Yttrande över Innovationsupphandling (SOU 2010:56) (Ert Dnr: N2010/6152/FIN

Transkript

1 Näringsdepartementet Stockholm Maria Sandqvist Yttrande över Innovationsupphandling (SOU 2010:56) (Ert Dnr: N2010/6152/FIN Sammanfattning Innovationsupphandling kan och bör användas som ett strategiskt verktyg inom svensk innovationspolitik. Det behövs fler åtgärder i syfte att underlätta introduktion av nya produkter och tekniska lösningar på marknaden i det svenska innovationssystemet. Teknikföretagen är därför positivt till utredningens förslag i stort och vill framföra följande synpunkter. Teknikföretagen anser att utredningens förslag är konstruktiva och skapar en nödvändig grund för att innovationsupphandling skall kunna användas i Sverige. För att lyckas med innovationsupphandling behövs dock en sammanhållen nationell strategi för innovationsupphandlingar och innovationsvänlig upphandling. I en sådan strategi bör bl.a. framgå syfte och mål för innovationsupphandling, vilken roll skilda aktörer inom den offentliga sektorn har samt hur risktagandet skall hanteras. Strategin bör tas fram i dialog med berörda aktörer. Teknikföretagen stöder utredningens förslag vad avser förkommersiell upphandling. Teknikföretagen är också positiva till katalytisk upphandling och anser att det bör ingå i en strategi för innovationsupphandling. Teknikföretagen delar utredarens syn att katalytisk upphandling bör användas i syfte att stimulera innovationer för att nå allmänna samhällsmål. Det är viktigt att de innovationsupphandlingar som initieras följs upp och utvärderas. Då kan behov av utveckling av instrumentet identifieras tidigt. Förslaget om Vinnovas roll är väl genomtänkt. Det är viktigt att Vinnova får ett centralt ansvar för innovationsupphandling. Denna roll bör innefatta att ge kunskapsstöd vad avser själva upphandlingen, vara pådrivande samt att kunna ge visst finansiellt stöd. Övriga myndigheter, såsom Energimyndigheten, Trafikverket, FMV, Svenska Kraftnät, PTS, etc. bör i regeringens styrdokument ges i uppgift att genomföra innovationsupphandlingar när så är lämpligt. Vinnova bör ges i uppdrag att se till att den erfarenhet av innovationsupphandling som finns hos vissa av myndigheterna tas tillvara och sprids. Teknikföretagen Box 5510, Stockholm Storgatan 5, Stockholm Telefon Fax (6)

2 För att nå resultat måste man sätta upp kort- och långsiktiga mål både för innovationsupphandling i stort och för de myndigheter som får i uppgift att genomföra innovationsupphandling. Det kommer också att krävas resurser, bl.a. för kompetensuppbyggnad, projektstöd och delning av risk. Samtidigt är vinsterna också stora både för samhället och för företagen men de uppstår på längre sikt. Bakgrund Samhället kräver en ständig effektivisering för att åstadkomma tillväxt. Tekniska lösningar har alltid spelat en viktig roll för att uppnå effektivisering och därmed välstånd. Med rätt utformat regelverk för Innovationsupphandling kan myndigheter och industri utforma morgondagens innovativa och konkurrenskraftiga lösningar som kan bana väg för ett effektivt, tryggt och hållbart samhälle. Ett av målen med forskningspolitiken måste vara att få ut färdiga produkter på den globala marknaden. Det finns idag en lucka mellan forskning, utveckling, demonstration och marknadsintroduktion av ny teknik. Därför behövs en sammanhållen politik från forskning till marknadsintroduktion. Innovationsupphandling kan ha stor en betydelse i detta. Innovationsupphandling kan och bör användas som ett strategiskt verktyg inom svensk innovationspolitik. Det behövs fler åtgärder i syfte att underlätta introduktion av nya produkter och tekniska lösningar på marknaden. Innovationsupphandling bör därför utgöra ett viktigt verktyg då det kan bidra till framtagandet av nya tekniska lösningar och demonstrationsanläggningar som kan möta samhällets behov. Men också minska tiden för marknadsintroduktion av nya produkter. Innovationsupphandling bör inte enbart omfatta angreppssätt som syftar till att få fram produkter och tjänster för offentliga behov, utan myndigheter kan även använda sig av strategier för att få fram bättre lösningar till den privata marknaden. Ett exempel på detta är vissa av de katalytiska upphandlingar som Energimyndigheten tidigare genomfört. Myndighetens roll har varit att ge projektstöd till privata aktörer. Brukare/inköpare har specificerat högt ställda krav på t.ex. energieffektivitet i kombination med krav på funktionalitet. Leverantörerna har sedan inbjudits att ta fram produkter som möter kraven. Såsom påpekas i utredningen har samarbete mellan privata företag och offentliga sektorn spelat stor roll för att få fram nya produkter som blivit konkurrenskraftiga på marknaden. För Sveriges framtida konkurrenskraft är det viktigt att vi kan hitta nya former för sådant samarbete och att vi aktivt deltar i de pilotprojekt rörande förkommersiell upphandling som EU driver Teknikföretagens syn på utredningen Teknikföretagen anser att utredningens förslag är konstruktiva och skapar en nödvändig grund för att innovationsupphandling skall kunna användas i Sverige. 2(6)

3 Men för att lyckas med innovationsupphandling behövs en sammanhållen nationell strategi för innovationsupphandlingar och innovationsvänlig upphandling. Därför är det avgörande vilken roll och vilka resurser Vinnova får. Det är också mycket viktigt att andra myndigheter ges i uppdrag att arbeta med innovationsuppphandling inom sina respektive områden och där det är lämpligt. Utredningen föreslår inte några mål för innovationsupphandling i Sverige. För att nå resultat måste man sätta upp kort- och långsiktiga mål både för innovationsupphandling i stort och för de myndigheter som får i uppdrag att genomföra innovationsupphandling. Det finns sannolikt många sätt att utforma mål för innovationsupphandling, de skulle t.ex. kunna utformas som utformas andel av de upphandlingar som genomförs eller del av myndighetens inköpsbudget. Övrigt Teknikföretagen stöder utredningens förslag att upphandlande myndigheter bör beakta innovationshänsyn i sina upphandlingar. Upphandlingar bör utformas så att innovativa lösningar inte hindras, s.k. innovationsvänlig upphandling. Teknikföretagen delar utredningens rörande avsiktsförklaring avseende kommande upphandlingar och anser att det bör användas i högre utsträckning Det finns också anledning att se över hur lagstiftningen tillämpas Förkommersiell upphandling Teknikföretagen stöder utredningens förslag vad avser förkommersiell upphandling. Vi har valt att inte ta ställning till detaljerna i den lagstiftning som utredaren föreslår. Katalytisk upphandling Katalytisk upphandling syftar till att ta fram produkter som bidrar till att nå ett allmänt samhällsmål, t.ex. resurseffektivitet eller miljömål, samtidigt som allmänna funktionskrav uppfylls. Det har visat sig effektivt för att, på ett kostnadseffektivt sätt förskjuta marknaden mot t.ex. mer energieffektiva produkter. Katalytisk upphandling kan också genomföras för produkter där det inte i första hand är en myndighet som är användare. Teknikföretagen delar dock utredarens syn att katalytisk upphandling bör användas, då det syftar till att stimulera innovationer för att nå ett allmänt samhällsmål. Teknikföretagen delar utredningens uppfattning att intresseorganisationer kan utgöra en värdefull partner för den upphandlande myndigheten. Teknikföretagen vill i sammanhanget även peka på industriforskningsinstituten som ytterligare en tänkbar partner i sammanhanget. Sammanfattningsvis är Teknikföretagen positiva till katalytisk upphandling och anser att det bör ingå i en strategi för innovationsupphandling, och att resurser bör avsättas även för detta. Vidare bör de erfarenheter som Energimyndigheten har tas tillvara. 3(6)

4 Vinnovas roll Förslaget om Vinnovas roll är välgenomtänkt. Det är viktigt att Vinnova får ett centralt ansvar för innovationsupphandling. Denna roll bör innefatta att ge kunskapsstöd vad avser själva upphandlingen, vara pådrivande samt att kunna ge visst finansiellt stöd. Finansiellt stöd kan innefatta t.ex. projektstöd. Övriga myndigheter, såsom t ex Energimyndigheten, FMV, Trafikverket, Svenska Kraftnät m fl. bör i regeringens styrdokument ges i uppgift att genomföra innovationsupphandlingar när så är lämpligt.det finns hos flera av dessa myndigheter redan idag en erfarenhet av innovationsupphandling. Samtidigt som det finns myndigheter och andra offentliga aktörer saknas erfarenhet av detsamma. Vinnova bör därför ansvara för att den erfarenhet som idag finns tas till vara och sprids mellan myndigheter och offentliga aktörer. Det är också önskvärt att fler centrala myndigheter t ex Naturvårdsverket och Kemikalieinspektionen jobbar mer aktivt med upphandlingsfrågor inom ramen för sin verksamhet. För att nå resultat kommer det att krävas resurser, bl.a. för kompetensuppbyggnad, projektstöd och delning av risk. Utöver att Vinnova bör ges tillräckliga resurser för ovanstående uppdrag finns det också behov av öronmärkta medel både till centrala myndigheter och till projektstöd till kommuner. Samtidigt är vinsterna också stora både för samhället och för företagen men de uppstår på längre sikt. Patent och IPR Utredningen gör bedömningen att immateriella rättigheter bör ligga hos den som bäst kan utnyttja dem, vilket i den absoluta huvuddelen av fallen är företaget som utvecklat kunskapen. Därför bör som huvudregel patent och IPR tillfalla företaget som utvecklat produkten. Det bör ge de bästa förutsättningarna för kommersialisering. Därmed ökar förutsättningarna för spridning, nyttiggörande och i förlängningen tillväxt och arbetstillfällen. Dessutom har medverkan i EU-program för förkommersiell upphandling en inverkan på IPR-frågan. Hänsyn till miljömålen i upphandling Teknikföretagen delar i stort utredningens bedömning att väl underbyggda miljöhänsyn i upphandlingen och även väl genomförd miljödriven upphandling kan spela en roll för att få fram ny teknik som minskar miljöpåverkan. Det är dock viktigt att den upphandlande myndigheten har kapacitet att såväl ställa krav i upphandlingen som att utvärdera densamma. Grön upphandling bör vidare ingå i en gemensam strategi för innovationsupphandling och inte leva ett eget liv vid sidan av annan innovationsupphandling. Allmänna synpunkter på innovationsupphandling Innovationsupphandling i Sverige Framgångsrik innovationsupphandling kräver att den upphandlande myndigheten har eller har tillgång till goda kunskaper kring upphandlingsprocessen. Tillgång till teknisk kompetens är en förutsättning för att kunna ställs bör -krav samt ha en uppfattning om vad utfallet kan bli. Det förutsätter vidare att man har en organisation som klarar av att hantera komplicerade upphandlingar. 4(6)

5 Skillnaden mellan innovationsupphandling och annan offentlig upphandling är mycket stor, då innovationsupphandling inte utgår från samma referensramar som vanlig upphandling. De resurser som går åt till att genomföra innovationsupphandlingar, i jämförelse med normal upphandling, är därför stora och tenderar ofta att underskattas. Det är viktigt att även ta fram strategier för innovationsupphandling också mellan privata aktörer (business-to-business) flera studier har pekat på den stora potentialen hos privata aktörer, och dessa har större frihet än offentliga organ vid utformandet av upphandlingar. Upphandlare inom näringslivet har ofta har liknande problem och behov av nya metoder som offentliga upphandlare. Katalytisk upphandling har använts i detta syfte. Risktagande, entreprenöranda och incitament Innovationsupphandling innebär alltid ett risktagande. För att ge incitament för viss risktagning behövs både positiva incitament och åtgärder som minskar rädslan för misstag. Här krävs åtgärder framför allt för att minska den ekonomiska risken. Det är därför avgörande att tillräckliga resurser avsätts för innovationsupphandling. Härvid kan de resurser som UK, FIN samt NL satsar vilket framgår i utredningen användas som en referens. Det är därför också viktigt med strategier som tillåter risktagning. Detta innebär inte minst att upphandling inte bara bör vara en uppgift för upphandlingsenheter utan även för ledningsfunktionerna inom offentlig verksamhet. Exempel av intresse finns i andra länder, t ex tävlingar i energieffektivisering mellan olika myndigheter m.m. Bland de mest framträdande hindren återfinns också en försiktighet hos uppköparna; vissa uppköpare ser t ex inte lagstiftningen som ett problem för framtagandet av innovativa lösningar, medan andra tvärtom upplever lagstiftningen som ett hinder. Detta innebär att vissa upphandlare och myndigheter intar en försiktig attityd. Det är därför positivt att utredaren tydliggör att innovationsupphandling är tillåtet enligt regelverket. I privata verksamheter ses upphandling ofta som en strategisk verksamhet medan den ofta behandlas som en ren förvaltningsfunktion i offentlig verksamhet. Denna attityd behöver förändras om upphandling ska ses som ett strategiskt verktyg för utveckling av offentlig verksamhet: en offensiv upphandling där användarnas behov förs in i processen kan hjälpa till att utveckla en verksamhet på ett avgörande sätt. Innovativa lösningar kan dock förhindras av attityder, regler och existerande praxis m.m. inom och utanför en organisation i dessa fall måste kontexten där en ny innovation ska användas bearbetas för att 5(6)

6 innovationen ska komma till användning. Därför är en framgångsrik innovationsupphandling sällan isolerad från andra verksamheter hos upphandlande myndighet - och omgivande institutioner (regler, standarder m.m.) - utan behöver vara koordinerad med dessa. Den europeiska dimensionen Det finns idag pilotprojekt rörande förkommersiell upphandling på EU-nivå och vi ser framför oss en utveckling med fler sådana. För vissa projekt är det också nödvändigt att de genomförs EU-gemensamt för att nå tillräckliga volymer. Ett vikigt mål med en svensk strategi för innovationsupphandling måste därför vara att säkerställa svenska aktörers möjlighet att delta i EU-gemensamma program. Behov av demonstration av ny teknik Det finns ett stort behov av att demonstrera att ny teknik som är mogen för kommersialisering. Förkommersiell upphandling och kanske främst katalytisk upphandling kan delvis möta detta behov. Men som komplement till dessa instrument behöver former för samverkan mellan privat och offentlig sektor i syfte att möjliggöra demonstrationer av teknik utvecklas. Utöver former och resurser för detta är det också nödvändigt att identifiera eventuella hinder mot demonstration av ny teknik i sektorslagstiftning. Detta kan även gälla hinder mot att introducera ny teknik på marknaden. Teknikföretagen Åke Svensson Maria Sandqvist 6(6)