Revisionsrapport. Barn och elevers rätt till särskilt stöd och samverkan om barn som far illa

Transkript

1 Revisionsrapport Viktor Prytz 24 maj 2013 Barn och elevers rätt till särskilt stöd och samverkan om barn som far illa Uppvidinge kommun

2 Innehållsförteckning 1. Sammanfattning Inledning Bakgrund Revisionsfrågor och revisionskriterier Metod och avgränsning Iakttagelser Riktlinjer, rutiner och ansvarsfördelning Utvärdering och förbättringsområden Resursfördelning och organisation Nämndens uppföljning per enhet och över tid Samverkan Samverkan med socialtjänsten Annan samverkan Slutsatser och revisionella bedömningar Riktlinjer, rutiner och ansvarsfördelning Rektors utvärdering av särskilt stöd och identifiering av förbättringsområden Resursfördelning och organisation Nämndens uppföljning per enhet och över tid Samverkan...10

3 1. Sammanfattning Uppvidinge kommuns revisorer har gett i uppdrag att granska barn- och utbildningsnämnden och socialnämnden utifrån följande revisionsfrågor: Säkerställer barn- och utbildningsnämnden genom styrning och uppföljning att skolorna arbetar på ett ändamålsenligt sätt avseende barn/elever i behov av särskilt stöd? Har barn- och utbildningsnämnden och socialnämnden säkerställt en ändamålsenlig samverkan kring barn som far illa eller riskerar att fara illa? Vi bedömer att barn- och utbildningsnämnden genom styrning och uppföljning i stora delar säkerställer att skolorna arbetar på ett ändamålsenligt sätt avseende barn/elever i behov av särskilt stöd. Nämnden bör ytterligare säkerställa att de rutiner och mallar som finns förankras hos personalen. Resursfördelningen kan bättre anpassas efter elevernas behov istället för antalet elever. Vi bedömer att barn- och utbildningsnämnden och socialnämnden i stora delar säkerställer en ändamålsenlig samverkan kring barn som far illa eller riskerar att fara illa. Kommunikation och rutiner för utbyte mellan förvaltningarna kan utvecklas för att inte vara beroende av personliga relationer. 1 av 10

4 2. Inledning 2.1. Bakgrund Enligt skollagen (SFS 2010:800) ska alla elever ges den ledning och stimulans som de behöver för att utifrån sina egna förutsättningar kunna utvecklas så långt som möjligt, enligt utbildningens mål. Om det befaras att en elev inte kommer att kunna nå de kunskapsmål som minst ska uppnås, är berörd personal skyldig att anmäla detta till rektor. Om utredning visar att eleven är i behov av särskilt stöd, ska eleven ges sådant stöd. Ett åtgärdsprogram ska upprättas. Rektors beslut om åtgärdsprogram får överklagas till Skolverkets överklagandenämnd. Förvaltningslagens bestämmelser om handläggning i de ärenden som innebär myndighetsutövning mot enskilda ska tillämpas. Särskilt stöd ska enligt skollagen ges inom den elevgrupp som eleven tillhör. Undantag medges vid särskilda skäl. Skolinspektionen framhåller (2009) vikten av fördjupad kartläggning och bedömning innan man fattar beslut om särskiljande lösningar, likaså att dessa noggrant följs upp och analyseras. Myndigheter har en allmän lagstadgad skyldighet att samverka enligt förvaltningslagen. När det gäller barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa har myndigheter även en särskild skyldighet att samverka. Detta regleras bl.a. i skollag och socialtjänstlag. Utebliven eller bristande samverkan försvårar upptäckt och förhindrar tidiga och adekvata insatser samt innebär att resursutnyttjandet inte optimeras. Revisorerna har utifrån sin bedömning av väsentlighet och risk beslutat att genomföra denna granskning Revisionsfrågor och revisionskriterier Säkerställer barn- och utbildningsnämnden genom styrning och uppföljning att skolorna arbetar på ett ändamålsenligt sätt avseende barn/elever i behov av särskilt stöd? Har barn- och utbildningsnämnden och socialnämnden säkerställt en ändamålsenlig samverkan kring barn som far illa eller riskerar att fara illa? Revisionskriterier Ändamålsenliga riktlinjer/rutiner/ansvarsfördelning för att tidigt uppmärksamma, utreda, dokumentera och tillgodose samt följa upp behov av särskilt stöd för elever som har svårigheter i skolarbetet. Arbetet med elevers rätt till särskilt stöd utvärderas av rektor och på det sättet identifieras förbättringsområden. Resursfördelning och organisation för att tillgodose barns/elevers rätt till särskilt stöd är ändamålsenliga 2 av 10

5 Nämnden kan på ett tillförlitligt sätt följa arbetet per enhet och över tid Samverkan med socialtjänst, berörda vårdgivare, mellan skolformer och skolenheter är ändamålsenlig och det finns ändamålsenliga riktlinjer och strukturer för samverkan Metod och avgränsning Granskningen är utförd genom intervjuer med förvaltningscheferna för respektive förvaltning, samtliga rektorer i gruppintervju, kurator och chefen för elevhälsan, intervju chefen för individ- och familjeomsorgen samt presidiet för respektive nämnd. Vi har även tagit del av rutiner och riktlinjer för barn i behov av stöd, samt överenskommelser för samverkan. Det har inte skett några avvikelser från projektplanen i fråga om intervjuer och dokumentgranskningar. Granskningen är avgränsad till att omfatta barn- och utbildningsnämnden och socialnämnden 3 av 10

6 3. Iakttagelser 3.1. Riktlinjer, rutiner och ansvarsfördelning Det finns ett system utvecklat av förvaltningen med riktlinjer, rutin och mallar för processen med att initiera stöd till eleverna i grundskolan. Systemet innehåller blanketter för att anmäla, utreda, besluta om åtgärdsprogram, skriva åtgärdsprogram, utvärdera det samma samt anmäla ärendet vidare till elevhälsan. Det finns även skriftlig rutin som beskriver hur lärare och rektor ska gå till väga vid upprättande av åtgärdsprogram. I förskolan finns en skriftlig rutin vid upprättande av handlingsplan om ett barn behöver särskilda stödåtgärder samt en mall för handlingsplanen. Det genomförs olika screeningtester enligt en fastlagd tidsplan för att upptäcka elever med läs- och skrivsvårigheter. De nationella proven är också viktiga avstämningspunkter för att upptäcka elever som är i behov av stöd. De regelbundna utvecklingssamtalen och upprättandet av individuella utvecklingsplaner med skriftliga omdömen utgör också möjligheter att upptäcka de elever som är i behov av stöd. Det finns ett system som bygger på en modell liknande ett trafikljus, för att bedöma eleverna i varje ämne. Röd markering innebär att eleven inte bedöms nå målen i ämnet och därmed behöver stöd. Vidare är betygen från och med årskurs 6 viktiga indikatorer även om de intervjuade är eniga om att det är för sent att upptäcka en elevs stödbehov i årskurs 6. Förskolecheferna anser att personalen i förskolorna tidigt upptäcker de barn som är i behov av stöd. Vidare anser de att det är svårt att ge ett direkt individanpassat stöd till barnet. Stödet får istället form av t.ex. handledning för personalen tillsammans med observationer i verksamheten för rådgivning. Rektor och förskolechefer har, enligt förvaltningschefen, ett uttalat ansvar att upptäcka och ge barn och elever det stöd de har rätt till enligt skollagen. Rektorerna är medvetna om sitt ansvar. Som stöd i arbetet med att utreda elevernas stödbehov och därefter genomföra stödet finns skolornas lokala elevhälsoteam och det centrala elevhälsoteamet. I intervjuerna framgår att processen för att anmäla, utreda och skriva åtgärdsprogram inte fullt ut är implementerad eller förankrad hos lärarna. Det förekommer att lärare arbetar på andra sätt och att åtgärdsprogram inte följer Skolverkets allmänna råd, t.ex. läggs för stort ansvar på den enskilde eleven i själva insatserna. I intervjuerna finns det olika uppfattningar om eleverna upptäcks i tid. Rektorerna anser att lärarna upptäcker eleverna i tid och elevhälsan hävdar att det finns elever som inte upptäcks i ett tidigt skede. Elevhälsan och rektorerna uttrycker vikten av tidiga insatser för att ge eleverna större möjligheter att utvecklas i enlighet med målen Utvärdering och förbättringsområden Rektorerna anser att de genom rutinerna för att upptäcka elever och initiera stödinsatser har stöd för att även utvärdera stödet och att det görs. Rektorerna anser vi- 4 av 10

7 dare att utvärdering av åtgärdsprogrammen sker i enlighet med rutinen. Det genomförs även regelbundna elevgenomgångar med arbetslagen där studiesituationen för samtliga elever tas upp. Arbetslagen och rektor kan även få stöd av specialpedagog för att ytterligare analysera en elevs behov för att utveckla stödinsatserna. Rektorerna anser att dessa arbetssätt är en bra grund för att kunna anpassa insatser och resurserna efter elevernas behov. Rektorerna är medvetna om att det finns brister i uppföljningen av stödinsatserna i de sammanhang där lärarna inte har upprättat ett ändamålsenligt åtgärdsprogram eller det inte finns något åtgärdsprogram. Förvaltningschefen har två gånger per år kvalitetssamtal med förskolechefer och rektorerna. I samtalen lyfts bl.a. hur varje enhet arbetar med elever i behov av stöd och hur rektor och förskolecheferna uppfyller sitt ansvar Resursfördelning och organisation Varje enhet tilldelas grundresurser i form av antal tjänster som beräknas utifrån antalet barn och elever som är på enhet. Tidigare fanns ett ansökningsförfarande för resurser för extra stöd till eleverna. Detta förfarande har ersatts av ett tilldelningsförfarande där varje skola får extra fördelning öronmärkta för stödinsatser. Den extra tilldelningen utgår från antalet barn och elever på enheten men har även en viss grad av viktning utifrån SALSA-värden 1 och storleken på skolan. Chefen för elevhälsan kommer årligen att följa upp hur de extra resurserna har används. Efter tilldelning av resurser är det rektors ansvar att beslut om enhetens inre organisation som bl.a. omfattar personal, stödinsatser och material. För planeringen av stödinsatser kan rektor ta hjälp av elevhälsan. Rektorerna anser att de behöver mer stöd i budgeteringen för den inre organisationen. Rektorerna anser vidare att det saknas resurser för att ge samtliga elever det stöd de har rätt till enligt skollagen. Elevhälsan har, enligt de intervjuade, en viktig funktion i arbetet med stöd till barn och elever. Det finns ett centralt elevhälsoteam med två kuratorer (1,6 tjänster), en skolpsykolog, tre skolsköterskor (2,4 tjänster) och två specialpedagoger (1,5 tjänster). Det finns även avtal med skolläkare som anlitas på timbasis. Det centrala elevhälsoteamet leds av chefen för elevhälsan. Det centrala elevhälsoteamet är en fri resurs dvs. skolorna behöver inte betala när de anlitar teamet. Kurator, specialpedagoger och skolpsykologen har även inlett arbete i förskolorna för att tidigare kunna upptäcka barn i behov av stöd och göra insatser för dem. Elevhälsan har satt en gräns för antalet läs- och skrivutredningar de kan genomföra till två utredningar per skola och läsår. Rektor avgör vilka elever som ska utredas. Kuratorerna, skolsköterskorna och specialpedagogerna i den centrala elevhälsan ingår även i skolornas lokala elevhälsoteam. Teamen består även av några av skolans pedagoger och leds av respektive rektor. 1 SALSA tar hänsyn till föräldrarnas utbildningsbakgrund, andel pojkar, andel elever födda utomland samt andel elever som är födda i Sverige vars föräldrar är födda utomlands. 5 av 10

8 3.4. Nämndens uppföljning per enhet och över tid Nämnden besöker regelbundet samtliga skolor genom att förlägga sina möten på skolorna. Under mötet redogör ansvarig rektor för verksamheten på skolan samt presenterar en avidentifierad uppföljning på elevnivå med hjälp av systemet för elevuppföljning med olika färger. I redovisningen framgår även vilka elever som har åtgärdsprogram. Under mötena redovisar skolorna även utvecklingsinsatser, förutsättningar och styrkor. Nämnden anser att detta är ett tydligt verktyg för uppföljning där de får en djupgående inblick i skolornas resultat över tid. Rektorerna anser att nämndens besök är viktiga för att presentera verksamheten och kunna uppmärksamma politikerna på den enskilda skolans behov och förutsättningar. Vidare anser rektorerna att nämnden framför allt är intresserade av måluppfyllelsen i skolan. Förskolorna blir vid olika tillfällen kallade till nämnden för att redogöra för sin verksamhet. Förskolecheferna anser att det framför allt är ekonomin som är i fokus när det gäller deras verksamhet. Förvaltningen, skolorna och förskolorna arbetar under året utifrån ett kvalitetshjul som anger hållpunkter när uppföljning, utvärdering och rapportering ska genomföras. Bland annat omfattar kvalitetshjulet fasta avstämningspunkter med rapportering till nämnden. Förvaltningschefen, barn- och utbildningsnämndens presidium och rektorerna anser att detta är väl fungerande system för uppföljning och rapportering av verksamheten. Den centrala elevhälsan skriver årligen en verksamhetsberättelse som innehåller kvalitativa beskrivningar av genomförda åtgärder under året. Verksamhetsberättelsen lämnas till förvaltningen och utgör, som en del av flera, underlag för nämndens årliga verksamhetsberättelse. Elevhälsan skriver även årligen en sammanställning över resultaten i läs- och skrivtesterna som lämnas till förvaltning och nämnd. Nämnden får även via elevhälsan rapporterat resultaten från de nationella proven. Nämnden får, enligt rektorerna, inte någon övergripande rapportering för arbetet med barn i behov av stöd och åtgärdsprogram Samverkan Samverkan med socialtjänsten Socialförvaltningen och skolområdena med förskolor och grundskolor samt gymnasieskolan slöt en överenskommelse med rutin och former för samverkan mellan socialtjänst och skola. Det angavs även vilka som skulle vara kontaktpersoner inom respektive verksamhet. De intervjuade anser att överenskommelsen fungerade de första åren. De senaste åren har den förlorat i betydelse och samverkan har försämrats. De intervjuade anser att detta beror på att personalen inom båda verksamheterna har ändrats. De intervjuade anser vidare att det brister i kommunikationen då det inte längre är lika tydligt vilka som är kontaktpersoner på skolorna och på socialförvaltningen. Rektorerna anser att det i vissa ärenden har varit svårt att få till stånd gemensamma möten med representanter för socialtjänsten. Materialet för BBiC (Barns behov i centrum) har underlättat kommunikationen 6 av 10

9 då det i materialet tydligt anges att det ska finnas informationskanaler mellan inblandade aktörer i ett ärende. Elevhälsan anser att de har en god kommunikation och samverkan med socialförvaltningen. Utöver rutinen finns det regelbundna möten på chefsnivå mellan förvaltningarna några gånger per år. Politikerna i respektive nämnd anser att de har en nära och god samverkan genom olika sorters forum i andra sammanhang men att det inte finns något specifikt forum för samverkan mellan nämnderna för att hantera barn i behov av stöd. Det finns en rutin från som gäller anmälan till socialtjänsten. I rutinen slås fast att socialförvaltningen och barn- och utbildningsförvaltningen är viktiga samarbetspartners. Vidare anges vad som gäller vid konsultation och vid anmälan till socialtjänsten samt vem som gör vad inom respektive förfarande. Rektorerna vet om att det finns en rutin för anmälan och konsultation. Några rektorer anser att det har funnits samverkansproblem för anmälningar och konsultation då det inte har varit tydligt vem de ska kontakta eller att kontaktpersonen inte har mött deras förväntningar. Samtliga rektorerna anser att de anmäler till socialtjänsten när så är befogat. Det finns en samverkansrutin från för placering av barn och unga vid institution eller familjehem. Rutinen anger processen och ansvarsfördelningen mellan förvaltningarna vid placering. Det finns även blanketter som ska användas i samband med processen. Skolinspektionen har 2011 granskat om Uppvidinge kommun tar sitt ansvar för HVB placerade elevers rätt till utbildning och samverkan mellan förvaltningarna i detta sammanhang. I svaret till Skolinspektionen presenteras en samverkansgrupp mellan de båda förvaltningarna som har i uppdrag att strukturera och utveckla samverkan och metoder som gör skillnad för individerna. Gruppen består av rektorer, förskolechefer, personal från elevhälsan samt personal från IFO (Individ och familjeomsorgen) och ska träffas fyra gånger per år. Representanterna från socialnämnden och socialförvaltningen anser att de senaste årens svårigheter har sin bakgrund i hög personalomsättning. Under hösten 2012 och vintern 2012/13 eskalerade problematiken genom en intern konflikt inom IFO. Detta har enligt de intervjuade haft en negativ påverkar på samverkansmöjligheterna mellan nämndernas verksamhetsområden. Samtliga intervjuade anser generellt att det finns en fungerande samverkan eller möjligheter till samverkan mellan verksamheterna men att detta måste utvecklas vidare Annan samverkan Inom barn- och utbildningsnämndens finns olika former av samverkan vid överlämningar mellan verksamheterna. Förskolorna har enligt förskolecheferna fasta rutiner vid överlämningar till förskoleklasserna som bl.a. innebär att information och viss dokumentation överlämnas till förskoleklassen. Förskolecheferna och rektorerna anser att denna överlämning fungerar bra och att den är viktig för att skapa goda förutsättningar för personal och elever. Vid överlämningarna från årskurs 6 till årskurs 7 använder några skolor en överlämningsrutin. Det finns ingen kommunö- 7 av 10

10 vergripande rutin för dessa överlämningar. Rektorerna anser att det finns en nära kommunikation vid de flesta överlämningar men att detta kan bli bättre med ökad noggrannhet vad gäller material och innehåll vid överlämningarna. Rektorerna anser att samverkan med BUP (Barn- och ungdomspsykiatrin) i Växjö kan utvecklas. Det finns ett övergripande avtal som enligt rektorerna tolkas på olika sätt av parterna vilket leder till att samverkan blir lidande. Representanterna för socialnämnden och socialförvaltningen anser att det finns en god samverkan med bl.a. polisen, arbetsförmedlingen och försäkringskassan. 8 av 10

11 4. Slutsatser och revisionella bedömningar Vi bedömer att barn- och utbildningsnämnden genom styrning och uppföljning i stora delar säkerställer att skolorna arbetar på ett ändamålsenligt sätt avseende barn/elever i behov av särskilt stöd. Nämnden bör ytterligare säkerställa att de rutiner och mallar som finns förankras hos personalen. Resursfördelningen kan bättre anpassas efter elevernas behov istället för antalet elever. Vi bedömer att barn- och utbildningsnämnden och socialnämnden i stora delar säkerställer en ändamålsenlig samverkan kring barn som far illa eller riskerar att fara illa. Kommunikation och rutiner för utbyte mellan förvaltningarna kan utvecklas för att inte vara beroende av personliga relationer Riktlinjer, rutiner och ansvarsfördelning Vi konstaterar att det finns tydliga riktlinjer, rutiner, mallar och stödmaterial för att tidigt uppmärksamma, utreda, dokumentera samt följa upp behov av särskilt stöd för elever som har svårigheter i skolarbetet. Med stöd av intervjuerna framgår att dessa inte följs eller används på samtliga skolor. Därmed finns det en risk att elever inte får det stöd som de har rätt till eller att stödet utformas på ett felaktigt sätt. Rektor har ett tydligt uttalat ansvar enligt skollagen men även från förvaltningschefen att hantera stöd till elever. Det åligger därmed rektor att implementera och förankra rutiner och arbetssätt hos sin personal Rektors utvärdering av särskilt stöd och identifiering av förbättringsområden. Vi kan konstatera att rektorerna följer upp den egna enhetens arbete med elever i behov av stöd. Kvaliteten på denna uppföljning är dock beroende av att samtliga lärare följer de rutiner som gäller för barn i behov av stöd, använder de mallar som hör till rutinen och arbetar i det övergripande systemet för att följa elevernas utveckling. De brister som påpekas under 4.1. påverkar därmed även här och är viktiga att åtgärda. Det är viktigt att rektorerna har ett tydligt ansvar att tillgodose samtliga elevers rätt till särskilt stöd när sådana behov identifieras samt lever upp till det ansvaret Resursfördelning och organisation Vi kan konstatera att resursfördelningen i stora delar utgår från antalet barn och elever i respektive verksamhet. För resurser som fördelas specifikt för extra stöd används också antal barn och elever som grund men det kompletteras med en viss viktning med hjälp av SALSA. Vi anser att ett sådant förfarande kan vidareutvecklas för att ytterligare ta hänsyn till barn och elevers behov istället för antalet barn och elever. Det nuvarande fördelningsförfarandet innebär ett stort ansvar för rektor att organisera sin verksamhet och göra prioriteringar för att under hela läsåret. Det 9 av 10

12 överensstämmer med skollagens intentioner att rektor ska ha ett stort ansvar. Vi kan dock konstatera att rektorerna behöver mer stöd för att hantera processen. Vi anser att den begränsning i läs- och skrivutredningar som elevhälsan har gjort inte kan vara förenlig med skollagens krav på stödinsatser för eleverna. Förfarandet kan innebära att alla elever som har behov av en läs- och skrivutredning för att få stöd inte är genomgår en sådan utredning i rätt tid. Därmed kan inte adekvata stödinsatser erbjudas även om respektive enhet gör egna insatser Nämndens uppföljning per enhet och över tid Vi konstaterar att nämnden följer upp enheternas verksamhet genom besök på skolorna, regelbunden rapportering och inom ramen för kvalitetshjulet. Vidare får nämnden genom arbetet i kvalitetshjulet rapportering från förvaltningen vad gäller övergripande jämförelser och analyser. Uppföljningen gäller framför allt grundskolornas verksamhet och elevernas utveckling. Detta kan utvecklas med en ökad uppföljning även inom förskolan. Vi kan vidare konstatera att nämnden inte får någon specifik uppföljning av barn i behov av stöd på en övergripande nivå. Detta kan möjligen utvecklas i samband med att resurserna för det extra stödet följs upp av elevhälsan Samverkan Vi konstaterar att det finns flera rutiner och överenskommelser för samverkan mellan verksamheterna under socialnämnden och barn- och utbildningsnämnden. Under de senaste åren har dock överenskommelsen för samverkan mellan socialtjänst och skola inte följts upp och uppdaterats vilket resulterat i att kommunikationen och samverkan försämrats i vissa delar. Det pågår arbete med att förbättra samverkan mellan verksamheterna. Vi konstaterar att politikerna i respektive nämnd träffas regelbundet inom ramen för övriga möten inom kommunen eller partierna. Det finns inga specifika samverkansformer för politikerna att utveckla eller bedriva samverka mellan verksamheterna. Barn- och utbildningsnämnden bör utveckla en övergripande rutin för överlämningar mellan skolorna i kommunen för att bättre säkra att elevernas övergångar och mottagande i elevens nya skola Viktor Prytz Projektledare Pär Sturesson Uppdragsledare 10 av 10