Yttrande över Finansdepartementets remiss Resolution en ny metod för att hantera banker i kris (SOU 2014:52)

Transkript

1 Regelrådet är ett av regeringen utsett oberoende organ vars huvuduppgifter är att: 1. Ta ställning till om nya eller ändrade regler är utformade så att de uppnår regelgivarens syfte på ett enkelt sätt och till en, relativt sett, låg administrativ kostnad för företag. 2. Bedöma konsekvensutredningarnas kvalitet. Regelrådet tar inte ställning till förslagets politiska syfte. Finansdepartementet Stockholm Yttrande över Finansdepartementets remiss Resolution en ny metod för att hantera banker i kris (SOU 2014:52) Regelrådets ställningstagande 1. Regelrådet finner att de administrativa kostnaderna är ofullständigt beskrivna och avstyrker därför förslaget. 2. Regelrådet finner att konsekvensutredningen inte uppfyller de krav som följer av 6 och 7 förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Innehållet i förslaget Remissen avser slutbetänkandet från den s.k. Finanskriskommittén. De förslag som lämnas i remissen syftar till att införliva Europaparlamentets och rådets direktiv om inrättande av en ram för återhämtning och resolution av kreditinstitut och värdepappersföretag ( resolutionsdirektivet ). Direktivet antogs av rådet och parlamentet i maj 2014 och ska vara införlivat i svensk rätt den 1 januari I remissen lämnas förslag till lag om resolution och förslag till lag om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut. Vidare föreslås ändringar i förmånsrättslagen (1970:979), lagen (1974:981) om arbetstagares rätt till ledighet för utbildning, semesterlagen (1977:480), lagen (1982:80) om anställningsskydd, sparbankslagen (1987:619), lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar, konkurslagen (1987:672), lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank, lagen (1995:1570) om medlemsbanker, lagen (1995:1571) om insättningsgaranti, inkomstskattelagen (1999:1229), lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse, aktiebolagslagen (2005:551), lagen (2005:1047) om internationella förhållanden rörande försäkringsföretags och kreditinstituts insolvens, lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden samt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Resolutionsdirektivet innehåller bestämmelser som rör krisavvärjande arbete. Till detta räknas både förberedelser för resolution och rena tillsynsåtgärder. Nya krav ska ställas på upprättandet av s.k. återhämtningsplaner och resolutionsplaner. Det ska också vara möjligt att kräva att företag avlägsnar hinder för en effektiv resolution. Till det krisavvärjande arbetet räknas även så kallade tidiga ingripanden, inklusive tillsättandet av en tillfällig förvaltare. Tidiga ingripanden handlar om att ge tillsynsmyndigheterna

2 möjligheter att förhindra att en försämring av ett företags finansiella ställning fortgår ända till dess att resolution är enda alternativet. Med undantag för tillsättandet av en tillfällig förvaltare, ryms dessa ingripanden inom de ingripanden som Finansinspektionen kan göra i dag. Det ska även finnas möjlighet att i krisavvärjande syfte skriva ned och konvertera skulder som får räknas in i kapitalbasen och ställa krav på att företag har tillräckligt mycket nedskrivningsbara skulder. Med undantag för resolutionsplaneringen anser kommittén att Finansinspektionen bör vara ansvarig myndighet i Sverige för det krisavvärjande arbetet. Det grundläggande syftet med resolution är att rekonstruera eller avveckla finansiella företag som fallerar, dvs. hamnar i kris, utan betydande störningar och avbrott i samhällsviktig verksamhet. Resolution ska alltså kunna inledas som ett alternativ till konkurs eller likvidation. En resolutionsmyndighet ska vara ansvarig för förfarandet och för att se till att ändamålen med förfarandet, i första hand att motverka allvarliga störningar i det finansiella systemet, uppnås på bästa sätt. Kommittén bedömer att Riksgäldskontoret, som i dag är stödmyndighet, är lämplig som resolutionsmyndighet. När ett företag försätts i resolution övergår kontrollen över företaget till resolutionsmyndigheten. Resolutionsbeslutet medför också ett antal andra rättsverkningar, som utmätningsförbud. Resolutionsmyndigheten får även rätt att exempelvis stoppa fullgörande av avtal eller kräva fullgörande. Ett huvudskäl till att försätta ett fallerande företag i resolution är att det bedriver verksamhet som måste fortgå om inte det ska uppstå en allvarlig störning i det finansiella systemet. Därför behöver verksamheten antingen överföras till en finansiellt stark aktör eller så behöver företaget rekonstrueras. För detta ändamål finns fyra så kallade resolutionsverktyg. Försäljningsverktyget innebär att resolutionsmyndigheten ska kunna sälja inkråm och aktier i ett företag under resolution till en privat förvärvare. Broinstitutsverktyget innebär att resolutionsmyndigheten ska kunna överföra inkråm eller aktier från företaget under resolution till ett tillfälligt upprättat broinstitut som kontrolleras av resolutionsmyndigheten. Avskiljandeverktyget som innebär att resolutionsmyndigheten ska kunna överföra inkråm som inte lämpar sig för omedelbar avyttring till ett särskilt upprättat tillgångsförvaltningsbolag som i stället avvecklar verksamheten över tid. Detta verktyg får endast tillämpas i kombination med något annat resolutionsverktyg. Skuldnedskrivningsverktyget som innebär att resolutionsmyndigheten ska kunna dels skriva ned skulder i ett företag under resolution, dels konvertera skulder till aktier. Skulder kan konverteras till aktier i såväl företaget under resolution som i dess moderföretag. Konvertering kan också ske till aktier i ett broinstitut eller ett tillgångsförvaltningsbolag. Som en förutsättning för att kunna använda verktygen har resolutionsmyndigheten ett antal befogenheter att ingripa mot ett företag i resolution, och dess ägare och lånefinansiärer. Under vissa omständigheter kan dessa befogenheter även användas självständigt, utan koppling till ett visst instrument. Innan resolutionsmyndigheten använder något verktyg eller befogenhet som kan leda till att någon borgenär drabbas av förluster ska resolutionsmyndigheten vidta åtgärder som innebär att ägarna bär förluster först, och fullt ut. Detta görs i syfte att behålla den prioritetsordning som hade tillämpats om företaget i stället satts i konkurs. Resolution medför ingripanden i enskildas rättigheter. Av detta skäl finns det ett antal bestämmelser som begränsar och ställer krav på resolutionsförfarandet i syfte att upprätthålla ett grundläggande egendomsskydd för olika intressenter. Ett inslag i dessa är att det alltid ska göras en bedömning av om någon ägare eller borgenär har fått ett sämre ekonomiskt utfall än vid en konkurs eller likvidation. Om detta inträffar har den drabbade rätt till ersättning. Som huvudregel avses staten använda skuldnedskrivningsverktyget för att kapitalisera företag under resolution. Under vissa förutsättningar anses det motiverat att tillföra externa medel i form av statligt stöd

3 för att resolutionen ska lyckas. Ett skäl till detta är att skulder, trots krav på nivån på nedskrivningsbara skulder, kan behöva undantas från nedskrivning och konvertering av systemstabilitetsskäl. För att kunna finansiera statligt stöd i samband med resolutionsåtgärder ställer direktivet krav på att ett särskilt finansieringsarrangemang för resolution ska upprättas. Det ska finansieras av avgifter som betalas av de företag som kan bli föremål för resolution. Användningen av finansieringsarrangemangen omgärdas av särskilda regler. I Sverige finns för närvarande två olika system för finansiering av offentliga ingripanden i problemdrabbade finansiella institut, dels stabilitetsfonden som kan användas för att ge stöd till kreditinstitut om det bedöms nödvändigt för att motverka allvarliga störningar i det finansiella systemet, dels insättningsgarantifonden som används för att finansiera skyddet av insättningar. Kommittén föreslår att statliga insatser i samband med generella finansiella kriser respektive vid kriser i enskilda finansiella institut ska finansieras ur tre separata fonder. Statliga åtgärder rörande företag under resolution ska huvudsakligen finansieras med medel ur en nybildad resolutionsreserv. Statliga stödåtgärder som vidtas i förebyggande syfte i förhållande till företag som inte är föremål för resolution (t.ex. garantier och kapitaltillskott till solventa institut;) ska finansieras med medel ur stabilitetsfonden. Insättningsgarantifonden ska användas för att finansiera ersättningar från insättningsgarantin samt det skydd som insättare åtnjuter i resolution. Kommittén föreslår även hur avgifter till resolutionsreserven ska utformas och att avgiften till stabilitetsfonden tas bort. Vidare föreslås en uppdelning av medlen i stabilitetsfonden mellan den nya resolutionsreserven och den modifierade stabilitetsfonden. Direktivet innehåller dock begränsningar för användningen av resolutionsreserven och andra statliga medel i resolution. Ett krav för att få tillföra offentliga medel är att ägare och borgenärer har fått sina fordringar nedskrivna eller konverterade med motsvarande åtta procent av företaget totala skulder och egna kapital. Alternativt kan kravet beräknas som att ägare och borgenärer har bidragit med motsvarande 20 procent av företagets riskvägda tillgångar. För att få beräkna kravet på sistnämnda sätt krävs dock bl.a. att resolutionsreserven uppgår till minst tre procent av de garanterade insättningarna. Kommittén föreslår att resolutionsreserven ska uppgå till minst tre procent av garanterade insättningar. Därutöver finns möjlighet att under vissa omständigheter använda helt statliga medel inom ramen för resolution för att ge kapitaltillskott eller för att staten tillfälligt ska ta över ägandet av ett företag. Dessa åtgärder, de så kallade statliga stabiliseringsverktygen, måste inte införlivas enligt direktivet. Kommittén föreslår att de ska införlivas i svensk lag och även att stabilitetsfonden ska kunna användas för finansiering av dylika statliga ingripanden. Kommitténs förslag till en ny lag om resolution innebär att de regler i stödlagen som gäller hantering av kreditinstitut i kris försvinner och ersätts av reglerna i resolutionsregelverket. Vidare så föreslår kommittén att stödlagens regler om stöd till livskraftiga kreditinstitut och finansieringen av sådant stöd justeras för att ansluta till direktivets regler för detta genom en ny lag om förebyggande statligt stöd. Konkret föreslås att stöd kan lämnas genom lån, garantier av nyemitterade skuldförbindelser eller kapitaltillskott. Garantier ska även kunna ges till förmån för Riksbanken i samband med likviditetsstöd som Riksbanken lämnat.

4 Skälen för Regelrådets ställningstagande Administrativa kostnader I konsekvensutredningen anges att de nya bestämmelserna kommer att få betydelse för den administrativa bördan för företag och myndigheter. Det anges i betänkandets kapitel om definitioner att regleringen ska vara tillämplig på i Sverige hemmahörande kreditinstitut och värdepappersbolag, liksom på finansiella institut, finansiella holdingföretag blandade finansiella holdingföretag, holdingföretag med blandad verksamhet och EES-filialer. Någon kvantifiering eller storleksmässig beskrivning av berörda företag görs inte. Det anges i konsekvensutredningen att förslagen kommer att innebära kostnader för företagen i form av ökade krav på planering och nya krav som ska efterlevas. Vidare anförs att kostnaderna riskerar att bli betydande. Kommittén ifrågasätter effektiviteten i mycket långtgående förberedelsearbete i form av omfattande planer, men anser att det blir en fråga för myndigheterna att avväga inom ramen för de föreslagna regelverken. Kommittén bedömer att de förslag som den har lämnat i dessa avseenden inte går längre än vad direktivet kräver. Regelrådet konstaterar att i vart fall en delmängd av de ovan nämnda kostnaderna torde vara administrativa kostnader. Det är emellertid inte möjligt för Regelrådet att med hjälp av underlaget avgöra hur stor del detta skulle röra sig om. Någon kvantifiering av förändringen i kostnader till följd av planeringskraven har inte gjorts. Regelrådet noterar att tidsramen för genomförandet av EU-direktivet är påtagligt snäv och ser mot denna bakgrund att det i viss mån är förklarligt att kommitténs analys av effekter på administrativa kostnader blivit begränsad. Emellertid är de potentiella effekterna på företags administrativa kostnader till följd av förslagen såvitt Regelrådet kan bedöma alltför stora för att rådet ska kunna se den knapphändiga beskrivningen av dessa effekter som tillräcklig för att tillstyrka förslaget. Således finner Regelrådet att de administrativa kostnaderna är ofullständigt beskrivna och avstyrker därför förslaget. Konsekvensutredningen Problembeskrivning och syfte framgår av konsekvensutredningen. Alternativa lösningar diskuteras i förekommande fall i anslutning till de enskilda förslagen. Överensstämmelse med EU-rätten redovisas i huvudsak i anslutning till de enskilda förslagen. Tidpunkt för ikraftträdande framgår av konsekvensutredningen. Det anges att dagens system tenderar att ge framför allt systemviktiga banker en konkurrensfördel, eftersom de får lägre finansieringskostnader till följd av att lånefinansiärerna bedömer att staten inte kan låta systemviktiga företag gå i konkurs. Detta kallas i konsekvensutredningen för en implicit statsgaranti, vars värde Riksbanken uppskattat till i genomsnitt 30 miljarder kr per år för de fyra svenska storbankerna under perioden De föreslagna bestämmelserna syftar emellertid till att även stora systemviktiga institut ska kunna avvecklas och rekonstrueras och även borgenärer ska vara med och bära förluster, vilket anges minska den implicita statsgarantin. Kommittén bedömer att detta skulle leda till ökade finansiella kostnader för de företag som i dagsläget gynnas av den statliga garantin samt att det skulle leda till en mer

5 utjämnad konkurrens på bankmarknaden. Någon kvantifiering av effekten på de finansiella kostnaderna görs inte. När det gäller effekter på övriga kostnader anges att en beräkning som gjorts av Riksgäldskontoret visar att avgiftsuttaget till resolutionsreserven skulle uppgå till ca 0,7 miljarder kr per år för de berörda företagen totalt, givet en avgiftsnivå på 0,01 procent av avgiftsbasen. Samtidigt konstateras att avgiften kommer att bli högre än 0,01 procent för alla företag som har en substantiell sannolikhet att medföra framtida kostnader för resolutionsreserven och att det inte går att avgöra om resolutionsavgiften kommer att innebära ett högre samlat avgiftsuttag än dagens stabilitetsavgift som omfattar ca tre miljarder. Däremot anges det vara klart att vissa företag som idag inte betalar stabilitetsavgift, såsom t.ex. värdepappersföretag, kommer att få en ökad kostnad under den tid som resolutionsreserven byggs upp då de föreslås betala en avgift svarande mot åtminstone 0,01 procent av deras avgiftsbas under denna tid. Regelrådet noterar mot denna bakgrund att en viss kvantifiering av effekter på företagens övriga kostnader har gjorts, men inte på ett sätt som möjliggör att bedöma vare sig total effekt eller effekt per företag. Som noterats ovan har varken berörda företag eller effekter på administrativa kostnader kvantifierats. Inget sägs heller i konsekvensutredningen om särskilda hänsyn behöver tas till små företag. Utifrån det angivna finner Regelrådet att konsekvensutredningen inte uppfyller de krav som följer av 6 och 7 förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Regelrådet behandlade ärendet vid sammanträde den 8 oktober I beslutet deltog Karin Lindell, ordförande, Lennart Palm, Claes Norberg och Sten Nyberg. Ärendet föredrogs av kommittésekreteraren Per Högström. Karin Lindell Ordförande Per Högström Föredragande