Revisionsrapport Granskning avseende kommunens anpassning till befolkningsförändringar Ängelholms kommun Mars 2009 Mattias Norling Adrian Göransson
Innehållsförteckning 1 Sammanfattning... 1 2 Inledning... 2 2.1 Bakgrund... 2 2.2 Revisionsfråga och metod... 2 2.3 Metod och material... 3 3 Kommunens befolkningsutveckling... 4 4 Iakttagelser... 7 4.1 Kommunövergripande... 7 4.2 Barn- och utbildningsnämnden... 8 4.3 Socialnämnden... 10 5 Analys och bedömning... 10 Bilaga 1 SKL:s kommungruppsindelning
1 Sammanfattning Revisorerna i Ängelholms kommun har beslutat genomföra en granskning avseende verksamheternas anpassningar till befolkningsförändringar. Öhrlings PricewaterhouseCoopers har erhållit uppdraget att utföra denna granskning. Revisionsfrågan har varit om Ängelholms kommun har en tillräckligt väl underbyggt planering inför befolkningsförändringar? Mot bakgrund av revisionsfrågan görs bedömningen att kommunstyrelsen idag inte har en tillräcklig planering inför befolkningsförändringar. Bedömningen baseras på det faktum att det i kommunen för närvarande inte tas fram någon befolkningsprognos på en övergripande nivå och att det därmed inte heller finns ett tydligt underlag för volymförändringar i verksamheterna. Följande bedömningar bör framhållas: Målsättningen om en befolkningstillväxt på 250 personer bör backas upp av en prognos inför den utveckling som kommunen kan tänkas få. Det gäller att ha en prognos som tar hänsyn till den utbyggnad som sker i kommunen och är förankrad i det planeringsarbete som görs. En tydlig och gemensam utgångspunkt för verksamhetsplanering är viktig för att resursfördelningen ska uppfattas som rättvis och tillräckligt underbyggd från central nivå till nämnderna. Den situation som idag råder i kommunen ger olika förutsättningar för nämnderna när det gäller att motivera resursfördelningen. En prognos tas fram inom barn- och utbildningsförvaltningen men inte inom socialförvaltningen vilket ger olika utgångspunkter. En prognos är också viktigt för att kunna göra en nedbrytning av utvecklingen inom olika områden i kommunen. Den prognos som finns från Region Skåne gäller för hela kommunen och därför kan det vara svårt att se hur förändringar sker inom kommunen. 1
2 Inledning 2.1 Bakgrund Till grund för en god ekonomisk hushållning inom all kommunal verksamhet bör det finnas en god kunskap om befolkningsförändringar och dess påverkan på verksamheten. Befolkningen förändras på grundval av två faktorer: antal födda och döda samt antalet inflyttade och utflyttade. Att göra prognoser över antalet födda och döda samt in- och utflyttade ger ett underlag för planering av verksamheten. Inom verksamheter som finns på flera platser inom kommunen, exempelvis skolor och barnomsorg, behöver en planering också göras för eventuella flyttningar inom kommunen. Väl underbyggda prognoser är samtidigt inte tillräckligt. Det gäller också att dessa används på ett tillfredsställande sätt i de verksamheter som påverkas mest av befolkningsförändringar: exempelvis barnomsorgen samt vård- och omsorgsverksamheten. Revisorerna i Ängelholms kommun har beslutat genomföra en granskning avseende verksamheternas anpassningar till befolkningsförändringar. Öhrlings PricewaterhouseCoopers har erhållit uppdraget att utföra denna granskning. 2.2 Revisionsfråga och metod Revisionsfrågan är om Ängelholms kommun har en tillräckligt väl underbyggt planering inför befolkningsförändringar? Granskningens kontrollfrågor: - Hur används befolkningsprognoser i verksamheten? - Är befolkningsprognoserna uppdaterade och har uppföljning gjorts mot tidigare prognoser? - Bryts de ned för att gälla den egna verksamheten? - Ger dessa ett tillräckligt stöd för att planera verksamheten? - Hur snabbt kan verksamheter anpassas till befolkningsförändringar? 2
2.3 Metod och material Granskningen utförs genom studier av dokumentation samt intervjuer med ansvariga personer på utvalda sektorer. Granskningen begränsas till att omfatta två nämnder och kommunstyrelsen: barn- och utbildningsnämnden samt socialnämnden. Intervjuer Kanslichef Kommunstyrelsens ordförande Förvaltningschef, barn- och utbildningsförvaltningen Utredare, barn- och utbildningsförvaltningen Förvaltningschef, socialförvaltningen Ekonom, socialförvaltningen Avdelningschef/utredare, kommunkansliet 3
3 Kommunens befolkningsutveckling Ängelholms kommun har haft en positiv befolkningsutveckling under ett långt antal år. Nedan beskrivs utvecklingen mer i detalj utifrån ett antal indikatorer. Total befolkningsutveckling, Ängelholms kommun, Skåne län, pendlingskommuner1 och övriga kommuner, år 1997-2008. 110 108 106 104 102 100 98 96 94 92 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Skåne län Ängelholm Pendlingskommuner Övriga kommuner, fler än 25000 inv. Ängelholms kommun har haft en stadig befolkningsökning sedan 1997. Mellan åren 1997 och 2008 har den totala tillväxten varit drygt 6 procent. Det kan jämföras med den totala tillväxten i Skånes län som varit 8,8 procent. Jämfört med de två kommungrupperna har Ängelholms kommun en högre befolkningstillväxt än genomsnittet för grupperna pendlingskommuner (3,7 procents befolkningstillväxt) och övriga kommuner (0,9 procents befolkningstillväxt). Samtidigt går det också att se i diagrammet ovan hur befolkningstillväxten stannat av under de två senaste åren i Ängelholms kommun. Åren 2007 och 2008 har tillväxten varit lägre än de föregående åren. 1 SKL:s kommungruppsindelning, Ängelholms kommun tillhör gruppen övriga kommuner, fler än 25 000 invånare men här har även gruppen pendlingskommuner också tagits med eftersom denna grupp har större likheter med kommunen. Se bilaga 1 för fullständig beskrivning av kommungrupper. 4
55 106 143 222 202 310 286 254 234 277 271 339 Befolkning i Ängelholms kommun (staplar - vänstra axeln) och befolkningsökningen i Ängelholms kommun (linje - högra axeln), 1998-2008. 39 000 38 500 38 000 37 500 37 000 36 500 36 000 35 500 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 400 350 300 250 200 150 100 50 0 Antal inv. Befolkningsökn. Mellan åren 1998 och 2008 har befolkningen i Ängelholms kommun ökat från 36 921 till 38 854 i absoluta tal. Den högsta årliga befolkningstillväxten var mellan åren 2005 och 2006 då befolkningen växte med 335 personer. År 2007 hade kommunen den lägsta befolkningstillväxten under de här jämförda åren, befolkningen ökade då med endast 67 personer. Befolkningsförändringen utifrån nettoinflyttning och födelsenetto i Ängelholms kommun, 1998-2008. 400 350 300 250 200 150 100 50 0-50 -100-150 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Inflyttningsnetto Födelsenetto 5
Ängelholms kommun har haft en positiv nettoinflyttning (fler som har flyttat till kommunen än från kommunen) under samtliga här jämförda år. Det året då nettoinflyttningen var som högst var år 2006 då det var 339 personer fler som flyttade in till kommunen än från. Födelsenettot (antalet födda - antalet avlidna) har däremot haft en mindre positiv utveckling. Bara under två av de här jämförda åren har kommunen haft ett positivt födelsenetto, år 2004 och 2007. År 2008 var födelsenettot -38 personer. Befolkningsutveckling i olika åldersgrupper, Ängelholms kommun, 1998-2008. 150 140 130 120 110 100 90 80 0-19 år 20-40 år 41-64 år 65-84 år 85+ år 70 60 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Vi kan se att befolkningsutvecklingen i Ängelholms kommun följer ett tydligt mönster. Samtidigt som antalet invånare i de yngre åldrarna är stabilt eller till och med minskar något under de här jämförda åren så ökar antalet äldre kraftigt. Den äldre åldersgruppen som ökat mest är de som uppnått 85 år, därmed är de i vad som kan betraktas som den vårdkrävande åldern. Denna grupp har ökat med drygt 40 procent under på tio år. Gruppen 20-64 år brukar benämnas arbetsför befolkning, denna grupp har här delats in i en äldre och en yngre kategori. I den yngre kategorin (20-40 år) har befolkningen minskat under de senaste 10 åren, minskningen är 4,6 procent. Vid en närmare analys av denna grupp (ej redovisad i diagrammet) kan det konstateras att befolkningen minskat i gruppen upp till och med 36 år. I åldrarna däröver ökar antalet invånare. I gruppen 41-65 år ökar också befolkningen med totalt 13,4 procent under perioden. 6
4 Iakttagelser 4.1 Kommunövergripande Målsättningen för befolkningsutvecklingen finns angiven i den politiska majoritetsförklaringen för mandatperioden 2007-2010. Där anges att En lagom utvecklingstakt är en fortsatt ökning med cirka 250 invånare om året. Det finns inte någon hänvisning till en kommunspecifik prognos över befolkningsutvecklingen i de kommunala styrdokumenten. I budgeten för 2008 för Ängelholms kommun under rubriken Kommunekonomisk översikt konstateras dock att befolkningsutvecklingen väntas ge en marginell efterfrågeökning fram till 2011. Däremot konstateras att det kommer att ske relativt stora förändringar mellan olika åldersgrupper och därmed för de verksamheter som de berör. I bokslutet för år 2007 konstateras att kommunen fortfarande är attraktiv som inflyttningsort men att Vi blev enbart 67 nya invånare 2007 vilket framför allt kan förklaras av överklagade byggplaner. Bostadsproduktionen var under 2007 lägre än året innan, totalt sett producerades 85 färre bostäder under 2007 än 2006. De intervjuade vid kommunledningen anger att det funnits diskussioner om att köpa in en befolkningsprognos till kommunen men att detta av olika andledningar inte blivit aktuellt. I dagsläget finns det en prognos från barn- och utbildningsförvaltningen att tillgå men i övrigt görs inga beräkningar av hur den framtida befolkningsutvecklingen kan antas se ut. Ett problem som funnits en tid är enligt de intervjuade att det inte funnits en tillräcklig samordning när det gäller utbyggnaden i kommunen. När ett nytt bostadsområde planerats har detta i allt för stor utsträckning skett utan samordning mellan de inblandade nämnderna (byggnadsnämnden, tekniska nämnden och miljönämnden i första hand). För att motverka denna otillräckliga samordning finns det sedan hösten 2008 nu en gemensam planeringsprocess kallad stadsbyggnadsmöten. Här träffas först berörda förvaltningschefer för att bereda ärenden åt politikerna. Därefter hålls ett speciellt sammanträde i kommunstyrelsens arbetsutskott (KSAU) där också presidierna för byggnadsnämnden, tekniska nämnden och miljönämnden bjuds in. Enligt de intervjuade gör detta att planeringsprocessen blir mycket smidigare och ärenden kan sedan avgöras av kommunstyrelsen. Inför den tilltänkta omorganisationen med ett nytt kommunledningskontor finns det enligt de intervjuade planer på att ha en samordningsroll när det gäller statistik- och planeringsfrågor mer centralt placerad. Hittills har det funnits en del försök på detta med en statistikansvarig vid kommunkansliet. En del statistik har köpts in tidigare och funnits tillgänglig för förvaltningarna att använda sig av men något renodlat prognosarbete har inte bedrivits. 7
2024 2066 2092 2205 2229 2266 2279 2288 4186 4128 4162 4338 4583 4802 4966 5147 4.2 Barn- och utbildningsnämnden Barn- och utbildningsnämnden har givit i uppdrag till förvaltningen att ta fram en barnoch elevprognos vilket har gjorts i samarbete med personal från stadsarkitektkontoret och tekniska förvaltningen. Den som nu gäller togs fram år 2007, med en revidering under hösten 2008 och gäller för åren 2009-2016. Prognoserna är resultatet av en samling kvalificerade antaganden baserade på befintliga siffror från bland annat Statistiska Centralbyrån och Region Skåne samt olika förvaltningars lokala kännedom. Kommunens statistikdatabaser Tefat Kid och Procapita har sedan delat upp statistiken mellan kommunens olika rektorsområden. Sammanställning av beräknat barn- och elevantal i Ängelholms kommun under perioden 2009-2016. 5500 5000 4500 4000 3500 3000 2500 2000 1500 1000 500 0 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Barn 1-5 år Barn6-15 år Mellan åren 2009 och 2016 beräknas barnantalet öka från 2 024 till 2 228 medan elevantalet beräknas öka från 4 186 till 5 147. Med 2009 års siffror som basår (se diagrammet nedan) motsvarar den här utvecklingen en 13 procentig ökning av barnantalet och en 23 procentig ökning av elevantalet. Notera att elevantalet förväntas minska år 2010 för att sedan öka fram till 2016. 8
Procentuell ökning av elev- och barnantalet för perioden 2009-2016. 130 125 120 115 110 105 100 95 90 85 80 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Barn 1-5 år Barn6-15 år Barn- och utbildningsnämndens befolkningsprognos ger en bild av den förväntade utvecklingen nedbrutet på rektorsområdesbehov, utifrån planerad byggnation, inflyttning och födelsetal. Enligt de intervjuade vid barn- och utbildningsförvaltningen har prognosen lett till att de nu har bättre framförhållning inför exempelvis utbyggnaden av barnomsorgen. Den är även till hjälp både för rektorerna i områdena och för nämnden när det gäller budgetarbetet på kort och lång sikt. Enligt intervjuad förvaltningschef ligger prognosen som grund vid verksamhetsplaneringen. Förvaltningen kan beräkna hur mycket pengar som måste avsättas för barn- och skolverksamheten för att klara av att möta kommunens utbyggnadsplaner och tillväxt. Befolkningsprognosen visar bland annat att under år 2011-2012 behöver kommunen bygga ytterligare två förskolor, förutsatt att utbyggnadstakten i kommunen går som planerat. Prognosen skickas även till andra förvaltningar och kommunledningen inför framtagandet av kommunens budget. Det innebär att ekonomikontoret har möjlighet att använda sig av barn- och utbildningsnämndens prognos vid budgeteringen av medel till nämnden inför de kommande åren. Förvaltningen anser att kommunen i större utsträckning måste arbeta med statistik och betonar behovet av en kommunövergripande befolkningsprognos som kan ge samma utgångspunkter vad gäller befolkningstillväxt i olika ålderskategorier i kommunen. 9
4.3 Socialnämnden Nämnden har inte arbetat med befolkningsprognoser sedan år 2003. Dock menar förvaltningschefen att det finns ett stort behov av befolkningsprognoser. För tillfället ser förvaltningen över vilka alternativ som finns för att ta fram en prognos, bland annat har Geografiska informationssystemet (GIS) diskuterats som en möjlig lösning, men det kommer förmodligen att ske på en mer övergripande nivå. Diskussioner har förts både vid förvaltningschefsmöten och internt på förvaltningen enligt de intervjuade. Den verksamhetsplanering som görs bygger på statistik från Sveriges Kommuner och Landstings framtidsprognoser. Dessa är dock på en nationell nivå och ger därför inte mycket vägledning när det gäller utvecklingen i kommunen. Utöver detta gör förvaltningen också ut en årlig enkätundersökning som riktar sig till medborgare som är över 75 år. Förvaltningschefen bedömer att förvaltningen har en god överblick av kommunens åldersstruktur. Enligt de intervjuade finns de med i samordningen när det gäller planarbetet i kommunen (stadsbyggnadsmötena) och kan därför ha en ganska bra framförhållning. En slutsats som dragits utifrån förvaltningens beräkningar är att södra Ängelholm, på grund av en ökad inflyttning, kommer att behöva ett vårdboende och fler lokaler till hemtjänsten. De senaste åren har den äldre befolkningen ökat med 36 procent. Enligt de intervjuade har inte kommunens budget för socialnämnden ökat proportionellt med nämndens åtaganden och den volymökning som har skett. Intervjuade anser att en kommunövergripande befolkningsprognos skulle underlätta arbetet med att planera behoven inom förvaltningens ansvarsområde. Att planera inför eventuella förändringar när det gäller de demografiska behoven försvåras enligt de intervjuade till viss del av de avtal som finns för lokaler. De lokaler som socialnämnden har för sin verksamhet hyrs av tekniska förvaltningen. Ofta är kontraktet på 10 år. Det finns idag också lokaler som delas mellan socialförvaltningen och barn- och utbildningsförvaltningen. Delar av Möllebacken tog över skolverkverksamheten och eftersom alla hade ont om pengar blev lösningen till slut den att socialförvaltningen betalade biutrymmen i lokalerna. De intervjuade anser dock att kommunikationen blivit bättre sedan de förvaltningsövergripande planeringsmötena infördes. 5 Analys och bedömning Mot bakgrund av revisionsfrågan görs bedömningen att kommunstyrelsen idag inte har en tillräcklig planering inför befolkningsförändringar. Bedömningen baseras på det faktum 10
att det i kommunen inte tas fram någon befolkningsprognos på en övergripande nivå och att det därmed inte heller finns ett tydligt underlag för volymförändringar i verksamheterna. Detta faktum gör också att ett flertal av kontrollfrågorna i denna granskning inte går att svara på. Eftersom det inte finns någon prognos kan vi exempelvis inte heller göra kontroller över hur den används på förvaltningarna. Det finns i dagsläget en uttalad målsättning från den politiska majoriteten i kommunen om att en ökning med 250 invånare per år är en lagom nivå. Att döma av den historiska utvecklingen av befolkningen i kommunen är detta ett rimligt mål. Målet har dock inte uppnåtts under de två senaste åren. Bedömningen är att kommunledningen här inte har gjort tillräckligt för att nå upp till detta mål. Samtidigt ligger problemet här längre bak i tiden och de initiativ som har tagits med gemensamma planeringsmöten bedöms kunna ge effekter när det gäller framtida utveckling. Utvecklingen bör dock följas upp och om det inte uppnås i framtiden bör en ny analys göras av orsakerna till detta. Målsättningen om en befolkningstillväxt på 250 personer bör även kompletteras med en befolkningsprognos inför den utveckling som kommunen kan tänkas få. Ett mål om 250 personer kan visa sig omöjligt att uppnå om exempelvis barnafödandet sjunker snabbt eller om kommunen inte planerar tillräckligt byggande. En prognos som tar hänsyn till den utbyggnad som sker i kommunen och är förankrad i det planeringsarbete som görs ger bättre förutsättningar för planering än ett mål om 250 personers tillväxt per år. En tydlig och gemensam utgångspunkt för verksamhetsplanering är viktig för att resursfördelningen ska uppfattas som rättvis och tillräckligt underbyggd från central nivå till nämnderna. Den situation som idag råder i kommunen ger olika förutsättningar för nämnderna när det gäller att motivera resursfördelningen. Barn- och utbildningsförvaltningen tar fram en egen prognos och har därigenom ett bra underlag för diskussioner om resurstilldelning för exempelvis utbyggnad av förskolan. Inom socialförvaltningen tas det i dagsläget inte fram någon prognos över utvecklingen vilket kan ge ett sämre förhandlingsläge vid budgetarbetet. En prognos är också viktigt för att kunna göra en nedbrytning av utvecklingen inom olika områden i kommunen. Den prognos som finns från Region Skåne gäller för hela kommunen och därför kan det vara svårt att se hur förändringar sker inom kommunen. 11
Bilaga 1 Kommungruppsindelning fr.o.m. 1 januari 2005 Kommungruppsindelningen har gjorts av Svenska Kommunförbundet. Indelningen har gjorts i nio grupper efter vissa strukturella egenskaper som bland annat befolkningsstorlek, pendlingsmönster och näringslivsstruktur. Kommungrupperna är: 1. Storstäder (3 kommuner) Kommun med en folkmängd som överstiger 200 000 invånare. 2. Förortskommuner (38 kommuner) Kommun där mer än 50 procent av nattbefolkningen pendlar till arbetet i någon annan kommun. Det vanligaste utpendlingsmålet skall vara någon av storstäderna. 3. Större städer (27 kommuner) Kommun med 50 000 200 000 invånare samt en tätortsgrad överstigande 70 procent. 4. Pendlingskommuner (41 kommuner) Kommun där mer än 40 procent av nattbefolkningen pendlar till arbetet i någon annan kommun. 5. Glesbygdskommuner (39 kommuner) Kommun med mindre än 7 invånare per kvadratkilometer och mindre än 20 000 invånare. 6. Varuproducerande kommuner (40 kommuner) Kommun med mer än 40 procent av nattbefolkningen mellan 16 och 64 år, anställda inom varutillverkning och industriell verksamhet. (SNI92) 7. Övriga kommuner, över 25 000 inv. (34 kommuner) Kommun som inte hör till någon av tidigare grupper och har mer än 25 000 invånare. 8. Övriga kommuner, 12 500-25 000 inv. (37 kommuner) Kommun som inte hör till någon av tidigare grupper och har 12 500-25 000 invånare. 9. Övriga kommuner, mindre än 12 500 inv. (31 kommuner) Kommun som inte hör till någon av tidigare grupper och har mindre än 12 500 invånare. 12