Bör vi ha global demokrati? Eva Erman, Uppsala Universitet

1 Bör vi ha global demokrati? Eva Erman, Uppsala Universitet Att demokratin bygger på en gränsdragning mellan de som får vara med och de som inte får vara med i det politiska styret har historiskt inte bekymrat oss särskilt mycket. Nationalstaten visade sig vara en lämplig arena för demokratin eftersom det inom staten åtminstone på idéplanet funnits en symmetri mellan styrande och styrda såtillvida att de som påverkas av besluten och måste lyda under lagarna också har möjlighet att delta i det politiska beslutsfattandet, även om detta mestadels skett indirekt via politisk representation. Men idag, i en tid av intensifierad globalisering, har denna symmetri allt mer kommit att kritiskt granskas. Är det verkligen så att de som lyder under lagarna får vara med att stifta dem? Snarare tycks vi leva i en verklighet där problem som rör alltifrån miljö och klimatförändringar till migration, terrorism och fattigdom, svämmar över de nationalstatliga gränserna vilket lett till en växande asymmetri mellan styrande och styrda. I Sverige påverkas vi till exempel av beslut om miljön som fattas i Norge och Ryssland, men får inte delta i besluten kring dessa frågor. I den mån vi värnar om demokratins kärna om att man ska ha inflytande över de beslut som man påverkas av är det här ett allvarligt problem. I ljuset av detta ställer sig statsvetare och filosofer idag frågan om och i så fall hur framväxande globala styrformer i form av regionala och internationella organisationer till exempel Europeiska Unionen (EU), Världshandelsorganisationen (WTO), Världsbanken och Förenta Nationernas (FN:s) Säkerhetsråd kan och bör göras mer demokratiska. Med andra ord, bör vi eftersträva global demokrati? Det är den frågan som undersöks i det här kapitlet. Den liberala tanketradition som dominerat västerländsk politisk filosofi har fått oss att värna storslagna normativa värden som rättvisa, frihet, jämlikhet, demokrati och mänskliga rättigheter. Samtidigt som dessa idéer varit universalistiska i sina anspråk, såtillvida att de har ansetts vara till för alla människor, så har de främst förverkligats inom staten. Det är människan som medborgare i en stat som behandlas jämlikt och har en röst i det politiska beslutsfattandet, snarare än människan som människa. Denna spänning mellan alla i teorin och några i praktiken blir kanske allra tydligast när det gäller det normativa idealet demokrati. För samtidigt som de flesta av världens konstitutioner inleder med att skriva om

2 människan som bärare av mänskliga rättigheter, inklusive politiska rättigheter att delta i det politiska beslutsfattandet, så bygger själva idén om demokrati inte bara på inneslutning utan också uteslutning. Att vara en del av folket, demos, är en förutsättning för att få delta i det politiska styret, kratos. Men om beslut inom en demokratisk samfällighet fattas kring frågor som på ett signifikant sätt påverkar människor utanför denna, verkar det rimligt att dra om gränserna för demos. Alternativet vore förstås att lösa gemensamma globala problem med hjälp av andra normativa ideal än demokrati, till exempel global rättvisa, medan vi nöjer oss med att applicera demokratin inom staten där den visat sig fungera tillräckligt bra. Problemet om man väljer att argumentera för det sistnämnda är det är något djupt otillfredsställande i att folk inte ska tillåtas delta i det poliska beslutsfattandet kring de lagar och regler de själva tvingas följa (eller straffas om de inte följer). Denna låt oss kalla det demokratiska intuition är relativt stark och svår att värja sig emot. Problemet för de teoretiker och filosofer som väljer det förra alternativet att dra om gränserna för demokratin är att detta ofta innebär en förtunning eller rentav förvrängning av idealet demokrati. Jag ska i det som följer peka på några sådana tendenser i debatten och försöka illustrera på vilka sätt de är problematiska, samt föreslå möjliga vägar framåt för hur normativ politisk teori på ett fruktbart sätt kan närma sig frågan om demokrati på global nivå och de gemensamma problem som överskrider nationalstatsgränserna. Hur bör demokratin se ut bortom staten? Låt oss börja med att titta på några tongivande teorier i den samtida politiskfilosofiska debatten som försöker omformulera demokratin i ljuset av ökad globalisering och den växande asymmetrin mellan styrande och styrda. Här står teoretikern inför ett dilemma. Å ena sidan tycks det inte bara ofrånkomligt utan också önskvärt att omdefiniera och omforma demokratin när man ska exportera den från ett nationalstatligt till ett regionalt och internationellt sammanhang. Själva styrelseformen växte ju fram inom en statlig ram och kan inte bara genom teoretisk och empirisk kirurgi lyftas över till regionala och globala styrformer. Den politiska verkligheten i vilken dessa styrformer existerar skiljer sig på många sätt åt från den statliga. Vi ser till exempel hur man försöker mejsla ut lösningar för EU i syfte att behålla demokratiska inslag på supranationell nivå, men inte på samma sätt och i samma form som på den mellanstatliga nivån. Likaså står internationella organisationer som WTO inför ett ökat tryck från omvärlden att utveckla ett mer

3 demokratiskt beslutsfattande. Å den andra kan vi inte omdefiniera det demokratiska idealet i vilken utsträckning som helst, eftersom vi då inte längre skulle teoretisera kring demokrati utan någonting annat (något som givetvis också skulle kunna vara önskvärt). Med andra ord, det tycks finnas vissa basala villkor för demokrati som normativt ideal om styre av och genom folket, utan vilka vi överger demokratins normativa kärna. En teori som kommit att bli tongivande i debatten om hur vi bör närma oss problemet med den ökade asymmetrin mellan styrande och styrda i dagens globaliserade värld understryker civilsamhället och transnationella icke-statliga aktörers roll. Förespråkare för denna vad vi kan kalla civilsamhälleliga demokratimodell (civil society eller stakeholder model) pekar på den kosmopolitiska demokratiteorins begränsningar och problemen med att exportera delar av den traditionella liberala representativa demokratimodellen till ett internationellt sammanhang, såsom ett väl avgränsat territorium bestående av en homogen grupp medlemmar. Istället betonar man det framväxande globala civilsamhällets potential för ökad demokratisering av globala styrformer, bestående av icke-statliga organisationer (NGOs), sociala rörelser och transnationella aktörer vilka skapar nya politiska rum som inte är begränsade av territoriella gränser och därför är mer lämpade att bemöta de gränsöverskridande problem och utmaningar som vi står inför idag. Civilsamhällsförespråkare visar på vilka sätt dessa aktörer både kan och bör bidra till ökad demokratisering genom att stärka demokratiska värden hos internationella organisationer såsom ansvarighet (accountability), transparens, delaktighet och deliberation. Det finns redan många empiriska exempel på detta. Argumentet är att dessa aktörer kan representera och ge röst åt marginaliserade grupper i beslutsfattandet samt föra upp deras intressen på dagordningen. En annan ansats som teoretiserar global demokrati tar vägen via den universella idén om mänskliga rättigheter snarare än via civilsamhällets potential. Förespråkare för denna rättighetsmodell delar kritiken mot de kosmopolitiska försöken att importera Westfaliska element som majoritetsstyre inom ett fast territorium, men den normativa lösningen på det demokratiska underskottet i globala styrformer förankras i mänskliga rättigheter och internationell rätt. Genom att blicka tillbaka på kampen mot förtryck i historien hävdas att man kan blottlägga demokratins kärna i form av ett antal basala mänskliga rättigheter, som skyddar de fundamentala principerna om frihet och jämlikhet som är vida accepterade världen över. Dessa rättigheter tyglar politisk makt samtidigt som de säkrar varje människas

4 integritet och autonomi. Varför de är lämpliga för demokrati bortom staten är för att de sätter den etiska standarden för legitim politisk styrning på alla nivåer, från den lokala till den globala. Den globaliserade demokratins gränser För att bedöma hållbarheten och önskvärdheten med dessa förslag på hur vi bör föra över demokratin från nationalstaten till regionala och globala styrformer, måste vi ta en närmare titt på demokratins begreppsliga och normativa grundvillkor. I likhet med de flesta normativa begrepp är demokrati omtvistat och ständigt föremål för diskussion. Men samtidigt måste vi vara överens om dess grundvillkor för att ens kunna jämföra olika demokratimodeller och demokratiperspektiv. Annars jämför vi olika saker och det blir svårt att testa olika demokratiteoriers attraktionskraft och lämplighet. Visst, även om vi skulle vara överens om dessa villkor så skulle demokratiteoretiker med säkerhet vara oeniga om vad som krävs för att uppfylla dem. Men låt oss skilja på frågan om vad demokrati är och vad demokratin kräver och lämna den sistnämnda frågan därhän för ett ögonblick. I stora drag verkar det relativt oomtvistat att demokratins ideal uttrycker en idé om jämlik politisk makt, eller jämlik beslutsmakt. Den bakomliggande intuitionen är att de som på ett relevant sätt påverkas av politiska beslut och lagar vanligtvis genom att tvingas lyda under eller styras av dem ska ha lika inflytande i beslutsfattandet. Om vi tittar närmare på den här idén ser den ut att innehålla två villkor. Det första är politisk jämlikhet. Vad som skiljer demokrati från andra politiska system, såsom aristokrati, diktatur eller monarki, är att den uttrycker en idé om att alla som är relevant påverkade ska ha lika möjlighet, ofta säkrad genom lika rättigheter, att delta i beslutsfattandet. Det andra villkoret kan vi kalla politisk bindning eller auktorisation, vilket handlar om att vi endast kan acceptera makten genom att binda oss till dess lagar och beslut. För att ha lika inflytande över besluten krävs att människor (åtminstone en tillräckligt stor andel av dem) faktiskt använder sina rättigheter och gör bruk av den politiska jämlikheten. Det är endast genom en sådan demokratisk praktik som människor så att säga styr över sig själva genom sina gemensamma institutioner och gör sig själva till författare över de lagar under vilka de ska lyda. Med andra ord, auktorisation sker genom att människor direkt eller indirekt deltar beslutsfattandet eller åtminstone accepterar de konstitutionaliserade beslutsprocedurerna som giltiga. Nu är det naturligtvis så att man inte behöver gå med på just detta förslag på basala villkor för demokratin som normativt ideal. Men

5 min misstanke är att vilket förslag som helst som förnekar en eller bägge dessa villkor skulle uppfattas som starkt kontroversiellt och gå emot djupa intuitioner om vad vi rimligtvis kan mena med demokrati. Återvänder vi till de två demokratimodellerna ser vi att de stöter på problem med att göra reda för dessa villkor. Civilsamhällsmodellen betonar visserligen vikten av ökat deltagande för demokratisering av regionala och internationella organisationer, men det är svårt att se hur ökat deltagande för icke-statliga organisationer och sociala rörelser kan säkra politisk jämlikhet i dessa sammanhang. Snarare verkar deltagandet vara extremt asymmetriskt. Därtill bör man ställa sig frågan hur dessa aktörers representation av marginaliserade grupper ser ut och på vilket sätt den har något med demokratisk representation att göra. När en person representerar någon annan i demokratisk mening får hon möjlighet att agera i någons ställe bara under förutsättning att denne valt representanten i fråga och kan ställa henne ansvarig, samt har möjlighet att avsätta och ersätta henne med någon annan. Som vi sett antar civilsamhällsmodellen att vi kan stärka demokratin i globala styrformer genom att stärka fundamentala demokratiska värden som ansvarighet, transparens, deltagande och deliberation. Men beaktar man de basala villkoren politisk jämlikhet och auktorisation framstår detta till synes attraktiva antagande som djupt problematiskt. Dessa värden tycks inte ur ett demokratiskt perspektiv kunna bedömas en och en isolerat från varandra, eftersom vi till exempel kan öka deltagandet och transparensen markant och ändå inte uppfylla basala villkoren. Snarare verkar de intimt sammanbundna och förstås lämpligast som ett begreppsligt och normativt paket. Med det inte sagt att inte ökad transparens hos internationella organisationer som WTO och Världsbanken skapar bättre och mer legitimt internationellt beslutsfattande. Det enda jag vill understryka här är att detta inte nödvändigtvis leder till ökad demokratisk legitimitet. Som vi kommer att se i sista avsnittet kan globala styrformer göras legitima på flera försvarbara sätt. Går vi över till den mänskliga rättighetsmodellen ser vi att den också får problem i ljuset av villkoren politisk jämlikhet och auktorisation. Visserligen kan den till skillnad från civilsamhällsmodellen göra reda för politisk jämlikhet, åtminstone i formell mening, då den inkluderar politiska rättigheter i det basala knippet rättigheter, däribland rätten att delta i beslutsfattandet. Men här uppdagas ett annat problem, knutet till auktorisation. Rätten att delta i beslutsfattandet kan inte utgöra ett kriterium för demokratisk legitimitet eftersom mänskliga rättigheter är

6 individuella och inte i sig själva säger något alls om kollektivt beslutsfattande. Det här har inget att göra med hur väl dessa rättigheter implementeras. Vi kan ha fullt säkrade universella rättigheter utan något kollektivt beslutsfattande alls på någon nivå, eftersom det senare är beroende av någon form av bindning och accepterande för att auktorisera makten och för detta krävs politisk handling, inte bara rätten att handla. När bör vi ha global demokrati? Vad ska vi då dra för slutsatser utifrån denna till synes pessimistiska analys av global demokrati? Och hur ska den politiska teorin gå vidare för att bemöta den ökade asymmetrin mellan styrande och styrda i en globaliserad värld där vi i allt högre utsträckning påverkas av beslut vi inte haft inflytande över? En alternativ utgångspunkt, som i viss mån ifrågasätter att analysen är pessimistisk, är att demokrati är ett mycket krävande normativt ideal, som vi bör värna om snarare än omformulera och förtunna så till den grad att dess grundläggande villkor försvinner. I mina ögon vinner vi inte mycket i förbättrad världsordning på att vi kallar alla förbättringar av regionala och globala styrformer för en demokratisering av dessa. Inte heller har vi mycket att vinna på att klä alla former av ökad legitimitet i demokratisk kappa. I syfte att begreppsliggöra och komma tillrätta med de gränsöverskridande politiska utmaningar vi står inför idag öppnar en sådan utgångspunkt snarare upp för en mer pluralistisk hållning till politisk legitimitet, där ökad demokratisk legitimitet bortom staten genereras till exempel i den mån EU förstärker villkoren politisk jämlikhet och auktorisation, medan andra former av legitimitet genereras utifrån andra normativa ideal, såsom global rättvisa. En sådan pluralistisk normativ grund låter oss teoretisera icke-statliga aktörer i det globala civilsamhället inte främst som politiskt jämlika demokratiska agenter utan som agenter som arbetar för att minska orättvisor i världen och öka de empiriska förutsättningarna för framtida demokratisering genom att ställa WTO, Världsbanken och andra internationella organisationer till svars för orättfärdigheter samt sätta press på dem att bli mer ansvariga och ha ett mer transparent beslutsfattande. Även förstärkandet av mänskliga rättigheter tycks här kunna spela en avgörande roll, både för global rättvisa och demokrati. Det enda vi bör beakta är att även om de mänskliga rättigheterna utgör ett nödvändigt villkor för alla tänkbara framtida globala demokratiteorier, är de inte tillräckliga för demokratin som ideal. Ett demokratiskt

7 styre kräver aktiv politisk handling och auktorisering av makten genom kollektivt beslutsfattande. Litteraturtips för vidare läsning: Held, David (1995), Democracy and the Global Order. Cambridge: Cambridge University Press. Held, David (2002), Law of States, Law of Peoples: Three Models of Sovereignty, Legal Theory 8, nr. 1, s. 1-44. Archibugi, D. (2008) The Global Commonwealth of Citizens: Toward Cosmopolitan Democracy (Princeton University Press). David Helds bok ger en god bakgrund till den kosmopolitiska demokratiteorins framväxt och har även blivit lite av en grundbok för teoribildningen. Helds artikel ger en god analys av hur olika normativa demokratiideal förhåller sig till olika förståelser av suveränitetsbegreppet. Daniele Archibugis senaste bok är ett tips till de som är intresserade av hur den kosmopolitiska teorin utvecklats på senare år. Bohman, James (2007), Democracy across Borders: From Dêmos to Dêmoi. Cambridge, MA.: MIT Press. Goodhart, Michael (2005), Democracy as Human Rights: Freedom and Equality in the Age of Globalization. London: Routledge. Här är två bra böcker om den rättighetsmodell som diskuteras i kapitlet. Jim Bohmans bok är ett lästips till de som vill fördjupa sig i den republikanska demokratiteorin, vilken fokuserar på demokrati utifrån tanken om icke-dominans, så som den kommit att utvecklas i en transnationell kontext, medan Michael Goodhart representerar en mer liberal demokratitradition. Dryzek, John (2006), Deliberative Global Politics: Discourse and Democracy in a Divided World. Cambridge: Polity Press. Macdonald, Terry (2008), Global Stakeholder Democracy. Oxford: Oxford University Press.

8 Dessa båda representerar det jag kallat den civilsamhälleliga modellen i kapitlet. Både John Dryzek och Terry Macdonald försöker teoretisera civilsamhällets aktörer för ökad transnationell demokratisering, där skillnaden är att Dryzek i högre utsträckning applicerar så kallad deliberativ demokratisyn.