2016-09-01 Finansdepartementet Er referens: Fi2016/01153/K Remissvar En ändamålsenlig kommunal redovisning (SOU 2016:24) Återvinningsindustrierna, ÅI, vill med anledning av ovan nämnda betänkande med förslag till utveckling av den kommunala redovisningen framföra återvinningsbranschens synpunkter främst avseende den del av utredningen som rör särredovisningen. Återvinningsindustrierna är en branschförening som företräder de privata återvinningsföretagen med en omsättning på 20 miljarder kronor och drygt 6 000 anställda. Medlemsföretagen hanterar årligen drygt 12 miljoner ton avfall och återvinningsbart material, varav ca 55 % materialåtervinns. Synpunkter på förslaget: ÅI är mycket kritisk till att utredningen inte har lämnat några förslag till nya llagkrav för kommunal särredovisning, speciellt mot bakgrund av den betydelse särredovisningen har för att bevisa att offentliga aktörer uppfyller olika lagstiftningar som har betydelse för att upprätthålla en konkurrensneutralitet på marknaden inte tagit del av de utredningar och erfarenheter som Konkurrensverket har om hur brister i särredovisningen påverkar konkurrensen på marknaden bygger sina slutsatser på gammal information och så begränsat har hanterat olika marknader som om det inte finns några problem med särredovisningen ÅI föreslår att regeringen tillsätter en ny utredning om särredovisning som behandlar de frågeställningar som utredningen skulle ha behandlat enligt utredningsdirektivet samt inkluderar de frågor som finns i Konkurrensverkets remissvar samt utredningar och analyser som verket gjort. Återvinningsindustrins Service AB Box 5501 114 85 Stockholm www.recycling.se
ÅI anser att Konkurrensverkets remissvar väl beskriver problematiken på marknaden och innehåller en rad bra förslag som bör övervägas i en ny utredning ÅI anser att kommunala bolag som, bedriver verksamhet på den konkurrensutsatta marknaden ska följa samma regelverk som privata bolag. Det förslag som utredningen lämnar om en not i årsredovisningen kommer inte få någon större betydelse om det inte samtidigt åtföljs av kraftigt stärkt kommunal revision av tredje part och sanktionsmöjligheter. Dessa aspekter har inte behandlats i utredningen. Upplevda problem med brist på särredovisning inom återvinningsbranschen Bristande särredovisning inom avfallsområdet har varit ett problem under många år. Utredningen ger en bild av att det finns en frivillig fungerande särredovisning baserad på Avfall Sveriges rekommendationer från 2005. En analys av kommunala bolags årsredovisningar och annan redovisning visar att så inte är fallet. Särredovisningen har en mycket stor betydelse för väl fungerande marknader. Den är avgörande för att särskilja kommunernas monopol att ta hand om hushållsavfallet från den affärsverksamhet de bedriver på den konkurrensutsatta marknaden, säkra att inte korssubventionering sker mellan dessa verksamheter och för att kunna bedöma om Teckalkriterierna är uppfyllda i upphandlingslagstiftningen. Särredovisningen är också viktig vid investeringar i kommunala anläggningar och för vilket syfte de byggs för att ta hand hushållsavfallet där kommunen har monopol eller för att bedriva affärsverksamhet i konkurrens med företag inom kommunen. Mycket av problematiken inom avfallsområdet kan hänföras till att kommuner investerar i överkapacitet i anläggningar i förhållande till den volym som omfattas av det kommunala monopolet för hushållsavfall. Det rör sig om anläggningskapaciteter som är flera gånger större än mängden hushållsavfall. Denna överkapacitet utnyttjas sedan av kommunen/ kommunala bolag för att erbjuda olika typer av tjänster på den konkurrensutsatta avfallsmarknaden med en prissättning och andra marknadsförutsättningar som de privata företagen inte kan konkurrera med. Under 2016 har vi inom ÅI gjort en enkät där vi tillfrågat våra medlemsföretag om deras syn på framtiden och tillväxtmöjligheterna. Sammantaget är det en positiv syn, med det framgår tydligt att de privata företagen upplever en tilltagande konkurrens från kommuner och kommunala bolag som bedriver affärsverksamhet på den konkurrensutsatta avfallsmarknaden (marknaden för verksamhetsavfall). Avsaknaden av ett konkurrensneutralt regelverk och den ökade kommunala konkurrensen är ett av de tre största hindren för företagens möjligheter att etablera sig och utveckla sin affärsverksamhet på marknader där kommunala bolag dominerar. Sammantaget är det ett antal lagstiftningar som påverkar avfallsmarknaden. Centralt är dock att kommunal särredovisning är en grundförutsättning för en väl fungerande marknad. 2
Tydliga lagkrav på särredovisning, uppföljning och sanktioner är nödvändigt för att alla aktörer ska ha samma villkor på den konkurrensutsatta delen av avfallsmarknaden. Det är inte rimligt att kommunala bolag ska få konkurrensfördelar på en marknad som är de privata återvinningsföretagens huvudmarknad och kärnverksamhet genom att kunna undgå krav på särredovisning och därmed kunna korssubventionera mellan monopol- och konkurrensutsatta marknader. Möjligheterna att bevisa sådan korssubventionering och andra konkurrensfördelar är obefintliga utan särredovisning. ÅI har tillskrivit regeringen om problemen med bristande konkurrensneutralitet på den del av avfallsmarknaden som idag är konkurrensutsatt. Skrivelsen finns i bilaga 1. Sammanfattningsvis så är det mycket angeläget att frågan om särredovisning ges en betydligt större tyngd i den kommunala redovisningen och att denna fråga utreds separat i en ny utredning. Särredovisningens betydelse för att uppfylla annan lagstiftning bör därvid klarläggas tydligare. Stockholm den 1 september 2016 Britt Sahleström Vd, Återvinningsindustrierna 3
Bilaga 1 Närings- och innovationsminister Mikael Damberg Kopia för kännedom: Finansministern Civilministern Klimat- och miljöministern Energiministern Förslag för förbättrad konkurrensneutralitet på marknaden för verksamhetsavfall Återvinning av resurser (avfall) till återvunna råvaror är en näringsgren med stor tillväxtpotential som kan bidra till att skapa nya jobb och stärka svenska företags konkurrenskraft i flera olika branscher. Återvinningsbranschen har vuxit med 60 procent sedan 2000 och potentialen att utveckla nya innovativa lösningar, investera i ny teknik och skapa nya jobb är stor i en cirkulär ekonomi. Flera studier, bl a Rom-klubben och Mc Kinsey, visar att antalet jobb ökar kraftigt i takt med ökad återanvändning och återvinning. Med en väl fungerande hemmamarknad skapas även nya möjligheter till miljöteknikexport. Detta görs också tydligt i regeringens nyindustrialiseringsstrategi. Marknaden för återvinning av verksamhetsavfall, dvs. insamling och återvinning av det avfall som genereras av företag, offentlig sektor och kommersiella aktörer, är en öppen och konkurrensutsatt marknad och borde fungera väl. Så är dock inte fallet idag. Privata och kommunala aktörer har olika villkor på marknaden. Återvinningsindustrierna (ÅI) vill med denna skrivelse uppmärksamma regeringen på den snedvridna konkurrens och de konkurrensproblem som finns på marknaden och lämnar även förslag till hur de kan åtgärdas. ÅI, är en branschförening som företräder de privata återvinningsföretagen med en omsättning på 20 miljarder kronor och drygt 6 000 anställda. Medlemsföretagen hanterar ca 11 miljoner ton avfall och återvinningsmaterial i 300 anmälnings- och tillståndspliktiga anläggningar över hela landet. Snedvriden konkurrens Återvinningsindustrierna välkomnar konkurrens på marknaden men anser att det måste råda konkurrensneutralitet mellan privata och kommunala aktörer. Så är inte fallet idag. Kommunerna har flera olika roller inom avfalls- och återvinningsområdet såsom myndighetsansvar för kommunens avfallsplan och renhållningsordning, tillsyn och tillstånd. De har också en beställarroll för hantering av hushållsavfallet (kommunalt monopol), är ägare till kommunala bolag som är utförare åt ägarkommunerna och bedriver samtidigt affärsverksamhet på den konkurrensutsatta verksamhetsavfallsmarknaden. Våra medlemsföretag upplever betydande problem med att kommunerna blandar ihop dessa roller när kommunen bedriver affärsverksamhet på den konkurrensutsatta marknaden. Det leder ofta till att de kommunala bolagen blir en dominerande aktör på den lokala marknaden. Kommunen och det kommunala bolaget kan till skillnad från de privata företagen göra investeringar i anläggningar utifrån att de har monopol på insamling och behandling av hushållsavfallet. Ofta görs 4
dessa investeringar i anläggningar som har en betydande överkapacitet och som sedan utnyttjas av det kommunala bolaget vid expansion på den konkurrensutsatta avfallsmarknaden. Detta sker utan en tydlig särredovisning av vad som är att hänföra till den kommunala monopolverksamheten respektive till affärsverksamheten på den konkurrensutsatta marknaden. Ett flertal kommuner/kommunala bolag har en affärsverksamhet som vida överstiger den tillåtna enligt Teckal-kriterierna för direkttilldelade tjänster. Risken för korssubventionering är stor med bristande beslutsunderlag vid investeringar, avsaknad av särredovisning och revision. Det är inte rimligt att kommuner och kommunala bolag utifrån sitt monopol på hushållsavfall och med helt andra villkor ska kunna påverka den konkurrensutsatta verksamhetsavfallsmarknaden som är de privata återvinningsföretagens huvudmarknad och kärnkompetens. Återvinningsindustriernas förslag ÅI har därför tagit fram ett antal förslag på hur regelverket på marknaden kan förbättras. Utgångspunkter för förslagen är att alla aktörer ska ha samma förutsättningar att kunna erbjuda tjänster till kunderna på verksamhetsavfallmarknaden. Våra förslag kan antas leda till en rad positiva effekter: Kommunerna hanterar alla företag på den konkurrensutsatta marknaden på ett konkurrensneutralt sätt och ger inte det egna bolaget konkurrensfördelar Kommunerna bedriver affärsverksamhet på den konkurrensutsatta avfallsmarknaden utifrån ett tydligt marknadsregelverk Återvinningen från många små och medelstora företag och verksamheter kommer att öka Fler jobb kan skapas, även för nyanlända, i de privata återvinningsföretagen Kommunerna får bättre styrning och kontroll av kommunens avfallsverksamhet på monopolrespektive konkurrensutsatta marknader Förslagen till ändringar i kommunallagen Förslag 1. Inför krav på ökad konkurrensneutralitet i kommunallagen I betänkandet En kommunallag för framtiden (SO 2015:24) har utredaren identifierat att konkurrensneutraliteten mellan privata och offentliga aktörer behöver stärkas och infört ett avsnitt under kapitel 2 om Konkurrensneutralitet : 10 När kommuner och landsting agerar på en marknad, ska de verka för att uppträda konkurrensneutralt. Detta gäller om inte annat följer av lag eller annan författning. ÅI anser att detta förslag inte är tillräckligt. Inom avfallsområdet fattas en rad beslut i kommunen och i de kommunala bolagen som påverkar den konkurrensutsatta marknaden för verksamhetsavfall, sannolikt utan att politikerna har kunskap om att det leder till snedvriden konkurrens på marknaden. Exempel är investeringar i anläggningar (sorterings-, förbrännings-, biogas- och andra behandlingsanläggningar) med betydande överkapacitet i förhållande till det kommunala monopolet på hushållsavfall. Flera kommuner förvärvar också bolag som enbart erbjuder tjänster på den konkurrensutsatta marknaden. Vidare erbjuder en hel del kommuner tjänster för olika industrisektorer, t ex byggindustrin, livsmedelsindustrin mm och säljer även produkter på marknaden utanför den egna kommunen, t ex insamlingsutrustning för elavfall. Ett kommunalt investerings- eller affärsbeslut bör inte kunna fattas utan att man gör en konsekvensutredning av hur beslutet påverkar konkurrenssituationen på marknaden. Kommunernas tjänstemän och kommunala bolag bör åläggas att redovisa denna typ av underlag för bolagsstyrelser 5
och kommunfullmäktige. Med ett sådant beslutsunderlag kan kommunpolitikerna välja om de vill ta ett aktivt beslut att skapa affärsverksamhet som konkurrerar med privata återvinningsföretag inom kommunen eller överväga att i stället samarbeta för att uppnå kommunens mål och ambitioner. ÅI föreslår att kommunallagen kompletteras med krav på att kommunerna ska göra regelbundna konkurrenskonsekvensbedömningar av sin verksamhet och då speciellt vid investeringar och utveckling av tjänster för den konkurrensutsatta marknaden. Konkurrensverket bör vidare få i uppdrag att ta fram en vägledning för en sådan konkurrenskonsekvensbedömning. Förslag 2. Inför krav på mål och program för kommunens affärsdrivande verksamhet I betänkandet En kommunallag för framtiden (SOU 2015:24) föreslås också att det i kommunallagen Kapitel 5 under avsnittet Fullmäktiges uppgifter görs en komplettering att kommunerna ska fastställa mål och program för verksamheten i egen regi. I dagens kommunallag finns redan motsvarande krav på mål och program för kommunal verksamhet som läggs ut på externa utförare. Det finns dock inga krav på mål och program för den affärsdrivande verksamhet som kommunen bedriver på den konkurrensutsatta marknaden. Som nämnts ovan upplever återvinningsföretagen betydande konkurrensproblem med kommunala bolag som har stora ambitioner att expandera på den konkurrensutsatta marknaden. ÅI föreslår därför att kommunerna ska åläggas att fastställa mål och program för den affärsdrivande verksamhet som kommunen bedriver på konkurrensutsatta marknader. Förslaget leder till att kommunen måste ta ett aktivt beslut om vilken roll, strategi och inriktning den ska ha för affärsverksamheten på den konkurrensutsatta marknaden. Förslag 3. Ställ krav på att kommunal affärsverksamhet på den konkurrensutta avfallsmarknaden drivs i ett separat bolag helt åtskild från hushållsavfallstjänster mot ägarkommunen Verksamheten i ett kommunalt bolag som säljer tjänster på den konkurrensutsatta marknaden skiljer sig avsevärt från den utförarverksamhet som riktar sig mot ägarkommunernas uppdrag för hushållsavfallet. När kommunerna bedriver både monopol- och affärsverksamhet görs ofta investeringar i överkapacitet utifrån att kommunen har monopol på hushållsavfallet. Denna överkapacitet utnyttjas för att erbjuda tjänster på den konkurrensutsatta avfallsmarknaden samtidigt som särredovisningen mellan monopol- och konkurrensutsatta verksamhet brister. För att konkurrensneutralitet ska råda måste affärsbeslut i kommunerna fattas utifrån de förutsättningar som finns på den konkurrensutsatta avfallsmarknaden. Besluten får inte sammanblandas med kommunens ansvar för hushållsavfallet. Idag sker inte dessa beslut på ett transparent sätt och särredovisningen brister. Inte heller i de fall kommunen delat upp verksamheten i två bolag, ett för monopol-verksamheten och ett för affärsverksamheten på den externa marknaden, är redovisningen transparent och tydligt särredovisad. Dessutom är ofta styrelsesammansättningarna för affärsdrivande och monopolverksamheter desamma och de sammanträder vid samma tidpunkter. ÅI föreslår att det i kommunallagen införs en paragraf om att kommunal näringsverksamhet på den konkurrensutsatta avfallsmarknaden måste drivas i en separat juridisk enhet. Investeringar och erbjudanden om tjänster på den externa marknaden ska fattas utifrån samma förutsättningar som de privata återvinningsföretagen, dvs. helt åtskilt från monopolverksamheten. Det får inte finnas gemensamt ägande eller utnyttjande av anläggningar. 6
ÅI föreslår att styrelsesammansättningen i det affärsdrivande bolaget inte får vara densamma som i det bolag som utför uppdrag för ägarkommunerna. De får inte heller sammanträda vid samma tidpunkter. En fördel med dessa förslag, förutom konkurrensneutralitet på verksamhetsavfallsmarknaden, är att kommunpolitikerna får ett bättre underlag att följa upp att avfallstaxan inte används för kommunernas expansion på den konkurrensutsatta marknaden. Förslag 4. Revision av kommuner som bedriver affärsverksamhet på den konkurrensutsatta marknaden ska utföras av tredje part Kommunala revisioner som sker idag behandlar inte de aspekter som tas upp detta brev. ÅI föreslår att det i kommunallagen bör införas krav på revision av tredje part när kommunen bedriver affärsverksamhet på den konkurrensutsatta marknaden. Revisionen bör säkra att kommunen lever upp till kravet på konkurrensneutralitet, särredovisar affärsverksamhet och monopoltjänster på ett transparent sätt samt uppfyller Teckal-kriterierna. Förslagsvis ges Konkurrensverket i uppdrag att ta fram en vägledning för vad sådana revisioner ska omfatta. Förslag 5: Inför laglighetsprövning för kommunala bolag I betänkandet en Kommunallag för framtiden analyseras möjligheterna till laglighetsprövning av kommunala beslut. Utredningen föreslår att nuvarande ordning med att de som är medlemmar i kommunen får överklaga beslut ska behållas, men att fler juridiska personer som ingår i den kommunala medlemskretsen ska ha talesrätt. Utredningen föreslår att även juridiska personer som driver näringsverksamhet från fast driftställe i kommunen ska bli medlem i kommunen. Detta förslag tycker ÅI är mycket positivt. Många viktiga beslut fattas dock idag i de kommunala bolagen, där insynen är begränsad. Det finns exempel på kommunala angelägenheter som har delegerats till kommunala bolag och inte går att överklaga. Det är en mycket olycklig utveckling. Det bör därför finnas en möjlighet att pröva även beslut i kommunala bolag. ÅI föreslår därför att kommunallagen kompletteras med laglighetsprövning av beslut även i kommunala bolag. Förslag till ändringar i miljöbalken och tillhörande lagstiftningar Förslag 6. Låt företagen få äga allt sitt avfall - begränsa definitionen av hushållsavfall till avfall från hushåll Idag har kommunerna monopol på det avfall som är av hushållsliknande karaktär, det så kallade därmed jämförliga avfallet, från företag och andra verksamheter (butiker, restauranger mm). Kommunala bolag som har kommunens uppdrag att samla in detta hushållsliknande avfall och samtidigt bedriver affärsverksamhet på den konkurrensutsatta verksamhetsavfallsmarknaden erbjuder idag helhetslösningar till företagen för allt deras avfall. Det innebär att det kommunala bolaget blandar monopoltjänster med kommersiella tjänster, vilket de privata företagen inte har möjlighet att göra. Det finns ingen kontroll, uppföljning eller tillsyn över att kommunen som säljer dessa helhetstjänster inte blandar den kommersiella verksamheten med kommunala monopoltjänster. Genom att låta företagen som genererar avfallet köpa avfallstjänster för allt sitt avfall, dvs. öppna upp marknaden för därmed jämförligt avfall, skapas konkurrensneutralitet på marknaden för privata och kommunala aktörer. Detta skulle också leda till att betydligt mer avfall kan återvinnas jämfört med idag. 7
Återvinningsföretagens kunder såsom restauranger och livsmedelsbutiker - möter i många kommuner problem med att kommunerna hävdar att vissa typer av avfall ska klassas som hushållsliknande avfall. Det innebär att det ständigt råder tvister och osäkerhet om vilket avfall som kan hanteras på en konkurrensutsatt marknad respektive är hushållsavfall. Konsekvensen blir att företag som finns i flera kommuner inte kan göra upphandlingar av sina avfallstjänster eller välja den insamlingslösning som är bäst anpassad för verksamheten. Inte heller tillåts dessa kunder jobba aktivt för att finna nya lösningar för att återvinna sitt avfall. De privata företagens återvinningslösningar som konkurrerar med kommunerna får inte chans att utvecklas. Många kunder har högre ambitioner än kommunerna att återvinna avfallet på högre nivåer i avfallshierarkin, dvs. de ser hellre att avfallet går till materialåtervinning istället för till energiutvinning vilket är den vanligaste kommunala hanteringen av avfall. Det finns en tydlig trend att kommuner som har gjort investeringar i förbrännings- och biogasanläggningar vill utvidga definitionen av därmed jämförligt avfall inom ramen för det kommunala monopolet i syfte att förse sina egna anläggningar med avfall. Sådana beslut kan leda till att privata återvinningsföretag som under årtionden byggt upp en affärsverksamhet plötsligt kan förlora sin marknad när kommunen hävdar monopol. Ett färskt exempel är Stockholms stad som anser att frityroljor från restauranger är hushållsliknande avfall, trots att det aldrig samlats in från hushåll. Det drabbar små familjeföretag som skärs av från sina kunder som de samarbetat med under årtionden. Återvinningen av frityroljor till råvara för kemiteknisk industri är ett gott exempel på ett cirkulärt flöde som har fungerat sedan 1970-talet med många mycket nöjda restaurangkunder. Det är idag en certifierad, kvalitetssäkrad råvara med spårbarhet i hela kedjan från restaurang till tillverkande industri. Sedan renhållningslagens tillkomst på 1970-talet så har kommunerna ansett att detta är ett verksamhetsavfall. När några kommuner nu gör denna omklassning så finns en risk för spridningseffekt. Vilken är nästa fraktion som kommunerna vill ta över från de privata återvinningsföretagen? Det skapar osäkerhet att utveckla och investera i nya lösningar. I Norrköping ökade dessutom kostnaderna för restaurangerna med en faktor tre när kommunen fattade beslut om att frityroljor är hushållsliknande avfall. Frågan om huruvida företagen ska få äga sitt avfall har diskuterats under mer än 10 års tid och det har under hela denna period inte funnits en tydlig definition av därmed jämförligt avfall. I stället ges kommunerna tolkningsföreträde, samtidigt som de bedriver konkurrerande verksamhet med de privata återvinningsföretagen. Denna fråga är avgörande för en väl fungerande marknad där företagen vågar investera i nya lösningar. Den måste få en lösning. ÅI föreslår att lagstiftningen ändras så att företagen som genererar avfallet ska få äga allt sitt avfall, dvs. att hushållsavfall endast ska omfatta avfall från hushåll. Då skapas konkurrensneutralitet på verksamhetsavfallsmarknaden för privata och kommunala aktörer. Förslag 7. Ta bort tillståndsplikten för privata företag att samla in konsumentelavfall från företag och andra verksamheter Enligt förordningen om producentansvar för elutrustning (SFS 2014:1075) krävs tillstånd för privata företag att samla in konsumentelavfall från företag och verksamheter. För kommuner och helägda kommunala bolag finns inte motsvarande krav på tillstånd i förordningen. Det leder till konkurrensfördelar på marknaden för kommunerna och kommunala bolag. Enligt motsvarande förordningar för producentansvar för förpackningar och returpapper (SFS 2014:1073 och SFS 2014:1074) kan privata företag samla in förpackningar och returpapper från företag och andra verksamheter utan tillstånd. 8
ÅI föreslår att tillståndsplikten tas bort för konsumentelavfall som uppkommit i eller i samband med yrkesmässig verksamhet. Då ges privata företag samma möjligheter som kommunala aktörer att samla in detta avfall. Förslag 8: Länsstyrelserna bör ansvara för tillsyn av kommunala bolags verksamhet på den konkurrensutsatta marknaden Tillsynen av kommunal affärsdrivande verksamhet bör ske på samma sätt som för de privata företagen och inte skötas av kommunens tjänstemän. Våra medlemmars erfarenheter är att kommunerna inte bedriver tillsyn på ett konkurrensneutralt sätt av kommunala och privata återvinningsföretag på den konkurrensutsatta avfallsmarknaden. ÅI föreslår att i de frågor som kommunen har tillsynsansvar för kommunala bolags affärsdrivande verksamhet inom avfallsområdet ska tillsynen flyttas till länsstyrelserna för att det ska bli en konkurrensneutral hantering av privata och kommunala företag. Förslag till ändring i miljöbalken och kommunallagen Förslag 9. Ställ krav i lagstiftningen på att det ska vara separata återvinningscentraler för avfall från hushåll och från verksamheter Små företag som genererar byggavfall och annan typ av verksamhetsavfall kan i många kommuner lämna sitt avfall gratis eller mot en ringa kostnad på återvinningscentralerna. Hanteringen av detta avfall bekostas helt eller delvis av hushållsavfallskollektivet. Privata återvinningsföretag, som ligger granne eller nära en återvinningscentral, ser ofta hur byggföretagens bilar åker till återvinningscentralen för att lämna sitt avfall. De privata återvinningsföretagen kan inte konkurrera med de kostnadsfria eller subventionerade tjänsterna som kommunen erbjuder. De ges därmed inte möjligheter att återvinna detta verksamhetsavfall. Det är inga små volymer som kommunerna har av verksamhetsavfall och som inte är hushållsavfall och vår bedömning är att det har ökat de senaste åren. Uppskattningsvis ligger det i flera kommuner på ca 50 % av materialet som kommer in på en återvinningscentral. Verksamhetsavfall, som inte är därmed jämförligt avfall, omfattas inte av kommunens uppdrag i miljöbalkens 15 kapitel. I miljöbalkens kapitel 27 om renhållningsavgift framgår tydligt att avfallstaxan i renhållningsordningen endast får omfatta omhändertagande av avfall som omfattas av kommunens ansvar, vilket verksamhetsavfall inte gör. Omhändertagande av verksamhetsavfall ska istället avgiftsbeläggas i enlighet med de allmänna reglerna i kommunallagen, dvs likabehandling och självkostnadsprincipen, samt särredovisas. Att låta företag lämna verksamhetsavfall på återvinningscentralerna gratis eller till kostnad som inte motsvarar kommunens kostnader för omhändertagande strider således mot kommunallagen. Genom att hantera verksamhetsavfall på återvinningscentralerna bedriver kommunerna en konkurrensbegränsande verksamhet, som hindrar återvinningsföretag från att etablera återvinningscentraler för verksamhetsavfall i privat regi. Regelverket behöver skärpas så att man håller isär avfallet från hushåll och verksamheter. Det görs lämpligtvis genom att ställa krav på att det ska vara separat återvinningscentraler för verksamhetsavfall. En sådan åtgärd innebär att kommunerna och de privata återvinningsföretagen kan arbeta under samma villkor på marknaden. ÅI föreslår att det klargörs att kommunernas konkurrensbegränsande verksamhet vid återvinningscentralerna inte får fortgå. Det måste införas krav i lagstiftningen att det ska finnas särskilda återvinningscentraler för verksamhetsavfall. I den mån kommunerna avser att driva sådana så ska det vara på samma villkor som privata återvinningsföretag. Fjärrvärmelagen eller annan lagstiftning 9
Förslag 10. Kommunala bolag ska inte tillåtas erbjuda paketlösningar med både fjärrvärme- och avfallstjänster till företag och andra verksamheter och därmed dra fördel av sin monopolsituation Många kommunala energiföretag investerar i avfallsförbränning eftersom det är en lösning som är konkurrenskraftig på fjärrvärmemarknaden. Det innebär att ett kommunalt avfalls/energibolag kan ha monopol på både direkttilldelade avfallstjänster från kommunen och leverans av fjärrvärme utan särredovisning. Ett kommunalt bolag som åtnjuter både direkttilldelade tjänster för hushållsavfall och bedriver produktion av fjärrvärme har en annan konkurrenssituation än ett privat företag när det erbjuder avfallstjänster på verksamhetsavfallsmarknaden. Det finns exempel där privata återvinningsföretag inte kunnat konkurrera till följd av att kommunen erbjuder fördelaktiga priser på avfallshanteringen om kundföretaget samtidigt köper kommunens fjärrvärmetjänster. Privata företag kan inte ge ett samlat erbjudande om fjärrvärme- och avfallstjänster. Denna snedvridning av marknaden måste åtgärdas. Kommunala bolag som bedriver fjärrvärmeverksamhet bör endast få agera köpare av avfallsbränslen och inte få sälja avfallstjänster till företag och andra verksamheter. Det är inte rimligt att kommunala bolag som säljer avfallstjänster på verksamhetsavfallsmarknaden ska kunna utnyttja sitt monopol på fjärrvärmemarknaden i kundrelationen. ÅI föreslår att det görs ändringar i relevant lagstiftning, ev i fjärrvärmelagen, så att kommunala bolag som säljer fjärrvärmetjänster inte får göra paketlösningar med avfallstjänster. Upphandlingslagstiftningen Förslag 11. Tydliggör i lagstiftningen att Teckal-kriterierna ska beräknas på all verksamhet som kommunen bedriver inom avfallsområdet Många kommunala bolag som bedriver affärsverksamhet och samtidigt har direkttilldelade tjänster från ägarkommunerna har en alltför stor verksamhet på den konkurrensutsatta marknaden och uppfyller därmed inte Teckal-kriterierna. Sedan Teckal-kriterierna infördes i svensk lagstiftning har några kommuner skapat separata bolag för att kringgå dessa kriterier då de ansett att Teckal-kriterierna endast ska beräknas på verksamheten i det bolag som erbjuder tjänster åt ägarkommunerna. Konkurrensverket och EU-kommissionen har gjort en avvikande bedömning i det pågående anmälningsärendet som rör ett flertal svenska kommuner. Även regeringen har i sitt svar på EUkommissionens formella underrättelse ställt sig bakom Konkurrensverkets bedömning. ÅI föreslår att det i upphandlingslagstiftningen förtydligas att Teckal-kriterierna ska beräknas på all avfallsverksamhet som kommunerna bedriver. Genom att förtydliga i lagstiftningen hur Teckal-kriterierna ska beräknas blir regelverket tydligare för kommunerna att följa och för Konkurrensverkets uppföljning av efterlevnaden. Avslutningsvis så är det oerhört angeläget att det etableras ett tydligare regelverk för den del av avfallsmarknaden som är konkurrensutsatt, speciellt mot bakgrund av den nyckelroll och tillväxtpotential som återvinningen har i en cirkulär ekonomi och i regeringens nyindustrialiseringstrategi. Många av de frågor vi lyfter har varit ett problem på marknaden under en längre tid. Vi hoppas därför att de nu ska får en lösning, så att återvinningsföretagen kan fortsätta att utveckla innovativa och kundanpassade återvinningslösningar. Lagstiftningen måste utvecklas så att den stödjer synen att avfall är en resurs och inte ett renhållningsproblem. 10
Vi anhåller om ett möte med närings- och innovationsministern eller ansvarig statssekreterare för en fördjupad diskussion om förslagen. Om det inte finns möjlighet till möte vill vi ha skriftliga kommentarer till förslagen. Stockholm den 22 februari 2016 Britt Sahleström vd, Återvinningsindustrierna 11