Yttrande över betänkandet Att förebygga och hantera finansiella kriser (SOU 2013:6)

Transkript

1 Finansdepartementet Stockholm Datum Dnr Ert datum Er referens Fi2013/329 Yttrande över betänkandet Att förebygga och hantera finansiella kriser (SOU 2013:6) Sammanfattning Riksrevisionen anser att kommitténs förslag om att tillsätta ett makrotillsynsråd inte är tillfyllest analyserat. Ytterligare överväganden om roll- och ansvarsfördelningen mellan myndigheterna och regeringen är nödvändiga för att riksdagen ska få ett tillfredsställande beslutsunderlag. Riksrevisionen stöder förslagen om att ta bort den målsatta storleken för stabilitetsfonden och att slå samman fonden med insättningsgarantifonden. Det återstår dock en otydlighet huruvida stabilitetsfonden ska stärka statens finanser eller icke. Ett förtydligande kring detta bör även få återverkningar på beskrivningar av fondens uppgifter och på frågan kring ett nytt namn för stabilitetsfonden. Makrotillsynsrådet I dag är fyra statliga aktörer Finansdepartementet, Riksbanken, Finansinspektionen och Riksgäldskontoret involverade i och ansvariga för arbetet med finansiell stabilitet. Finanskriskommitténs förslag innebär i princip en kodifiering av existerande roller och samarbetsformer. Det samarbetsorgan som Riksbanken och Finansinspektionen har idag, Samverkansrådet för makrotillsyn, föreslås bli ersatt av ett nytt råd, Makrotillsynsrådet, som ska regleras i lag. Den främsta skillnaden jämfört med dagens situation är att det i makrotillsynsrådet också ska ingå två externa ledamöter samt att Finansdepartementet ska få en observatörsroll. Därtill utvidgas uppdraget från att verka för enbart finansiell stabilitet till att även motverka makroekonomiska obalanser. Riksrevisionen Stockholm [Nybrogatan 55] Tel Fax [ 5 ]

2 Riksrevisionen saknar ett fullvärdigt svar vad gäller den grundläggande ansvarsfördelningen beträffande finansiell stabilitet och makroekonomiska obalanser. Riksbankens lagstadgade uppgift att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende har över tiden utvidgats till att omfatta ett allt större område. Numera innefattar den finansiell stabilitet i vid mening. Sålunda ger Riksbanken sedan några år rekommendationer till banker beträffande deras likviditet och kapitalsituation m.m. Kommittén föreslår att Riksbanken ska svara för makrotillsynsrådets sekretariat, att riksbankschefen ska vara ordförande i rådet och att banken därtill ska få verktyg för att dämpa makroekonomiska obalanser. Detta innebär i praktiken att Riksbanken kommer att inneha huvudansvaret för makrotillsynen. Det betyder att det uppstår en oklarhet i hur Riksbanken som institution ska agera när den har ansvaret för utformningen av penningpolitiken och samtidigt ska ha ett huvudansvar för makrotillsynen. Penningpolitiken och makroekonomiska obalanser behöver inte nödvändigtvis kräva samma åtgärder. Vad ska då styra Riksbankens agerande och hur ska banken utvärderas? En fördel med nuvarande inflationsmål är att i sin rena form är det relativt okomplicerat att utvärdera Riksbankens måluppfyllelse. Det har emellertid redan visat sig att när Riksbanken tar hänsyn till risker för finansiell instabilitet så blir utvärderingen problematisk. Riksrevisionen anser att det är av stor vikt för trovärdigheten, och därmed effektiviteten, i både penningpolitiken och makrotillsynen att Riksbankens roll förtydligas. En närliggande frågeställning är huruvida det oberoende Riksbanken har vid utformandet av penningpolitiken automatiskt ska gälla när det gäller hantering av makroekonomiska obalanser. Sådana obalanser kan vara tätt sammanlänkande med frågeställningar rörande finansiell stabilitet men behöver inte vara det. Ett aktuellt exempel är hushållens skuldsättning som enligt såväl Riksbanken, Finansinspektionen som regeringen inte utgör en risk för den finansiella stabiliteten. Hushållens höga skuldsättning kan emellertid få betydande effekt på den ekonomiska utvecklingen när räntorna stiger eller om hushållen väljer att öka sin för närvarande mycket låga amorteringstakt. Det faktum att Riksbanken enligt kommissionen kan få verktyg, utöver penningpolitiken, för att hantera sådana obalanser som skulle kunna få betydande effekter på den svenska ekonomin borde också föranleda en diskussion om hur långt Riksbankens oberoende sträcker sig och huruvida

3 åtgärder för att dämpa makroekonomiska obalanser innefattas i detta oberoende. Enligt regeringsformen är det regeringen som styr riket. Riksrevisionen saknar därför en genomgripande diskussion i betänkandet om hur Riksbankens utvidgade roll, som Finanskriskommittén vill lagstadga, passar in i det sammanhanget. Det är enligt Riksrevisionens förmenande dessutom svårt att utvärdera huruvida den föreslagna organisationen för makrotillsyn är den bästa eller inte innan verktygen som ska stå till myndigheternas förfogande är definierade. Om de verktyg som kommer att stå till makrotillsynens förfogande till övergripande del faller inom Finansinspektionens eller regeringens ansvarsområde, torde en bättre ordning vara att låta dessa få den centrala rollen i rådets utformning. Om å andra sidan det blir Riksbanken som kommer att vara den institution som kommer att svara för de praktiska ingripandena i marknaden för att förhindra att obalanser byggs upp kan den föreslagna ordningen vara bättre. Riksrevisionen anser att en djupare analys kring vilka medel som ska stå till makrotillsynens förfogande bör genomföras innan man i lag slår fast formerna för samrådet. Ansvarsfrågan skulle förtydligas om riksdagen fick information om med vad och med vilka verktyg makrotillsynen ska arbeta innan den i lag beslutar hur den organisatoriskt ska utformas. Sammanfattningsvis innebär Finanskriskommitténs förslag ett fortsatt kollektivt ansvar för finansiell stabilitet utan klar fördelning mellan berörda parter. Riksrevisionen anser att bristen på tydlighet i ansvarsfrågan är otillfredsställande och riskerar att minska effektiviteten i en framtida makrotillsyn. Riksdagen bör få ett tydligare beslutsunderlag om hur ansvarsfördelningen avses se ut. Stabilitetsfonden Riksrevisionen stöder utredningens förslag om att ta bort den målsatta storleken för stabilitetsfonden. Det tydliggör enligt vårt förmenande att det är avgifternas styrande effekt som är den primära inverkan som stabilitetsfonden skall ha. Riksrevisionen välkomnar förslaget att slå samman stabilitetsfonden och insättningsgarantifonden och byta namn. Namnbytet skulle förtydliga att stabilitetsfonden inte är någon fond i egentlig mening utan företrädesvis en bokföring på ett räntebärande konto i Riksgäldskontoret. Det föreslagna namnet bankkrisreserv förmedlar dock en känsla av det finns tillgängliga

4 medel i fonden vilket inte kommer att vara fallet om kommitténs förslag genomförs. Ett mer neutralt namn vore att föredra. En tänkbar möjlighet vore bankkriskonto som förmedlar vad det huvudsakligen handlar om. Det återstår även efter utredningens förslag en otydlighet kring om stabilitetsfonden ska stärka statens finanser eller inte. Som Riksrevisionen framförde i sin granskning Stabilitetsfonden gör den skäl för namnet? (RiR 2011:26) förstärks inte statens finansiella ställning av införandet av stabilitetsavgifter, så länge dessa inräknas i avstämningen mot överskottsmålet. Eftersom regeringen redan har förbundit sig att driva statens finanser på ett sådant sätt att det finansiella sparande i offentlig sektor uppgår till i genomsnitt 1 procent över en konjunkturcykel är utvecklingen av statens finansiella ställning redan given av detta. Införandet av stabilitetsavgifter innebär då bara en skattehöjning som på sikt kommer att motsvaras av ökade utgifter på andra områden eller ett lägre skatteuttag. I direktivet till finanskriskommittén skriver regeringen att kreditinstitut finansierar stabilitetsfonden skapar en mer långsiktigt hållbar finansiering och stärker statsfinanserna inför framtida kriser. Regeringen hävdade dock i skrivelsen (skr. 2011/12:71) med anledning av Riksrevisionens granskning att Överskottsmålet var, även före inrättandet av stabilitetsfonden, satt med beaktande av att det bl.a. ska täcka statens eventuella åtaganden i form av statliga stödåtgärder till kreditinstitut. Det återstår enligt Riksrevisionens mening en otydlighet kring stabilitetsavgifternas egentliga betydelse i detta avseende. Om dessa avgifter ska skapa en ny reserv bör de bortses ifrån när överskottsmålet stäms av. Om de däremot bara är tänkta att vara en punktskatt på bankverksamhet, utan att skapa något extra statsfinansiellt utrymme i händelse av en framtida finanskris, torde det vara onödigt att överhuvudtaget bokföra dem på ett särskilt konto i Riksgäldskontoret, eftersom detta enbart skapar en illusion att staten står bättre rustad att möta en sådan kris. Kommittén gör bedömningen att tillförseln till stabilitetsfonden från staten på 15 miljarder kronor bidrog att lugna situationen hösten Riksrevisionen har kritiserat åtgärden då den de facto inte innebar en överföring av medel utan endast utgjorde en bokföringstransaktion utan reell innebörd. Kommittén menar att Riksrevisionens kritik, om än korrekt, baseras på en detaljerad kunskap om det statliga budgetsystemet som få har. Riksrevisionen anser att kommitténs perspektiv är väl snävt i detta avseende och anser att det är viktigt att genomförda åtgärder har de effekter som beskrivs, annars kan förtroendet för framtida förslag komma att påverkas negativt.

5 Riksrevisor Jan Landahl har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör Jörgen Appelgren har varit föredragande. Revisionsdirektör Thomas Hagberg har medverkat i den slutliga handläggningen. Jan Landahl Jörgen Appelgren