Granskning av planering och genomförande av fastighetsunderhåll

www.pwc.se Revisionsrapport Kjell Arefjäll Jörn Wahlroth Granskning av planering och genomförande av fastighetsunderhåll Kalmar kommun Oktober 2014

Innehållsförteckning 1. Inledning... 1 1.1. Bakgrund... 1 1.2. Revisionsfråga... 1 1.2.1. Revisionskriterier... 1 1.3. Metod... 1 2. Verksamheten...2 2.1. Organisation...2 2.2. Internhyran och fastighetsunderhåll...2 3. Iakttagelser...4 3.1. Rutiner och system för att planera underhåll av kommunens fastigheter...4 3.1.1. Bedömning...5 3.2. Fastighetsunderhåll kopplat till ekonomiska förutsättningar...6 3.2.1. Bedömning...7 3.3. Rutiner som säkerställer att planerat underhåll genomförs...8 3.3.1. Bedömning... 8 3.4. Återkoppling av utfört underhåll i förhållande till planerat underhåll...8 3.4.1. Bedömning...9 4. Revisionell bedömning... 10 4.1. Revisionsfråga...10 Bilaga, sidan 11

1. Inledning 1.1. Bakgrund År 2010 genomfördes en granskning av kommunens fastighetsunderhåll. I samband med denna granskning framkom avsaknad av en långsiktig planering av underhållet. Vidare saknades en strukturerad och dokumenterad uppföljning av utfört underhåll. En uppföljning av granskningen genomfördes år 2012. Vid detta granskningstillfälle hade aktiviteter påbörjats för att bättre stödja planering och uppföljning. Med ovanstående som bakgrund har revisorerna, utifrån en risk- och väsentlighetsanalys, beslutat att granska servicenämndens planering och genomförande av fastighetsunderhåll. 1.2. Revisionsfråga Är servicenämndens rutiner ändamålsenliga med tillräcklig intern kontroll för planering och genomförande av kommunens fastighetsunderhåll? 1.2.1. Revisionskriterier Servicenämnden har adekvata rutiner och system för att planera underhåll av kommunens fastigheter. Det finns processer som tydliggör behov av fastighetsunderhåll kopplat till ekonomiska förutsättningar. Det finns rutiner som säkerställer att planerat underhåll genomförs. Det finns en löpande och systematisk återkoppling av utfört underhåll i förhållande till planerat underhåll. 1.3. Metod Granskningen har genomförts genom intervjuer och studier av relevanta dokument för fastighetsunderhållets planering och uppföljning. Intervjuer har genomförts med nämndens ordförande, förvaltningschef, avdelningschef och byggprojektledaren/planeringsingenjören. I förhållande till underhållsplaneringen har stickprov genomförts av utfört underhåll. Särskild granskning, med fysisk kontroll, har skett av fastighetsobjekt enligt bilaga. Granskningen avgränsats till aktiviteter under åren 2013 och 2014. 1 av 13

2. Verksamheten 2.1. Organisation Under servicenämnden sorterar kommunens verksamhet för lokaler, frilufts- och idrottsanläggningar, gator, parker, skogar, central inköps- och förrådsverksamhet, vindkraftverk, kommunens IT-verksamhet, kommunens kontaktcenter, kostverksamheten m.m. Av kommunfullmäktiges reglemente för servicenämnden framgår att nämndens ansvarar för att lösa kommunens lokalbehov. Vidare svarar nämnden bland annat för frågor som gäller ny-, till- och ombyggnad av kommunens fastigheter. Serviceförvaltningen leds av en förvaltningschef. Inom förvaltningen finns en fastighetsavdelning som leds av en avdelningschef. Avdelningen är uppdelad på fastighetsservice och bygg. Fastighetsförvaltarna är organiserade direkt under förvaltningschefen. Fastighetsavdelningen förvaltar objekt fördelade på fastighetstyper enligt nedan nedanstående tabell: Fastighetstyp Bruksarea Arbetslokaler 40 700 Förvaltningslokaler 42 626 Skollokaler/gymnasielokaler 164 641 Fritidslokaler 36 811 Omsorgslokaler 3 209 Förskolelokaler 26 932 Bostäder 3 181 Bostadsrätter 6 500 Lantegendomar 275 Regl-o saneringsfast 9 810 Summa 334 685 Ytan fördelas på drygt 110 fastigheter. 2.2. Internhyran och fastighetsunderhåll Fastighetsförvaltarna skriver kommuninterna hyreskontrakt som i grunden baseras på en självkostnad. Vanligtvis kalkyleras med ca 125 kr/kvm för planerat underhåll och ca 50 kr/kvm för avhjälpande (akut) underhåll. Internhyreskontrakten skrivs vanligtvis på tre år och förlängs i regel på oförändrade villkor. En del kontrakt innehåller klausul om indexuppräkning, vissa medger uppräkning med andel av index, medan andra kontrakt helt saknar indexklausul. 2 av 13

Kostnadsförändringar som sker över tiden förändrar förutsättningarna i förhållande till ursprunglig hyreskalkyl. När drift- (exklusive underhåll) och kapitalkostnader har avräknats från intäkterna kvarstår ett utrymme för underhållsinsatser. Underhållskostnaderna fungerar således som en form av regulator för att nå ett budgeterat nollresultat. För att utifrån ovan beskrivna förutsättningar öka budgeten för underhåll krävs ett övergripande beslut som hanteras i budgetberedningen och där kommunfullmäktige beviljar de nämnder som hyr lokaler ökade anslag. 3 av 13

3. Iakttagelser 3.1. Rutiner och system för att planera underhåll av kommunens fastigheter Inom den budget som finns tillgänglig för planerat underhåll fokuseras på fastigheter för kärnverksamheten och det yttre underhållet. Denna prioritet är, enligt vad som framgår av intervjuerna, kommunicerad i organisationen. Arbetet med att ta fram en underhållsplan har under de senaste åren varit ett prioriterat område, och vid årsskiftet 2013/14, var allt behov av yttre underhåll inventerat och dokumenterat i fasighetssystemet Incit Xpand. Registrering i systemet sker per fastighet och byggnad. I och med att dokumentationen av det yttre underhållet är genomfört för samtliga fastigheter erbjuds en bättre möjlighet att genomföra samordnade insatser, enligt de intervjuade. Ur systemet kan sedan hämtas schablonartad information om när det är dags att utföra specifika underhållsåtgärder. Systemet bygger på statistisk data. Fastighetssystemet ger även underlag för att beräkna kostnader för de olika åtgärdena baserat på prisuppgifter baserat på statistisk data. Någon systematisk inventering av inre underhåll har ej genomförts, vilket innebär att det saknas systemstöd vid planering av sådana åtgärder. Detta gäller även fastigheternas utemiljöer. Att inte systematiskt inventera och registrera inre underhåll har varit en prioritering utifrån arbetsmängden och den resurs som krävs. Det finns i dagsläget inga planer att i fastighetssystemet registrera det inre underhållet. I nämndens protokoll från maj redovisas det inre underhållet uppgår till 18% av det totala underhållet. Systemet Incit Xpand upplevs som tungarbetat och ett fåtal tjänstemän arbetar med att göra registreringar i systemet. Systemet kräver regelbundna uppdateringar för att utgöra ett adekvat stöd. Av granskningen framgår också att det kan föreligga en viss osäkerhet i om vissa underhållsåtgärder blivit registrerade i systemet. Möjligheten att i systemet notera olika åtgärders prioritet används inte. För att prioritera, planera och samordna underhållsinsatser finns en särskild grupp kallad DOS-gruppen (Drift- och servicegruppen) som i princip träffas månatligen. I gruppen ingår avdelningschefen för fastighet, enhetschefen för fastighetsservice, fastighetssamordnaren, fastighetsförvaltaren, byggprojektledaren/planeringsingenjören, arbetsledaren för driftteknikerna, samt projektledaren för energi. Det är byggprojektledaren/planeringsingenjören som gör en bearbetning av informationen och presenterar genom en excelfil ett förslag som utgångspunkt för planeringen av underhållsinsatserna. 4 av 13

Gruppen arbetar även med att löpande, vid behov, göra omprioriteringar av underhållsinsatserna. Den information som ligger till grund för planeringen är förutom det ekonomiska utrymmet: Information från Incit Xpand Information från skyddsronder Signaler om behov och önskemål från vaktmästare och hyresgäster Egna okulärbesiktningar Vidare ska vid vissa ombyggnationer en fördelning göras av vad som är underhåll och investering. Bedömningen görs huvudsakligen av investeringens projektledare. Informationen enligt ovanstående arbetas in i ett exceldokument, en arbetsplan, med i första hand fokus på innevarande år. Planeringen sträcker sig högst tre år framåt. Av intervjuerna framgår att det upplevs vara svårt att hålla isär budgetkategorierna planerat och akut underhåll. Ibland kan slitaget gått så långt att en åtgärd blivit nödvändigt, exempelvis ett läckande tak. Här kan, enligt de intervjuade, en gråzon uppstå mellan planerat och akut underhåll. 3.1.1. Bedömning I och med att statusen för det yttre underhållet är inventerat för samtliga fastigheter har förutsättningarna för en effektiv underhållsplanering förbättrats avsevärt. Av intervjuerna och tillgänglig dokumentation bedöms att det finns systematiskt återkommande aktiviteter för planering och prioritering. Den osäkerhet som kvarstår kring viss registrering i systemet av tidigare genomförda underhållsinsatser indikerar på vikten av att säkerställa rutinmässiga uppdateringar av systemet. Systemet borde kunna användas i större utsträckning för att notera prioritering och egna kommentarer. Sidoorienterade system med information av behov som ej finns i ett sammanhållet fastighetssystem främjar inte den interna kontrollen, samt ökar sårbarheten avseende tillgång till informationen. Vi bedömer vidare att långsiktigheten i planeringen kan öka, samtidigt som systematiken i planeringen av det inre underhållet bör öka. Även om det yttre underhållet är prioriterat, är det inre underhållet inte obetydligt, vilket även framgår av genomförda stickprov (se bilaga). I sammanhanget ska påpekas att det yttre underhållets inventering slutfördes vid årsskiftet 2013/14. Systemets angivna underhållsbehov förväntas få större genom- 5 av 13

slag i planeringen framöver. Att det ännu inte varit så framgår av stickprovet (se bilaga) där många insatser planerades redan år 2013. Genom att inte hålla samman det totala behovet av underhåll i ett system bedömer vi att det försvårar nämndens prioritering och kommunikationen av underhållsbehov i organisationen. 3.2. Fastighetsunderhåll kopplat till ekonomiska förutsättningar Inom fastighetsavdelningen har identifierats ett behov om planerat underhåll uppgående till ca 150 kr/kvm, samtidigt som kalkylerna vid internhyressättning enligt uppgift vanligtvis baseras på ca 125 kr/kvm för det planerade underhållet och ca 50 kr/kvm för avhjälpande underhåll. Över tid kan konstateras att andra driftkostnader tar en större andel av hyresintäkten, samtidigt som vissa internhyreskontrakt ej fullt ut uppräknas med index. För närvarande medger budgeten ca 75-80 kr/kvm i planerat underhåll, samtidigt som det avhjälpande underhållet budgeteras till ca 55 kr/kvm. Planerat underhåll Avhjälpande underhåll Relativa andelar av utfört underhåll Budget Utfall Budget Utfall Planerat Avhjälp. 2014 25,6 25,6*) 18,2 18,2*) 58 %*) 42 %*) 2013 29,3 30,1 17,1 20,0 60 % 40 % 2012 33,8 33,0 18,2 20,2 62 % 38 % 2011 31,7 33,6 17,9 18,3 65 % 35 % 2010 27,8 27,5 17,3 17,4 61 % 39 % Tabell: Underhåll i mnkr. *) Utfallet för 2014 är lämnad prognos. Ett riktvärde som används inom branschen för viktning mellan planerat och löpande underhåll är att 70 % fördelas på planerat underhåll och resterande 30 % på mer akuta/avhjälpande insatser. Detta riktvärde återspeglas i den av förvaltaren redovisade principen som tillämpas vid internhyressättningen. Som framgår av tabellen ovan är trenden sådan att relationen mellan planerat och akut/avhjälpande insatser kommer allt längre ifrån riktvärdet och de planerade underhållsinsatserna understiger 60 % av totalt underhåll. Av intervjuerna framgår att nämnden löpande hållits informerad om processen med att dokumentera och systematisera alla byggnaders status avseende det yttre underhållet. Enligt de intervjuade upplevs nämnden upplevs aktiva och intresserade av frågorna. 6 av 13

Nämnden har inte i beslut preciserat någon prioriterad inriktning eller satt upp några målvärden för underhållsinsatserna. Diskussionerna i budgetberedningssammanhang präglas inte av detaljer utan är mer generella utifrån den bild som tjänstemännen ger. I samband med dessa diskussioner upplevs ändå en delaktighet från nämnden i den övergripande prioriteringen och inriktningen. I intervjun med nämndens ordförande framgår ett stort förtroende för tjänstemännens inriktning och prioriteringar. Under år 2014 har nämnden behandlat förutsättningarna för underhållsarbetet enligt följande: 24 (februari); i samband med behandling av årsrapporten framgår bland annat att förvaltningen identifierat otillräckligt utrymme för planerat underhåll i kommunens fastigheter. 64 (maj); budgetäskande inför år 2015 behandlas. Bland annat planerat underhåll för fastigheterna, 10 mnkr. Servicenämnden fattade inget beslut med anledning av informationen. 66 (maj); lägesrapport avseende fastighetsunderhållet. Av protokollet framgår att efter tidigare revisionsrapport, hösten 2012, erhåller nämnden en lägesrapport två gånger om året. Vidare framgår av protokollet att det finns 25,5 mnkr för planerat fastighetsunderhåll som fördelas med 25 % på yttre insatser, 7 % utemiljö, 18 % invändigt, 31 % åtgärder mot energitjänsteprojekt och 19 % ej kategoriserat. 82 (juni); information till nämnden om att förvaltningen har träffat kommunledningskontorets ekonomienhet med anledning av de punkter som togs upp i årsrapporten ( 24). Bland annat att det planerade underhållet behöver öka från 25 mnkr till 35 mnkr. Nämnden fattade inget beslut med anledning av informationen. 3.2.1. Bedömning Vi bedömer att flera faktorer indikerar på att underhållet ligger på en för låg nivå. Fastighetssystemets angivna behov, DOS-gruppens bedömning, planerat underhåll i förhållande till internhyressättningen, relationen mellan planerat och avhjälpande underhåll, samt resultatet av vår stickprovsmässiga fysiska kontroll (se bilaga) ger signaler om att nivån på det planerade underhållet är för lågt. Vi rekommenderar att se över nuvarande principerna för internhyrorna så att stabilare förutsättningar för planerat underhåll erhålls. Väntar nämnden med att genomföra underhållsarbeten så ökar risken att underhållet utförs som akutåtgärder. Skadorna som behöver åtgärdas kan i en sådan situation vara större än om underhållet hade genomförts inom planerad tid. Det faktum att underhållsinsatsen ej kan upprätthållas i enlighet med internhyressättningens kalkyl innebär en växande reparationsskuld i kommunen, vilket föru- 7 av 13

tom den ekonomiska aspekten kan leda till ej önskvärda konsekvenser för de verksamheter som nyttjar lokalerna. Nämnden har under året protokollfört tjänstemännens beredning att nivån på underhållet behöver öka med 10 mnkr i 2015 års budget. Nämnden har inte tagit ställning genom något formellt beslut. Vi bedömer att det är av vikt att utveckla långsiktigheten i arbetet med fastighetsunderhåll. Att skapa stabila förutsättningar. Vi bedömer det också viktigt att i högre utsträckning kommunicera konsekvensen av en växande underhållsskuld. 3.3. Rutiner som säkerställer att planerat underhåll genomförs Löpande uppföljning och avstämning av statusen på pågående och planerade objekt sker vid månatliga möten i DOS-gruppen. Avrapportering sker av avslutade projekt. För planerade projekt görs omprioriteringar och korrigeringar i tid för utförandet. Ompriorteringar sker löpande på grund av fördyrningar eller nya faktorer som påverkar bedömningarna. DOS-gruppen som helhet har svårt att överblicka det totala underhållsbehov som anges i Incit Xpand. Gruppen har enbart tillgång till en bearbetad excelfil. 3.3.1. Bedömning Vi bedömer att DOS-gruppens löpande uppföljning av statusen säkerställer kunskap i organsationen om vad som är avslutade, pågående och planerade underhållsinsatser. Vi anser att hela DOS-gruppen bör få tillgång till det underhållsbehov som prioriterats bort vid upprättandet av arbetsunderlaget. 3.4. Återkoppling av utfört underhåll i förhållande till planerat underhåll Redovisningen av fastighetsunderhållet sker på en aggregerad nivå där totalt underhåll ställs mot budget. Två gånger per år sker särskilda dragningar, företrädevis muntlig, där avdelningschefen ger fördjupad information om hur underhållet har fördelats på olika åtgärder, samt vissa specifika projekt på fastighetsnivå. Nämnden för också information om väsentliga revideringar om nya behov eller fördyrningar uppstår. Nämnden har inte satt upp några särskilda mål eller riktlinjer avseende fastighetsunderhållet. Avdelningschefen följer månatligen upp underhållskostnaderna på detaljerad nivå, fastighet och objekt. I ekonomisystemet läggs budgeten på detaljerad nivå, objektsnivå, enligt DOSgruppens excellista. Däremot sker ingen omfördelning av budgeten i ekonomisy- 8 av 13

stemet löpande under året. Denna omprioritering hanteras enbart i de excelfiler som DOS-gruppen har som stöd för sitt arbete. 3.4.1. Bedömning Vi anser att nämnden bör besluta om mål och riktlinjer för fastighetsunderhållet. Målen och riktlinjerna skulle utgöra en gemensam utgångspunkt för den återkoppling som sker till nämnden. För att bättre fungera som ett stöd för uppföljning och analys bör en ändring i underhållsplanen följas av en budgetförändring på objektsnivå i ekonomisystemet. 9 av 13

4. Revisionell bedömning 4.1. Revisionsfråga Är servicenämndens rutiner ändamålsenliga med tillräcklig intern kontroll för planering och genomförande av kommunens fastighetsunderhåll? Vi bedömer att servicenämndens rutiner för planering och genomförande av yttre fastighetsunderhåll till delar är ändamålsenliga och med tillräcklig intern kontroll. Samtidigt finns brister i systematiken avseende planeringen av det inre underhållet och utemiljöer. Ändamålsenligheten har ökat i och med att statusen för det yttre underhållet är inventerat för samtliga fastigheter. Det finns systematiskt återkommande aktiviteter för planering, genomförande och uppföljning, vilket även bidrar till en ökad intern kontroll. Granskningen visar dock att de medel som avsätts för underhållsinsatser innebär att hårda prioriteringar behöver göras. Flera faktorer indikerar att underhållsnivån är för låg och därmed tenderar det akuta/avhjälpande underhållet att öka. Principerna för hur underhållsinsatser budgeteras behöver ses över för att skapa långsiktiga stabila förutsättningar. Vi anser att nämnden bör besluta om mål och riktlinjer för fastighetsunderhållet. Målen och riktlinjerna skulle utgöra en gemensam utgångspunkt för den återkoppling som sker till nämnden. Vi anser att nämnden i större utsträckning behöver tydliggöra och kommunicera behovet av underhållsinsatser i kommunens budgetprocess. Vi anser även att planeringen av det inre underhållet och utemiljöerna behöver systematiseras. En helhetsbild över det samlade behovet ger nämnden en bättre grund för att prioritera och kommunicera behoven. 2014-10-02 Jörn Wahlroth Projektledare Pär Sturesson Uppdragsledare 10 av 13

11 av 13

12 av 13

13 av 13