Granskning av insatser till elever i behov av särskilt stöd inom grundskolan

Granskning av insatser till elever i behov av särskilt stöd inom grundskolan Oxelösunds kommun Revisionsrapport December 2010 Håkan Lindahl 1

Innehåll Sammanfattning och revisionell bedömning... 3 Bakgrund... 4 Uppdrag... 4 Metod och avgränsningar... 5 Granskningens resultat... 5 Resurser för elever i behov av särskilt stöd... 5 Organisation och resurser för elevvårdsarbetet... 5 Kommentarer och förslag... 6 Skolornas rutiner för att upptäcka elevers behov av stöd... 7 Kommentarer och förslag... 7 Skolornas arbete med åtgärdsprogram... 8 Kommentarer och förslag... 9 Sammanfattande bedömning och förslag till åtgärder... 10 2

Sammanfattning och revisionell bedömning På uppdrag av kommunens förtroendevalda revisorer i Oxelösunds kommun har Komrev inom PwC granskat skolornas insatser för elever i behov av särskilt stöd. Den revisionsfråga som ska besvaras är Säkerställer utbildningsnämnden att organisationen för arbetet med elever i behov av särskilt stöd är ändamålsenlig? Min övergripande bedömning är att arbetet med elever i behov av särskilt stöd inom grundskolan i många delar fungerar väl. Samtidigt finns vissa brister som gör att nämnden inte fullt ut kan sägas säkerställa att man har en fungerande organisation för arbetet med elever i behov av särskilt stöd. Utifrån de olika kontrollmålen görs följande sammanfattning: Fördelas särskilda resurser för barn i behov av särskilt stöd till respektive skola? Fördelningen sker till alla skolor i form av ett volymanslag, ett grundanslag och ett strukturanslag. Strukturanslaget fördelas utifrån socioekonomiska och utbildningsmässiga förutsättningar i skolornas upptagningsområde och är avsett att fungera kompensatoriskt. En mindre summa på c:a 1 mkr. behålls dock centralt på förvaltningen som en buffert att kunna användas om någon skola får extra problem under löpande budgetår. Finns rutiner för att upptäcka och dokumentera elevers behov av särskilt stöd? På samtliga skolor finns rutiner och arbetssätt som innebär att elever som har behov av stöd vanligtvis upptäcks. Vissa av de intervjuade uttrycker tvekan kring skolans förmåga att upptäcka och föreslå åtgärder vad gäller mer komplexa sociala problem. Upprättas alltid åtgärdsprogram för elever med behov av stöd? I huvudsak är svaret ja. I fall där en elev endast behöver tillfälligt stöd i något ämne förekommer det att man inte upprättar åtgärdsprogram. Finns rutiner för att följa upp och utvärdera det särskilda stöd som ges enligt åtgärdsprogrammen, både på individnivå och övergripande nivå? Lärare/mentorer följer upp åtgärdsprogrammen på individnivå. Däremot saknas rutiner för en systematisk uppföljning och utvärdering på skol- respektive kommunnivå av hur olika stödinsatser fungerar. Sker arbetet med åtgärdsprogram på ett likvärdigt sätt i kommunen? Vissa skillnader finns i huvudsak beroende på skolornas karaktär. Insatser för elever med någon form av diagnos upplevs av många som ett växande problemområde. Alla skolor använder inte samma blankett för åtgärdsprogrammen. 3

Bakgrund Utbildningen i grundskolan ska enligt skollagen syfta till att ge eleverna de kunskaper och färdigheter och den skolning i övrigt som de behöver för att delta i samhällslivet. Särskilt stöd skall ges till elever som har svårigheter i skolarbetet. Om det genom uppgifter från skolans personal, en elev, elevens vårdnadshavare eller på annat sätt framkommer att eleven kan ha behov av särskilda stödåtgärder, skall rektorn se till att behovet utreds. Om utredningen visar att eleven behöver särskilt stöd, skall rektorn se till att ett åtgärdsprogram utarbetas. Av åtgärdsprogrammet skall det framgå vilka behoven är, hur de skall tillgodoses samt hur åtgärderna skall följas upp och utvärderas. Eleven och elevens vårdnadshavare skall ges möjlighet att delta när åtgärdsprogrammet utarbetas 1 Det finns studier som visar att om barn i behov av särskilt stöd uppmärksammas tidigt kan barnets möjligheter att kompensera för det förbättras samtidigt som kostnaderna för insatserna över tid kan minska. Skolverket påpekar att innan åtgärdsprogrammet utformas ska skolan utreda och analysera vad eleven har för svårigheter i skolan. Åtgärderna i åtgärdsprogrammet ska vara både kortsiktiga och långsiktiga och vara relaterade till målen i läro- och kursplaner. Det är viktigt att syftet med åtgärderna är så konkreta att programmet kan följas upp och utvärderas. Utvärderingen ska visa vad eleven, föräldrarna och skolan tycker har fungerat bra respektive mindre bra, så att stödet hela tiden kan förbättras. Uppdrag Komrev inom PwC har av de förtroendevalda revisorerna i Oxelösunds kommun fått uppdraget att granska om utbildningsnämnden har en fungerande organisation och verksamhet vad gäller arbetet med elever i behov av särskilt stöd inom grundskolan. Revisionsfrågan som ska besvaras är: Säkerställer ansvarig nämnd att organisationen för arbetet med elever i behov av särskilt stöd är ändamålsenlig? Kontrollmål i granskningen är följande: 1 5 kap. 1, tredje och fjärde stycket i grundskoleförordningen. 4

Hur är arbetet för att stödja elever i behov av särskilt stöd organiserat i grundskolan år 1-9? Fördelas särskilda resurser för barn i behov av särskilt stöd till respektive skola? Finns rutiner för att upptäcka och dokumentera elevers behov av särskilt stöd? Upprättas alltid åtgärdsprogram för elever med behov av stöd? Finns rutiner för att följa upp och utvärdera det särskilda stöd som ges enligt åtgärdsprogrammen, både på individnivå och övergripande nivå? Sker arbetet med åtgärdsprogram på ett likvärdigt sätt i kommunen? Metod och avgränsningar Granskningen har genomförts genom intervjuer med förvaltningschef, utvecklingsstrateg, resurssamordnare, samt med rektorer och elevvårdspersonal på respektive skola. Utöver intervjuerna har jag tagit del av olika typer av relevant dokumentation som belyser skolornas sätt att arbeta med stöd till eleverna. Slutligen har 10 slumpvis utvalda åtgärdsprogram från vardera av de fyra skolorna granskats och analyserats för att få en bild av kvaliteten mm. på programmen. Granskningens resultat Resurser för elever i behov av särskilt stöd Ute på skolorna finns ingen särskild pott för elever i behov av särskilt stöd. Tidigare fanns centralt på förvaltningen c:a 9 mkr. att användas som stöd till elever i behov av detta. I dagsläget fördelas i princip samtliga medel ut till skolorna. Fördelningen sker i form av ett volymanslag, ett grundanslag och ett strukturanslag. Strukturanslaget fördelas utifrån socioekonomiska och utbildningsmässiga förutsättningar i skolornas upptagningsområde och är avsett att fungera kompensatoriskt. En mindre summa på c:a 1 mnkr. behålls dock centralt på förvaltningen som en buffert att kunna användas om någon skola får extra problem under löpande budgetår. Flertalet intervjuade upplever att resursfördelningssystemet i stort fungerar bra, men att man allt oftare saknar resurser för att kunna stötta vissa elever. Organisation och resurser för elevvårdsarbetet Det finns i dagsläget ingen central elevstödsenhet eller liknande. Däremot finns två kommunövergripande specialpedagoger, en för grundskolan och en för förskolan. Deras främsta uppdrag är att handleda och stötta personalen i deras arbete och inte att direkt arbeta med eleverna eller förskolebarnen. Dessutom finns två talpedagoger. För närvarande pågår ett arbete med att skapa något som kallas ett multikompetent team. Detta skall bestå av totalt 27 personer i huvudsak från utbildningskontoret och- 5

vård- och omsorgsförvaltningen. Syftet är att denna grupp ska vara en paraplyorganisation för stödet till barn/elever och kunna fungera som en form av kunskapscentral där man kan diskutera hur olika typer av problem och frågor behöver hanteras och lösas. Inom denna stora grupp ska också ett mindre s.k. resursteam skapas. Teamet kommer att bestå av personal som i dag redan finns i organisationen t.ex. socialsekreterare, specialpedagoger, speciallärare, kuratorer talpedagoger m.fl. Syftet med resursteamet var inte tydligt för alla som intervjuades men sägs vara att personalen konkret ska kunna arbeta med att stötta skolorna/förskolorna då man begär hjälp av något slag. Resursteamet ska både kunna ge stöd till lärarna och direkt också kunna stötta enskilda elever. Enligt personalen på en skola framhålls att det i dagsläget finns ett väl fungerande samarbete mellan skolan, socialförvaltning, landstingets habilitering och barn- och ungdomspsykiatrin, BUP, inom ramen för något som benämns VITS-grupp. Enligt uppgift arbetar man i gruppen med enskilda elevärenden i syfte att samordna de olika aktörernas insatser. Elevvårdsarbetet ute på de fyra skolorna ser lite olika ut främst beroende på vilken elevvårdspersonal man har tillgång till och i vilken omfattning. På samtliga skolor finns ett elevhälsoteam (EHT) normalt bestående av rektor, speciallärare/specialpedagog, kurator, skolsköterska och på Breviksskolan även studie- och yrkesvägledaren samt en s.k. aktivitetspedagog. EHT:s uppgift är främst att vara ett forum där lärarna kan ta upp problem med enskilda elever för att få möjlighet att diskutera lämpliga åtgärder och även få stöd av olika slag. På flertalet skolor träffas EHT tre till fyra gånger i månaden för att diskutera olika elevärenden som lärarna i förväg skriftligt har anmält att man vill ta upp. Kommentarer och förslag Nuvarande organisation av elevvården uppfattas i huvudsak fungera acceptabelt, men flera skolor upplever att antalet elever med olika diagnoser börjar bli så stort att man bedömer att det finns behov av att inrätta någon form av särskilda undervisningsenheter för elever med olika typer av stödbehov. Nämnd och förvaltningsledning bör noga överväga om behovet finns och hur man i så fall ska tillgodose detta på bästa sätt. Vid intervjutillfällena fanns stor osäkerhet hos de intervjuade om hur det nya multikompetenta teamet är tänkt att fungera och arbeta och hur elevvårdspersonalen som finns på skolorna kommer att beröras. Gränsdragningen mot den s.k. VITS-gruppen upplevdes också som oklar av några av de intervjuade. 6

Det finns därför ett stort behov av tydlig information från skolledningen ut till all personal på skolorna när det gäller den nya organisationen, dess syfte och arbetssätt. Skolornas rutiner för att upptäcka elevers behov av stöd Att upptäcka elever som har behov av någon forma av extrainsatser görs i praktiken av lärarna, mentorerna och arbetslagen. I de lägre skolåren, med klasslärarsystem, har ansvarig lärare ofta en mycket bra bild av vilka elever som har någon form av problem. Elevvårdspersonal och rektorer anser att man oftast får bra information från förskolan om de barn som har behov av någon form av stöd. Det finns centralt beslutat att man i kommunen ska genomföra s.k. LUS -bedömning på samtliga elever tre gånger årligen för att kontrollera läsutvecklingen. Resultaten rapporteras också in centralt till utbildningskontoret. På några av skolorna använder man sig även av tester som komplement till LUS t.ex. DLS och andra metoder. Samtliga intervjuade upplever att LUS är ett viktigt hjälpmedel och att det ger ett bra underlag för att kunna planera stödinsatser. Några av de intervjuade anser dock att LUS inte alltid är tillräckligt eftersom resultatet beror på hur skicklig läraren är på att värdera resultaten. Några påpekar att många av lärarna fått för lite utbildning i att använda LUS. Den bedömning som i stort sett samtliga intervjuade gör är att man redan på ett tidigt stadium har en mycket god bild av vilka elever som har någon form av problem och vilka som är i behov av extra stödinsatser av något slag. Man bedömer att risken är mycket liten att man skulle missa någon elev. Inför övergången till årskurs 7, då alla elever samlas till Breviskskolan, arbetar man med väl utvecklade rutiner för överlämning. Specialpedagogerna på Brevikskolan träffa avlämnande lärare vid tre tillfällen på våren för att skaffa sig en bild av eleverna. Utifrån denna information sätts sedan klasser samman och planering av insatser för de elever som har behov av stöd kan påbörjas redan då. De intervjuade på högstadiet upplever att man överlag får bra information från avlämnande skolor och att man därmed har en god grund för sin planering av elevernas start på högstadiet. Kommentarer och förslag I huvudsak visar granskningen att det finns fungerande rutiner för att i tid upptäcka elever i behov av stöd. Rutinerna för överlämning mellan både förskola-skola och till årskurs 7 fungerar i stort bra. 7

En brist som antyds av flera är att lärarnas kunskaper i att hantera LUS inte är tillräckligt bra vilket kan leda till att man inte får rätt information om elevernas behov av stöd. Förvaltningsledningen bör undersöka detta närmare och vid behov vidta åtgärder. Skolornas arbete med åtgärdsprogram Huvudansvaret för att upprätta ett åtgärdsprogram har klassläraren eller mentorn. På några av skolorna uppger man att det ofta sker i samverkan mellan dessa och ibland även i dialog med någon elevvårdspersonal. Det finns också en rutin på skolorna som innebär att innan ett ärende tas upp på elevhälsoteamet, EHT, ska lärare/mentor själva ha upprättat tre åtgärdsprogram. Tanken med rutinen är att markera att det är läraren som har det yttersta ansvaret för att stötta och hjälpa eleverna att nå skolans mål. Anmälan till EHT sker via en särskild blankett som tagits fram centralt. Såväl lärare som elevvårdspersonal kan vid behov även muntligt anmäla ärenden till EHT. På EHT- mötet diskuteras vilka åtgärder som redan vidtagits via åtgärdsprogrammen och vilka behov eleven har av ytterligare stöd. Efter ett möte kan utredning behöva göras för att tydligare kunna avgöra om eleven främst har inlärningsproblem eller om det finns en social problembild mm. En relativt allmän bild från intervjuerna är att åtgärdsprogrammen främst tar upp och föreslår åtgärder kopplat till inlärningsproblematik medan problem av mer social art inte hanteras lika ofta. Det kan finnas beskrivningar av den sociala problematiken men flera av elevvårdspersonalen menar att lärarna/mentorerna sällan har kunskaper för att kunna lämna förslag på hur den typen av problem ska hanteras. När det gäller huruvida alla elever som har någon form av stöd också har ett åtgärdsprogram visar granskningen att så är fallet med ytterst få undantag. Dessa undantag kan t.ex. gälla om en elev har tillfälliga eller vissa mindre problem i ett ämne och läraren bedömer att eleven inte riskerar att inte nå målen men kan behöva enklare stöd under en kortare period. Kommunen har tagit fram en gemensam mall för utformning av åtgärdsprogrammen, men på en av skolorna används en egen blankett. Åtgärdsprogrammen ska följas upp på individnivå. Hur ofta detta sker varierar mycket beroende på vilka åtgärder programmen innehåller. De intervjuade bedömer att programmen åtminstone följs upp i samband med utvecklingssamtalen mellan lärare, elev och föräldrar varje termin. På några av skolorna har man som rutin att alltid söka följa upp programmen var 6:e vecka. Det finns ingen rutin på någon av skolorna att rektor systematiskt ska följa upp och utvärderar arbetet med åtgärdsprogram. Någon rektor har dock begärt in kopior på 8

åtgärdsprogram för att skaffa sig en bild av hur dessa ser ut. I samband med att det sker en elevvårdskonferens uppger flera av rektorerna att man då följer upp och ser vad som gjorts och att läraren följt upp åtgärdsprogrammet då ett sådant finns. Från centralt håll har skolstrategen vid ett tillfälle varit ute på skolorna och gått igenom ett antal åtgärdsprogram för att få en bild av standarden på dessa. En genomgång gjorts av 10 åtgärdsprogram från var och en av de fyra skolorna som underlag för en bedömning av hur väl man följer i skolverkets krav. Nedan visas resultatet av genomgången. I tabellen redovisas antalet åtgärdsprogram. Tydlig problembeskrivning finns Det framgår vad man vill utveckla Både lång- & kortsiktiga mål finns angivna Medel & metoder framgår Ansvarig för olika insatser framgår Det framgår när uppföljning ska ske Föräldrar har undertecknat åtgärdsprogrammet. JA 23 15 22 24 29 24 38 37 NEJ 2 4 3 1 3 12 2 3 Eleven har undertecknat programmet DEL- VIS 15 21 15 15 8 4 - - Sammanställningen visar att det finns brister i många åtgärdsprogram. De vanligaste är att problembeskrivningen är otydlig, att det inte tydligt framgår vad det är man ska utveckla och att det inte tydligt framgår när uppföljning av åtgärderna ska ske. I flera av programmen anger man vad det är eleven ska göra för att problemet ska lösas medan skolans insatser inte tydligt framgår. Flera av de intervjuade uppger att lärarna har fått viss utbildning i hur åtgärdsprogrammen ska upprättas, men det finns fortfarande bristande kunskaper hos många lärare inom detta område. Kommentarer och förslag Rutinen att det ska finnas tre åtgärdsprogram innan ett ärende lyfts till EHT kombinerat med bilden av att lärarna sällan har kunskaper om hur sociala problem ska hanteras, kan innebära en onödig fördröjning av nödvändiga insatser på just det sociala området. I flera kommuner har man som rutin att lärare/mentor diskuterar uppkomna elevproblem med någon bland elevvårdspersonalen, varefter men gemensamt beslutar hur 9

man ska gå vidare. Man kan då direkt besluta att lyfta frågan till ett EHT-möte eller elevvårdskonferens. Med en sådan rutin kan man snabbare besluta om lämpliga stödinsatser, såväl pedagogiska som sociala. Nämnd och förvaltning bör överväga om nuvarande rutin för när och hur ett elevärende ska lyftas till EHT skapar de bästa förutsättningarna att sätta in stödinsatser i tid. Man bör centralt kontrollera om alla skolor använder den blankett för åtgärdsprogram som ska finnas. Detta underlättar både dialogen mellan olika skolor och central uppföljning av skolornas arbete med programmen. Rektorerna bör skapa en rutin där man med viss regelbundenhet går igenom ett urval av åtgärdsprogram för att se hur väl dessa följer gällande krav och kommunens regelverk. Från centralt håll bör man också med regelbundenhet följa upp skolornas arbete med åtgärdsprogram. Detta skulle t.ex. kunna ske genom att man lägger in det som en punkt i nämndens internkontrollplan. Det finns ett påtagligt behov av utbildning av lärarna i att arbeta med åtgärdsprogram. De brister som finns i de granskade programmen kan innebära risk att elever inte får det stöd de är i behov av. Sammanfattande bedömning och förslag till åtgärder Granskningen visar att flera intervjuade upplever ett behov av att inrätta någon form av särskilda undervisningsenheter för elever med olika typer av stödbehov. Nämnden bör därför noga överväga om behovet finns och hur man i så fall ska tillgodose detta på bästa sätt. En brist som antyds av flera är att lärarnas kunskaper i att hantera LUS inte är tillräckligt bra vilket kan leda till att man inte får rätt information om elevernas behov av stöd. Förvaltningsledningen bör undersöka detta närmare och vid behov vidta åtgärder. Förvaltningen bör överväga om nuvarande rutin för när och hur ett elevärende ska lyftas till EHT skapar de bästa förutsättningarna att sätta in stödinsatser i tid. Förvaltningen bör kontrollera att alla skolor använder den blankett för åtgärdsprogram som ska finnas. Detta underlättar både dialogen mellan olika skolor och central uppföljning av skolornas arbete med programmen. 10

Rektorerna bör skapa en rutin där man med viss regelbundenhet går igenom ett urval av åtgärdsprogram för att se hur väl dessa följer gällande krav och kommunens regelverk. Från centralt håll bör man också med regelbundenhet följa upp skolornas arbete med åtgärdsprogram. Detta skulle t.ex. kunna ske genom att man lägger in det som en punkt i nämndens internkontrollplan. Det finns ett påtagligt behov av utbildning av lärarna i att arbeta med åtgärdsprogram. De brister som finns i de granskade programmen kan innebära risk att elever inte får det stöd de är i behov av. 11