RAPPORT Innovationsupphandling av engångsförkläden till sjukvården Arne Berge 2016-06-20
Den nyligen avslutade innovationsupphandlingen av engångsförkläden till har skapat innovation på flera nivåer. Förutom den innovationskraft som släppts loss i de deltagande företagen, har även upphandlingsprocessen präglats av innovativt tänkande och förmåga att, inom ramen för gällande regelverk, skapa förutsättningar för ett lyckat slutresultat. Denna kortfattade rapport, som bygger på intervjuer med människor som på olika sätt medverkat i processen, syftar till att dokumentera erfarenheter som gjorts, så att de kan implementeras och komma till nytta i framtida innovationsupphandlingsprocesser. BAKGRUND Fossilbaserade engångsprodukter står för en hög andel av sjukvårdens klimatpåverkan. I enlighet med s miljömål Fossilfritt 2020, är det viktigt att dessa produkter i snabb takt ersätts med funktionsmässigt likvärdiga produkter, tillverkade av förnyelsebara, klimatsmarta råvaror. Eftersom detta i hög utsträckning är produkter som ännu inte finns på marknaden, måste de stimuleras fram. Detta ställer nya krav på upphandlingsprocessen. Engångsförkläden har bedömts som en intressant produkt för en innovationsupphandling, eftersom de dels står för en relativt stor miljöpåverkan, dels är relativt okomplicerade att producera, vilket innebär att leverantören i första hand kan koncentrera sig på utveckla ett klimatneutralt material med efterfrågade egenskaper. Den som vinner en upphandling kan dessutom räkna med att få leverera stora volymer. Trots detta har tidigare försök att upphandla engångsförkläden misslyckats. Tre landsting och regioner som tidigare försökt upphandla engångsförkläden av biopolymerer har tvingats konstatera att intresset från potentiella leverantörer varit svagt och att inga anbud inkommit. Dessa misslyckanden ledde till att regeringen 2014, via Vinnova, lade ut ett uppdrag på Miljöstyrningsrådet (idag en del av Konkurrensverket) om innovationsupphandling inom området Miljöteknik. åtog sig att genomföra upphandlingen som ett pilotprojekt, med ekonomiskt bidrag från Energimyndigheten, för att finansiera projektet och för att kunna belöna vinnande anbudsgivare. Syftet var att pilotprojektet, förutom att leda till en ny, klimatneutral produkt, skulle ha en så kallad katalytisk effekt, innebära viktiga lärdomar och göra innovationsupphandlingar till ett naturligt inslag i s framtida verksamhet. 2 av 6
PROCESSEN En innovationsupphandling innebär att man upphandlar någonting som ännu inte finns på marknaden. Det starkaste incitamentet för de deltagande företagen utgörs av att den som lyckas ta fram en produkt som motsvarar upphandlingens krav, får möjlighet att leverera stora volymer både till upphandlaren och potentiellt till andra beställare. I används årligen cirka 6 miljoner engångsförkläden. I hela den svenska sjukvården är motsvarande siffra omkring 100 miljoner. Mot bakgrund av tidigare misslyckanden, med ett bristande intresse från tänkbara leverantörer, stod det tidigt klart att bara incitamentet att få leverera stora volymer inte var tillräckligt. En lyckad innovationsupphandling skulle kräva helt nya grepp. För ändamålet bildades en projektgrupp med bred kompetens och branschkännedom inom miljöfrågor, marknad, sjukvård och innovationsfrågor. Projektgruppen arbetade aktivt med att identifiera och inspirera lämpliga leverantörer att delta i upphandlingen. För att skapa ytterligare intresse och som ett sätt att arbeta fram bästa tänkbara upphandlingsunderlag anordnades ett antal öppna dialogmöten, där branschföreträdare fick möjlighet att träffas, få information om processen, ställa frågor och ge sina synpunkter. En särskild anbudsskola anordnades för att underlätta för oerfarna aktörer att lämna anbud. En testpanel arbetade med de funktionella kraven på produkten. Till sin hjälp hade de bland annat en erfaren industridesigner, Lycke von Schantz, som genom att visa på utvecklingsmöjligheter för en enkel produkt som engångsförkläden på rulle fungerade som inspiratör för potentiella anbudsgivare och på ett konkret sätt knöt samman verksamhetens önskemål och krav mot industrin. Konsultföretaget SWECO anlitades på ett tidigt stadium för att säkerställa att upphandlingsunderlaget och de offererade produkterna skulle uppfylla målet om minsta möjliga klimatpåverkan, även när faktorer som transporter, tillverkningsmetod m.m. togs med i beräkningen. Utöver produktens klimatpåverkan utvärderades även andel förnybart material, 3 av 6 utformning, design och kvalitetsupplevelse, leveranstid samt pris. En första selektering av anbudsgivare gjordes i form av en inbjudan där potentiella anbudsgivare fick ansöka om att lämna anbud. Samtliga fyra företag som ansökte, godkändes också som anbudsgivare. När anbudstiden gått ut, hade samtliga godkända företag lämnat anbud och var sin prototyp. Denna behövde inte vara industriellt tillverkad, men skulle motsvara kvaliteten på ett maskintillverkat förkläde. gjorde en preliminär utvärdering, där samtliga krav och kriterier granskades. Anbudsgivarna bjöds sedan in till förhandling där de fick presentera sina anbud och fick feedback som bland annat innefattade hur de låg till i förhållande till utvärderingsmodellen. Därefter hade parterna en dialog, där den upphandlande myndigheten coachade anbudsgivarna i syfte att hjälpa dem förbättra sina anbud. Förfarandet skedde enligt en strikt modell, där alla anbudsgivare gavs samma möjligheter och utan att någon anbudsgivare fick veta hur deras anbud låg till jämfört med konkurrenterna. I samband med denna dialog presenterades också modellen för ett finansiellt bidrag till vinnande leverantör, som möjliggjorts av Energimyndighetens projektbidrag. Genom att modellen var kopplad till utvärderingsmodellen, blev det finansiella bidraget högre ju bättre anbudet presterade. Tanken var att detta skulle sporra anbudsgivaren att utveckla sin produkt ytterligare. Anbudsgivarna fick sedan, vid ett andra förhandlingstillfälle, presentera de ändringar de ville göra. Om ändringarna påverkade produkten, fick de även inkomma med en ny prototyp. Baserat på denna process gjorde den upphandlande myndigheten en slutgiltig utvärdering som ledde till att Gaia Biomaterials i januari 2016 utsågs till vinnare av innovationsupphandlingen av klimatneutrala engångsförkläden för sjukvården, med en produkt som med råge mötte de uppställda kraven.
RESULTATET En jämförelse av anbuden före och efter det förhandlade förfarandet, visar att anbuden blivit bättre på nästan samtliga punkter. Den vinnande produkten från Gaia Biomaterials hade exempelvis ökat andelen förnybart material från 84 till 91 procent, samtidigt som det blivit 25 procent billigare. Dessutom förbättrades förklädets utformning, design och upplevda kvalitet avsevärt. Ytterligare positiva effekter uppnås genom att förklädena närproduceras i Helsingborg, att maskinerna för produktionen beställs från FAS i Arlöv och att råvaror hämtas från inhemska leverantörer bland annat i form av stärkelse från Kristianstad och krita från Örebro. Den enda värderingsfaktor som inte påverkades av det förhandlade förfarandet var leveranstiden. För såväl det vinnande företaget som övriga anbudsgivare, har processen inneburit ett tekniksprång som ökat deras konkurrenskraft och gjort dem väl rustade att möta den ökade efterfrågan på klimatneutrala engångsprodukter. Den kunskap och de nya material som utvecklats under processen kommer även att kunna användas vid framtagande av andra produkter till exempel flera av de övriga engångsprodukter som idag används i sjukvården. Man kan förvänta sig att dessa företag kommer att positionera sig väl i framtida upphandlingar, såväl i Sverige som utomlands. Processen har lett till nya arbetstillfällen i regionen. För sjukvården i innebär introduktionen av klimatneutrala engångsförkläden en rejält minskad klimatpåverkan förklädena är idag den engångsprodukt som ger den sjunde största miljöpåverkan. Genom den testpanel av brukare som deltog i projektet, har även olika krav på funktionalitet kunnat tillgodoses. För innebär pilotprojektet inte bara att man lyckats stimulera fram en utveckling som lett till en klimatneutral produkt. Man har även lyckats skapa en modell för hur en innovationsupphandling kan genomföras, med lärdomar och nyutvecklade material som kan implementeras i framtida processer. Innovationsupphandling har därmed visat sig vara ett viktigt verktyg för en hållbar omställning, där företag och offentlig sektor samverkar till ömsesidig nytta. Det är ingen överdrift att påstå att det väl genomförda projektet innebär att s upphandlingsavdelning Koncerninköp intagit en ledande position i Sverige när det gäller innovationsupphandling inom miljöteknikområdet. 4 av 6
Ett sätt att bedöma framgången i denna innovationsupphandling är att ställa den mot de kriterier som VINNOVA preciserade i samband med sin utlysning Upphandling av Innovation 2013 och 2014, nämligen; att finansierade upphandlande myndigheter utför upphandling av innovation i avsikt att driva verksamhetsutveckling. (Upphandlingsprocessen har inneburit lärande, erfarenheter och omvärldskontakter som vässat verksamheten.) att myndigheterna medverkar i att implementera och kommunicera använda processer för upphandling av innovation. (Erfarenheter från denna upphandling tas tillvara i framtida upphandlingar och har kommunicerats via många olika kanaler internt och externt.) att företag som deltar i upphandlingarna utvecklar fungerande innovativa lösningar. (Upphandlingen har inte bara gett en vinnare samtliga företag som deltagit har utvecklat nya, konkurrenskraftiga lösningar samt stärkt sin innovationsförmåga.) att lösningarna implementeras i upphandlande myndigheter. (Resultatet ett klimatneutralt engångsförkläde börjar levereras hösten 2016. Detta är troligen den första i raden av fler klimatneutrala engångsprodukter som kommer att upphandlas. att lösningarna också säljs och implementeras utanför de ursprungliga upphandlande myndigheterna. (De deltagande företagen har förbättrat sina möjligheter att få liknande produkter upphandlade av andra sjukvårdsanordnare, som har samma, eller liknande behov.) att användning av lösningarna leder till ökad effektivitet, ett förbättrat tjänsteutbud, och/eller bidrar till lösning på en samhällelig utmaning. (Ett resultat av upphandlingen är en minskad miljöbelastning av offentlig verksamhet, vilket kan beskrivas som både en kvalitetsfaktor och en del-lösning på en samhällelig utmaning.) att det bidrar till hållbar tillväxt. (Helt i enlighet med s miljömål om ett fossilfritt 2020.) 5 av 6
LÄRDOMAR Processen som beskrivs i korta drag ovan är ovanligt komplicerad och arbetskrävande mot bakgrund av att den gäller en enskild, relativt okomplicerad, produkt. Det har även inneburit en mer kostsam process, som denna gång delfinansierats av Energimyndigheten. Det är dock viktigt att komma ihåg att processen designats för att ge erfarenheter, kunskap och rutiner som ska kunna implementeras i framtida processer. Några centrala lärdomar som dragits är: Det är långt ifrån självklart att bara incitamentet att få leverera stora volymer är tillräckligt för att få in attraktiva anbud. Aktiviteter för att fånga marknadens intresse är av stor vikt för att attrahera potentiella, kvalificerade anbudsgivare att delta i upphandlingen. En bred ansats med kompetens från många olika håll krävs för att skapa ett riktigt vasst anbudsunderlag och en process för framtagande av produkten, där hänsyn tas till alla relevanta kriterier. En kontinuerlig, kvalificerad dialog med branschen är av stor vikt för att lyckas. Ett förhandlat förfarande kan förbättra anbudens kvalitet, slutprodukten och dess pris avsevärt. En väl genomförd innovationsupphandling leder inte bara till utvecklingen av en ny produkt, som inte funnits på marknaden tidigare. Den kan även ge katalytiska effekter både hos upphandlaren och hos de företag som deltar i upphandlingen. Exempel på sådana effekter är ny kunskap som kan implementeras i effektiva processer och tekniksprång som underlättar upphandling och utveckling av framtida produkter, där till exempel nyutvecklade, klimatneutrala material är en del av lösningen. SAMMANFATTNINGSVIS Genom att erbjuda en marknad med mycket stora volymer, har den offentliga sektorn unika möjligheter att påverka sina leverantörer att bli mer innovativa och ta fram konkurrenskraftiga produkter som ännu inte finns på marknaden. Vinnare är både den offentliga sektorn, företagen och samhället i stort. Den nu avslutade innovationsupphandlingen kommer förhoppningsvis att få många efterföljare, med processer som inspireras och underlättas av gjorda erfarenheter. 6 av 6