M2013/3232/Ke Ellenor Grundfelt ellenor.grundfelt@energigas.se Miljödepartementet Kemikalieenheten 103 33 Stockholm Stockholm den 30 juni 2014 Remissvar gällande Naturvårdsverkets regeringsuppdrag med förslag på nya etappmål Energigas Sverige, som är branschorganisation för energigaserna i Sverige, har tagit del av Naturvårdsverkets förslag på nya etappmål. Vi tackar för möjligheten att bidra med våra synpunkter och delger härmed vårt remissvar enligt Miljödepartementets remiss den 31 mars 2014. Vårt remissvar behandlar endast förslaget om etappmål för exponering för kadmium via livsmedel. Övriga etappmålsförslag bedömer vi ligger utanför vårt kompetensområde och våra medlemmars primära verksamhetsområde. Energigas Sverige stödjer Naturvårdsverkets remitterade förslag till etappmål för exponering för kadmium via livsmedel. För att värna om befolkningens hälsa är det angeläget att snarast vidta åtgärder och införa styrmedel i syfte att minska befolkningens exponering för kadmium via livsmedel. Det har även den positiva effekten att kadmiumhalten minskar i slam och biogödsel som utgör viktiga restfraktioner i kretsloppet. Energigas Sverige är positiv till remitterade förslag på åtgärder och styrmedel och vill samtidigt understryka att ytterligare åtgärder bör vidtas för att begränsa exponeringen för kadmium via importerade livsmedel. En övervägande del av de livsmedel vi konsumerar är importerad. Eftersom andra länder ofta använder mineralgödsel med högre kadmiumhalt finns det anledning att misstänka att kadmiumhalten i importerade livsmedel många gånger är högre än i svenska livsmedel. Naturvårdsverket skriver: Det finns inte tillgängliga data som beskriver skillnader i kadmiuminnehåll mellan svenska och importerade livsmedel. Om man kan visa på skillnader i halter skulle den kunskapen kunna öka möjligheten att föreslå effektiva åtgärder för att minska exponeringen från importerade livsmedel. Energigas Sverige anser att regeringen bör uppdra åt lämplig myndighet att genomföra fler analyser av importerade livsmedel. Det skulle öka kunskapen om kadmiuminnehåll i importerade livsmedel och öka möjligheten att föreslå effektiva åtgärder för att minska exponeringen från importerade livsmedel. Ett exempel skulle kunna vara märkning av livsmedel med låg kadmiumhalt. På det sättet ges konsumenten möjlighet att göra ett aktivt val vid inköp av livsmedel. Avslutningsvis vill vi understryka att föreslagna åtgärder och styrmedel som ska begränsa exponeringen för kadmium via livsmedel måste samordnas bättre med det arbete som regeringen gör kopplat till Naturvårdsverkets tidigare rapport Hållbar återföring av fosfor (Rapport 6589). Rapporten innehåller bl.a. förslag till stegvis skärpta gränsvärden för kadmiumtillförsel vid spridning av slam och biogödsel på mark. Nu föreslagna åtgärder för att minska kadmiumexponering via livsmedel bör rimligen vidtas i god tid innan regeringen beslutar om alltför stränga gränsvärden för kadmium i olika restfraktioner. Detta eftersom halten av kadmium i restfraktionerna är helt beroende av kvaliteten i ingående material, vilken i sin tur beror av Energigas Sverige Service AB tel +46 8 692 18 40 Org no 556081-9194 Swedish Gas Association info@energigas.se Bankgiro: 631-0239 Box 49134 www.energigas.se SE-100 29 Stockholm, Sweden Besöksadress: S:t Eriksgatan 44
kadmiumhalten i de livsmedel vi konsumerar. Gränsvärden som i ett alltför tidigt skede sätts för lågt leder bara till storskalig förbränning av restprodukter, minskat kretslopp samt ökat beroende av importerat mineralgödsel vars kadmiumhalt kan komma att öka på sikt. Dessutom leder det till minskad biogasproduktion vilket får en rad negativa konsekvenser för flera andra miljömål. Att bryta tillförsel av oönskade ämnen vid källan är rimligen alltid att föredra framför ett brutet kretslopp och minskad biogasproduktion. Energigas Sverige vill i sammanhanget hänvisa till vårt remissvar gällande Naturvårdsverkets (BILAGA 1). Där redogör vi för vår bedömning att föreslagna gränsvärden har mycket begränsad effekt på befolkningens sammantagna kadmiumintag. Nu remitterade förslag till åtgärder och styrmedel för att minska befolkningens exponering av kadmium via livsmedel har sannolikt betydligt större effekt på befolkningens samlade kadmiumintag. Särskilt om Naturvårdsverkets lista på åtgärder kompletteras med åtgärder för att begränsa kadmiumexponeringen via importerade livsmedel. Anders Mathiasson VD Ellenor Grundfelt Remiss- och styrmedelsansvarig 2 (2)
M2013/2076/Ke M2012/2168/Ke M2013/3099/Ke Ellenor Grundfelt ellenor.grundfelt@energigas.se Miljödepartementet Kemikalieenheten 103 33 Stockholm Stockholm den 28 mars 2014 Remissvar gällande Naturvårdsverkets redovisning av regeringsuppdrag om återföring av fosfor Energigas Sverige, som är branschorganisationen för energigaserna i Sverige, har tagit del av rubricerad redovisning. Vi tackar för möjligheten att bidra med våra synpunkter och delger härmed ett samlat remissvar enligt Miljödepartementets två remisser den 28 oktober 2013 samt den 7 februari 2014. Energigas Sveriges utgångspunkter för en hållbar fosforåterföring Råfosfat är en ändlig resurs och det är därför angeläget att utnyttja samhällets fosforresurser i ett kretsloppsperspektiv Vi ska värna om de svenska framgångarna i avfallsarbetet, där den enskilda människan idag bidrar till samhällsnyttan genom att ta ansvar för sitt eget avfall och källsortera Kretsloppen ska vara resurseffektiva och så långt som möjligt fria från oönskade ämnen. Att bryta tillförsel av oönskade ämnen vid källan är alltid att föredra framför ett brutet kretslopp. Utfasning och strypt tillförsel av oönskade ämnen bör således vara samhällets första åtgärd. Hård reglering av restfraktioner bör tillgripas om exponeringen blir akut och säkerhetsmarginalen låg. Om en ökad hållbar fosforåterföring ska vara möjlig måste successivt skärpta kvalitetskrav på restfraktionerna genomföras i en takt som är möjlig att uppnå. Energigas Sveriges slutsatser i sammanfattning Energigas Sverige avstyrker Naturvårdsverkets förslag till gränsvärden gällande tillförsel av kadmium till mark (parametern gram per hektar och år) samt haltgränsvärdena för BDE-209 i avloppsfraktioner. Vi bedömer att dessa gränsvärden inte är förenliga med en hållbar återföring av fosfor. Istället leder de till storskalig förbränning av avloppsslam och matavfall. Energigas Sverige ifrågasätter nyttan av föreslagna gränsvärden för tillförsel av kadmium till mark. Biogödsel och rötslam svarar för en mycket liten del av den totala kadmiumtillförseln till svensk åkermark. Även om all biogödsel och rötslam som sprids på åkermark idag skulle ersättas med mineralgödsel med låg kadmiumhalt (NPK), så skulle den årliga kadmiumtillförseln till svensk åkermark minska med endast 3 procent. Regleringen har med andra ord ingen reell betydelse för kadmiumhalten i svenska Energigas Sverige Service AB tel +46 8 692 18 40 Org no 556081-9194 Swedish Gas Association info@energigas.se Bankgiro: 631-0239 Box 49134 www.energigas.se SE-100 29 Stockholm, Sweden Besöksadress: S:t Eriksgatan 44
livsmedel, lika lite som den har betydelse för befolkningens kadmiumintag. Det ska ställas mot alla de negativa konskevenser som författningsförslaget medför (se nedan). Energigas Sverige delar inte Naturvårdsverkets uppfattning att de positiva effekterna av förslaget överväger de negativa konsekvenserna. Energigas Sverige har svårt att se någon relevans i föreslagen reglering av BDE-209. I en av underlagsrapporterna 1 till Naturvårdsverkets utredning framgår att den kritiska koncentrationen i jord för humantoxiska effekter ligger 35 000 gånger över den koncentration som skulle kunna bli en följd av 100 års slamgödsling. Energigas Sverige ifrågasätter om analyserna av organiska ämnen i slam kan fungera tillfredställande för kontroll av rättsligt bindande gränsvärden. Dessa analyser är ofta förknippade med stor mätosäkerhet. Energigas Sverige menar att författningsförslaget motverkar de etappmål som Naturvårdsverket föreslår (s. 127). Vi stödjer Naturvårdsverkets förslag till etappmål men vi anser att målen motverkas av författningsförslaget. Energigas Sverige menar att gränsvärdena för tillförsel av kadmium (gram per hektar och år) styr mot förbränning av matavfall istället för rötning. Det innebär att incitament för utsortering av matavfall försvinner, varpå all källsortering och hela avfallsarbetet riskerar att ifrågasättas. Stora investeringar i system för utsortering, rötning och biogas går förlorade. Energigas Sverige befarar att biogasproduktionen kommer att minska om Naturvårdsverkets författningsförslag genomförs. Med föreslagna gränsvärden för kadmiumtillförsel (gram per hektar och år) begränsas möjligheten att röta matavfall kraftigt. Avsättningssvårigheter och ökade kostnader för rötresten kommer sannolikt minska viljan att investera i ny biogasproduktion. Vi ser en uppenbar risk att författningsförslaget leder till att planerad biogasproduktion inte blir av, och i värsta fall till nedläggning av befintlig biogasproduktion. Det innebär i sin tur att kommunala och statliga infrastrukturinvesteringar går förlorade. Energigas Sverige anser att delar av författningsförslaget riskerar att motverka sitt eget syfte. Gränsvärdena för tillförsel av kadmium (gram per hektar och år) kommer att leda till minskat kretslopp och minskad biogasproduktion. Import av mineralgödsel och fossila drivmedel kommer istället att öka, liksom utsläpp till luft. Det innebär ytterligare tillförsel av miljö- och hälsoskadliga ämnen till vårt samhälle, vilket står i strid mot miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Energigas Sverige anser att delar av författningsförslaget även motverkar ett flertal andra miljömål. Gränsvärdena för tillförsel av kadmium (gram per hektar och år) bedöms leda till minskad biogasproduktion, vilket står i direkt konflikt med nationella och regionala mål om en fossiloberoende fordonsflotta år 2030. Andra miljömål som påverkas negativt är Begränsad klimatpåverkan och Frisk luft. Etappmålet om ökad resurshushållning i livsmedelskedjan kommer inte att kunna uppnås då regleringen av kadmiumtillförsel styr mot förbränning av matavfall istället för rötning. 1 Sternbeck, J.; Blytt, L. D.; Gustavsson, K.; Frankki, S.; Bjergström, M. Using sludge on arable land - effect based levels and long-term accumulation for certain organic pollutants; TemaNord 2011:506; WSP Environmental: Copenhagen, 2011. 2 (10)
Energigas Sverige konstaterar att Naturvårdsverkets rapport belyser samma risker som vi ser med författningsförslaget. Rapporten behöver dock kompletteras med en samlad riskbedömning i ett scenario där önskade effekter av de förebyggande åtgärderna uteblir. Några av riskerna som nämns i rapporten är ökad förbränning av matavfall och slam, minskat incitament för utsortering av matavfall, sämre resurshushållning och minskat kretslopp, minskad biogasproduktion, ökat beroende av importerad mineralgödsel, ökade utsläpp till luft, ökade transporter och användning av fossila bränslen samt ökad klimatpåverkan. Naturvårdsverket konstaterar dessutom i sin sammanfattande bedömning av konsekvenser (s.196) att det finns en risk att den stegvisa skärpningen av gränsvärden kan leda till att fosfor inte kan återföras i den utsträckning som vore önskvärd. Detta bl.a. på grund av att möjligheten till framgångsrika förebyggande åtgärder påverkas av arbetet med att fasa ut oönskade ämnen på EU-nivå och globalt. Givet denna stora osäkerhet vore det rimligt att rapporten kompletteras med en samlad riskbedömning i ett scenario där det förebyggande arbetet inte får de effekter som krävs för att klara gränsvärdena. Energigas Sverige vill understryka att rapporten visar på en överdriven tilltro till att krav på förebyggande åtgärder (författningsförslaget 14 ) ska lösa problemen att klara gränsvärdena. På avloppsreningsverken och samrötningsanläggningarna pågår redan ett löpande arbete med att förhindra att oönskade ämnen kommer in till anläggningarna via de substrat som rötas. Rötrestens kvalitet säkras genom frivilliga certifieringssystem 2. Det arbetet ska förstås fortsätta, men de enkla åtgärderna har redan vidtagits. Därför kan vi inte räkna med samma snabba minskningstakt framöver, vilket Naturvårdsverket också konstaterar i rapporten (s. 179). Energigas Sverige ifrågasätter lämpligheten i att VA-branschen och avfallsbranschen åläggs ansvaret för det viktiga uppströmsarbetet. Vi instämmer i att ett ambitiöst förebyggande uppströmsarbete är angeläget för att skapa en hållbar fosforåterföring. Vi har dock svårt att se hur VA-branschen och avfallsbranschen ska kunna vidta de åtgärder som krävs för att klara gränsvärdena. Särskilt problematiskt är gränsvärdet för tillförsel av kadmium till mark (gram per hektar och år) som bedöms begränsa möjligheterna att sprida slam och biogödsel. Kadmium finns bl.a. i den mat vi äter. Därmed kommer kadmium till samrötningsanläggningarna via matavfallet och till avloppsreningsverken via bl.a. urin och fekalier. För att klara gränsvärdena krävs t.ex. att kadmiuminnehållet i livsmedel minskar. Avloppsreningsverken och samrötningsanläggningarna har dock mycket begränsad rådighet över kadmiuminnehållet i de substrat som rötas. Här har Livsmedelsverket en central roll, liksom EU-lagstiftningen. Energigas Sverige föreslår att Naturvårdsverkets rapport kompletteras med en fördjupad analys av regleringens nytta i relation till de negativa konsekvenserna. I analysen bör vägas in anläggningsägarnas möjlighet att klara gränsvärdena genom förebyggande åtgärder. Detta eftersom nettovinsten av regleringen är helt beroende av ett framgångsrikt uppströmsarbete. Energigas Sverige föreslår att reglering av restfraktionernas kvalitet tidsmässigt samordnas med samhällets övriga åtgärder för utfasning och strypt tillförsel av oönskade ämnen. Istället för successiva skärpningar vissa år bör en översyn genomföras, exempelvis vart tionde år. Detta för att se om skärpningar kan göras utifrån positiva effekter av åtgärder i alla delar av samhället. 2 REVAQ och Certifierad återvinning SPCR 120 3 (10)
Energigas Sverige välkomnar ett investeringsstöd som syftar till att minska miljöbelastningen och öka resurseffektiviteten. Vi ser samtidigt en risk att föreslagen utformning styr mot ökad förbränning istället för rötning och produktion av biogas. Vi tror att en sådan utveckling varken minskar miljöbelastningen eller ökar resurseffektiviteten. Bland bedömningskriterierna ligger investeringar i monoförbränning högt upp på listan. Om det innebär att förbränningslösningar prioriteras riskerar stödet att motverka flera andra miljömål som Begränsad klimatpåverkan, Frisk luft samt nationella och regionala mål om en Fossiloberoende fordonsflotta 2030. Energigas Sverige vill understryka vikten av att regeringen arbetar vidare med svenska och europeiska myndigheter för att långsiktigt fasa ut och strypa tillförseln av oönskade ämnen i samhället. Bakgrundsbeskrivning biogasen och det hållbara kretsloppet Kommunerna ställer om till ett resurseffektivt kretsloppsamhälle I Sverige pågår en viktig utveckling mot ett resurseffektivt kretsloppsamhälle. Åtskilliga kommuner har infört utsortering och insamling av matavfall som rötas i samrötningsanläggningar för biogasproduktion. Förutom biogas produceras biogödsel som ersätter importerad mineralgödsel i lantbruket. Även de stora städerna har nu påbörjat den här omställningen. Som en del av utvecklingen har även avloppsreningsverken byggts om och optimerats för ökad biogasproduktion och återföring av rötslam. Kretsloppstanken har gjort Sverige världsledande på biogas Utvecklingen mot ett kretsloppsamhälle har varit en grundläggande förutsättning för uppbyggnaden av en helt ny bransch i Sverige, nämligen biogasbranschen. De senaste tjugo åren har utvecklingen gjort Sverige världsledande på uppgradering av biogas till fordonsgas. Städerna har bytt ut diesel mot biogas i bussar, taxibilar och renhållningsfordon. Den privata marknaden har följt efter. Idag rullar nästan 2 000 gasbussar och över 40 000 gasbilar i Sverige. Det tankas mer fordonsgas än E85. Tack vare ny teknik för LNG och LBG (flytande metan) ser vi nu också en nationell och internationell utveckling mot biogas som drivmedel till lastbilar. Biogasens unika samhällsnytta har motiverat statlig delfinansiering av biogassystemen Stora biogasinvesteringar har gjorts inom statliga investeringsprogram såsom LIP, KLIMP och Energimyndighetens biogasutlysningar. Investeringar i både biogasanläggningar, tankstationer och fordon. Dessa investeringar har varit ett viktigt steg mot ett resurseffektivt utnyttjande av samhällets fosforresurser. Det har också varit ett lika viktigt steg mot en fossiloberoende fordonsflotta, renare stadsluft och minskad klimatpåverkan. Ett rent samhälle är en förutsättning för ett rent kretslopp Hela samhället måste arbeta långsiktigt för att de restfraktioner som läggs på marken ska bli så rena som möjligt. En förutsättning för att restfraktionerna ska bli rena är naturligtvis att substraten som rötas är rena. Själva rötningsprocessen i sig tillför inga oönskade ämnen. Rötningsanläggningarnas uppströmsarbete bidrar till ett renare kretslopp På avloppsreningsverken och samrötningsanläggningarna pågår ett löpande arbete med att förhindra att oönskade ämnen kommer in till anläggningarna via de substrat som rötas. Det finns idag frivilliga certifieringssystem 3 som används för att säkerställa att rötslam och biogödsel uppfyller kvalitetskraven. Genom certifieringen bedrivs den typen av uppströmsarbete som avloppsreningsverken och samrötningsanläggningarna har rådighet över. Ett avloppsreningsverk 3 REVAQ och Certifierad Återvinning SPCR 120 4 (10)
har t.ex. möjlighet att påverka kvaliteten i avloppsvatten som kommer från industrier och en del andra typer av verksamheter. Det kan ske dels genom allmänna bestämmelser och dels genom specifika krav riktat till den enskilda industrin eller verksamheten. En del föroreningar, bl.a. kadmium, har rötningsanläggningarna liten rådighet över I samhället finns även föroreningar som VA-branschen och avfallsbranschen inte kan påverka i någon större utsträckning. Ett exempel är kadmium som bl.a. finns i livsmedel. För att begränsa kadmiuminnehållet i livsmedel krävs åtgärder inom EU-lagstiftningen. Det nationella ansvaret måste ligga på lagstiftare och berörda myndigheter, t.ex. Livsmedelsverket. Rötningsanläggningarna har ingen möjlighet att begränsa mängden kadmium som kommer till anläggningarna via matavfall, urin och fekalier. Författningsförslagets konsekvenser för biogödsel Samrötningsanläggningar får problem med gränsvärdena för tillförsel av kadmium Enligt Naturvårdsverkets analys kommer över hälften av dagens samrötningsanläggningar få problem att klara föreslaget gränsvärde för tillförsel av kadmium till åkermark år 2030 (gram per hektar och år). Nästan en tredjedel av samrötningsanläggningarna får problem redan år 2015. Gränsvärden för tillförsel av kadmium leder till förbränning av matavfall Naturvårdsverket konstaterar i sin konsekvensanalys att det föreligger en tydlig korrelation mellan kadmiumhalt i biogödseln och andelen mat- och livsmedelsavfall i substratet (s. 187). Därför är det framför allt samrötningsanläggningar med hög andel mat- och livsmedelsavfall som kommer att få problem att klara de stränga gränsvärdena för tillförsel av kadmium till mark. Med föreslagna gränsvärden för kadmiumtillförsel begränsas således möjligheten att röta matavfall kraftigt. Sannolikt kommer matavfallet istället att förbrännas, vilket står i konflikt med det beslutade etappmålet om att senast år 2018 sorteras minst 50 procent av matavfallet ut och behandlas biologiskt så att växtnäring tas tillvara, och minst 40 procent av matavfallet behandlas så att även energi tas tillvara. Svårt att se hur utsortering av vissa substrat ska lösa problemen Naturvårdsverket bedömer att större delen av biogödseln trots allt kommer att klara gränsvärdena år 2030. Detta genom aktivt arbete för att minska tillförseln av oönskade ämnen i det avfall som rötas (s. 188). Eftersom avfallsbranschen inte har möjlighet att påverka kadmiuminnehållet i maten så hoppas Naturvårdsverket att problemet istället kan lösas genom utsortering av substrat. Som exempel anges potatisskal (s. 192). Energigas Sverige ifrågasätter effekten och rimligheten i ett sådant scenario, framförallt därför att det är svårt att peka ut punktkällor för kadmium i matavfallet. Kadmium finns i många olika livsmedel i varierande mängd. Kadmium torde även finns i betydande mängder i importerade livsmedel, men där saknas det nästan helt analyser. Det är alltså svårt att veta i vilken utsträckning just potatisskal bidrar till det totala kadmiuminnehållet i matavfall. Det är också oklart hur framgångsrik en informationskampanj till hushållen skulle vara. Energigas Sverige menar att det här är ett exempel på hur Naturvårdsverkets rapport visar på en överdriven tilltro till att förebyggande åtgärder ska lösa problemen med att klara gränsvärdena. Att minska givan försvårar och fördyrar avsättningen för biogödsel Som en möjlig lösning föreslår Naturvårdsverket också att samrötningsanläggningar som inte klarar gränsvärdena för tillförsel av kadmium kan minska givan (s. 188). För samrötningsanläggningarna innebär det ökade kostnader för biogödseln då denna måste transporteras längre sträckor för att användas på större arealer än tidigare. För den enskilde lantbrukaren innebär det att en del av biogödseln måste ersättas av mineralgödsel för att uppnå önskad kväve- och fosforgiva. Lantbrukaren behöver således ha flera olika system för spridning av gödselmedel, vilket medför 5 (10)
kostnader. Risken är uppenbar att många lantbrukare istället väljer att helt övergå till mineralgödsel, vilket ytterligare försvårar avsättningen för biogödsel. Att gödsla en flerårsgiva med biogödsel torde inte heller vara en framkomlig väg Naturvårdsverket föreslår även tillämpning av längre spridningsintervall (s. 188). Vi menar att det inte är ett alternativ. Biogödsel är i huvudsak ett kvävegödselmedel med ett relativt högt innehåll av växttillgängligt ammoniumkväve. Därför tillförs biogödsel framför allt under våren då grödans behov av växttillgängligt kväve är stort. Att gödsla en flerårsgiva med biogödsel är olämpligt eftersom kväve som inte fort tas upp av växterna då lakas ut med vattnet. Regler om markprover fördyrar hanteringen av biogödsel Naturvårdsverket föreslår att den som brukar åkermarken ska före användningen av avloppsslam, biogödsel eller kompost kontrollera markens innehåll av metaller genom markprover (författningsförslaget 17 ). Biogödsel sprids årligen under korta tidsperioder. Vid ogynnsam väderlek kan biogödseln därför behöva spridas på annan åker än vad som planerats. Detta leder till att det kan behöva tas fler prover i förebyggande syfte än motsvarande mängd biogödsel räcker till. Kostnadsredovisning för själva analysen finns med i Naturvårdsverkets konsekvensanalys, men vi saknar den samlade kostnadsbilden för de markprover och analyser som måste göras i förebyggande syfte. Författningsförslagets konsekvenser för rötslam Gränsvärden för tillförsel av kadmium begränsar återföring av rötslam Energigas Sverige tror att med föreslagna gränsvärden för maximal tillförsel av kadmium till åkermark (gram per hektar och år) finns en risk att endast en liten del av svenskt slam kan återföras till mark redan 2015. Energigas Sverige hänvisar här till den analys som ett av våra medlemsföretag, Tekniska verken i Linköping AB, har gjort utifrån data från Svenskt Vatten och SCB 4. Tekniska verkens analys visar att en fortsatt nedåtgående trend för kadmiumhalterna i avloppslam är helt avgörande för avloppsreningsverkens möjlighet att klara Naturvårdsverkets föreslagna gränsvärden för tillförsel av kadmium till mark. Samtidigt konstateras att kadmiums avtagande trend i slam har brutits vid de två senaste mättillfällena och istället vänt svagt uppåt. Fortsatt minskning av kadmium ligger till stor del utanför VA-branschens kontroll Enligt Svenskt Vatten har vattentjänstföretagen under de senaste 30 åren lagt ned stort arbete på att spåra punktutsläpp av kadmium. De flesta punktutsläppen är nu eliminerade 5. Återstående kadmium härrör enligt Svenskt Vattens bedömning i stor utsträckning från luftföroreningar, livsmedel (via urin och fekalier), konstruktionsmaterial som är i kontakt med vatten samt hobbyoch konstnärsfärger. Dessa är kadmiumkällor som vattentjänstföretagen inte har rådighet över. Vattentjänstföretagen bör förstås fortsätta göra allt de kan för att begränsa kadmiumhalten i slam. För att klara gränsvärdena krävs dock insatser från andra delar av samhället, både från nationellt och globalt håll. Det innefattar processer och regelverk som ligger utanför vattentjänstföretagens kontroll. Därmed finns en osäkerhet om huruvida framtida kvalitetskrav kommer att kunna uppnås eller ej. Inlåsning i förbränningslösningar p.g.a. osäkerhet om framtida krav kan uppnås Risken är uppenbar att flertalet vattentjänstföretag bedömer möjligheten att tillmötesgå framtida kvalitetskrav som små eller åtminstone mycket osäker. Om Naturvårdsverkets förslag blir förordning är det därmed troligt att vattentjänstföretagen väljer förbränning som huvudinriktning. Det kommer att medföra stora investeringar och valet blir därför i praktiken irreversibelt. Därigenom 4 Se Tekniska verkens remissvar (s. 9-13) 5 Se Svenskt Vattens remissvar (s. 24) 6 (10)
bryts kretsloppet av fosfor, kväve, strukturbildande mull och andra näringsämnen från avloppsslam. Istället ökar utsläppen av koldioxid, kväveoxider, svavelföreningar, partiklar och den potenta växthusgasen lustgas. Samtidigt försvinner incitamenten för det kostnadskrävande uppströmsarbete som redan pågår inom REVAQ. Författningsförslagets konsekvenser för kretsloppet och källsorteringen Författningsförslaget leder till minskad återföring av fosfor och andra växtnäringsämnen Naturvårdsverket konstaterar att författningsförslaget sannolikt leder till ökad förbränning av avloppsslam (s. 185) och matavfall (s. 188 och s. 192). Vidare bedömer Naturvårdsverket att förbränningen troligtvis kommer att ske utan fosforåterföring, åtminstone under överskådlig framtid (s.185). Även om fosforåterföring skulle bli tekniskt och ekonomiskt gångbart på sikt så går andra näringsämnen som kväve och mullbildande ämnen förlorade när förbränningslösningar väljs. Övrig källsortering kan påverkas negativt när matavfallet inte längre behöver sorteras Incitamenten för utsortering av matavfall kommer att försvinna då författningsförslaget styr mot ökad förbränning av matavfall. Myndigheters kampanjer, experters utredningar, uppbyggda fungerande system och tilltron till all källsortering och hela avfallsarbetet riskerar att ifrågasättas. Författningsförslagets konsekvenser för biogasproduktionen Rötning av matavfall står för en betydande del av biogasproduktionen Enligt den årliga biogasstatistiken 6 stod matavfall från hushåll, verksamheter och livsmedelsindustri för 47 % av samrötningsanläggningarnas substrat år 2012. Det är en tydlig trend att samrötningsanläggningarnas betydelse för biogasproduktionen ökar. Sedan år 2005 har samrötningsanläggningarnas andel av den nationella biogasproduktionen växt från 13 procent till 32 procent. Biogasproduktionen från dessa anläggningar har under samma period ökat med 211 procent. Minskad produktion av biogas blir en konsekvens av författningsförslaget Statistiken visar att biogasproduktionen kommer att minska när matavfallet går till förbränning istället för rötning. Även avloppsreningsverkens leveranser av biogas kan minska när slamhanteringen förändras. Sammantaget bedömer Energigas Sverige att tillgången till biogas som drivmedel kommer att minska om Naturvårdsverkets författningsförslag genomförs. Både befintlig och planerad biogasproduktion riskerar att slås ut Biogasbranschen är en bransch under uppbyggnad. Biogasanläggningarna har redan mycket små marginaler för ökade kostnader. Med författningsförslaget får anläggningarna ökade kostnader för rötresthanteringen som redan idag utgör en betydande kostnadspost. Avsättningssvårigheter och ökade kostnader relaterade till rötresten kommer sannolikt minska viljan att investera i ny biogasproduktion. Risken är uppenbar att de problem som Energigas Sverige belyser i det här remissvaret leder till att planerad biogasproduktion inte blir av, och i värsta fall till nedläggning av befintlig biogasproduktion. Biogasproduktionen behöver öka för att minska koldioxidutsläppen Fordonsgasen består idag av mer än 50 % biogas (resten är naturgas). Att välja fordonsgas istället för diesel eller bensin minskar koldioxidutsläppen med 40-60 procent. För att öka klimatnyttan i 6 Energimyndigheten Produktion och användning av biogas år 2012; Statens energimyndighet: Stockholm, 2013. 7 (10)
fordonsgasen ytterligare är branschens ambition att öka biogasandelen ännu mer. Men då måste biogasproduktionen öka, inte minska. Biogasen behövs för att nå målet om en fossiloberoende fordonsflotta år 2030 Minskad biogasproduktion står i direkt konflikt med det arbete som pågår för att ställa om till en fossiloberoende fordonsflotta. Slutsatsen från utredningen Fossilfri fordonstrafik (FFF) är att Sverige har en utmärkt position att bidra till övergången från fossila drivmedel till biodrivmedel. Utredningen pekar på en åtgärdpotential om 20 TWh biodrivmedel år 2030, varav biogas från rötning och förgasning bedöms bidra med 11-12 TWh. Författningsförslagets konsekvenser i form av minskad biogasproduktion kommer att motverka målet om en fossiloberoende fordonsflotta. Konsekvenser i form av förlorade kommunala och statliga infrastrukturinvesteringar Med motivering i biogasens klimat-, miljö- och samhällsnytta har statliga och kommunala medel inom bl.a. LIP och KLIMP stöttat uppbyggnaden av biogasbranschen. Naturvårdsverkets författningsförslag motarbetar samma bransch, vilket får allvarliga konsekvenser i form av förlorade infrastrukturinvesteringar. Tilltron till biogassystemen, såväl som hanteringen av skattepengar, riskerar att ifrågasättas. Författningsförslagets konsekvenser för miljömålsarbetet Författningsförslaget riskerar att motverka sitt eget syfte (miljökvalitetsmålet Giftfri miljö) Istället för att säkersälla en hållbar återföring av fosfor leder en del av de förslagna gränsvärdena (se ovan) till minskat kretslopp och ökat beroende av importerat mineralgödsel. Mineralgödseln som importeras till Sverige idag håller mycket god kvalitet vad gäller exempelvis kadmiuminnehåll. I övriga Europa och världen används mineralgödsel med kadmiumhalter långt över de som återfinns i rötslam och biogödsel. Precis som Naturvårdsverket påpekar i sin rapport är nettovinsten med förslaget helt beroende av mineralgödselns framtida kvalitet (s. 183). Bedömningen är att svenskt lantbruk inte kan räkna med obegränsad tillgång till mineralgödsel av högsta kvalitet. Ett ökat beroende av mineralgödsel kommer således på sikt innebära att ännu mer kadmium tillförs vår svenska åkermark och i förlängningen våra svenska livsmedel. Energigas Sveriges bedömning är därför att förslaget riskerar att motverka sitt eget syfte, d.v.s. miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Sammantaget motverkar författningsförslaget väsentliga delar av miljömålsarbetet Förslaget motverkar även flera andra beslutade miljömål. Med minskad biogasproduktion riskerar användningen av fossila drivmedel att öka, vilket motverkar nationella och regionala mål om en fossiloberoende fordonsflotta år 2030. Det får också negativa konsekvenser för miljökvalitetsmålen Begränsad klimatpåverkan och Frisk luft. Även den ökade förbränningen av slam och matavfall kommer att påverka dessa miljökvalitetsmål negativt. Likaså motverkas regeringens etappmål om att senast år 2018 sorteras minst 50 procent av matavfallet ut och behandlas biologiskt så att växtnäring tas tillvara, och minst 40 procent av matavfallet behandlas så att även energi tas tillvara. Författningsförslaget i ett nyttoperspektiv Regleringen av kadmium har ingen betydelse för befolkningens kadmiumexponering Precis som Naturvårdsverket konstaterar är det angeläget att minska befolkningens kadmiumintag. Därför bör samhällets åtgärder vidtas där de faktiskt gör skillnad. Varje år tillförs 1 400 kg kadmium till svensk åkermark via gödsling och deposition från atmosfären 7. Biogödsel och rötslam svarar för 7 Kemikalieinspektionen Kadmiumhalten måste minska för folkhälsans skull En riskbedömning av kadmium med mineralgödsel i fokus.; Kemikalieinspektionen: Bromma, 2011. 8 (10)
en mycket liten del av den totala kadmiumtillförseln. Även om all biogödsel och rötslam som sprids på åkermark idag skulle ersättas med mineralgödsel med låg kadmiumhalt (NPK), så skulle den årliga kadmiumtillförseln till svensk åkermark minska med bara 44 kg 8. Det innebär en minskning på endast 3 procent, vilket i sin tur betyder att 97 procent av totalt 1 400 kg kadmium fortsätter att tillföras till åkermarken varje år, trots regleringen. Regleringen har med andra ord ingen reell betydelse för kadmiumhalten i svenska livsmedel, lika lite som den har betydelse för befolkningens kadmiumintag. Även Naturvårdsverket beskriver biogödsel som ett marginellt gödselmedel (s. 90), och de stora flödena av växtnäring inom jordbruket faller utanför Naturvårdsverkets förslag till reglering. Svårt att se någon relevans i regleringen av BDE-209 Enligt Naturvårdsverkets bedömning är det framförallt gränsvärdet för BDE-209 som kommer att begränsa möjligheterna till slamspridning och i förlängningen leda till slamförbränning och de negativa konsekvenser som följer därav (s. 195). Det blir mot den bakgrunden särskilt viktigt att kritiskt granska föreslagen reglering av BDE-209. Energigas Sverige anser att nyttan av regleringen alltid måste ställas mot de negativa konsekvenserna. I en av underlagsrapporterna 9 till Naturvårdsverkets utredning redovisas att 100 års slamgödsling (med nuvarande slamkvalitet) skulle medföra en höjning av dagens bakrundsnivåer på 0,02-0,8 µg/kg TS (tabell 15 i rapporten) till ca 2 µg/kg TS (figur 4 i rapporten). Det ska ställas mot att den kritiska koncentrationen i jord för humantoxiska effekter uppskattas till 70 000 µg/kg TS (tabell 16 i rapporten). I underlagsrapporten framgår också att slammet måste innehålla 3 400 mg BDE-209 per kg TS för att halten i jorden ska nå upp till 70 000 µg/kg TS under en kortare tid direkt efter en giva. Det kan jämföras med föreslaget gränsvärde i slam som för år 2015 är 0,7 mg BDE-209 per kg TS. Utifrån det här resonemanget samt utifrån det faktum att halterna i slam förväntas minska i takt med den utfasning som påbörjats i samhället så har vi svårt att se någon relevans i föreslagen reglering av BDE-209. Mätosäkerhet vid analys av organiska ämnen kan vara en anledning att avstå från reglering De organiska ämnena kan vara svåra att analysera på ett pålitligt sätt. Frågan är om analyserna av de organiska ämnena kan fungera tillfredställande för kontroll av rättsligt bindande gränsvärden. Att ställa krav på kostnadskrävande analyser blir orimligt om analyserna är förknippade med alltför stora osäkerheter. Energigas Sverige anser att mätosäkerheten ytterligare stärker vårt ifrågasättande av att införa gränsvärden för BDE-209. På samma sätt kan mätosäkerhet eventuellt vara en anledning att avstå reglering även av andra organiska ämnen. Energigas Sveriges förslag Fördjupad analys av nyttan i relation till konsekvenserna av författningsförslaget Om regeringen väljer att gå vidare med Naturvårdsverkets författningsförslag anser vi att utredningen först måste kompletteras med en fördjupad analys av nyttan av regleringen i relation till de negativa konsekvenserna. Det perspektivet har inte belysts i tillräcklig omfattning i Naturvårdsverkets rapport. Detta eftersom Naturvårdsverket har utgått från det felaktiga resonemanget att de negativa konsekvenserna av föreslagna gränsvärden kan undvikas genom att anläggningsägarna åläggs krav på förebyggande åtgärder. Eftersom nettovinsten av regleringen 8 45 + 8 kg kadmium från rötslam respektive biogödsel ersätts med 9 kg kadmium från mineralgödsel, 45 + 8-9 = 44. Beräknar utifrån dagens medelhalt i biogödsel och rötslam jämfört med den bästa mineralgödseln (NPK). Se Tekniska verkens remissvar (s. 8) för mer detaljerad redovisning av beräkningsgången. 9 Sternbeck, J.; Blytt, L. D.; Gustavsson, K.; Frankki, S.; Bjergström, M. Using sludge on arable land - effect based levels and long-term accumulation for certain organic pollutants; TemaNord 2011:506; WSP Environmental: Copenhagen, 2011. 9 (10)
är helt beroende av ett framgångsrikt uppströmsarbete är det rimligt att göra en grundlig analys av anläggningsägarnas möjlighet att klara gränsvärdena genom förebyggande åtgärder. Energigas Sverige föreslår en fördjupad analys där följande delar ingår: Anläggningsägarnas möjlighet att genom förebyggande åtgärder klara föreslagna gränsvärden Konsekvenser för kretslopp och biogasproduktion i ett scenario där önskade effekter av uppströmsarbete uteblir (p.g.a. att anläggningsägarna har liten rådighet över halterna i fraktionerna) Resonemang om risknivå och säkerhetsmarginal kopplat till behovet av att omedelbart bryta kretsloppet Resonemang om mätosäkerhet kopplat till kontroll av rättsligt bindande gränsvärden, särskilt för organiska ämnen i slam Kartläggning av kadmiumflöden samt slutsatser om regleringens betydelse för befolkningens kadmiumexponering Analys av mineralgödselns framtida kvalitet och tillgång samt riskbedömning vid ökad import av mineralgödsel Regleringens konsekvenser för övriga miljömål (t.ex. Begränsad klimatpåverkan, Frisk Luft och Fossiloberoende fordonsflotta 2030) Utifrån den fördjupade analysen bör göras en noggrann avvägning huruvida nyttan av regleringen överväger de negativa konsekvenserna. Reglering av restfraktionernas kvalitet bör tidsmässigt samordnas med samhällets åtgärder Giftfri miljö bör vara en vision för hela samhället att arbeta efter. Energigas Sverige föreslår att reglering av restfraktionernas kvalitet tidsmässigt samordnas med samhällets övriga åtgärder för utfasning och strypt tillförsel av oönskade ämnen. Biogödsel och rötslam kan med dagens teknik aldrig bli renare än de substrat som rötas. Successivt skärpta gränsvärden för oönskade ämnen i restfraktioner kan vara ett sätt att motverka spridning av fraktioner med dålig kvalitet. Gränsvärdena måste dock vara förenliga med en resurseffektiv återföring av fosfor. Gränsvärden som i ett alltför tidigt skede sätts för lågt leder bara till storskalig förbränning och minskat kretslopp. Då har regleringen misslyckats. Därför är det viktigt att skärpta kvalitetskrav tidsmässigt samordnas med åtgärder på andra nivåer i samhället. Istället för successiva skärpningar vissa år bör en översyn göras, exempelvis vart tionde år, för att se om skärpningar bör införas utifrån uppnådda effekter av åtgärder på alla nivåer i samhället, såväl i Sverige, som i EU och globalt. Fortsatt arbete med att fasa ut och strypa tillförseln av oönskade ämnen i samhället Regeringen bör för övrigt arbeta vidare med svenska och europeiska myndigheter för att långsiktigt fasa ut och strypa tillförseln av oönskade ämnen i samhället. På så sätt möjliggörs en långsiktigt hållbar och resurseffektiv återföring av fosfor. Anders Mathiasson VD Ellenor Grundfelt Remiss- och styrmedelsansvarig 10 (10)