Rapport Nr 161 Entreprenadpionjären vid ett vägskäl - Lärdomar och erfarenheter från Åre kommun Mattias Haraldsson Anna Thomasson Ett samarbetsprojekt mellan RENHÅLLNINGSVERKSFÖRENINGEN SVENSKA KOMMUNFÖRBUNDET VA-FORSK OCH INSTITUTET FÖR EKONOMISK FORSKNING VID LUNDS UNIVERSITET
Åre kommun, entreprenadpionjären vid ett vägskäl Några år in på 2000-talet är det få som höjer ögonbrynen om en kommun väljer att helt eller delvis avveckla sin egen produktionsorganisation för att istället upphandla arbetet av en eller flera entreprenörer. Detta gäller även kommunaltekniska verksamheter så som vatten och avlopp (VA) som har en lång tradition av produktion i egen regi. Att utnyttja marknaden och privata entreprenörer är idag ett av de verktyg som står till buds för att förändra verksamheten. Införande av entreprenader är dock förenat med olika utmaningar och svårigheter och effekterna på lång sikt av beställar-utförar relationer mellan kommuner och privata entreprenörer vet vi egentligen relativt lite om. Att lära av de kommunala pionjärerna får ur detta perspektiv ses som angeläget för de som idag funderar på de framtida formerna för produktionen av den kommunaltekniska servicen. Åre kommun är en av dessa pionjärer som under stor uppmärksamhet införde entreprenader på det kommunaltekniska området i slutet på 1980-talet. Historien om Åre är väl värd att förtälja då det finns viktiga lärdomar att dra av de snart två decennier långa arbete med entreprenader i kommunen. Efter två decennier med entreprenad - Åre vid ett vägskäl Under 2004 började tjänstemännen på Åre kommun att förbereda sig för en ny upphandling av de kommunala verksamheterna gata och VA, då innevarande avtal för skötsel och drift skulle löpa ut till sommaren 2005. Problemet var att varken politiker och tjänstemännen på kommunen eller entreprenören var nöjda med hur entreprenaden fungerade. Avtalsperioden hade präglats av ständiga diskussioner och konflikter mellan beställaren och utföraren rörande vad som ingick och inte ingick i kontraktet, vilka arbeten som genomförts och vilka som inte genomförts samt hur kvaliteten på verksamheten skulle värderas. Samarbetsklimatet var dåligt och både anställda på kommunen och hos entreprenören påverkades negativt av rådande förhållande. De dittills upplevda problemen innebar att det inför att gällande avtal skulle löpa ut rådde en viss tveksamhet inför framtiden. Under hösten 2004 befann sig kommunen vid ett vägskäl och frågorna man ställde sig var: Om drift- och underhållsentreprenader verkligen det bästa sättet att på ett kostnadseffektivt sätt utveckla och säkerställa kvaliteten på de kommunaltekniska verksamheterna? Eller om det var tid att gå tillbaka till grunderna med egen personal för att säkerställa kvalitet och utvecklingsförmåga? För Åre kommun med turism som viktigaste näringsgren är den tekniska infrastrukturen mycket betydelsefull, en faktor som ytterligare spädde på osäkerheten inför beslutet om hur dessa verksamheter skulle organiseras framöver. Det var emellertid hög tid att välja väg och stöd i beslutsfattandet kom att sökas i kommunens historia. Historien om upphandling av kommunaltekniska verksamheter på entreprenad i Åre kommun tar sin början på 1980-talet. Åre, blir hela VA-Sveriges entreprenadpionjär 1987 beslutade sig Åre kommun för att avveckla sin egen driftsorganisation för de tekniska verksamheterna VA, park och gata för att istället handla upp produktionen av privata entreprenörer. Som brukligt när någon är föregångare på ett område finns det både högljudda kritiker och påhejare. Den s.k. Åremodellen blev därför vida känd och omdebatterad i Sverige. Själva upprinnelsen till upphandlingen var ett initiativ av Skanskas lokala representant som tillsammans med representanter från kommunledningen, skissade på ett förslag till 2
samarbetsprojekt. Tanken var att Skanska under en försöksperiod skulle ta över driften av de verksamheter som på den tiden låg under tekniska förvaltningen. Tiden var antagligen inte mogen utan när planerna presenterades uppstod en debatt både inom kommunen och i media och försöksprojektet lades ner efter en omröstning i kommunfullmäktige under våren 1985. Tanken på att avveckla den egna produktionsorganisationen och upphandla denna tjänst på entreprenad som ett möjligt alternativ till den befintliga kommunala organisationen levde emellertid kvar. Efter diverse diskussioner och förhandlingar inom kommunen bildades till slut, 1987, ett beställarbolag. Beställarbolaget som kom att heta Åre Teknik AB (ÅTAB) slöt 1988 ett avtal på tre år med en lokal entreprenör, Åre Gatu och VA AB (ÅGV). Avtalet innebar att ÅGV tog över ansvaret för drift och underhåll av de kommunala verksamheterna gata och VA. ÅGV tog i samma veva även över kommunens personal, diverse material och byggnader. Beställarorganisationen, ÅTAB, utformades som en minimiorganisation, dvs. så slimmad som det ansågs möjligt. Målsättningen var en liten och smidig kommunal organisation, varför endast två personer anställdes. Beställarorganisationen skulle arbeta med långsiktig planering av verksamheterna och uppföljning av det arbete som entreprenören utförde. Den första tiden beskrivs som positiv. Personalen på den nya beställarorganisationen upplevde att arbetet blev mer flexibelt och att beslutsvägarna blev kortare. Den nya entreprenören, som i huvudsak bestod av folk från de före detta kommunala egen-regi organisationen, upplevdes arbeta efter kommunala värden. Att skriva kontrakt är dock svårt och det första kontraktet som var menat att löpa under tre år, förhandlades om i förtid p.g.a. att det uppstod vissa meningsskiljaktigheter mellan beställaren och entreprenören. 3 år blev 13 år Resultatet av omförhandlingen blev ett 7+3 års kontrakt som slöts mellan ÅTAB och ÅGV. Detta kontrakt kom att fullföljas vilket vid en tillbakablick har inneburit att samma entreprenör, tillika lokal aktör, kom att utföra drift och underhåll av gata och VA i Åre kommun från 1988 och fram till årsskiftet 00/01. Eventuella fördelar med upphandling i konkurrens realiserades därför inte under denna tid då det snarare handlade om omförhandling istället för upphandling. I mitten på 90-talet började vissa problem att uppstå i verksamheterna, både hos entreprenören och hos beställaren. Personal på kommunen började ifrågasätta om inte kvaliteten i verksamheten hade försämrats och diskussioner kring investering och underhåll började föras. Entreprenören hade under en period en ansträngd ekonomi och köptes sedermera upp av ett annat bolag, Åre Energi Service (ÅES) som arbetade med fjärrvärme. Innehållet i avtalet kom också upp till diskussion och frågorna rörde då framförallt hur ansvarsfördelningen skulle se ut mellan beställare och utförare och vem som skulle ansvara för olika kostnader. Överhuvudtaget var mitten på 1990-talet svåra år för både kommuner och näringsliv och under denna tid genomfördes en hel del omorganisationer både på kommunen och hos entreprenören. Beställarorganisationen förändrades i omgångar, och omorganiseringarna kom slutligen att innebära att beställarorganisationen 1998 övergick från att vara ett bolag till att utgöra en del av den kommunala förvaltningsorganisationen. Under 1990-talet ökade även miljökraven på framförallt dricksvattnet och i samband med de ökande kraven och några olyckliga sjukskrivningar blev det uppenbart att kapaciteten hos den slimmade beställarorganisationen var för liten och från 1995 och framåt anställdes det därför successivt mer personal. 3
Ny upphandling, nu på riktigt Det långa avtalet med ÅGV löpte ut vid årsskiftet 00/01 och det var tid att förbereda en ny upphandling, vilket var den första upphandlingen på mycket länge. Det inledande arbetet med att ta fram anbudsunderlag utfördes av de anställda på kommunen och renderade i att totalt fyra godkända anbud inkom. Själva utvärderingen av anbuden genomfördes av en konsult och baserades på hårda och mjuka parametrar, men med viss tonvikt på pris. Efter det att anbuden utvärderats beslutades det att Vägverket Produktion skulle tilldelas entreprenaden. Avtalet löpte på fyra år och innebar att den nya entreprenören skulle ansvara för löpande drift och underhåll av gata och VA. Entreprenören som tillträdde hade lång erfarenhet av vägarbete både vad gäller underhålls- och investeringsprojekt, men saknade däremot kompetens inom VA. För att klara uppdraget valde entreprenören därför att i sin tur handla upp skötsel och drift av VA av en lokal entreprenör, CS Relining. Det paradoxala var att trots att gata och VA i Åre kommun drivits på entreprenad de senaste 13 åren, var detta den första egentliga upphandlingen, vilket kan ha haft betydelse för de problem som senare kom att uppstå. Entreprenaden kom att bli turbulent. Slitningar uppstod tidigt mellan entreprenören och personal på kommunen. Diskussioner fördes kring avtalets innehåll och vad som utförts eller inte utförts, kvaliteten på verksamheten, bristen på underhåll, behovet av förnyelse av anläggningar och verk, underbemanning, beställarens kompetens, utförarens kompetens etc. Mitt under kontraktsperioden, 2002, fick dessutom den underentreprenör som Vägverket Produktion anlitat ekonomiska problem och gick därefter i konkurs. Efter konkursen valde Vägverket Produktion att återigen handla upp VA av en underentreprenör. Denna gång valdes en annan strategi och underentreprenaden delades upp i drift av VA-verk och ledningar och handlades upp var för sig. Drift och underhåll av VAverken tilldelades efter upphandlingen Mark Teknik i Åre AB och ansvaret för ledningarna tillföll ett annat bolag, Attacus. Slitningar uppstod tidigt mellan personalen på VA-verken och den nya underentreprenören och följden av detta blev att personalen på verken sade upp sig. Efter fyra månader valde därför Vägverket produktion att säga upp avtalet med Markteknik för att istället fortsätta driften av VA-verken inom Vägverket Produktion med egen personal. Under denna period uppmärksammades också försämrade provresultat och problem med breddningar uppstod, vilket uppmärksammades av lokal media. Dessa uppmärksammade operativa problem förvärrade den konflikt om innehållet i avtalet som redan fanns mellan kommunen och entreprenören. Slitningarna mellan avtalsparterna har inneburit att politiker och anställda på kommunen har ifrågasatt lämpligheten av skötsel av framförallt VA ledningar och verk på entreprenad. Är detta en bra form för att säkerställa kvalitet och långsiktig utveckling? Denna fråga ställs efter nästan 20 års erfarenhet av att arbeta med entreprenörer och är naturligtvis en relevant fråga för de kommuner som nyligen har infört entreprenader eller överväger att göra det idag. Vad kan vi lära oss av pionjären? Åre kommun var tidigt ute på banan och har under lång tid gjort viktiga erfarenheter av entreprenader på det kommunaltekniska området. Utan tvekan är också erfarenheterna blandade, en del positiva och en del problematiska. Vi skall nedan peka några olika perspektiv och lärdomar från Åre. 4
Erfarenhet och kunskap Åre kommun var en pionjär i slutet på 1980-talet när de valde att avveckla sin egen operativa personal för skötsel och underhåll av gata, park och VA. Få hade gjort det tidigare och helt naturligt saknades erfarenhet. Alla indikationer tyder på att det var ett misstag att inte anta det anbud som Skanska lämnade. Projektet var utformat som ett försöksprojekt och kanske hade kommunen vunnit på att träna innan tävling. Istället valdes en lösning som innebar att tidigare anställda på kommunen tog hand om entreprenaden, både på ledande och operativa positioner. Detta upplägg förde med sig att verksamheten fortsatte som vanligt. Kontraktet stannade inte vid tre år utan blev 13 år, varför erfarenhet av att genomföra en bra upphandling och välja bästa entreprenör fortfarande saknades vid millenniumskiftet. Fler upphandlingar under denna period hade förmodligen gett organisationen viktiga lärdomar. Avtal Avtalet är en viktig ingrediens i en entreprenad. Konkurrensutsättning av offentlig produktion innebär att offentliga och privata aktörer ingår i olika relationer med varandra där kontraktsrelationen är betydelsefull. Nyckeln till en lyckad kontraktsstyrning är att lyckas med bravaden att skriva ett klart och tydligt kontrakt som samtidigt är flexibelt när nya behov uppstår. Även när det gäller tekniska verksamheter så som VA är det svårt att definiera kvalitet på ett sätt som är heltäckande och uppföljningsbart, varför viss förskrivning av vad som skall utföras kan vara oundvikligt. Ett klassiskt problem som ofta uppstår är gränsdragningsproblem mellan drift och underhåll respektive underhåll och investering. Detta har varit ett problem i Åre och kommer säkerligen vara ett problem även framöver i samband med entreprenadupphandlingar. Hantering av personal och fasta tillgångar måste hårt regleras i driftsentreprenader, samtidigt måste ett givande och tagande (flexibilitet) etableras i relationen mellan beställare och utförare, för så länge som kommunen är ansvarig gentemot brukaren så är det ofrånkomligt att kommunen och entreprenören måste ta ett gemensamt ansvar för anläggningar och personal. Pris Ett starkt motiv till att införa entreprenader är sänkta kostnader, varför priset är en annan viktig ingrediens. Det går att sänka kostnaderna genom att införa entreprenader. Det går även att sänka kostnaderna genom att återinföra verksamheten i egen regi. Förekomsten av konkurrens kan vara viktigare än regiformen. Priset kan, men inte nödvändigtvis, påverka kvaliteten på verksamheten. I samband med varje ny avtalsperiod i Åre har priset som avtalats varit lägre än tidigare. Det senaste avtalet med Vägverket innebar ytterligare en sänkning. Ett lågt pris uppfattas ofta som en fördel av en kommun, speciellt då kommuner i Sverige under en lång tid upplevt en pressad ekonomisk situation med ständigt nya krav på besparingar eller sänkta taxor. Ett för lågt pris kan däremot medföra att det blir svårt för en entreprenör att genomföra en verksamhet, utan att göra nedskärningar. Konsekvensen kan vara att entreprenören tar genvägar och underhållet blir eftersatt. Kontraktets utformning blir här viktigt och allt för låga anbud bör granskas nogsamt. Rollen som beställare Beställarkapacitet är ett viktigt begrepp i samband med entreprenadupphandling. Med beställarkapacitet menas resurser i vid mening. Beställaren skall klara att genomföra effektiva upphandlingar, följa upp entreprenader, de dagliga problemen och inte minst analysera och planera för behoven inte bara ett, utan även tre och fem år fram i tiden. I Åre bildades en slimmad beställarorganisation, en vanlig strategi hos de tidiga pionjärerna. Endast två anställda kom därför att ansvara för både uppföljning av entreprenaden och den långsiktiga planeringen, vilket kan fungera om entreprenaden är problemfri och andra yttre 5
förutsättningar inte förändras. Organisationen visade sig dock sårbar för sjukskrivningar och det uppstod inom organisationen ett behov av mer kapacitet. Det kom emellertid att dröja från det att behoven uppstod till dess att organisationen växte. Ett tecken på bristande kapacitet är att den långsiktiga planeringen blir lidande vilket materialiserar sig i att organisationen inte orkar genomföra de investeringar som budgeten tillåter. Beställarkapaciteten bör dimensioneras för att klara både det dagliga arbetet och planeringen för den framtida utvecklingen. Marknaden Förekomsten av aktörer på marknaden som har kapacitet och kunskap att driva en viss verksamhet på entreprenad har också betydelse för utfallet av en upphandling. Om marknaden för en viss verksamhet saknas eller är liten begränsas möjligheterna att göra en upphandling och att få till stånd en konkurrenssituation. Generellt sett anses konkurrenssituationen vara bättre i storstadsområden än i glesbyggd. Det är även så att marknaden för VA-tjänster i Sverige är dåligt utvecklad då denna verksamhet av tradition länge enbart bedrivits i kommunal regi. I Åre har det främst varit mindre och lokala aktörer som drivit verksamheterna på entreprenad och som varit med och lagt anbud. Att kontraktera en entreprenör med specialistkompetens inom framförallt drift av VA-verk har visat sig vara svårt, varför en marknadsanalys är en viktig grund inför beslutet att avveckla den egna produktionskapaciteten. Finns det tillräckligt med aktörer och har de rätt kompetens? Personalens erfarenheter Personalens erfarenheter av entreprenadsatsningen i Åre är blandade, både hos personalen på kommunen och också den personal som under åren varit anställda hos de entreprenörer som varit kontrakterade. Någon egentlig slutsats går inte att dra. Anställningstryggheten för personalen hos en entreprenör upplevs som sämre än den var i kommunen och varje ny upphandling är en källa till stress, en erfarenhet som även uppmärksammats i samband med andra upphandlingar i Sverige och internationellt. Samtidigt är lönerna något bättre och beslutsvägarna upplevs av en del som kortare. På minuskontot finns också en tendens till lägre personaltäthet, vilket kräver mer av de anställda. På beställarsidan upplevdes det till en början som att det nya sättet att arbeta var mer kreativt, flexibelt och inspirerande, men de dåliga relationerna mellan kommun och entreprenör den senaste kontraktsperioden samt de kvalitetsproblem som uppstått har ökat stressen för de anställda på kommunen. Vad gäller personalens erfarenheter finns således både plus och minus. Hur valde Åre kommun att gå vidare? De dåliga erfarenheterna från den senaste avtalsperioden innebar således att det fanns en viss tveksamhet när Åre kommun återigen stod inför valet att handla upp en verksamhet eller driva den i egen regi. Tveksamheten var kanske störst bland tjänstemännen på beställarorganisationen, medan politikerna var mer övertygade om att entreprenad var bra, men att det var viktigt att undvika tidigare misstag. Kommunstyrelsen kom därför att i november 2004 uppdra åt tekniska kontoret att genomföra en upphandling av gata och VA. Beslutet i kommunstyrelsen innebar dock att om endast en eller två aktörer inkom med anbud på VA i den första fasen av upphandlingen skulle egen regi övervägas. Det fanns emellertid intresse på marknaden och upphandlingsprocessen fortsatte därför. För att inte göra om samma misstag som i samband med förra upphandlingen, hade tjänstemännen på tekniska kontoret redan i förväg börjat förbereda sig på en eventuell upphandling genom att noggrant gå igenom de olika verksamheterna. I samband med den nya 6
upphandlingen valde man att dela upp verksamheterna gata och VA i mindre delar för att även ge möjlighet för mindre entreprenörer att lägga bud på delar av en verksamhet och därmed öka möjligheten till konkurrens i samband med upphandlingen. Resultatet av upphandlingen blev att följande områden handlades upp: part, gata, erosion, belysning, beläggning samt VA verk med ledningar. Fyra entreprenörer har anlitats för att framöver sköta drift och underhåll inom dessa områden. Lärdomar från pionjärerna Inte bara Åre kan dra nytta av tidigare erfarenheter, kommuner som funderar på att göra upphandlingar kan också dra lärdom av erfarenheterna från Åre och andra pionjärkommuner. Avslutningsvis vill vi därför sammanfatta de viktigaste erfarenheterna som kan dras från upphandlingar som gjorts både nationellt och internationellt. Vid kontraktsstyrning, som det är frågan om, är att hitta formerna för detta en av nycklarna till framgångsrik konkurrensutsättning och entreprenadstyrning. Ett bristfälligt kontrakt följs av merarbete och extra kostnader för både entreprenör och beställare. Mycket tid går åt till konflikten, vilket begränsar möjligheten för både beställare och utförare att fokusera på verksamheten. Framförallt får det långsiktiga arbetet stå tillbaka för dagliga schismer. Utmaningen ligger i att formulera ett tydligt kontrakt, som samtidigt tillåter de berörda parterna att bedriva ett flexibelt samarbete som präglas av ett givande och tagande. En central erfarenhet är att det är lika viktigt att etablera goda rutiner för att lösa konflikter som att skriva ett kontrakt för att undvika konflikter. En av de faktorer som kanske mest kan störa en entreprenad är om konflikter får fortgå och rota sig i relationen. Efter detta kan det vara en lång väg tillbaka till ett gott samarbetsklimat. Konflikter går sällan helt att undvika, varför en viktig lärdom är att formerna för att lösa konflikter nogsamt bör utformas innan en kontraktsrelation ingås. Vid ett beslut om att införa entreprenader bör marknadens förutsättningar analyseras. Om en konkurrenssituation skall uppstå måste det finnas tillräckligt många aktörer som är intresserade och som har rätt kompetens. Införandet av entreprenader förändrar karaktären på kommunens uppgifter från att vara producent till att vara beställare. Beställarens kapacitet blir därmed betydelsefull för hur entreprenaden kommer att utvecklas. Huvudmannens yttersta ansvar går inte att kontraktera bort, varför det åligger beställaren att utforma ett ändamålsenligt kontrakt, välja rätt entreprenör, följa upp kontrakten samt lyfta blicken och fundera på hur morgondagens behov ser ut. Ett stort ansvar vilar på beställaren och om entreprenader är ett intressant alternativ så är en kraftfull beställarorganisation av största betydelse. 7