Dokument Sida YTTRANDE 1 (5) Datum Referens: Samhällspolitik och analys/göran Zettergren 2011-11-30 Direkttel: 08-782 91 33 E-post: goran.zettergren@tco.se Sveriges Riksdag Finansutskottet 100 12 STOCKHOLM UTVÄRDERING AV RIKSBANKENS PENNINGPOLITIK OCH ARBETE MED FINANSIELL STABILITET 2005-2010 RD 060-119-2011/12 Charles Goodhart och Jean-Charles Rochet har på uppdrag av finansutskottet genomfört en utvärdering av den svenska penningpolitiken och arbetet med att främja stabiliteten i det finansiella systemet under åren 2005-2010. Författarna gör en grundlig genomgång av de åtgärder som vidtagits i samband med finanskrisen liksom bristerna i den svenska krishanteringen. TCO delar i långa stycken den bild som författarna ger. Trots att vare sig lagstiftning eller var på plats lyckades svenska myndigheter relativt väl i sin uppgift. TCO ställer sig bakom förslaget att lagstiftningen ändras för att förtydliga Riksbankens, Finansinspektionens, Riksgäldens respektive Finansdepartementets ansvar och befogenheter när det gäller att hantera och förebygga finansiella kriser. Liksom författarna avstår TCO från att ta ställning till frågan om hur ansvaret för finansiell exakt bör fördelas mellan de inblandade myndigheterna. TCO ställer sig också bakom rekommendationen att Riksbankslagen modifieras så att Riksbankens mandat för att verka för finansiell stabilitet tydliggörs och att de verktyg som Riksbanken bör ha till sitt förfogande för att uppnå detta mål tydligt anges. Författarna gör en jämförelse mellan Sverige och ett antal andra länder med inflationsmål. 1. De konstaterar att Sverige i genomsnitt har haft en lägre inflation, större avvikelser från inflationsmålet, större konjunkturella realekonomiska obalanser (BNP-gap) och högre arbetslöshet än samtliga jämförda länder. 1 Danmark, Norge, Nya Zeeland och Storbritannien. Postadress Besöksadress Telefon Fax E-post Internet Bankgiro Postgiro 114 94 STOCKHOLM Linnégatan 14 08-782 91 00 08-663 75 20 tco@tco.se www.tco.se 721-7367 5 92 06-3 http://www.tco.se/fileorganizer/tcos webbplats/publikationer/remissyttranden/y Utvärdering av Riksbankens penningpolitik 2005-2010.dot/L/2011-10-04
2 (5) Denna bild förstärks av diagram 4:1 som visar att Sverige haft betydligt större avvikelser från inflationsmålet (mätt som KPI) och samtidigt haft en större obalans i den reala ekonomin än de jämförda länderna. Om inflationen däremot beräknas med det justerade måttet KPIF (se nedan) har avvikelsen från inflationsmålet varit mindre i Sverige än de övriga länderna medan de reala obalanserna varit större (se diagram 4:2). Detta kan tolkas som att Riksbanken i sin penningpolitik har tagit hänsyn till den reala konjunkturen i mindre mån än övriga centralbanker. Författarna redovisar också beräkningar gjorda med Riksbankens modell Ramses, vilka visar att en lägre räntebana än den beslutade under de senaste åren skulle ha gett både en mindre avvikelse från inflationsmålet och en mindre realekonomisk obalans (BNP-gap). Samtidigt redovisar man den tidvis betydande avvikelsen av Riksbankens bedömning av den framtida räntebanan och marknadens bedömning av denna, så som den kommer till uttryck i terminsräntorna. Riksbankens räntebana har genomgående legat över marknadens bedömning. Osäkerheten kring denna typ av bedömningar är naturligtvis betydande. Författarna avstår från att rekommendera ett ändrat penningpolitiskt agerande (sid 60). Dock konstaterar de att Riksbanken vad gäller exempelvis inflationen har haft ett något större prognosfel än andra bedömare. De noterar också att den modell som Riksbanken huvudsakligen använder (Ramses) inte har någon finansiell sektor och antyder att en utvidgning av modellen i denna riktning möjligen skulle kunna öka precisionen i prognoserna. TCO anser att detta mycket väl skulle kunna vara en välkommen utveckling men att detta knappast är förklaringen till Riksbankens mindre goda resultat. TCO anser att det är befogat att dra slutsatsen att Riksbankens penningpolitik varit onödigt stram under den studerade perioden och att detta i hög grad kan förklaras av att politiken inte i tillräckligt hög grad tagit hänsyn till den realekonomiska utvecklingen och i synnerhet utvecklingen på arbetsmarknaden. Detta är huvudorsaken till att den genomsnittliga inflationen varit betydligt under målet (1,3 procent istället för 2,0) och att arbetslösheten därmed varit onödigt hög. Enligt riksbankslagen har Riksbanken till uppgift att värna ett fast penningvärde samt att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. Riksbanken har själv operationaliserat dessa allmänt hållna mål i termer av ett inflationsmål och ett allmänt ansvar för stabiliteten i det finansiella systemet. Eftersom det offentliga uppdraget är så vagt preciserat finns det på bägge dessa områden stora oklarheter om Riksbankens ansvarsområde i förhållande till andra myndigheter. Författarna diskuterar dessa problem vad gäller frågan om finansiell stabilitet och föreslår att Riksbankens mandat och ansvar bör förtydligas genom modifieringar av riksbankslagen. TCO ställer sig bakom dessa rekommendationer.
3 (5) Tyvärr finns det ingen motsvarande diskussion om målet för penningpolitiken eller ansvaret för stabiliseringspolitiken. Detta framstår som den kanske allvarligaste bristen i rapporten. Riksbanken bedriver idag vad man betecknar som en flexibel inflationsmålspolitik, där ett återförande av inflationen till målet utgör bankens huvudsakliga målsättning men där banken också tar realekonomiska hänsyn, exempelvis vad beträffar arbetslöshet och tillväxt. Så var dock inte fallet i början av den period som rapporten behandlar. Länge avvisade företrädare för Riksbanken att man hade något ansvar för att stabilisera exempelvis arbetslösheten. TCO anser att Riksbankens mandat i riksbankslagen för att verka för prisstabilitet borde utökas till att även explicit omfatta ett mål för sysselsättningen. Den amerikanska centralbanken, Federal Reserve, har sedan länge ett så kallat dubbelt mandat att både verka för prisstabilitet och högsta möjliga sysselsättning. Precis som vad gäller prisstabilitet bör Riksbanken själv få operationalisera detta mål, exempelvis i termer av en bedömning av jämviktsarbetslösheten eller en hållbar utveckling av sysselsättningen. Riksbankens bedömning av exempelvis jämviktsarbetslösheten liksom den faktiska arbetslöshetens avvikelse från denna skulle då kunna utvärderas av finansutskottet och av allmänheten. Det finns andra fördelar med en sådan ordning. Riksbanken har på senare år valt att omtolka det nuvarande mandatet som att det även inbegriper ett ansvar för den reala utvecklingen. Detta förefaller dock i första hand ha varit resultatet av en över tiden förändrad sammansättning av Riksbankens direktion. TCO anser att det ur demokratisk synvinkel är lämpligare att riksdag och regering, och inte den för tillfället rådande sammansättningen av Riksbankens direktion, som bestämmer målen för penningpolitiken. En sådan målformulering tydliggör också att det är Riksbanken som har huvudansvaret för stabiliseringspolitiken i Sverige. Finanspolitiken bör naturligtvis bedrivas så att den inte försvårar penningpolitikens uppgift. Exempelvis bör de så kallade automatiska stabilisatorerna i normalfallet tillåtas verka fritt och vid allvarligare nedgångar bör även aktiva finanspolitiska stimulanser kunna övervägas. I normalfallet finns det inte någon motsättning mellan sysselsättnings- och inflationsmålen. I lågkonjunkturer är arbetslösheten hög och inflationen låg och bägge dessa faktorer talar för en lägre ränta. I vissa fall kan det dock uppkomma en sådan målkonflikt, exempelvis vid plötsliga prisuppgångar på energi eller andra råvaror. TCO menar att Riksbanken i allmänhet reagerat alltför starkt på dessa tillfälliga faktorer och att detta tidvis bidragit till en för stram penningpolitik. Det är TCO:s uppfattning att ett explicit sysselsättningsmål vid sidan om inflationsmålet skulle leda till en bättre avvägning av penningpolitiken.
4 (5) Det finns också en risk att en ensidig inriktning på prisstabilitet leder till en alltför stram penningpolitik. Eftersom det finns en väldokumenterad nominell lönestelhet nedåt finns det anledning att tro att inflationen inte reagerar symmetriskt vid olika störningar i ekonomin. En nedgång i ekonomin skulle då inte leda till en lika stor nedgång i inflationen som en motsvarande uppgång. En ensidig inriktning på prisstabilitet skulle i så fall leda till en alltför svag stimulans vid djupare nedgångar. Mycket tyder på att detta har varit ofta fallet under den tid som inflationsmålet har gällt. Författarna skriver att Riksbanken gör prognoser på resursutnyttjandet i den svenska ekonomin. Men Riksbanken har under långa perioder avstått från att publicera något samlat mått på resursutnyttjandet. Sedan några år tillbaka gör man detta men använder flera olika modeller. I den senaste Penningpolitiska rapporten (oktober 2011) publiceras fem olika statistiska mått på resursutnyttjandet. Riksbanken gör endast en kvalitativ bedömning; resursutnyttjandet bedöms nu vara något lägre än normalt men det kommer att stiga under kommande år. Riksbanken har aldrig heller publicerat en officiell bedömning av nivå på jämviktsarbetslösheten. I rapporten förekommer inte heller någon diskussion om alternativa bedömningar av resursutnyttjandet och hur detta skulle påverka utvärderingen av den förda penningpolitiken. Konjunkturinstitutet har under flera perioder kritiserat Riksbanken för att bedriva en alltför stram penningpolitik, delvis beroende på en annan bedömning av resursutnyttjandet. Det har under lång tid rått en betydande oklarhet om vilket inflationsmått som det svenska inflationsmålet faktiskt gäller. Officiellt är det konsumentprisindex (KPI) som är målet. Samtidigt påpekar Riksbanken ofta att det vore olämpligt om en höjning av styrräntan, som normalt får ett snabbt genomslag på bostadsräntor och därmed KPI, med automatik skulle föranleda ytterligare skärpningar av penningpolitiken. Riksbanken har därför introducerat ett justerat inflationsmått, KPI med fast ränta (KPIF), som exkluderar alla effekter av förändrade bostadslåneräntor. TCO delar författarnas principiella inställning att även räntekostnader för boendet utgör en naturlig del av ett konsumentprisindex. Den komponent som exkluderas från KPIF utgörs av förändringen av den genomsnittliga räntesatsen på bolån. Den kan därför antas inte ha någon långsiktig trend som skulle få någon praktisk betydelse för KPI-index på längre sikt. TCO har svårt att föreställa sig en situation där KPI:s avvikelse från KPIF borde få någon betydelse för vilken penningpolitik som är lämplig. Enligt författarnas tolkning utgör KPI målet på medellång sikt medan KPIF utför grunden för att bedöma den mer kortsiktiga utvecklingen (sid. 100). Författarna rekommenderar att denna praxis bibehålls. Samtidigt kan de praktiska problemen med att Riksbanken använder sig av flera olika inflationsmått vara betydande. Riksbanken har tidvis varit otydlig med vilken tolkning man gör, exempelvis när KPI varit över inflationsmålet medan KPIF varit under.
5 (5) Det har också försvårat utvärderingar av penningpolitiken. Detta framgår med all önskvärd tydlighet av författarnas egen rapport, där utvärderingen av den svenska penningpolitiken ger delvis ganska olika slutsatser beroende på om man använder KPI och KPIF och där författarna inte tycks ha någon klar uppfattning om vilket mått som är att föredra i detta sammanhang. TCO anser därför att Riksbankens inflationsmål bör uttryckas i termer av KPI med fast ränta (KPIF) och att det officiella konsumentprisindexet inte bör ha någon roll i utformningen eller utvärderingen av penningpolitiken. TJÄNSTEMÄNNENS CENTRALORGANISATION (TCO) Eva Nordmark Göran Zettergren