANISATION (TCO) Sture Nordh Kjell Rautio