Bilaga 4. Konsekvensanalys av Delmål 4 under Bara Naturlig Försurning. Kväveoxidutsläpp

Bilaga 4 Konsekvensanalys av Delmål 4 under Bara Naturlig Försurning Kväveoxidutsläpp

Innehåll 1 PROBLEMANALYS 2007-05-31 5 2 MÅL 6 3 BEDÖMNING AV OLIKA REFERENSALTERNATIV 7 3.1 Inledning 7 3.2 Basscenario 7 3.3 Alternativt scenario 8 4 MÖJLIGA ÅTGÄRDER OCH STYRMEDEL 9 4.1 Åtgärdsbehov 9 4.2 Val av åtgärder 9 4.3 Tunga fordon 11 4.3.1 Kilometerskatt 11 4.4 Stationära källor 15 4.4.1 NOx-avgiften 15 4.5 Sjöfart 19 4.5.1 Åtgärdspotential 19 4.5.2 Åtgärdskostnader 21 4.5.3 Åtgärdskostnader för nationell sjöfart 22 4.5.4 Styrmedelspotential 22 5 SAMMANFATTNING 25 6 REFERENSER 26 4

1 Problemanalys De totala svenska NO X -utsläppen var år 2006 cirka 179 000 ton. Tunga fordon stod för drygt 25 procent eller ca 45,8 tusen ton, arbetsmaskiner för cirka 18% eller 31 900 ton och stationära källor för 28% eller 50 000 ton. (Prognoser för luftföroreningar för Naturvårdsverkets fördjupade miljömålsutvärdering, HW 2007-03-29). Tabell 1 Utsläpp av NOx, prognos, kton per år Källa 2006 2010 2015* 2020 El- och värmeproduktion 12,41 14,01 15,5 15,36 Energiproduktion i 5,12 4,86 4,9 4,58 bostäder och service Energiproduktion i 17,64 21,05 23,4 23,83 industrin Industriprocesser 15,52 14,557 14,3 14,066 Vägtrafik 83,52 60 47,1 34 Personbilar 32,02 19,31 15 11,4 Lätta lastbilar 6,09 4,39 3,26 Tunga lastbilar 45,2 36,2 28 19,25 MC och mopeder 0,22 0,18 0,15 Inrikes sjöfart 7,02 7,71 7,9 8,46 Inrikes flyg 2,78 2,5 2,4 1,93 Järnväg 1,4 1,4 0,6 0,37 Arbetsmaskiner 31,92 26,46 20,7 14,98 Andra mobila 1,18 0,98 0,9 0,8 källor Andra stationära 0,47 0,47 0,5 0,48 källor Summa 179,0 154,2 138 118,9 Källa: Prognoser för luftföroreningar för Naturvårdsverkets fördjupade miljömålsutvärdering, HW 2007-03-29 Internationell sjöfart är en betydande källa till utsläpp av svavel och kväveoxider vilket bl.a. leder till förhöjt nedfall över Sverige. Utsläppen förväntas bli än mer betydande om inget görs för att minska utsläppen. Detta därför att utsläppen från landsektorn i Europa förväntas fortsätta minska medan sjöfartens utsläpp väntas öka. Omkring år 2020 kommer utsläppen av svavel och kväveoxider från sjöfarten vara ungefär lika stora som från samtliga utsläppskällor på land om inte ytterligare åtgärder vidtas. 5

2 Mål Befintligt delmål till 2010 lyder enligt följande: År 2010 skall utsläppen i Sverige av kväveoxider till luft ha minskat till 148.000 ton. Förslag till nytt delmål till 2015 lyder enligt följande: År 2015 skall utsläppen i Sverige av kväveoxider till luft ha minskat till 130.000 ton. 6

3 Bedömning av olika referensalternativ 3.1 Inledning För att kunna bedöma behovet av åtgärder i förhållande till uppsatt mål behövs information om hur utsläppen kommer att utvecklas om inget görs utöver fattade beslut. Ofta är osäkerheterna om utsläppsutvecklingen stor och beroende av en rad olika antaganden. Man brukar därför rekommendera att man gör känslighetsanalyser genom att förändra ett eller flera antaganden för att se hur det påverkar situationen. I kapitel 3.2 redogör vi för basscenariot och i kapitel 3.3 gör vi en känslighetsanalys med avseende på hur stor andel dieselbilarna utgör av bilparken år 2015. 3.2 Basscenario De prognostiserade totala NO X -utsläppen för år 2010 är 154.000 ton och för år 2015 138 000 ton. Utsläppen behöver alltså minska med 6.000 ton till 2010 och med 8.000 ton till 2015 för att målen ska nås. Tunga lastbilar beräknas bidra med c:a 28 tusen ton eller 20 procent av utsläppen år 2015. Arbetsmaskiner beräknas bidra med ca 21 000 ton år 2015. Utsläppen från större dieseldrivna arbetsmaskiner beräknas uppgå till cirka 12.500 ton år 2015. Utsläppen från små arbetsmaskiner beräknas uppgå till mellan 3800 och 3900 ton år 2006 och därefter vara oförändrade till 2020. Stationära källor beräknas bidra med ca 58 000 ton år 2015, en ökning med 14 % jämfört med år 2005. Om samma utsläppsutveckling antas som i Miljömålskommitténs bedömning från 1999/2000 kommer utsläppen att minska något i industrin, energisektorn och industriprocesser, men öka i bostads- och servicesektorn jämfört med 2004. Utsläppen av NOx från personbilar beräknas minska med drygt 50% mellan 2005 och 2015, från cirka 32.000 ton år 2005 till 15.000 ton år 2015. Sammantaget för scenario 1 blir de samlade NO x -utsläppen i Sverige 154.000 ton år 2010 och 138.000 ton år 2015. I kapitel 3.2 gör vi en alternativ bedömning för utsläppen år 2015. Vi har valt att inte göra detta för år 2010 eftersom tiden fram till detta årtal är relativt kort och osäkerheterna om prognosutfall därför mindre. 7

3.3 Alternativt scenario En något osäker post i prognosen är personbilarna vilkas utsläpp av NOx beräknas minska med drygt 50% mellan 2005 och 2015, från cirka 32.000 ton år 2005 till 15.000 ton år 2015. I prognosen till 2010 antas att cirka 25% av trafikarbetet utförs med dieselbilar. Med antagande om en snabbare ökning av försäljningen av dieselbilar, i enlighet med den försäljningsutveckling vi nu kan se, kan utsläppen påverkas högst avsevärt. Då uppnås en blygsammare NOx-minskning till 2015. Vägverket har i sitt remissvar räknat på en alternativ utveckling av utsläppen med antagande om att andelen dieselbilar i nybilsförsäljningen ökar till 50% från 2008 för att därefter ligga på den nivån. Enligt Vägverkets beräkningar (Vägverket 2007) skulle detta öka utsläppen med 1400 ton. Utsläppen från personbilar skulle då hamna på cirka 16.400 ton år 2015. Sammantaget för scenario 2 blir de samlade NO x -utsläppen i Sverige 139.400 ton år 2015. Man bör dock ha i åtanke att det finns en rad olika faktorer som påverkar resultatet i ovanstående räkneexempel, liksom de prognoser som vi använder. Beroende på vad man använder för emissionsfaktorer, gör för antaganden om körsträckor för olika typer av bilar, tror om introduktion av bilar med bättre emissionsegenskaper etc.. så kan man komma till mycket olika resultat. Vi vill med ovanstående räkneexempel visa på att det finns osäkerheter i prognosen och att beroende på vilka antaganden man gör så ser åtgärdsbehovet olika ut. 8

4 Möjliga åtgärder och styrmedel 4.1 Åtgärdsbehov För att nå de uppsatta målen har vi behov av åtgärder som reducerar utsläppen med 6.000 ton till 2010 och mellan cirka 8.000 ton och 10.000 ton till 2015. Åtgärder på tunga fordon (kilometerskatt) och stationära källor (höjd och breddad NOx-avgift) föreslås för att nå delmålet 2010. Dessa åtgärder har effekt även till 2015 men troligen behövs ytterligare någon eller några åtgärder för att nå delmålet till 2015. De åtgärder och styrmedel som föreslås under delmål 6 om utsläpp från fartyg som bunkrar i Sverige har en viss effekt även på utsläppen från nationell sjöfart varför en viss utsläppsreduktion av NOx kan räknas in även från detta mål. 4.2 Val av åtgärder Det finns en rad olika åtgärder som kan vidtas för att minska utsläppen av NOx. De är olika väl utredda, har olika stor potential, verkar i olika tidsperspektiv, kostar olika mycket etc. När vi valt vilka åtgärder vi skulle gå vidare med har vi använt följande kriterier: - Åtgärden ska ha någorlunda stor potential, d.v.s. ha påtaglig möjlighet att minska utsläppen - Åtgärden ska hinna få effekt till målåret 2015 - Åtgärden ska vara kostnadseffektiv i förhållande till andra sätt att minska NOx-utsläppen. Vi har dessutom tagit hänsyn till vilka möjligheter vi ser att beslut kan hinna fattas om åtgärden eller styrmedel i tid så att effekt kan uppnås till 2015. Detta innebär att åtgärder som kan komma till stånd genom att man nyttjar redan befintliga styrmedel eller styrmedel som är mycket väl utredda med små konsekvenser har prioriterats högt. Vi har valt att inte lägga fram en lång åtgärdslista, dels för att vi vill lyfta fram de åtgärder som vi enligt ovanstående kriterier är mest effektiva och dels för att åtgärdsbehovet inte är så stort. Självklart finns flera andra åtgärder och styrmedel som av olika skäl kan vara intressanta. Alla kostnadseffektiva åtgärder bör genomföras och det finns alltid behov av att utreda nya förslag. Vissa åtgärder kommer också att genomföras ändå, även om de inte lyfts fram som förslag i den fördjupade utvärderingen. Några styrmedel/åtgärder som vi resonerat kring men av olika skäl valt att inte föreslå här är: - Styrmedel för att tidigare få in dieselbilar som klarar euro 6 avgaskrav. Vi ser inte att dieselbilar är en typisk NO x -åtgärd. En dieselbil som uppfyller euro 6 har fortfarande betydligt högre utsläpp än dagens bensindrivna personbilar som redan klarar euro 6-kraven. - Styrmedel för att stimulera introduktion av tunga fordon som uppfyller euro V avgaskrav. Det säljs redan i dag fordon som klarar euro V och vi bedömer att ytterligare stimulans inte är nödvändig. Allmänt kan påpekas 9

att det är oklart vad stimulans till kommande teknik egentligen har för effekt, bl.a. på grund av osäkerheter om miljöprestanda. - Styrmedel för att öka utskrotningen av gamla personbilar med sämre emissionsegenskaper. Potentialen att minska utsläppen av NOx genom att skrota ut gamla, icke katalysatorförsedda, bilar till 2010 beräknas vara cirka 2000 ton (Naturvårdsverket 2007). Vi bedömer att potentialen till 2015 är försumbar eftersom mycket få bilar utan katalysator finns kvar då. Analyser har också visat att bidrag till utskrotning är dyrt i förhållande till den minskade miljöbelastning som åstadkoms. - Skärpta upphandlingskrav för att stimulera renare arbetsmaskiner. Vi bedömer att detta är något som myndigheterna arbetar kontinuerligt med och att ytterligare åtgärdsförslag här därför inte är nödvändiga. - Stimulera eftermontering av avgasrening på arbetsmaskiner. Utsläppen från arbetsmaskiner är hälften så stora som man tidigare beräknat och kommer år 2015 att stå för endast 15% av de totala NOx-utsläppen. Stationära källor kommer att stå för 42% och vägtrafiken för 34%. Behovet av åtgärder på arbetsmaskiner är därmed inte lika akut som man tidigare bedömt. Dessutom är efterinstallation relativt kostsamt troligtvis rör det sig om uppemot 100 000 kr per arbetsmaskin. Även om man lyckas införa en skatt på arbetsfordon är det inte troligt att den blir så hög att man kan differentiera den så mycket så att en efterinstallation blir lönsam. Således kan det bli nödvändigt att komplettera med ett bidrag för efterinstallation. Ett bidrag utan en differentierad skatt skulle troligtvis inte få så stort genomslag, eftersom det utan den finns få incitament för en maskinägare att efterinstallera reningsutrustning även om den skulle vara gratis. Det kan dock finnas anledning att närmare analysera åtgärder och styrmedel på detta område. - Sänkt hastighet genom ökad hastighetsövervakning. Vi bedömer att åtgärder har liten potential att minska NOx-utsläppen till 2015. Naturvårdsverket (2007) bedömer att ytterligare cirka 1500 kameror (utöver de 700 som installeras under år 2006) kan minska utsläppen med drygt 500 ton till 2010. Potentialen till 2015 är mindre eftersom bilparken successivt byts ut och släpper ut mindre av bl.a. NOx. - Åtgärder som minskar behovet av transporter eller för över trafik till andra mindre miljöbelastande transportslag är viktiga. Det är dock svårt att hitta styrmedel som kan säkerställa den effekten, framförallt för godstransporter, och det är svårt att räkna på potential och kostnader. Kilometerskatten är ett sådant styrmedel, trängselskatt ett annat. Trängselskatt i Stockholm, Göteborg och Malmö skulle enligt Naturvårdsverket 2007 kunna ha en potential på 125 ton till 2010. Potentialen 2015 är lägre. I takt med att bilarna får bättre emissionsegenskaper minskar potentialen för åtgärden som minskar mängden trafik. 10

4.3 Tunga fordon 4.3.1 Kilometerskatt 4.3.1.1 UTFORMNING Vägtrafikskatteutredningen (VTU) föreslog ett införande av kilometerbaserad skatt för tunga lastbilar (>3,5 ton totalvikt). Utredningen om vägavgifter på E6 och SIKA/ITPS (2007) har senare stött VTUs förslag. Syftet med att införa kilometerskatt är primärt att internalisera lastbilstrafikens negativa externa effekter. Principerna i VTU s förslag till ett svenskt kilometerskattesystem för lastbilar var att skattenivån inledningsvis: baseras på de marginalkostnader som beror av fordonets avgasutsläpp, fordonsvikt/körsträcka (tonkm), buller och olyckor och var lastbilen geografiskt framförs, differentieras efter fordonets avgasutsläpp (Euro-klass), Kilometerskatten enligt förslaget skulle för en 60 tons lastbil av Euro 4-klass bli 2,86 kr/km. 4.3.1.2 ÅTGÄRDSPOTENTIAL Styrmedlet ger incitament för att öka lastfaktorn, användning av bättre fordon samt överföring av gods till andra transportslag. 4.3.1.3 STYRMEDELSPOTENTIAL I SIKAs rapport 2007:2 Kilometerskatt för lastbilar redovisas SIKAs och ITPS regeringsuppdrag att analysera inverkan på näringar och regioner vid införandet av en kilometerskatt för tunga fordon. Analysen visar att en kilometerskatt som är utformad så att den tydligt speglar de externa marginalkostnaderna kan väntas bidra till att det övergripande transportpolitiska målet om ett samhällsekonomiskt effektivt transportsystem uppnås och att välfärdsvinster därför kan väntas. Sådana vinster är att vänta inom bland annat miljöområdet. Enligt beräkningarna med Samgodsmodellen skulle trafikarbetet (fordonskilometer) med tunga lastbilar minska med drygt 10 procent. Även om den beräknade överflyttningen till andra transportslag inte är så stor, finns det indikationer på att den är överskattad. Å andra sidan tar modellberäkningarna inte hänsyn till väntade anpassningar i form av effektivisering av transporterna (minskad tomkörning, ökad lastfaktor). Utsläppen till luft av koldioxid och luftföroreningar minskar till följd av minskat trafikarbete. Därtill kommer ytterligare en effekt till följd av att kilometerskatten är differentierad i förhållande till bilarnas miljöklasstillhörighet, vilket kan väntas 11

leda till ett snabbare utbyte av fordonsparken till fordon med lägre utsläpp av kväveoxider, kolväten och partiklar. Denna effekt är svår att beräkna och minskar i betydelse i takt med att fordonsparken förnyas. Det minskade trafikarbetets effekt på vägtrafikens utsläpp av kväveoxider är cirka 3000 ton till 2010. För att beräkna potentialen till 2015 utgår vi från SMED:s prognos där utsläppen från tunga fordon år 2010 kommer att uppgå till 36.200 ton och år 2015 till 28.000 ton, d.v.s. en minskning med 23%. Mot bakgrund av detta antar vi att potentialen att reducera kväveoxidutsläppen med en kilometerskatt minskar i samma grad och därför uppgår till 2300 ton år 2015. Effekter på näringar, regioner och sysselsättning Ett motiv för införande av km-skatt är att det ger positiva effekter för åkerinäringens internationella konkurrensneutralitet då såväl svenska som utländska åkerier omfattas. Överlag är de förväntade effekterna på näringar små då vägtransportkostnaderna är en liten andel av de totala produktionskostnaderna även för de mest negativt drabbade branscherna. I vissa branscher som livsmedel bedöms en omstrukturering ske från transporter till arbete. Det är i papper- och massaindustrin de totalt största konsekvenserna verkar uppstå. Både produktion och sysselsättning bedöms minska. Produktionen uppskattas minska med en halv procent men kompenseras med kostnadsbesparingar. För trävaruföretag med vägtransportkostnader högre än genomsnittet kan produktionsminskning bli 2 % men här väntas också de största kostnadsbesparingarna varför nettoeffekten beräknas bli en vinstökning. Den dominerande kostnadsposten för skogsindustrin är råmaterialet som står för hälften av produktionskostnaden. Sammantaget beräknas sysselsättningen totalt öka med 4000-5000 personer i tillverkningsindustrin vid införande av kilometerskatt på den av VTU föreslagna skattenivån. Den positiva effekten beror på att arbetskraftsintensiva branscher växer på bekostnad av transportintensiva. De största arbetskraftsökningarna sker i livsmedelsindustrin medan den enda bransch där en signifikant arbetskraftsminskning väntas är i massa- och pappersindustrin med knappt 1000 personer. Regionalt kan norra Sverige komma att påverkas mer av kilometerskatt än landet som helhet. Skillnaderna är större branschvis i olika regionerna, dock utan något tydligt regionalt mönster. Bl.a. väntas arbetskraftsbehovet öka i norra Norrland trots att arbetskraftsminskning bedöms uppstå för papper- och massaindustrin i landet som helhet. 4.3.1.4 KOSTNADER Införandet av ett kilometerskattesystem är förknippat med betydande kostnader för investeringar, drift och kontroll (Källa: SIKA 2007:2). Kostnaderna beräknas till uppemot 900 Mkr per år för att täcka reinvesteringar och drift. Därtill kommer administrativa kostnader för Skatteverket, som räknar med ca 4 miljoner kronor i årliga kostnader för sina insatser plus en engångskostnad på drygt 4 miljoner kro- 12

nor. Förutsättningarna för en kostnadsuppskattning är mycket osäkra, bland annat när det gäller utformning, flexibilitet, juridiska krav avseende integritet och kontroll. Vidare är teknikutvecklingen snabb, och inom kort kan helt nya tekniska förutsättningar föreligga. Kostnadsnivån för ett svenskt system bestäms i hög grad av hur kontrollfrågan löses och kan vara avgörande för om ett kilometerskattesystem för tunga fordon går att räkna hem samhällsekonomiskt sett. Den samhällsekonomiska årliga kostnaden beräknas till drygt 900 Mkr per år (904,4 Mkr). 4.3.1.5 NYTTA En kilometerskatt som är utformad så att den tydligt speglar de externa marginalkostnaderna väntas bidra till att det övergripande transportpolitiska målet om ett samhällsekonomiskt effektivt transportsystem uppnås och att välfärdsvinster därför kan väntas. Sådana vinster är att vänta inom bland annat miljöområdet. Enligt beräkningarna med Samgodsmodellen skulle trafikarbetet (fordonskilometer) med tunga lastbilar minska med drygt 15 procent vid den högre kilometerskattenivån och med drygt 10 procent vid den lägre nivån. Utsläppen till luft av koldioxid och luftföroreningar minskar till följd av minskat trafikarbete. Därtill kommer ytterligare en effekt till följd av att kilometerskatten är differentierad i förhållande till bilarnas miljöklasstillhörighet, vilket kan väntas leda till ett snabbare utbyte av fordonsparken till fordon med lägre utsläpp av kväveoxider, kolväten och partiklar. Denna effekt är svår att beräkna och minskar i betydelse i takt med att fordonsparken förnyas. I diagrammet för koldioxid är det transportpolitiska målet för hela transportsektorn inlagt (oförändrade utsläpp år 2010 jämfört med år 1990). I fallet med den lägre kilometerskattenivån beräknas koldioxidutsläppen minska med drygt 400 kton. Med en koldioxidvärdering motsvarande dagens koldioxidskatt blir värdet av de minskade koldioxidutsläppen ca 400 miljoner kronor år 2010. Med värderingen 1,50 kronor per kg koldioxid blir det i stället ca 600 miljoner kronor. På motsvarande sätt kan värdet av de minskade kväveoxidutsläppen beräknas. Utsläppen beräknas minska med drygt 3 000 ton. Med en värdering på 62 kronor per kg motsvarar det ca 200 miljoner kronor. Förutsatt att dieselskatten över miniminivån restitueras till ägarna av de kilometerskattepliktiga fordonen, skulle samhällsekonomiskt gynnsamma styreffekter kunna uppnås för persondieselbilarna om energiskatten höjdes till den nivå som gäller för bensin eller till den högre nivå som svarar mot den externa kostnaden (exklusive kostnaden för koldioxidutsläppen för ett genomsnitt av nya dieselbilar). Den samhällsekonomiska nyttan av lägre koldioxidutsläpp om dieselskatt (energiskatten) införs på samma nivå som bensinskatten har av Kågeson kvantifierats till ca 300 miljoner kr per år (med dagens koldioxidskatt som värdering). 13

Vägslitaget ökar snabbt med stigande axeltryck. Kilometerskatten kan differentieras så att den skapar incitament hos fordonsägarna att sprida totalvikten på fler axlar. Eftersom vägslitaget ökar med stigande axeltryck kan en sådan differentiering medverka till mindre skador och lägre underhållskostnader. Som Kågeson (2007) betonar är det främst de tyngsta bilarna och fordonskombinationerna som kan antas bli påverkade. För de lättare tunga fordonen finns sällan någon valmöjlighet. Eftersom de tyngsta fordonen ger upphov till de högsta axeltrycken, bedöms denna effekt vara betydelsefull. Effekten återstår dock att kvantifiera. Om kilometerskatten omfattade alla vägfordon skulle en minskad trängsel kunna väntas, om skatten differentierades med hänsyn till var och när trängsel uppkommer. Några större effekter är dock knappast att vänta så länge systemet endast omfattar de tunga fordonen. Effekten uppkommer inte vid det förenklade systemet. Den samhällsekonomiska fördelen av att i en skatteväxling kunna kompensera den skatteintäkt som kilometerskatten beräknas ge netto med sänkta snedvridande skatter bör kunna ge en betydande samhällsekonomisk vinst. SIKA menar att denna grova överslagsberäkning visar att det inte är självklart att kostnaderna för ett avancerat system uppvägs av de samhällsekonomiska fördelarna. Det finns därför anledning att göra noggrannare analyser av detta och att då också undersöka om ett förenklat system kan vara mer motiverat från samhällsekonomisk synpunkt. Det bör här betonas att de samhällsekonomiska fördelarna i princip blir större för det avancerade systemet. En nackdel med den förenklade modellen för kilometerskatt är att den inte medger differentiering mellan vägar med olika egenskaper eller mellan geografiska områden. Inte heller för olika tidpunkter (årstid, veckodag, tid på dygnet). 4.3.1.6 STATSFINANSIELL KOSTNAD Konsekvenserna för statsfinanserna uppskattas bli en nettointäkt på 3-4 miljarder kr per år. I detta ingår en bruttointäkt på 6 miljarder kronor, ett skattebortfall av minskad bränslekonsumtion på 1 miljard, ett bortfall av vägavgifter på 0,6 miljarder samt investeringskostnad uppskattad till 0,9 miljarder. Tabell 2: Statsfinansiella kostnader av kilometerskatten. Kilometerskatt hög Kilometerskatt låg Kilometerskatt + 6,0 + 5,7 Dieselskatt + moms -1,1-0,8 Eurovinjett - 0,6-0,6 Systemkostnader - 0,9-0,9 Summa + 3,4 + 3,4 Källa: SIKA (2007): Kilometerskatt för lastbilar effekter på näringar och regioner 14

4.4 Stationära källor 4.4.1 NOx-avgiften Den 1 januari 1992 infördes en avgift på utsläpp av kväveoxider vid energiproduktion i fasta förbränningsanläggningar (SFS 1990:613). Till en början omfattade avgiften pannor och gasturbiner med en tillförd effekt av minst 10 MW och en nyttiggjord energi av minst 50 GWh per år. Den 1 januari 1996 togs effektgränsen bort och gränsen för avgiftsskyldighet sänktes till 40 GWh per år. Avgiften kom samtidigt att omfatta även stationära förbränningsmotorer. Från och med den 1 januari 1997 sänktes gränsen för nyttiggjord energi till 25 GWh per år. Avgiften har kommit att omfatta allt mindre och allt fler pannor. Ytterligare en förutsättning för avgiftsskyldighet är att den producerade energin används för uppvärmning av byggnader, elproduktion eller i industriella processer. Avgiften uppgår till 40 kronor per kilo utsläppta kväveoxider, räknade som kvävedioxid. Miljöavgiften skall sedan återbetalas till de avgiftsskyldiga i proportion till varje produktionsenhets andel av den sammanlagda nyttiggjorda energiproduktionen. Systemet innebär att det totala avgiftsbeloppet omfördelas mellan de avgiftsskyldiga. Företag med små utsläpp av kväveoxider per nyttiggjord energimängd får tillbaka ett större belopp än de betalar in, medan företag med stora utsläpp per nyttiggjord energimängd förlorar på systemet. År 2004 var 264 anläggningar med totalt 405 produktionsenheter avgiftspliktiga. Kväveoxidutsläppen från dessa anläggningar uppgick till 14 930 ton totalt och den nyttiggjorda energin till 65 758 GWh. Det motsvarar ett genomsnittligt utsläpp på 0,227 kg per MWh nyttiggjord energi. Med antagandet om en medelverkningsgrad på 87 procent blir det specifika medelutsläppet 55 mg/mj tillförd energi. Den totala avgiftssumman uppgick till 597 miljoner kronor, vilket efter avdrag för undantag och administrativa kostnader gav en återbetalningen på 8,94 kronor/mwh. 4.4.1.1 ÅTGÄRDSPOTENTIAL 4.4.1.1.1 Åtgärdspotential för det befintliga NOx-avgiftskollektivet Nedan visas den sammanlagda utsläppsminskningspotentialen för verksamheter som ingår i NOx-avgiftssystemet idag. En utsläppsminskning på drygt 2000 t/år skulle kunna åstadkommas om ytterligare NOx-reducerande åtgärder med Figur 1: Potential för utsläppsreduktion för verksamheter i NOx-avgiftssystemet kostnader på upp till 20 kr/kg genomförs. Här ingår bl a 1000 t/år från SNCR i massa- och pappersindustrins pannor, till en kostnad av 18 kr/kg. Om man utgår ifrån att åtgärder med en kostnad motsvarande upp till halva NOx-avgiften genomförs, ger en NOx-avgift på 50 kr/kg en utsläppsminskning på totalt ca 5400 ton/år. 15

Här ingår bl. a. drygt 2000 t/år från SNCR på kraft- och värmeverk, till en kostnad av 25 kr/kg. Vid en avgiftshöjning till 60 kr/kg NOx skulle ytterligare utsläppsminsk ningar på ca 300 ton/år ske till en kostnad på 26-30 kr/kg och den totala utsläppsminskningen bli 5700 ton/år. Figur 1 Ackumulerad utsläppsminskning från anläggningar i befintliga NOx- avgiftssystemet vid en höjning av avgiften till 50 kr/kg NOx (NV rapport 5356) Figur 1 Ackumulerad utsläppsminskning från anläggningar i befintliga NOx- avgiftssystemet vid en höjning av avgiften till 50 kr/kg NOx (NV rapport 5356) 4.4.1.1.2 Åtgärdspotential för tillkommande källor I figur 2 nedan visas den sammanlagda utsläppsminskningspotentialen för samtliga stationära källor som idag inte ingår i NOx-avgiftssystemet. Figur 2 Kostnadskurva för NOx- utsläppsreducerande åtgärder vid förbränning i industriella processer samt sodapannor och sulfitlutpannor. (Källa: NV 5525) Den sammanlagda utsläppsminskningspotentialen för industriella processer samt sodapannor och sulfitlutpannor är drygt 1000 ton/år för NOx-reducerande åtgärder på upp till 20-25 kr/kg. Här ingår dock processtekniska åtgärder i mineralullindustrin och gruvindustrin, motsvarande nästan 800 ton/år. Dessa åtgärder kommer att genomföras som en följd av pågående tillstånd särenden, oberoende av om NOx-avgiftssystemet utvidgas eller inte. Kostnaderna är svåra att beräkna beroende på att det är processtekniska åtgärder, som i mineralullindustrin t.o.m. skulle kunna 16

innebära en negativ kostnad. Kostnaderna har därför satts till 0 kr/kg. Resterande 290 ton/år utgörs av redan planerade förbränningstekniska åtgärder i cement- och kalkindustrin, med åtgärdskostnader på 13-15 kr/kg. Om åtgärder på upp till 30 kr/kg genomförs, tillkommer 800 t/år från SNCR på raffinaderier, och den totala utsläppsminskningen blir nästan 2000 t/år. 4.4.1.2 STYRMEDELSPOTENTIAL 4.4.1.2.1 Breddning av NOx-avgiften Naturvårdsverket har i NV rapport 5525 föreslagit att NOx-avgiften breddas till att även omfatta fasta förbränningsanordningar där förbränningsprodukterna används för uppvärmning, torkning eller annan behandling av föremål eller material. Undantag föreslås för förbränning i kalk- och cementugnar, pelleteringsverk för tillverkning av malmpellets, glasugnar för tillverkning eller återvinning av glas och ugnar för tillverkning av lättklinker. Kostnaderna för dessa sektorer bedöms som orimligt höga vid ett införande av NOx-avgift. Det går inte heller att bilda en egen grupp av dessa sektorer eftersom antalet anläggningar är för få för att skapa ett effektivt avgiftssysten. Det undantag från NOx-avgiften som funnits för soda- och (sulfit)lutpannor tas bort och även dessa verksamheter inkluderas alltså i breddningen. Åtgärdskostnaderna för de åtgärder som ingår i dessa verksamheter ser ut på följande sätt: 17

Tabell 3 Åtgärdskostnader vid en breddning av NOx- avgiften. Typ av åtgärd Potential Kostnad kr/kg (Min-max) % Ton/år ackumulerat Raffinaderier SNCR 60 800 800 30 Koksverk, förbränningstekniska 36 100 900 35 åtgärder (FT) Värmnings- och värmebehandlingsugnar, 12 160 1060 45 (40-50) SNCR Koksverk SNCR 58 162 1222 49 Koksverk FT+SNCR 73 203 1425 56 Raffinaderier SCR 90 1200 2625 115 Raffinaderier SNCR 96 1284 3909 126 Sodapannor FT 7 500 4409 135 Sodapannor SCR 81 6000 10409 150 Värmnings- och värmebehandlingsugnar, SCR 35 470 10879 175 (50-300) Koksverk SCR 88 245 11124 223 De undantag som NV i rapport 5525 anses bör göras för kalk-och cementugnar m.fl. gör att det endast finns utsläppsminskningar på ca 900 ton/år för en åtgärdskostnad på 30-35 kr/kg. Därefter finns det utsläppsminskningar på ca 500 ton/år i intervallet 40-56 kr/kg. För en åtgärdskostnad på 115-223 kr/kg finns det stora utsläppsminskningar att göra. 4.4.1.2.2 Höjning av avgiften Naturvårdsverket har föreslagit att i ett första steg höja avgiften till 50 kr/kg NOx för att återfå den reala nivån avgiften hade 1992 då den infördes. Denna avgiftshöjning skulle leda till utsläppsminskningar på 5700 ton år 2010 och 6200 ton år 2015 i det nuvarande avgiftskollektivet med antagandet om att åtgärder genomförs upp till en genomsnittskostnad på halva avgiftsnivån, dvs 25 kr/kg NOx, men inte till i princip några utsläppsminskningar i det tillkommande kollektivet. Ovan beskrivs att användningen av genomsnittskostnad förmodligen underskattar utsläppsminskningarna och installation av mätutrustning leder förmodligen också till vissa förbränningstekniska åtgärder. Vid en avgiftshöjning till 60 kr/kg NOx skulle utsläppsminskningarna i det tillkommande kollektivet uppgå till ca 800 ton år 2010 och 900 ton år 2015. 18

Tabell 4: Sammanfattning av potential för utsläppsminskningar med NOx-avgiften Åtgärd Breddning av NOxsystemet samt avgiftshöjning till 60 kr. Minskningspotential, år 2010 2015 Befintligt avgiftskollektiv 5700 6200 Tillkommande avgiftskollektiv 800 900 Eftersom dessa beräkningar baseras på NV rapport 5336 från år 2004 har vi gjort vissa antaganden för att få potentialerna tillämpliga fram till år 2015. Prognosen fram till år 2015 är att NOx-utsläppen från stationära källor kommer att öka med ca 14%. Denna ökning kommer av utbyggnad av fjärrvärme och en ökad kraftproduktion, aktiviteter som är NOx-avgiftspliktiga. Vi har därför justerat minskningspotentialerna med motsvarande 14% ökning (mellan 2004-2015) vilket borde vara ett fullt rimligt antagande, under förutsättning att inte t ex inflationsnivån urholkar incitamentet att vidta åtgärder enligt NOx-avgiften. Ett sådant antagande borde innebära minskningspotentialer av det försiktiga slaget. Det beror dels på att man antar, som nämnts ovan, att åtgärder genomförs upp till en genomsnittskostnad på halva avgiftsnivån, dels är det rimligt att kostnader för NOx-reningsteknik gradvis kommer att minska framöver, vilket medför en högre nivå av rening för samma NOx-avgift. Metoder att beräkna kapitalkostnader och livslängd på investeringar spelar också in. Själva utsläppsprognosen till 2015 är dessutom baserad på nuvarande NOx-avgift, såsom den ser ut idag. Införs den avgiftshöjning till 50 kr/kg NOx innan 2010 som Naturvårdsverket föreslagit har även detta inverkan på utsläppen i negativ riktning. 4.5 Sjöfart 4.5.1 Åtgärdspotential Tabell 5 visar de möjligheter som finns för att minska utsläppen av kväveoxider inom sjöfarten och kostnader för att använda tekniken. Underlaget baseras i stor utsträckning på Entecs rapport från 2005. 19

Tabell 5 fartyg Uppskattade kostnader för att reducera utsläppen av kväveoxider från Metod Effektivitet att reducera NO x - utsläpp % Kostnad för medelstora stora motorer /ton NO x Nya fartyg Kostnad för medelstora stora motorer /ton NO x Befintliga fartyg Kostnader kr/kg NOx i nya fartyg Kostnader kr/kg NOx i befintliga fartyg Enkel skjutventilsjustering 20 9-12* 15-24 0,08-0,11* 0,14-0,22 Avancerade skjutventilsjustering 30 19-33 Varierar 0,18-0,30 Varierar Vatteninsprutning 50 300-400 Varierar 2,8-3,7 Varierar Humid Air Motor 70 200 230 260 280 1,8-2,13 2,41-2,60 (HAM) Katalysator SCR 90 300 600** 400 2,8-5,6** 3,7-6,5** 700** Källa: ENTEC 2005, bearbetning av Profu (2007) * Inga driftskostnader **driftskostnaderna varierar på det bränsle som används, billigast blir reningen om diesel används. Som jämförelse kan nämnas att marginalkostnaden för befintliga kraft- och värmeverk är >4000 per ton (37 kr/kg) och >8000 per ton (74 kr/kg) för tunga lastbilar och bussar (NGO-inlaga till revision av Marpols Annex VI, 2006). För att minska sjöfartens utsläpp har vi under delmål 6 utgått från de olika åtgärdsscenarier för att reducera utsläppen från sjöfart på Östersjön och Nordsjön som Cofala m.fl. (2006) har räknat på. De har studerat ett antal tänkbara scenarier för att minska utsläppen från olika typer av fartygstrafik och vilka kostnader som är förknippade med dessa. Vi har särskilt tittat på två av scenarierna: Det ena (C1) har en hög ambitionsnivå för alla fartyg som trafikerar Östersjön och Nordsjön där skjutventiler införs på alla lågvarvsmotorer byggda före år 2000 och HAM installeras på alla fartyg byggda 2010 eller senare. Det andra (C2) innebär att maximal teknisk potential utnyttjas vilket innebär att SCR installeras på alla fartyg, nya och befintliga. Vi har dessutom konstruerat ett eget scenario Kraftfulla åtgärder införs inom Nordsjön, Engelska kanalen och Östersjön som innebär att bränsle med 0,5 % svavelhalt alternativt skrubbning till motsvarande nivå används i Nordsjön och Östersjön och färjor på övriga hav. I scenariot ingår dessutom att hälften av samtliga fartyg som trafikerar området installerar långt gående NOx-rening. 20

Vi antar att fartyg som bunkrar i Sverige har en något lägre potential att reducera utsläppen jämfört med färjor och lastfartyg i genomsnitt som går på Nordsjön och Östersjön 5% lägre för NOx och 10% lägre för SO2. Detta antagande baseras på att fler fartyg än genomsnittet som bunkrar i Sverige redan har installerat NOxrening, bl.a. till följd av de miljödifferentierade farledsavgifterna, samt att bränslet i svenska farvatten i genomsnitt har lägre svavelhalt än fartyg på andra havsområden i Europa. Med detta antagande får man följande uppskattade utsläpp till 2015: Tabell 6 Beräknade utsläpp i kton år 2015. 2005 Bas 2015 Medel EU Hög EU C1 Medel alla Hög alla C1 Kraftfulla åtgärder SO2 94 76 76 54 76 38 37 36 NO x 148 188 180 164 174 147 112 55 Max C2 Källa: Egen bearbetning av Cofala m.fl. 2006 Den nationella sjöfartens prognostiserade andel av NOx-ustläppen 2015 från fartyg som bunkrar i Sverige beräknas vara 4,2%. Om man antar att utsläppen från nationell sjöfart som bunkrar i Sverige kan minska i samma grad som sjöfart över lag på Östersjön och Nordsjön så skulle utsläppen av NOx från nationell sjöfart med scenariot Kraftfulla åtgärder minska med knappt 3000 ton (4,2% av 188.000 ton - 118.000 ton). Med C2 skulle minskningen uppgå till 7000 ton (prognosticerade NOx-utsläpp från nationell sjöfart uppgår till 7900 ton år 2015). En stor del av den nationella sjöfarten består av Gotlandstrafiken. Denna har redan installerat SCR varför vi antar en betydligt lägre åtgärdspotential. Vi antar att potentialen för minskade NOx-utsläpp från nationell sjöfart uppgår till cirka 1000 ton. 4.5.2 Åtgärdskostnader 4.5.2.1 FARTYG SOM BUNKRAR I SVERIGE Baserat på de kostnadsuppskattningar som tagits fram för åtgärder på lastfartyg och färjor på Östersjön och Nordsjön med utgångspunkt från Cofala för de olika åtgärdsscenarierna antar vi samma genomsnittliga åtgärdskostnad för de som bunkrar i Sverige. 21

Tabell 7 Kostnad, kr per kg SO2 år 2020 Medel EU Hög EU Medel alla Hög alla C1 Kraftfulla åtgärder Max C2 SO2 9,463 9,543 10-50 11,439 NOx 0,547 2,504 0,547 2,502 6 5,021 Källa: Egen bearbetning av Cofala m.fl. 2006. Kostnaderna för svavelreducerande åtgärder i scenarierna C1 och C2 bygger på Cofalas (2006) kostnadsantaganden för dels installation av skrubberteknik och dels bränslebyte. Om istället antagandet görs att svavelreduktionen enbart genomförs genom övergång till lågsvavligt bränsle ökar kostnaderna, med dagens prisläge på bränsle, avsevärt. Kostnaden blir då omkring 50 kr/kg SO2 istället för omkring 10 kr/kg SO2. Detta beaktas i scenariot kraftfulla åtgärder. Hur prisbilden på lågsvavligt bränsle kommer att utvecklas är dock osäkert. Vi antar att kostnaden per kilo utsläpp är den samma år 2015 som år 2020. Med detta som utgångspunkt blir de totala kostnaderna för olika scenarier år 2015: Tabell 8 Total kostnad, miljoner kronor år 2015 Medel EU Hög EU C1 Medel alla Hög alla C1 Kraftfulla Max C2 åtgärder SO2, milj. kr per år 265 458 400-2000 574 Nox, milj kr. per år 5,6 75 9,4 128 460 836 Källa: Egen bearbetning av Cofala m.fl. 2006 Kostnaderna för att uppnå scenariot Kraftfulla åtgärder (med utgångspunkt från det bränsle som bunkrats i Sverige) uppgår till mellan 0,8 och 2,5 miljarder kronor. Motsvarande kostnad för Max-scenariot är cirka 1,4 miljarder kronor. 4.5.3 Åtgärdskostnader för nationell sjöfart Som en mycket grov uppskattning antar vi att nationell sjöfart står för en åtgärdskostnad motsvarande dess andel av utsläppsreduktionen från fartyg som bunkrar i Sverige. Det innebär att kostnaderna för att reducera utsläppen av svavel från nationell sjöfart i åtgärdsscenario Kraftfulla åtgärder uppgår till mellan cirka 5 miljoner kronor och 100 milj. kronor ((500 ton/40.000 ton)*400 milj. kr till (2000 ton/40.000 ton)*2000 milj. kr). Kostnaderna för att reducera utsläppen av NOx från nationell sjöfart med samma scenario skulle med samma antagande uppgå till cirka 6,5 milj. kronor ((1000 ton/70.000 ton)*450 milj. kr). Totala kostnaderna för nationell sjöfart beräknas därmed uppgå till mellan 12 miljoner kronor och drygt 100 miljoner kronor. 4.5.4 Styrmedelspotential 22

Man kan konstatera att det inom sjöfarten finns en stor åtgärdspotential. Det behövs dock styrmedel som ser till att dessa åtgärder kommer till stånd. Här nedan sammanfattas mycket kort vilka styrmedel som är tänkbara för att åstadkomma reduktion av kväveoxidutsläpp från nationell sjöfart. För en mer utförlig beskrivning av styrmedlen hänvisas till konsekvensanalysen under delmål 6. 4.5.4.1 SKÄRPT MILJÖDIFFERENTIERING AV FARLEDSAVGIFTERNA Kväveoxidrabatten liksom svavelrabatten varierar med fartygets storlek, vilken kan ses som en approximation för utsläppens storlek. Sammantaget innebär detta att farledsavgifternas incitament idag, för genomsnittsfartyget, är väl under 1 krona per kg för svavel- såväl som för kväveoxider. Differentieringen har således en förhållandevis liten potential att nå ytterligare reduktioner. Eftersom styrmedlets möjlighet till ekonomiskt incitament är begränsat talar mycket för att det är motiverat att inrikta det på kväveoxider. En ny balans, där differentieringsutrymmet används för ökade incitament för kväveoxidrening, medan de ekonomiska incitamenten för minskade svaveloxidutsläpp i motsvarande mån sänks kan vara motiverat. Antag att det, mot bakgrund av dessa siffror, finns utrymme att ytterligare öka differentieringen med avseende på utsläpp av kväve så att utsläppen minskar med ytterligare i storleksordningen 10 000 ton. Denna uppskattning är mycket grov, men potentialen utreds nu av Sjöfartsverket. Utredningen väntas bli klar under hösten 2007. Vi antar att potentialen att minska utsläppen av NOx från inrikes sjöfart uppgår till mindre än 1.000 ton. Detta eftersom utsläppen från inrikes sjöfart är små i förhållande till internationell sjöfart och för att stora utsläppsreduktioner redan gjorts. 4.5.4.2 HANDEL MED UTSLÄPPSRÄTTER FÖR SOX OCH NOX INKLUDERANDE SJÖFARTEN Sjöfartsverket, Naturvårdsverket, Energimyndigheten och SIKA har i ett regeringsuppdrag haft till uppgift att utreda hur ett handelssystem med utsläppsrätter för svavel- och kväveoxider där sjöfarten ingår kan utformas. Sjöfartsverket har samordnat uppdraget. I uppdraget jämförs ett öppet, sektorsövergripande handelssystem som omfattar både utsläpp från sjöfartssektorn och landbaserade anläggningar med ett slutet handelssystem som endast omfattar sjöfartssektorn. Utredningen beräknar att en halvering av sjöfartens utsläpp av kväveoxidutsläpp i avgränsningsområdet kan ske till en genomsnittlig kostnad av knappt 6,50 kr per kg kväveoxider. För att koppla denna potential till fartyg som bunkrar i Sverige så antar vi inte att en halvering av utsläppen är möjlig utan endast en minskning med knappt 40% (~37%) eftersom inte alla de fartyg som bunkrar i Sverige går på Östersjön och Nordsjön och för att fartyg som bunkrar i Sverige oftare redan idag rening av kväveoxider. De totala utsläppen av NOx från fartyg som bunkrar i Sverige år 2015 23

bedöms bli 188.000 ton. En minskning av utsläppen med 37% skulle därmed innebära en reduktion med cirka 70.000 ton. Den nationella sjöfartens prognostiserade andel av NOx-ustläppen 2015 från fartyg som bunkrar i Sverige är 4,2%. Mot bakgrund av den andelen så skulle potentialen för nationell sjöfart uppgår till cirka 3000 ton. Det är dock inte särskilt troligt att potentialen är så stor med tanke på att Gotlandstrafiken, som står för en stor andel av den nationella trafiken, redan har vidtagit NOx-reducerande åtgärder. Vi antar därför att potentialen för minskade NOx-utsläpp från nationell sjöfart med ett handelssystem uppgår till cirka 1000 ton NOx. 24

5 Sammanfattning Tabell 9: Sammanfattning av styrmedelspotential Åtgärd Potential, ton 2010 Potential, ton 2015 Styrmedel Samhällsekonomisk kostnad Samhällsekonomisk nytta, milj kr per år Statsfinansiell effekt Minskat trafikarbete med tunga fordon Färre tunga fordon Byte till bättre tunga fordon 3000 2300 Kilometerskatt 900 miljoner kronor per år 900 miljoner kronor per år Ökade intäkter med 3,4 miljarder kronor per år Stationära källor 6500 7100 Höjd och breddad NOxavgift 13,7 Mkr/år i drift o underhåll exkl. investering Nyttan bedöms överstiga kostnaden Nationell sjöfart 1000 Skärpta farledsavgifter, handel med utsläppsrätter 2,5-5 miljoner kronor. Minskad kväve deposition över Sverige SUMMA 9500 10400 * Potential och kostnader måste bedömas ** Potential och kostnader måste bedömas Sammantaget bedömer vi att målen till 2010 och 2015 kan nås med föreslagna åtgärder och styrmedel. Om referensalternativ 3 skulle infalla kan det dock behövas ytterligare åtgärder för att nå målen. 25

6 REFERENSER IVL, 2007, Emissioner från små arbetsmaskiner Kågeson, Per (2007). Förenklad form för svensk kilometerskatt. Naturvårdsverket, 2003. Kilometerbaserade vägavgifter Miljöeffekter och andra konsekvenser. Naturvårdsverket rapport 5273. Naturvårdsverket, 2004, Förslag för kostnadseffektiv minskning av kväveoxidutsläpp - Kväveoxidavgift och handelssystem för utsläppsrätter, 5356 Naturvårdsverket, 2007, Konsekvenser av Sveriges genomförande av EU:s utsläppstakdirektiv (2001/81/EG) för NOx SIKA 2007, Kilometerskatt för lastbilar, 2007:2 SMED, 2007, Prognoser för luftföroreningar för Naturvårdsverkets fördjupade miljömålsutvärdering SOU 2004:63. Skatt på väg. Slutbetänkande från Vägtrafikskatteutredningen. Svensk maskinprovning AB (SMP), 2007, Utsläpp från större dieseldrivna arbetsmaskiner, Dnr 230-6859-06 Vägverket 2007, Synpunkter på underlagsrapporter för analyserna av målen ingen övergödning och bara naturlig försurning, Yttrande, SA80 2007:14735 26