Revisionsrapport 2015 Genomförd på uppdrag av revisorerna januari 2016 Alingsås kommun Granskning av kommunens flyktingmottagande avseende styrning och samordning EY
Innehäll 1. Sammanfattning 2 2. Inledning 3 2.1. Bakgrund 3 2.2. Syfte och revisionsfrågor 4 2.3. Revisionskriterier 4 2.4. Avgränsning 4 2.5. Ansvarig nämnd 4 2.6. Metod 5 2.7. Definitioner 5 3. Flyktingmottagande i Alingsås kommun 6 3.1. Målstyrning enligt styrmodell 6 3.2. Organisation och reglementen 7 3.3. Frågor av vikt under 2015 10 3.4. Samverkan 11 3.5. Kommunens kontakt med Länsstyrelsen och Migrationsverket 12 3.6. Bedömning 13 4. Samlad bedömning 15 4.1. Slutsats 15 4.2. Bedömning utifrån revisionsfrågorna 15 4.3. Identifierade förbättringsområden och rekommendationer 17 Bilagor: Bilaga 1 Revisionskriterier Bilaga 2 Källförteckning Bilaga 3 Ansvarsfördelning avseende flyktingmottagande Bilaga 4 Samverkan avseende flyktingmottagande i Alingsås interna och externa aktörer 1
1. Sammanfattning På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Alingsås kommun har EY genomfört en granskning av kommunens flyktingmottagande avseende styrning och samordning. Syftet med granskningen har varit att undersöka om styrning och uppföljning av flyktingmottagningen bedrivs ändamålsenligt, det vill säga i enlighet med uppdrag och reglementen. Syftet har även varit att undersöka om samverkan mellan nämnder med ansvar för mottagningen fungerar på ett tillfredsställande sätt. Granskningen har omfattat kommunstyrelsen, socialnämnden och utbildningsnämnden. Granskningen visar att det finns otydligheter i ansvariga nämnders reglementen som medför att ansvarsfördelningen kopplat till flyktingmottagning inte är tydlig. Det råder oklarhet kring vilken nämnd som ansvarar för bostäder till anknytningsinvandrare samt till EBO. Granskningen visar att kommunen deltar i en rad samverkansprojekt kopplat till flyktingmottagning. Kommunens deltagande i olika samverkansforum är inte samordnat och följs inte upp. Alingsås kommun tar emot färre kvotflyktingar per år än avtalat. Barnfamiljer tas inte emot eftersom den ansvariga nämnden (utbildningsnämnden) vid behov inte kan starta exempelvis barnavårdsutredningar I granskningen har framkommit att socialnämnden i sin flerårsstrategi saknar mål och nyckeltal avseende flyktingmottagande. Avsaknaden av specifika mål medför att nämndens styrning av arbetet med flyktingmottagning inte är tydlig. Mot bakgrund av ovanstående rekommenderar vi: Kommunstyrelsen att se över ansvariga nämnders reglementen och förtydliga ansvarsfördelningen Kommunstyrelsen att samordna och följa upp kommunens deltagande i olika samverkansforum kopplat till flyktingmottagande Kommunstyrelsen och utbildningsnämnden att utreda frågan om hur kommunens mottagande av kvotflyktingar ska organiseras. Socialnämnden att stärka sin styrning för att tillse att verksamheten bedrivs på ett tillfredsställande sätt. 2
Building a getter 2. Inledning 2.1. Bakgrund De förtroendevalda revisorerna i Alingsås kommun beslutade i juni 2015 att genomföra en förstudie av kommunens flyktingmottagande avseende styrning och ledning. EY påbörjade arbetet med förstudien under augusti-september 2015. Under arbetet med förstudien identifierades en rad risker kopplade till flyktingmottagning, exempelvis otydlig ansvarsfördelning mellan nämnder. Mot bakgrund av ovanstående beslutade de förtroendevalda revisorerna under oktober 2015 att utöka förstudien till en granskning. Under 2015 sökte 163 000 personer asyl i Sverige. Det är en fördubbling i jämförelse med antalet asylsökande för 2014 som var 81 300. Antalet ensamkommande asylsökande barn ökade från 7 049 under 2014 till 35 369 under 2015. Hälften av det totala antalet asylsökande under 2015 kom till Sverige under årets sista tre månader'. Regeringen gav i november 2015 förslag på om en rad åtgärder med anledning av den rådande flyktingsituationen. Bland åtgärderna var tidsbegränsade uppehållstillstånd för alla skyddsbehövande förutom kvotflyktingar, begränsad rätt till anhöriginvandring för skyddsbehövande med tidsbegränsade uppehållstillstånd och skärpta försörjningskrav. Regeringen införde ID-kontroller på samtliga kollektiva transportsätt till Sverige2. Utöver detta fattade regeringen i november 2015 beslut i propositionen "Ett gemensamt ansvar för mottagande av nyanlända". Med denna föreslås en ny lag införas från 1 mars 2016, vilken innebär att samtliga kommuner blir skyldiga att ta emot nyanlända för bosättning3. De stora flyktingströmmarna ställer stora krav på samordning mellan olika aktörer som är delaktiga i flyktingmottagningen. I Alingsås kommun ansvarar utbildningsnämnden enligt reglementet för kommunens flyktingmottagning och invandrarfrågor. Socialnämnden ansvarar för mottagandet av ensamkommande barn. I delårsbokslut per augusti 2015 skriver utbildningsnämnden att den ökade flyktingströmmen innebär en utmaning att upprätthålla en god nivå på mottagandet. Nämnden skriver också att kommunens mottagande av nyanlända visar en fördubbling i jämförelse med 2014. Socialnämnden skriveri sitt delårsbokslut per augusti 2015 att situationen i förvaltningen är oerhört ansträngd. Av de omkring 84 ensamkommande barn som Alingsås kommun tagit emot sedan 2009 har 41 kommit sedan i juni 2015 (siffror per 2015-09-09). De förtroendevalda revisorernas uppdrag är att pröva om den verksamhet som bedrivs inom nämndernas verksamhetsområden sköts på ett ändamålsenligt sätt. Mot bakgrund av ovanstående och utifrån underlaget i årets risk- och väsentlighetsanalys har de förtroendevalda revisorerna beslutat att under 2015 genomföra en granskning avseende hur 1 Informationen har hämtats från Migrationsverket.se 2 Informationen har hämtats från regeringen.se 3 Informationen har hämtats från regeringen.se 3
Building.3 getter Alingsås kommun arbetar för att säkerställa en ändamålsenlig flyktingmottagning avseende styrning och samordning. 2.2. Syfte och revisionsfrågor Syftet med granskningen är att undersöka om styrning och uppföljning av flyktingmottagningen bedrivs ändamålsenligt, det vill säga i enlighet med uppdrag och reglementen. Syftet är även att undersöka om samverkan mellan nämnder med ansvar för mottagningen fungerar på ett tillfredsställande sätt. Granskningen besvarar följande revisionsfrågor: Hur är kommunens flyktingmottagande organiserat och hur är roller och ansvar är fördelade inom Alingsås kommun? Hur säkerställer utbildningsnämnden att det finns en fungerande samverkan med de aktörer som är delaktiga i flyktingmottagandet, exempelvis andra berörda nämnder och Migrationsverket? Hur säkerställer utbildningsnämnden och socialnämnden att arbetet kopplat till flyktingmottagning bedrivs i enlighet med uppdrag och reglemente? Hur säkerställer kommunstyrelsen en tydlig ledning och samordning av arbetet med flyktingmottagning? För att svara på ovanstående revisionsfrågor kommer även kommunens kommunikation och korrespondens med Länsstyrelsen och Migrationsverket att belysas. 2.3. Revisionskriterier Revisionskriterier är de bedömningsgrunder som bildar underlag för granskningens analyser, slutsatser och bedömningar. Revisionskriterierna för denna granskning framgår av bilaga 1. 2.4. Avgränsning Granskningen avser att i huvudsak undersöka hur kommunstyrelsen (KS), utbildningsnämnden och socialnämnden säkerställer flyktingmottagningen i Alingsås kommun. Granskningen innefattar att undersöka hur styrelse och nämnder säkerställer en fungerande styrning och samverkan vad gäller kommunens flyktingmottagning. 2.5. Ansvarig nämnd KS har ansvar för hela kommunens utveckling och ekonomiska ställning. Enligt reglementet ansvarar KS för att leda och samordna kommunens integrationsarbete. Utbildningsnämnden ansvarar enligt reglementet för kommunens flyktingmottagning och invandrarfrågor. Utbildningsnämnden har även till ansvar att stödja, informera och följa upp övriga nämnders arbete med flyktingmottagning. Socialnämnden ansvarar för ensamkommande barn. 4
2.6. Metod Granskningen har genomförts genom dokumentstudier och intervjuer. En förteckning över intervjuade funktioner samt dokumentation framgår av bilaga 2. Samtliga intervjuade har beretts tillfälle att sakfelsgranska rapporten 2.7. Definitioner Granskningen omfattar att kartlägga hur Alingsås flyktingmottagande är organiserat. Kommunen använder begreppet flyktingmottagande i vid bemärkelse. Flyktingmottagandet omfattar såväl de personer som blivit beviljade asyl som flyktingar enligt FN:s flyktingkonvention, ensamkommande barn, nyanlända och anknytningsinvandrare. I rapporten använder vi begreppet flyktingmottagning i denna vidare bemärkelse. I rapporten utgår vi från nedanstående definitioner4: ABO: asylsökande som under väntetiden bor i Migrationsverkets anläggningsboende. Anknytningsinvandrare: Anhörig till en person som har fått uppehållstillstånd i Sverige. Den anhörige har fått uppehållstillstånd baserat på anknytningen till sin familjemedlem. Asylsökande: Person som sökt asyl men ännu inte fått beslut om uppehållstillstånd. Ensamkommande barn: Barn under 18 år som sökt asyl utan medföljande vårdnadshavare. EBO: asylsökande som valt att ordna boende på egen hand under väntetiden, exempelvis hos släkt eller vänner. Förkortningen kommer av lagen för eget boende (EBO) från 1994. Flykting/skyddsbehövande: Utlänning som ansökt om asyl och fått uppehållstillstånd (antingen som flykting enligt FN:s flyktingkonvention eller som skyddsbehövande). Integrationsarbete: Alingsås kommun har inte definierat begreppet integration. Integrationsavdelningen beskriver dock sitt uppdrag på följande sätt: "att utifrån ett människorättsperspektiv samt en helhetssyn ge möjlighet till en värdefull etablering för nyanlända flyktingars5. Kvotflykting: Flykting enligt FN:s flyktingkonvention som blivit utvald i utlandet av Migrationsverket och FN:s flyktingorganisation UNHCR. Kvotflyktingar har uppehållstillstånd redan innan ankomst till Sverige. Nyanlända: Samlingsbegrepp för flyktingar, kvotflyktingar, skyddsbehövande och anhöriginvandrare. En person betraktas som nyanländ under tiden han eller hon omfattas av lagen om etableringsinsatser, vilket innebär två år. 4 Definitionerna utgår i huvudsak från information som hämtats från Migrationsverket.se. 5 Informationen har hämtats från Alingsas.se. 5
3. Flyktingmottagande i Alingsås kommun 3.1. Målstyrning enligt styrmodell Enligt Alingsås kommuns styrmodell beslutar kommunfullmäktige (KF) om prioriterade mål och indikatorer. Respektive nämnd ska utifrån dessa, sitt huvuduppdrag enligt reglemente samt statliga lagar, förordningar och föreskrifter identifiera åtaganden som bedöms som nödvändiga förändringar för att uppnå de prioriterade målen. Nyckeltal kopplas till åtagandena. Nämndens åtaganden och nyckeltal beskrivs i en flerårsstrategi för de kommande tre åren. Flerårsstrategin revideras varje år. Förvaltningens styrning utgår från nämndens flerårsstrategi och dokumenteras i en eller flera arbetsplaner. Förvaltningens storlek och organisation avgör om det behövs en eller flera arbetsplaner. I arbetsplanen uttrycker avdelningen/enheten sina aktiviteter gentemot prioriterade mål, åtaganden och huvuduppdrag. 3.1.1. Mål, flerårsstrategier och arbetsplaner 2015 I KF:s flerårsstrategi för 2015-2017 återfinns inget prioriterat mål för arbetet med kommunens flyktingmottagande. Utbildningsnämnden har i flerårsstrategin för 2015-2017 antagit nedanstående åtagande (kopplat till ett KF mål6) som berör flyktingmottagande: utbildningsnämnden åtar sig att verka för att alla elever/studerande/ brukare, erhåller ett gott bemötande med hög grad av service och tillgänglighet Åtagandet ska följas upp genom nedanstående nyckeltal: nyanländas upplevelse av bemötande och tillgänglighet i kommunen ska förbättras I utbildningsförvaltningens arbetsplan framgår att nämndens åtagande har brutits ned. Av arbetsplanen kan utläsas att förvaltningen under året bland annat ska': informera andra aktörer om integrationsavdelningens arbete och målgrupp arbeta uppsökande genom att erbjuda information och genom att informera på aktuella nätverksmöten ringa in fokusområden som behöver stärkas i samverkan förvaltningar emellan och framföra detta till politiker I socialnämndens flerårsstrategi för 2015-2017 återfinns inget specifikt åtagande eller nyckeltal som kan kopplas till arbetet med flyktingmottagande. Enligt förvaltningschefen har socialnämnden valt att inte särskilja gruppen ensamkommande barn från andra barn eller "I Alingsås bygger välfärden på god service, hög kvalitet och tillgänglighet" Utbildningsförvaltningen har även kopplat aktiviteter till följande KF-mål: " I Alingsås är det tryggt, säkert och välkomnande". 6
ungdomar i behov av stöd. Gruppen ensamkommande barn ingår enligt förvaltningschefen exempelvis i nämndens åtaganden för 2015: uppnå god kvalitet inom barn- och ungdomsverksamheten uppnå god kvalitet inom beroendeverksamheten Åtagandena ska följas upp genom nedanstående nyckeltal: total köpt extern vård på institution, barn- och ungdomsverksamheten (mnkr) total köpt extern vård på institution, LVM (mnkr) Socialförvaltningen använder sig av så kallade styrkort där nämndens prioriterade åtaganden har brutits ned för verksamheten. För att säkra uppföljningen använder sig förvaltningen även av så kallade kontrollkort. Förvaltningschefen menar styr- och kontrollkorten motsvarar arbetsplaner. Av kontrollkortet för 2015 framgår att förvaltningen bland annat avser följa att: förvaltningen har nöjda brukare förvaltningen verkställer fattade beslut 3.2. Organisation och reglementen 3.2.1. Styrelse och nämnder I nedanstående bild illustreras översiktligt hur ansvaret för flyktingmottagandet är fördelat mellan styrelse och nämnder. I texten nedan redovisas även områden där ansvarsfördelningen inte är eller upplevs som tydlig. Kommunstyrelsen Samordna integrationsarbetet 1 Utbildningsnämnden Flyktingmottagning Socialnämnden Invandrarfrăgor Ensamkommande Stötta övriga nämnder barn* Utbetalning av bistănd kl socialnämndens reglemente nämns inte begreppet ensamkommande barn (förutom i relation till ekonomisktbistánd). Enligt beslut av KF 2014-09-24 är "Frăgor om ensamkommande flyktingbarn inklusive frăgor om bistănd enligt socialtjänstlagen Jr uppgifter för socialnämnden Figur 1. Kommunens organisation avseende flyktingmottagande. 7
KS har ansvar för hela kommunens utveckling och ekonomiska ställning. KS leder och samordnar planeringen och uppföljningen av kommunens ekonomi och verksamheter. Enligt reglementet ska KS leda och samordna kommunens integrationsarbete. Kommunstyrelsens ordförande (KSO) uppger att styrelsen inte arbetar direkt med integrationsfrågor. Enligt kommundirektören är skrivelsen i reglementet en rest från integrationsfunktioner som tidigare fanns på kommunledningskontoret (KLK). Mot bakgrund av den rådande flyktingsituationen har kommundirektören enligt uppgift löpande informerat om nuläget på KS sammanträden under hösten 2015. Utbildningsnämnden ansvarar för kommunens flyktingmottagning och invandrarfrågor. Nämnden ska enligt reglementet även stödja, informera samt följa upp övriga nämnders arbete med flykting- och invandrarfrågor. I utbildningsnämndens reglemente står att nämnden ansvarar för "utbetalning av bistånd till enskild i övrigt inom ramen för integrationsverksamheten". I socialnämndens reglemente anges att ansvaret för "ekonomiskt bistånd till flyktingar" är undantaget nämndens ansvarsområde. Utbildningsnämnden ansvarar för bostadsförsörjning till nyanlända som tidigare varit ABO och till kvotflyktingar. Socialnämndens målgrupper är enligt reglementet "barn och unga, familjer, människor som inte är självförsörjande...". Som ovan beskrivet ansvarar socialnämnden för ensamkommande barn. I delårsbokslut per augusti 2015 skriver socialnämnden att det saknas tydlighet i kommunen för vem som bär ansvar för anknytningsinvandringen kopplat till ensamkommande barn, exempelvis vad gäller bostad, integrationsarbete och mottagning. Avdelningschef för Integrationsavdelningen menar att det är tydligt att avdelningen ansvarar för familjernas introduktion. Däremot anser avdelningschefen att det otydligt vem som ansvarar för bostäder till dessa personer. Nämnderna anser det är oklart vilken nämnd som ansvarar för bostadsförsörjning till EBO. Förvaltningschef för socialförvaltningen uppger att ansvaret bör klarläggas. Enligt socialtjänstlagen har socialnämnden det yttersta ansvaret för att enskilda får det stöd och den hjälp de behöver. Därmed blir bostadsförsörjningsfrågan för EBO en fråga för socialnämnden även om nämnden inte uppfattar att de har något specifikt uppdrag i denna del. Sammantaget upplevs det som otydligt vilken nämnd som ansvarar för såväl bostad till EBO som till anknytningsinvandrare. I delårsrapporten per augusti 2015 skriver utbildningsnämnden följande: Alingsås kommuns Integrationsavdelning erhåller enligt avtal med Alingsåshem 18 lägenheter per år för de 60 mottagna flyktingar som enligt avtal erhållit permanent uppehållstillstånd och bor på asylboende i väntan på kommunplacering. Övriga som är mottagna enligt Lagen om eget boende eller anknytningar är hänvisade till att lösa boendet på egen hand. Detta resulterar i trångboddhet och i många fall till 8
psykosociala problem. Bostadsbristen är således en akut fråga att lösa för kommunen som helhet, såväl kortsiktigt som långsiktigt." Vid intervju framkommer att förvaltningschefer för utbildnings- och socialförvaltningen, kommundirektör samt kommunjurist har träffats vid flera tillfällen under 2014 och 2015 för att tolka skrivningarna i reglementena. Samtliga uppger att reglementena bör revideras för att tydliggöra ansvarsfördelningen men att detta arbete fått vänta mot bakgrund av höstens rådande flyktingsituation. Styrelse och nämnder uppger vid intervju att arbetet utifrån uppdrag och reglementen följs upp genom vårbokslut samt delår- och årsbokslut. Utbildningsnämnden följer även upp arbetet genom Integrationsavdelningens årliga verksamhetsberättelse. I verksamhetsberättelsen för 2014 redovisas vilka insatser kopplat till nämndens uppdrag som genomförts under året. Därutöver redovisas även vilka insatser som planerats till 2015. Bland dessa kan nämnas informationsaktiviteter riktade till andra förvaltningar och nämnder. 3.2.2. Förvaltning Nedan visas ansvarsfördelningen mellan utbildningsförvaltningen och socialförvaltningen avseende flyktingmottagande i Alingsås kommun. Socialförvaltningens arbete med ensamkommande bedrivs i förvaltningens ordinarie struktur. I bilden illustreras de mest centrala avdelningarna. Utbildningsförvaltningen Socialförvaltningen Integrationsavdelning Nyanlända Kvotflyktingar "Glappetpengar'* Vuxnas lärande SFI Utföraravdelning Boende för ensamkommande Individ och familjeavdelning Myndighetsutövning - ensamkommande barn Stöd- och försörjning Ekonomiskt bistånd Glappetpengarär ekonomiskt bistånd till enskild inom ramen för integrationsverksamheten Figur 2. Förvaltningsorganisation avseende flyktingmottagande. Utbildningsförvaltningens ansvarsområden kopplat till flyktingmottagande ligger under Integrationsavdelningen, undantaget Svenska för invandrare (SFI). Ansvarsområdena beskrivs kortfattat nedan8. 8 Beskrivningarna av avdelningens ansvar för nyanlända, kvotflyktingar och "glappetpengar" kommer från intervjuer och dokumentet "Integrationsavdelningens uppdrag inom Etableringslagstiftningen" (2014-12-18). 9
Integrationsavdelningen ansvarar för nyanlända som faller inom etableringslagstiftningen, det vill säga under de första två åren. Avdelningens uppdrag är att vara ett socialt stöd exempelvis genom att hjälpa nyanlända förstå innebörden i besked från myndigheter och slussa till andra instanser. Integrationsavdelningen ansvarar för mottagande av kvotflyktingar9 under första två åren. Integrationsavdelningen hjälper den nyanlända med bostadsförsörjning, i kontakten med myndigheter samt med diverse praktiska behov. I intervju med avdelningschef för Integrationsavdelningen framgår att densamma fattat beslut att endast ta emot kvotflyktingar som är vuxna, ensamkommande män och inte exempelvis barnfamiljer. Orsaken uppges vara att förvaltningen inte har möjlighet att vid behov exempelvis starta barnavårdsutredningar. Alingsås kommun tar enligt avdelningschefen emot färre kvotflyktingar per år än avtalat med hänvisning till ovanstående. Avdelningschefen anser att socialnämnden bör ha ansvaret för kvotflyktingar. Avdelningschefens beslut att endast ta emot vuxna män är känt av förvaltningschefen och utbildningsnämndens presidium. Beslutet finns inte dokumenterat. Integrationsavdelningen handlägger ekonomiskt bistånd till nyanlända enligt socialtjänstlagen. De så kallade "glappetpengarna" är försörjningsstöd som nyanlända är berättigade till innan etableringsersättningen från Försäkringskassan betalas ut10. Detta tar vanligtvis en till två månader. Integrationsavdelningen ansvarar även för ekonomiskt bistånd för personer inom etableringslagstiftningen som bedöms ha nedsatt prestationsförmåga samt för ungdomar (18-21 år) som befinner sig i landet utan förälder. Socialförvaltningens huvudsakliga uppgifter är att driva boende för ensamkommande. Innan sommaren 2015 fanns inga boenden i egen regi, idag finns ett flertal. Förvaltningen ansvarar även för myndighetsutövning kopplat till ensamkommande barn. Därtill ansvarar stöd- och försörjningsenheten för ekonomiskt bistånd till vissa nyanlända. Dessa får etableringsersättning från Försäkringskassan men behöver övrigt försörjningsstöd (utöver riksnormen) för att täcka skäliga kostnader för bland annat boende, hushållsel eller hemförsäkring. 3.3. Frågor av vikt under 2015 KS beslutade i september 2014 att ge KLK i uppdrag att utreda frågan om övergripande samordning, organisation och ansvarsfördelning kring kommunens flyktingmottagande. Under första delen av 2015 lämnade utbildningsnämnden och socialnämnden yttranden till KS angående KLK:s förslag att flytta allt ekonomiskt bistånd till socialnämnden. Utbildningsnämnden tillstyrkte förändringen medan socialnämnden ville utreda frågan ytterligare. KLK fick i september 2015 i uppgift av KS att ytterligare utreda frågan. 9 Vi har i granskningen efterfrågat dokumentation kring kommunens avtal med Migrationsverket angående kvotflyktingar. Varken utbildningsnämnden, kommunstyrelsen eller kommundirektören har kännedom om det finns ett sådant avtal utöver den övergripande överenskommelsen om mottagandet av flyktingar och andra skyddsbehövande. Enligt muntlig uppgift från avdelningschef för Integrationsavdelningen har kommunen en överenskommelse med Migrationsverket om att ta emot fem kvotflyktingar per år. 10 För beskrivning av etableringsersättning, se bilaga 3. 10
Kommunjuristen har fått uppdrag att arbeta med ärendet och uppger vid intervju att utredningen ännu inte är avslutad. I maj 2015 efterfrågade utbildningsnämnden enligt nämndens ordförande ett kommunövergripande ansvar för flyktingmottagandet vid en budgetuppföljning med KSAU11. Enligt ordföranden åtog sig kommunledningen efter mötet att arbeta vidare med frågan. KSO uppger vid intervju att KSAU efter mötet tillkallade utbildningsnämndens presidium tillsammans med förvaltningschefen. Vid mötet beslutades enligt KSO att inte revidera reglementet under pågående flyktingsituation. Socialnämnden har i delårsbokslut 2015 lyft behovet av en kommungemensam strategi för arbetet med ensamkommande barn och ungdomar för att hantera volymökningar och osäkra prognoser till KF. Nämnden skriver i delårsbokslutet att kommunen löpande behöver se över utvecklingen av inflödet av ensamkommande barn och ungdomar samt se över arbetssätt och organisatoriska förutsättningar för att klara uppdraget. 3.4. Samverkan 3.4.1. Styrelse och nämnder KSO beslutade genom ett delegationsbeslut i september 2015 att bilda en politisk styrgrupp för migration12. Styrgruppen består av presidierna från KS, utbildningsnämnden, socialnämnden och samhällsbyggnadsnämnden. Styrgruppen ska enligt beslutet utgöra ett stöd för dialog och samordning av politiska beslut i nämnderna. Vid behov ska styrgruppen också stötta berörda nämnders ordförande så att de kan fatta snabba ordförandebeslut om akuta flyktingfrågor. Styrgruppen ska varje månad rapportera till KS. Av protokoll framgår att gruppen sammanträtt vid två tillfällen under hösten 2015. KSO uppger att den politiska styrgruppen eventuellt inte kommer ha fler möten, då det inte anses behövas i dagsläget. Presidierna i utbildningsnämnden, socialnämnden, barn- och ungdomsnämnden samt kulturoch fritidsnämnden träffas två gånger per år i så kallade BUS-möten13. Enligt protokoll har bland annat frågor kopplat till ensamkommande barn, nyanlända, SFI samt integration diskuterats i de två BUS-möten som hållits under 2015. Vid BUS-möte i november beslutades följande uppdrag för BUS 2016: Nyanlända/ensamkommande Verka för ett inkluderade samhälle och motverka utanförskap Handlingsplan våldsbejakande extremism 3.4.2. Förvaltning Kommundirektören bildade under hösten 2015 en särskild samordningsgrupp för integration. I gruppen ingår kommundirektör och andra medarbetare från KLK, förvaltningschef för Det finns inga upprättade minnesanteckningar från mötet. 12 Dnr 2015.444 KS-671 13 BUS är ett gemensamt arbete mellan skolan och social-, kultur- och fritid-, barn- och utbildning samt utbildningsnämnden. BUS arbetar bland annat för att skapa goda levnadsvillkor för barn och unga. 11
utbildningsförvaltningen respektive socialförvaltningen, VD för de kommunala bolagen AB Alingsåshem och fastighetsbolaget Fabs AB samt Alingsås och Vårgårda Räddningstjänstförbund. Enligt minnesanteckningar har samordningsgruppen träffats vid sju tillfällen under hösten 2015. Från minnesanteckningarna framgår bland annat att kommunens jurist utsetts till kommunens samordnare, att Fabs fått i uppdrag att samordna förslag till boenden och att förslag till struktur för att hantera flyktingsituationen på kort och lång sikt diskuterats. Ovannämnda BUS-möten återfinns även på tjänstemannanivå. Förvaltningschefer för utbildningsnämnden och socialnämnden deltar i styrgrupp medan andra chefer deltar i ledningsgrupp. Enligt Integrationsavdelningens verksamhetsberättelse 2014 är det av stor vikt att samordning och samarbete mellan olika aktörer fungerar väl. Enligt en sammanställning av Integrationsavdelningen kan nyanlända i Alingsås ha upp till 78 olika kontakter med olika myndigheter under de tio första veckorna14. Kommunen deltar i flera samverkansforum (se bilaga 4). Kommundirektör, förvaltningschef för utbildningsförvaltningen respektive socialförvaltningen uppger vid intervju att kommunens deltagande i olika samverkansforum inte är samordnat och att uppföljning av dem saknas. 3.5. Kommunens kontakt med Länsstyrelsen och Migrationsverket Migrationsverket och länsstyrelserna samverkar med kommunerna i flera frågor avseende flyktingmottagande, bland annat avseende kommunernas kapacitet att ta emot flyktingar. En beskrivning av kommunernas, Länsstyrelsens och Migrationsverket ansvar i flyktingmottagandet beskrivs översiktligt i bilaga 3. Kommunen har en överenskommelse med Länsstyrelsen om att ta emot 80 flyktingar per år. Överenskommelsen undertecknades i mars 2011 av dåvarande KSO. Kommundirektören uppger vid intervju att han tillsammans med andra kommunchefer samordnar frågor till Migrationsverket och Länsstyrelsen inom Göteborgsregionens kommunalförbund (GR). Exempelvis har kommuncheferna gemensamt ställt frågor till Migrationsverket avseende prognoser. I kommunjuristens samordningsuppdrag ingår att ha löpande kontakt med Migrationsverket och Länsstyrelsen. Under hösten 2015 har kommunen svarat på enkäter och förfrågningar från Migrationsverket och Länsstyrelsen som en del i myndigheternas arbete med att skapa en lägesbild över situationen, enligt kommunens jurist. Både Alingsås kommun, Länsstyrelsen och Migrationsverket är representerade i samverkansprojekten Kommungemensam plattform för nyanlända respektive Kommungemensam plattform för Alingsås har ett avtal med Migrationsverket och Länsstyrelsen om att ta emot 80 flyktingar per år. Det inkluderar även ensamkommande barn och kvotflyktigar. 14 Från dokumentet "Alingsås kommuns deltagande i pilotprojektet "Mötesplatser" (2015-05-27). 12
ensamkommande barn och unga. Enligt avdelningschef för Integrationsavdelningen deltar Migrationsverket sällan på grund av hög arbetsbelastning. Avdelningschefen uppger att Migrationsverkets underbemanning innebär problem för kommunen. Förvaltningen får ingen central eller fortlöpande information från Migrationsverket om exempelvis hur många som sökt asyl. Såväl Integrationsavdelningen som avdelningschef för IFA uppger att mer kommunikation med Migrationsverket skulle underlätta arbetet med flyktingmottagandet. Utöver kommungemensam plattform har Integrationsavdelningen kontakt med Migrationsverket i samverkansprojektet "öppen mottagning". IFA har kontakt med Migrationsverket då ensamkommande barn blir anvisade till kommunen. Under vissa omständigheter kontaktar socialförvaltningen Migrationsverket. Det hände exempelvis under sommaren 2015 då tolv barn blev anvisade till kommunen under samma vecka. Avdelningschefen för IFA upplever att medarbetarna har fått svar på de frågor som ställts till Migrationsverket, i den mån verket kan besvara dem. 3.6. Bedömning Hur är kommunens flyktingmottagande organiserat och hur är roller och ansvar är fördelade inom Alingsås kommun? KS har enligt reglementet ansvar för att leda och samordna planeringen och uppföljningen av kommunens verksamheter. I utbildningsnämndens och socialnämndens reglemente beskrivs respektive nämnds ansvar kopplat till flyktingmottagning. Granskningen visar att det finns otydligheter i reglementena. KS har sedan 2014 varit informerad om otydligheterna och har diskuterat frågan återkommande. Reglementena har inte reviderats. I granskningen har framkommit att ansvaret för bostäder till anknytningsinvandrare och till EBO är otydligt. Vi bedömer att KS under 2015 inte fullt ut tydliggjort fördelningen av roller och ansvar kopplat till flyktingmottagning. Hur säkerställer kommunstyrelsen en tydlig ledning och samordning av arbetet med flyktingmottagning? KS ansvarar enligt reglementet för att leda och samordna planeringen och uppföljningen av kommunens verksamheter. KS har inte antagit något mål kopplat till flyktingmottagning i budget 2015. KS beslutade 2014 att tillsätta en utredning rörande ansvarsfördelningen kring delar av kommunens flyktingmottagning. Utredningen är inte färdigställd. Under hösten 2015 har KS tagit initiativ till två kommunövergripande samverkansforum för att hantera rådande flyktingsituation. Granskningen visar att kommunen deltar i flera samverkansforum. Kommunens deltagande i dessa samordnas inte och följs inte upp. Utifrån ovanstående bedömer vi att KS har haft en tydlig ledning och samordning under hösten 2015 avseende det akuta flykting mottagandet. Vi bedömer att KS kan stärka sin ledning och samordning genom ökad målstyrning kopplat till flyktingmottagning. Därtill bedömer vi att KS kan stärka sin samordning och uppföljning av kommunens medverkan i olika samverkansforum. 13
Hur säkerställer utbildningsnämnden att det finns en fungerande samverkan med de aktörer som är delaktiga i flyktingmottagandet, exempelvis andra berörda nämnder och Migrationsverket? Utbildningsnämnden ansvarar utifrån sitt reglemente för kommunens flyktingmottagande. I detta arbete samverkar nämnden med andra nämnder i kommunen och flera externa aktörer i upparbetade strukturer. Förvaltningen har utarbetat aktiviteter kopplade till nämndens samverkan som dokumenterats i förvaltningens arbetsplan. Utbildningsnämnden följer årligen upp sitt samverkansarbete. Vi bedömer att utbildningsnämnden har säkerställt en fungerande samverkan med aktuella aktörer. Hur säkerställer utbildningsnämnden och socialnämnden att arbetet kopplat till flyktingmottagning bedrivs i enlighet med uppdrag och reglemente? I utbildningsnämndens och socialnämndens reglemente beskrivs nämndernas uppdrag kopplat till flyktingmottagning. Utbildningsnämnden och socialnämnden följer upp verksamheternas arbete genom vårbokslut, delår- och årsbokslut. I granskningen har även framkommit att utbildningsnämnden redovisar sitt arbete med att stödja, informera och följa upp övriga nämnders arbete med flykting- och invandrarfrågor. Under året har nämnderna aviserat att ansvarsfördelning och reglementen behöver ses över. Utbildningsnämnden har i sin flerårsplan antagit ett åtagande kopplat till flyktingmottagning. I förvaltningens arbetsplan återfinns aktiviteter kopplade till nämndens ansvar för flyktingmottagning och till nämndens åtagande. Utifrån ovanstående bedömer vi att utbildningsnämnden har säkerställt att arbetet med flyktingmottagning har bedrivits i enlighet med uppdrag och reglemente. I socialnämndens fleråsstrategi saknas specifika mål och nyckeltal avseende flyktingmottagandet då nämnden inte vill särskilja grupper, exempelvis gruppen ensamkommande barn från andra barn i behov av stöd. Vi bedömer att detta medför att nämndens styrning av arbetet med flyktingmottagning inte är tydlig. Vi bedömer i övrigt att socialnämnden säkerställt att arbetet med flyktingmottagning har bedrivits i enlighet med uppdrag och reglemente. 14
4. Samlad bedömning 4.1. Slutsats Utifrån granskningens syfte och grunderna för ansvarsprövning är vår sammanfattande bedömning att flyktingmottagandet i Alingsås kommun i huvudsak bedrivs i enlighet med uppdrag och reglementen. Det finns upparbetade former för samverkan mellan nämnderna och samverkan fungerar i stort på ett tillfredsställande sätt. Fördelningen av roller och ansvar kopplat till flyktingmottagning bör tydliggöras. Utifrån den rådande flyktingssituationen och de resurser som denna tar i anspråk anser vi det väsentligt att kommunen styr och följer upp arbetet med flyktingmottagandet. Vi anser att målstyrningen på området kan stärkas. Vi vill även uppmärksamma kommunstyrelsen på att bostadsförsörjningsfrågan framhålls som en strategiskt viktig fråga för att hantera flyktingmottagandet på kort och lång sikt. 4.2. Bedömning utifrån revisionsfrågorna Revisionsfrågor Bedömning Hur är kommunens flyktingmottagande organiserat och hur är roller och ansvar är fördelade mellan olika aktörer? Hur säkerställer utbildningsnämnden att det finns en fungerande samverkan med de aktörer som är delaktiga i flyktingmottagandet, exempelvis andra berörda nämnder och Migrationsverket? Hur säkerställer utbildningsnämnden och socialnämnden att arbetet kopplat till flyktingmottagning bedrivs i KS har enligt reglementet ansvar för att leda och samordna planeringen och uppföljningen av kommunens verksamheter. Ansvaret för flyktingmottagandet är enligt reglemente främst fördelat till utbildningsnämnden och socialnämnden. Granskningen visar att det finns otydligheter i reglementena. KS har sedan 2014 diskuterat frågan om ansvarsfördelning återkommande. Reglementena har inte reviderats. I granskningen har framkommit att ansvaret för bostäder till anknytningsinvandrare och till EBO är otydligt. Vi bedömer att KS under 2015 inte fullt ut tydliggjort fördelningen av roller och ansvar kopplat till flyktingmottagning. Utbildningsnämnden samverkar med andra nämnder i kommunen och flera externa aktörer i upparbetade strukturer. I förvaltningens arbetsplan finns uttalade aktiviteter kopplade till nämndens samverkan. Utbildningsnämnden följer årligen upp sitt samverkansarbete. Vi bedömer att utbildningsnämnden har säkerställt en fungerande samverkan med aktuella aktörer. Utbildningsnämnden och socialnämnden följer upp verksamheternas arbete genom vårbokslut, delår- och årsbokslut. Utbildningsnämnden 15
enlighet med uppdrag och reglemente? redovisar även sitt arbete med att stödja, informera och följa upp övriga nämnders arbete med flykting- och invandrarfrågor. Under året har nämnderna aviserat att ansvarsfördelning och reglementen behöver ses över. Utbildningsnämnden har i sin flerårsplan antagit ett åtagande kopplat till flyktingmottagning. I förvaltningens arbetsplan återfinns aktiviteter kopplade till nämndens ansvar för flyktingmottagning. Socialnämndens ansvar för sin del av flyktingmottagandet är inte konkretiserat i nämndens flerårsstrategi. Det saknas specifika mål och nyckeltal avseende flyktingmottagandet. Hur säkerställer KS en tydlig ledning och samordning av arbetet med flyktingmottagning? Utifrån ovanstående bedömer vi att utbildningsnämnden har säkerställt att arbetet med flyktingmottagning har bedrivits i enlighet med uppdrag och reglemente. Vi bedömer att socialnämndens styrning av arbetet med flyktingmottagning inte är tydlig. Vi bedömer i övrigt att socialnämnden säkerställt att arbetet med flyktingmottagning har bedrivits i enlighet med uppdrag och reglemente. KS beslutade 2014 att tillsätta en utredning rörande ansvarsfördelningen kring delar av kommunens flyktingmottagning. Utredningen är inte färdigställd. Under hösten 2015 har KS tagit initiativ till två kommunövergripande samverkansforum för att hantera rådande flyktingsituation. Granskningen visar att kommunen deltar i flera samverkansforum. Kommunens deltagande i dessa samordnas inte och följs inte upp. KS har för 2015 inte antagit något åtagande kring flyktingmottagande. Vi bedömer att KS under hösten 2015 har haft en tydlig ledning och samordning avseende det akuta flyktingmottagandet. Vi bedömer att KS kan stärka sin ledning och samordning genom ökad målstyrning kopplat till flyktingmottagning. Därtill bedömer vi att KS kan stärka sin samordning och uppföljning av kommunens medverkan i olika samverkansforum. 16
4.3. Identifierade förbättringsområden och rekommendationer Under granskningen har vi identifierat vissa förbättringsområden. Vi rekommenderar: Kommunstyrelsen att se över ansvariga nämnders reglementen och förtydliga ansvarsfördelningen Kommunstyrelsen att samordna och följa upp kommunens deltagande i olika samverkansforum kopplat till flyktingmottagande Kommunstyrelsen att se över ansvaret för bostadsförsörjning kopplat till anknytningsinvandring och till EBO Kommunstyrelsen och utbildningsnämnden att utreda frågan om hur kommunens mottagande av kvotflyktingar ska organiseras Socialnämnden att stärka sin styrning för att tillse att verksamheten bedrivs på ett tillfredsställande sätt Göteborg den 26 januari 2016 Maria Carlsrud Felander Verksamhetsrevisor Ernst & Young AB Elin Cronholm Verksamhetsrevisor Ernst & Young AB Erik Söderberg Kvalitetssäkrare Certifierad kommunal yrkesrevisor 17
Building a getter Bilaga 1: Revisionskriterier Med revisionskriterier avses de bedömningsgrunder som bildar underlag för revisionens analyser, slutsatser och bedömningar. Revisionskriterierna i granskningen framgår nedan. Kommunallagen (1991:900) Enligt 6 kap 7 kommunallagen har nämnderna ansvar för att var och en inom sitt område se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten. Nämnderna ska se till att den interna kontrollen är tillräcklig och att verksamheten bedrivs på ett övrigt tillfredställande sätt. Kommunstyrelsens reglemente KS har enligt reglementet ansvar för hela kommunens utveckling och ekonomiska ställning. KS leder och samordnar planeringen och uppföljningen av kommunens ekonomi och verksamheter. I KS:s ledningsfunktion ligger bland annat att samordna kommunens integrationsarbete. Utbildningsnämndens reglemente Utbildningsnämnden ansvarar enligt reglementet för kommunens flyktingmottagning och invandrarfrågor. Nämnden ska enligt reglementet stödja, informera samt följa upp övriga nämnders arbete med flykting- och invandrarfrågor. Utbildningsnämnden ansvarar för utbetalning av bistånd till enskild i övrigt inom ramen för integrationsverksamheten. Socialnämndens reglemente Socialnämndens målgrupper är barn- och unga, familjer, människor som inte är självförsörjande, människor med funktionshinder, missbrukare, samt personer under 65 år med sociala eller psykosociala behov. Socialnämnden fullgör kommunens uppgifter för målgrupperna enligt socialtjänstlagen, hälso- och sjukvårdslagen och vad som i övrigt i lag eller annan författning sägs om socialnämnd. Undantaget från nämndens ansvarsområde är ekonomiskt bistånd till flyktingar. För dessa insatser ansvarar utbildningsnämnden. Socialnämnden ansvarar för ersättningar till ensamkommande flyktingbarn. 18
EY Bilaga 2: Källförteckning InterVuer Intervjuer har genomförts med: Utbildningsnämndens presidium Avdelningschef för Integrationsavdelning i sällskap med flyktingsamordnare Avdelningschef för socialförvaltningens Individ- och familjeavdelning (telefonintervju) Kommundirektör Kommunstyrelsens presidium Socialnämndens presidium tillsammans med förvaltningschef Förvaltningschef utbildningsförvaltningen (telefonintervju) Kommunjurist Kommunövergripande dokument Alingsås kommuns styrmodell (KF 2014-12-10) Flerårsstrategi 2015-2017 (KF 2014-12-10) Kommunstyrelsens reglemente (KF 2013-01-30) Lokal överenskommelse (Arbetsförmedlingen, Alingsås kommun och Migrationsverket, gällande mellan 2015-11-01 till 2016-10-31) Socialnämndens delårsbokslut per augusti 2015 (Socialnämnden 2015-09-29) Socialnämndens flerårsstrategi (2015-01-27) Socialnämndens vårbokslut 2015 (Socialnämnden 2015-05-12) Socialnämndens reglemente (KF 2014-09-24) Socialnämndens styr- och kontrollkort 2015 Socialnämndens årsredovisning 2014 (Socialnämnden 2015-02-24) Utbildningsnämndens delårsbokslut per augusti 2015 (Utbildningsnämnden 2015-09- 22) Utbildningsnämndens flerårsstrategi (Utbildningsnämnden (2015-02-18) Utbildningsnämndens vårbokslut 2015 (Utbildningsnämnden 2015-05-12) Utbildningsnämndens reglemente (KF 2014-09-24) Utbildningsnämndens årsredovisning 2014 (Utbildningsnämnden 2015-02-18) Årsredovisning 2014 Alingsås kommun (KF 2015-04-29) Överenskommelse om mottagandet av flyktingar och andra skyddsbehövande (Dnr. 851-6163-2011) Dokument från Integrationsavdelningen Alingsås kommuns deltagande i pilotprojektet "Mötesplatser"(Avdelningschef Integrationsavdelningen, 2015-05-27). Aktiviteter till prioriterade mål, indikatorer och nyckeltal (Utbildningsförvaltningen, ej daterad) Checklista för mottagande (ingen avsändare, ej daterad) Delegationsförteckning 2015, lathund Integrationsavdelningen (ingen avsändare, ej daterad) 19
Working world Integrationsavdelningens uppdrag inom Etableringslagstiftningen. (ingen avsändare, 2014-12-18) Mall för mottagande (ingen avsändare, 2013-05-31) Processkarta samordning av mottagning Integrationsavdelningen (ingen avsändare, ej daterad) Riktlinjer för bistånd 2015 (Integrationsavdelningen och utbildningsförvaltningen, ej daterad) Verksamhetsberättelse Integrationsavdelningen 2014 (Utbildningsnämnden, 2015-03- 17) Externa källor Alingsas.se (fotnot 5): http://www.alingsas.se/utbildning-barnomsorg/integration-nyasvenskar/om-integrationsarbetet-i-alingsas/mal-och-uppdraq Hämtad den 13 januari 2016 Migrationsverket.se (fotnot 1): http://www.migrationsverket.se/download/18.7c00d8e6143101 d166d1 aab/145189459 3595/Inkomna+ans%C3%B6kningar+om+asyl+2015+- +Applications+for+asslum+received+2015.pdf Hämtad den 13 januari 2016 Migrationsverket.se (fotnot 4): http://www.migrationsverket.se/om- Migrationsverket/Ordforklaringar.html Hämtad den 12 oktober 2015. Regeringen.se (fotnot 2): http://www.regeringen.se/regeringens-politik/regeringensarbete-med-flyktingsituationen/atgarder-med-anledning-av-flyktingsituationen/ Hämtad den 13 januari 2016 Regeringen.se (fotnot 3): http://www.regeringen.se/pressmeddelanden/2015/11/allakommuner-ska-ta-ansvar-for-mottagandet-av-nyanlanda/ Hämtad den 23 december 2015 20
Bilaga 3: Ansvarsfördelning avseende flyktingmottagande I detta avsnitt ger vi en översiktlig bild av hur ansvaret för flyktingar är fördelat utifrån etableringsreformen (Lag (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare). Staten har det ekonomiska ansvaret för asylmottagandet samt för kommunernas kostnader för flyktingmottagandet de första 3,5 åren. Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) tycker att ersättningarna till kommunerna är för låga och att det borde utformas en bättre ersättningsmodell. I SKL:s ekonomirapport från april 2015 framgår att vii Sverige idag har ett ojämnt flyktingmottagande i kommunerna. Det är idag svårt för en kommun att förutse och styra över hur stort mottagandet blir. De avtal som kommunerna har med Länsstyrelsen speglar inte alltid det faktiska mottagandet. Migrationsverket och länsstyrelserna har ansvar för att se till att det finns beredskap och kapacitet i kommunerna för att ta emot flyktingar. Länsstyrelserna ansvarar för att, på Migrationsverkets uppdrag, teckna lokala avtal med kommuner om mottagande av nyanlända och de ska främja regional samverkan mellan berörda kommuner, myndigheter, organisationer m.fl. Migrationsverket administrerar ersättningar till kommunerna. Arbetsförmedlingens ansvar omfattar bl.a: Samordning av etableringsinsatser enligt lag (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare Upprättande av etableringsplan. Ska utformas tillsammans med den nyanlände och i samverkan med berörda kommuner, myndigheter, företag och organisationer. Försäkringskassan ansvarar för så kallad etableringsersättning. Denna betalas ut till nyanlända som har en etableringsplan tillsammans med Arbetsförmedlingen. Kommunerna ansvarar bl.a. för: Bostadsförsörjning, mottagande och praktisk hjälp i samband med bosättning. Försörjningsstöd i vissa situationer. Undervisning i SFI (svenska för invandrare) och annan vuxenutbildning. Samhällsorientering. Skola, förskoleverksamhet, barnomsorg och andra insatser för barn och ungdomar. Insatser inom det sociala området. Tillse att övrig kommunal verksamhet och service kommer nyanlända till del. 21
1 EY Bilaga 4: Samverkan avseende flyktingmottagande i Alingsås interna och externa aktörer I bilden nedan de samverkansforum utbildningsförvaltningen och socialförvaltningen deltar i. Förebyggande arbete mot våld i nara relationer Kommungemensam plattform för ensamkommande Kommungemensam plattform för nyanlända Mötesplatser och integration,49).4,~ v %c `~2 ~a~~c )P 5o o ~ t Q' o,:ý', Q ~oc `or cy Q ro~ o v,~` ^ X X X X X X X X X X X X X X X X Operativt arbetsmarknadsråd X X X X Operativt X X X nätverksmöte Öppen mottagning** X X X X X X