Socialdepartementet Enheten för upphandlingsrätt 103 33 Stockholm Referens/dnr: S2011/10312/RU Yttrande över Upphandlingsutredningens delbetänkande På jakt efter den goda affären (SOU 2011:73) Återvinningsindustrierna (ÅI) representerar den privata återvinningsindustrin i Sverige med en omsättning på mer än 18 miljarder kr och ca 5 7000 anställda. ÅI stödjer i stora delar Svenskt Näringslivs remissvar och ger i detta yttrande kompletterande synpunkter och förslag utifrån avfalls- och återvinningsbranschens perspektiv. I nedanstående sammanfattning redovisas de mer konkreta förslag ÅI vill framföra till utredningen. Detta utvecklas i den efterföljande texten där ÅI också framför ytterligare synpunkter på betänkandet. Sammanfattande synpunkter: Direktupphandlingar bör tydligare regleras och kvalitetssäkras. Beloppsgränserna bör inte ändras. Dialog bör införas som regel vid upphandlingar över tröskelvärdena inom avfallsoch återvinningsbranschen. Kommunerna bör bjuda in den privata återvinningsindustrin redan vid framtagande av avfallsplaner och renhållningsordningar, då dessa har stor betydelse för utformningen av kommande upphandlingsunderlag. Tydliga rutiner och ansvar för upphandling bör tas fram hos de upphandlande myndigheterna, inköpsfunktionens status bör höjas och inköpare alltid involveras i upphandlingen för att säkerställa en professionell hantering. Kommunerna bör planera för och säkerställa att resurser avsätts för uppföljning redan vid beslut om upphandling. Både generella och branschspecifika vägledningar bör tas fram för utvärdering av kvalitet i förhållande till pris. 1
Formerna för funktionsupphandling och transformativa lösningar bör utredas ytterligare och goda exempel tas fram, speciellt där tjänster kopplade till infrastruktur ingår. Kommunerna bör säkerställa de samordningsvinster de kan få genom samordnad upphandling innan förfrågningsunderlaget går ut. Valfrihetsmodellen bör införas inom tillämpliga delar för kommunala renhållningstjänster, förslagsvis för hämtning av grovavfall från hyresgäster och fastigheter. Kommunala bolag, som agerar på en konkurrensutsatt marknad, ska inte kunna anlitas utan föregående upphandling för att ta fram underlag som ligger till grund för kommunens kommande upphandlingar, t ex avfallsplan eller renhållningsordning. Direktupphandlingar - kvalitet och beloppsgränser En mycket stor andel, ca 70 %, av de offentliga upphandlingarna är direktupphandlingar idag. ÅI bedömer att det är en rimlig nivå i förhållande till det totala antalet upphandlingar och att det inte finns några skäl att höja denna beloppsgräns. Erfarenheterna från avfallsbranschen är att många direktupphandlingar sker inom avtal som förlängs gång efter annan utan föregående upphandling. Kravställande, ansvar för upphandlingen och uppföljning är ofta bristfälligt dokumenterat. Osäkerhet råder ofta om vilket det egentliga kontraktsvärdet är. Utan tydliga regler finns också risk för åsidosättande av upphandlingsregler och s k vänskapskorruption. Direktupphandlingarna bör tydligare regleras och kvalitetssäkras. Det bör tydligt framgå hur man ska dokumentera upphandlingskraven, vem/vilka som är kravställare, får upphandla resp fatta beslut (det bör inte vara samma person), kontraktets omfattning och värde samt hur kontraktet bör följas upp. Det bör också framgå på vilket sätt man prövat marknaden innan man valt leverantör från vilken man direktupphandlar. Detta bör tillsammans vara en viktig kvalitetsaspekt för de politiker som är ansvariga för verksamheten. Dialog mellan upphandlande myndighet och företag Dagens kommunala upphandlingar inom avfallsbranschen sker till allra största del utan föregående dialog mellan beställare och uppdragstagare. Förfrågningsunderlagen vid upphandlingarna är generellt mycket detaljerade, ofta med krav som inte alls är tillämpliga på själva uppdraget. Förutsägbarheten i avtalen brister ofta genom att beställare vill ha öppningar för förändringar under kontraktstiden, t ex byte av datasystem, införa nya avfallsfraktioner, prova nya hämtningssystem eller t o m ändra hämtningssystem utan att specificera vad detta betyder för kontraktets omfattning, värde eller tidplan. Genom tidig dialog kan både upphandlare och leverantörer klargöra såväl problem som möjligheter. Kommunerna får också bättre kunskap om konsekvenserna av de krav man avser ställa i upphandlingen. Avtalen har under senare år även utvecklats till att omfatta mer av viten än 2
morötter, vilket inte bidrar till att skapa den vinn-vinn-situation som den goda affären bör vara. ÅI tillstyrker införandet av dialog innan förfrågningsunderlaget går ut. Det kan innebära väsentligt förbättrad kvalitet i hela kedjan från upphandling, utvärdering, genomförande och uppföljning av uppdraget. Genom kommunens engagemang under hela kedjan, så lyfts kunskapen hos kommunens upphandlare, i stället för som idag, då man tyvärr ofta bara koncentrerar sig på själva upphandlingen. På detta sätt framkommer alla frågor från leverantörerna inledningsvis, dvs innan förfrågningsunderlaget går ut, och den tid som företagen ägnar sig åt att ta fram offerterna kan koncentreras på att skriva bra anbud snarare än att ställa frågor som det tar tid att få besvarade. Dialogförfarandet bör kunna bidra till att hålla tempo i upphandlingen och minskar risken för att anbudstiden behöver förlängas till följd av avsaknad av information. Dialog bör införas som regel för upphandlingar över tröskelvärdena inom avfallsoch återvinningsbranschen. Ett aktivt beslut bör snarare fattas av kommunerna att dialog inte behövs i enskilda upphandlingar. Upphandlingens status och ansvarsfördelning inom kommunerna ÅI stödjer fullt ut utredningens förslag att höja upphandlarnas status inom upphandlande myndigheter och att detta bör betraktas som en strategisk ledningsfråga. Det är viktigt i detta sammanhang att förstå när i processen som kraven i upphandlingarna ställs. Inom avfallsområdet är det ofta i avfallsplaner, renhållningsordning, framtagande av lokala miljömål eller vid andra kommunala beslut angående infrastrukturen som upphandlingskraven fastställs. Många gånger är inte inköpare inblandade i upphandlingsprocessen utan detta sköts av andra personer inom kommunen eller det kommunala bolaget. I värsta fall är det samma person eller grupp som ställer upp de tekniska kraven, upprättar förfrågningsunderlag och utvärderar anbuden. Att inte utnyttja den inköpskompetens som finns inom kommunen medför risk att kommunen inte uppfyller lagstiftningen och att man inte uppnår den dynamik som finns vid professionell upphandling. Även beslut att inte upphandla bör fattas på strategisk nivå. Någon form av aktivitet som innebär att man prövat marknadskrafterna bör alltid finnas som underlag för kommunens upphandlingsbeslut. Här har inköpsfunktionen en viktig roll att spela för att utveckla nyttan med upphandling inom kommunen. Det bör säkerställas att alla kommuner beslutar om tydliga rutiner och ansvar för upphandling och att inköpsfunktionen alltid involveras för att säkra professionell upphandling. Kommunen bör även inbjuda företagen till dialog i samband med avfallsplaner och andra viktiga beslut där utformning/krav på system kan komma att bestämmas. 3
Strategi, upphandlingskrav, utvärdering och uppföljning av kontrakten ÅI tillstyrker utredningens bedömning att det behövs en tydligare strategi för myndigheternas upphandlingar, vilken skall genomsyra hela kedjan från upphandlingskrav till uppföljning. Här behövs en ökad tydlighet, bättre vägledning och goda exempel för de upphandlande myndigheterna. Förfrågningsunderlagen har ofta många villkor som ska vara uppfyllda under hela avtalstiden. Det är tyvärr mycket vanligt att uppföljningen hos upphandlande myndighet brister. Det finns därmed en stor risk att en del leverantörer räknat med detta när de upprättat sina anbud och därför lägger ett lägre pris än de som räknat med att man ska leva upp till alla krav. En kontinuerlig uppföljning av efterlevnaden av kraven i upphandlingen under avtalsperioden skulle avslöja avsteg. Kommunerna har en oerhört viktig roll att genom uppföljning säkra att marknaden fungerar väl för alla seriösa aktörer. Upphandlande myndighet bör också tänka igenom vilka skall-krav som ska ställas i förfrågningsunderlaget respektive vad som bör vara bör-krav. Det har stor betydelse vid uppföljningen och dess omfattning. Många gånger ställs onödiga skall-krav. I de fall företag utesluts p g a rent formella krav, t ex att ett registreringsbevis inte bifogats eller att alla efterfrågade uppgifter inte fyllts i eller lämnats in på korrekt sätt bör rättelser vara möjliga. ÅI: förslag. De upphandlande myndigheterna bör planera för och säkerställa att resurser finns för uppföljning redan vid beslut om upphandling Det är viktigt att vägledningar tas fram, både generella och branschspecifika, för hur utvärdering av kvalitet i förhållande till pris kan göras vid upphandlingar Förenkla det underlag företagen behöver ta fram vid upphandlingarna genom att upphandlande myndighet själv utnyttjar befintliga register (exempelvis begäran om 3 månader gammalt registreringsbevis) Gröna innovationer och innovationsupphandling ÅI anser att det är angeläget att offentlig upphandling kan bidra till mer innovativa och hållbara lösningar. Funktionsupphandling är en sådan möjlighet som också kan leda till att de detaljerade krav som idag ställs vid upphandling av avfallstjänster skulle kunna begränsas. Funktionsupphandlingar skulle kunna användas för att bidra till att uppnå miljömålen, t ex upphandla ÅVC-tjänster med inriktning att återvinna avfallet så högt upp i avfallshierarkin som möjligt. ÅI ser dock att avfallslagstiftningen i sig är en begränsande faktor när det gäller funktionsupphandlingar. Redan i avfallsplaner och renhållningsordning sätter kommunerna gränser som styr upphandlingarna. De privata återvinningsföretagen bjuds inte in till att delta i framtagningen av dessa dokument. Däremot är det snarare regel än undantag att de 4
kommunala bolagen tar fram underlag till dessa. Detta trots att de kommunala bolagen ofta är konkurrenter till de privata återvinningsföretagen vid upphandling av avfallstjänsterna. Det är inte ovanligt att kommuner och kommunala bolag satsar på ny teknik utan att upphandla, t ex har i stort sett alla biogasanläggningar byggts utan att prövas mot innovations- eller innovationsvänlig upphandling. Ett problem vid införande av ny teknik är att avtalen för avfallstjänster ofta är för korta för att nya anläggningar ska hinna skrivas av under avtalsperioden. Detta begränsar möjligheten att investera i nya lösningar och kan därmed hämma utveckling inom avfalls- och återvinningsområdet. En annan begränsande faktor vid upphandling är att man ofta kan lämna endast ett anbud. Alternativa anbud är sällan möjligt att lämna. Det finns exempel på krav i förfrågningsunderlag vid upphandlingar som är specificerade på sådan detaljnivå att det endast finns en möjlig leverantör av exempelvis fordon eller däck. Detta är ett exempel där en myndighet vill premiera vissa lösningar men inte efterfrågar en funktion på ett bredare sätt. ÅI anser att inom detta område och speciellt för s k transformativa lösningar, är dialog inför en upphandling av största vikt, för att upphandlande myndighet ska kunna utforma både upphandlingsprocessen och förfrågningsunderlaget på bästa sätt. Man skulle också kunna tänka sig att prekvalificera leverantörer för bästa helhetslösning som ett möjligt förfarande. Centralt är dock utvärderingen av anbuden. Vid funktionsupphandling kan det också bli aktuellt med nya typer av finansiering för tjänsterna, t ex leasing. : Formerna för funktionsupphandling och transformativa lösningar, där tjänster kopplat till uppbyggnad av infrastruktur ingår, behöver utredas ytterligare och goda exempel tas fram. Möjligheterna att lämna fler än ett anbud bör utnyttjas mer, så att grönare förslag kan föreslås. Samordnad upphandling Bristande resurser och kompetens har lett till att en del kommuner gått samman för att upphandla olika typer av tjänster. ÅI vill göra utredningen uppmärksam på att ett sådant förfarande inte alltid innebär en rationalisering totalt sett till gagn för kommunerna. En viktig förutsättning är att kommunerna innan upphandlingen har effektiviserat sina egna verksamheter och harmoniserat kravbilden. I annat fall finns det risk att upphandlingen från leverantörernas synvinkel fortfarande är att betrakta som lika många affärer som kommuner, om varje kommun har sina specifika krav. Det är alltså viktigt att kommunerna analyserar hur synergierna kan tas tillvara. : 5
Kommunerna bör säkerställa de samordningsvinster de kan få genom samordnad upphandling innan förfrågningsunderlaget går ut. Även i detta fall bör dialog med leverantörerna ske enligt föreslagen modell. Valfrihet inom LOU ÅI tillstyrker förslaget om valfrihet inom LOU, speciellt då det ger kunderna möjlighet att få välja leverantör. Inom avfallssektorn finns områden där kommunerna skulle kunna upphandla tjänster med ökad valfrihet och servicegrad för medborgarna, t ex hämtning av grovavfall vid fastigheten eller i lägenheten. : Valfrihetsmodellen bör införas inom tillämpliga delar för kommunala renhållningstjänster inom avfallssektorn, förslagsvis hämtning av grovavfall från hyresgäster och fastigheter. Framtagning av underlag för upphandling får inte läggas ut på kommunala bolag Kommunala bolag har ofta en särställning inom kommunerna och anlitas för att ta fram underlag till avfallsplaner, renhållningsordning samt andra infrastrukturbeslut. Samtidigt konkurrerar de kommunala bolagen med de privata aktörerna på marknaden. Kommunala bolag måste behandlas på samma sätt som övriga aktörer och inte ges favören att ta fram underlag som sedan används som underlag vid upphandlingar. Upphandlingskraven måste utformas utifrån de beslut som fattats i avfallsplaner och renhållningsordning. Konkurrens bör ske på lika villkor och utan särbehandling. Detta bör regleras i upphandlingslagstiftningen. Ett tydligt exempel på detta är det kommunalägda bolaget Sysav som under många år tagit fram underlag för sina ägarkommuner i Sysav-målen. Underlagen som tagits fram har sedan utgjort underlag för hur ägarkommunerna bör agera för att uppfylla, i praktiken kringgå, lagstiftningen inom upphandlingsområdet och i stället gynna det kommunala bolaget. Sysav har även bekostat de jurister som tagit fram beslutsunderlag. Trots detta har två av ägarkommunerna dömts i högsta instans och frågan ligger nu på EU-kommissionens bord. Om kommunerna i stället själva tagit fram underlag utifrån sin egen situation eller upphandlat det av en oberoende rådgivare, så hade kanske deras ställningstagande varit annorlunda. Kommunala bolag ska inte utan föregående upphandling kunna anlitas för att ta fram underlag för kommunens kommande upphandlingar, t ex avfallsplaner och renhållningsordning. 6
Upphandling som styrmedel att nå samhällspolitiska mål ÅI tillstyrker att upphandling används som styrmedel för att uppnå vissa andra samhällsspecifika mål, t ex miljömål. Vägledningar behöver tas fram, vad man styr med upphandling respektive med andra samhällspolitiska styrmedel. Exempel på samhällspolitiska mål kan vara att specifika krav kan ställas för att minska miljöpåverkan, öka resurseffektiviteten och lyfta material i avfallshierarkin. Här kan ökad dialog vid upphandlingar, innovations- eller innovationsvänlig upphandling utnyttjas för att få fram mer hållbara lösningar. ÅI vill härvid trycka på att de krav som ställs vid upphandling skall vara tydliga, förstås av alla aktörer på marknaden och kunna följas upp av beställaren. Livscykelanalyser (LCA) är ett av flera verktyg, som speciellt när det gäller tjänster ännu inte är ett etablerat verktyg. LCA bör därför användas med försiktighet tills det finns modeller som säkerställer att anbud som innehåller krav på LCA kan utvärderas på likartat sätt. De mål man vill uppnå med upphandlingen inom avfalls- och återvinningsområdet bör kunna uttryckas på ett enklare och mer lättförståeligt sätt. Överprövningar och skärpta rättsmedel ÅI tillstyrker att överprövningar koncentreras till någon eller några få förvaltningsdomstolar, som i likhet med miljödomstolarna har möjlighet att specialisera sig. Vi vill speciellt trycka på att organisationen blir permanent, att kompetensen och långsiktigheten säkerställs samt att handläggningstiden hålls kort. Detta är viktigt utifrån domstolarnas roll att kunna leva upp till sitt ansvar för prejudikatbildningen. ÅI avstyrker en satsning på en särskild nämnd, såsom Klagenämnden i Danmark. Att införa ytterligare en instans skulle bara medföra risk för att handläggningstiderna förlängs än mer. Statistik ÅI tillstyrker ökad insamling av statistik och vill särskilt lyfta fram betydelsen av att samla in statistik om direktupphandlingar avseende antal, volym, kontraktsvärden mm. Stockholm den 26 januari 2012 Britt Sahleström VD Återvinningsindustrierna 7