Drift- och underhållssäkerhet för kommunens fritidsanläggningar Revisionsrapport KPMG AB Antal sidor: 7 KPMG network of independent member firms affiliated with KPMG International Cooperative
Innehåll 1. Sammanfattning 1 2. Bakgrund och syfte 2 3. Avgränsning 3 4. Projektorganisation och metod 3 5. KBAB Service AB: s förvaltningsuppdrag 3 6. Kultur och fritids förvaltningsuppdrag 5
1. Sammanfattning Vi har av s revisorer fått i uppdrag att granska kommunens processer för driftoch underhållssäkerhet i kommunens fritidsanläggningar. Uppdraget ingår i revisionsplanen för år 2013. Perspektivet Ett tryggt och gott liv innefattar bl.a. målet om en aktiv fritid och bred kultur för alla ska stödja föreningslivets olika aktiviteter och kommunens anläggningar ska vara funktionella, tillgängliga och väl anpassade. Kommunen är ägare till samtliga fritidsanläggningar som omfattas av denna granskning. Merparten av fritidsanläggningarna (utom Kristinelunds sportfält, avsnitt 6 i denna rapport) förvaltas av KBAB Service AB. Förvaltningen av anläggningarna samordnas inom Stadskansliet av kommunens fastighetssamordnare. Arbetet med att utveckla fritidsanläggningarnas driftsäkerhet är långsiktigt och kräver både investeringar och kontinuerligt underhåll. Förvaltningsavtal med gränsdragningslistor utgör tillsammans med ägardirektiv, fullmäktiges mål och budget, viktiga dokument för kommunfullmäktiges årliga styrning av underhållsverksamheten för kommunens fritidsanläggningar. Dokumenten ligger också till grund för dialogen mellan kommunstyrelsen och de politiska nämnderna, bl.a. genom återkopplingen till kommunfullmäktiges i nämndernas årliga verksamhetsplaner. Grundavtalet och tillämpningsavtalet mellan kommunen och KBAB Service AB är upprättade 1994 respektive 1997, dvs. för drygt 15 år sedan. Även gränsdragningslistan som tydliggör den tekniska och ekonomiska gränsdragningen mellan fastighetsförvaltningen och verksamheten i kommunens anläggningar, är upprättad för drygt fem år sedan. Från och med år 2013 upprättas en formell underhållsplan i samarbete med kommunens fastighetssamordnare. Av intervjun med stadskansliet framgår att kommunens underhållsinsatser för objekt som förvaltas av KBAB Service AB, bedöms för de kommande 10 åren i intervallen 1-2-5-7-10 år. Sedan fastställs underhållsplanen för det kommande året (1 år i taget). Det finns olika strategier för underhåll; från akut avhjälpande underhåll/reparationsinsatser till förebyggande underhåll. En synpunkt som framkommer vid granskningen är att det akuta avhjälpande underhållet dominerar före det förebyggande underhållet. Vissa anläggningar byggdes för över 30 år sedan. Ur detta perspektiv blir det förebyggande underhållet viktigt för att undvika förstorande skador på anläggningarna. Verksamheten har i stort sett upprätthållits, men har ibland tvingats dra ned under tiden saker blivit åtgärdade. Förmågan att utföra krävda underhållsåtgärder på anläggningarna finns, men det kan dra ut på tiden. Av besiktningsprotokoll från 2013 upprättade av Köpings Bostads AB framgår sammanfattningsvis att Karlbergsbadet är hårt slitet. En utredning pågår om badets framtid. I övrigt visar besiktningsurvalet på ett behov av varierande åtgärder i kommunens fritidsanläggningar. Det har inte upprättats någon underhållsplan för Kristinelunds sportfält varken på kort och lång sikt. De negativa budgetavvikelserna avseende underhållskostnader, under de senaste fem åren, talar för att det föreligger svårigheter att upprätta en tillförlitlig underhållsplan för sportfältet. 1
Vissa anläggningar är mellan 30 40 år gamla. Enligt vår bedömning finns det anledning att tro att akuta avhjälpande underhållsinsatser påverkat utfallet negativt under jämförelseperioden jämfört med budget. Detta talar för att planeringen av det förebyggande underhållet för Kristinelunds sportfält bör utvecklas. Av kultur- och fritids verksamhetsplan 2014 framgår en rad behov av åtgärder på sportfältet för att upprätthålla standarden på anläggningarna. Av en nyligen genomförd el-revisionsbesiktning av ishallen framgår en rad anmärkningar som behöver åtgärdas före sommaren 2014. Utifrån det övergripande syftet med denna granskning gör vi sammanfattningsvis bedömningen att processen för drift- och underhållssäkerhet för kommunens fritidsanläggningar kan utvecklas. Vi lämnar följande rekommendationer: Kommunstyrelsen behöver se över aktualiteten i förvaltningsavtal och gränsdragningslistor avseende kommunens fritidsanläggningar. Den långsiktiga underhållsplaneringen bör tydliggöras och utvecklas avseende planering för förebyggande underhåll. Vi har också gett kommunstyrelsens ordförande och vice ordf. samt kommundelsnämndens ordf. möjlighet att kommentera Underhållsplaneringens flexibilitet och hur uppföljning av arbetet med fritidsanläggningar fungerar? Av den kommentar vi fått framgår bl.a. att det diskuteras att i framtiden lägga mer resurser på det förebyggande underhållet. 2. Bakgrund och syfte Vi har av s revisorer fått i uppdrag att granska kommunens processer för driftoch underhållssäkerhet i kommunens fritidsanläggningar. Uppdraget ingår i revisionsplanen för år 2013. Kommunen har flera fritidsanläggningar bl.a. ishall, idrottsplatser, badhus och utomhusbad m.m. Arbetet med att utveckla fritidsanläggningarnas driftsäkerhet är långsiktigt och kräver både investeringar och kontinuerligt underhåll. Tillförlitliga anläggningar är en väsentlig förutsättning för att kommunens olika fritidsverksamheter ska fungera. En anledning till störningar kan vara dålig planering av underhåll och reparationer. Underhåll ger ökad säkerhet och tillförlitlighet. Syftet med granskningen är att ge revisorerna underlag för att bedöma processer för drift- och underhållssäkerhet för kommunens fritidsanläggningar. Revisorerna vill få följande delar belysta: Hur verksamheten kring fritidsanläggningar är organiserad? Mål, strategi, styrning och uppföljning kring fritidsanläggningar? Vem som beslutar om investerings- och underhållsbehov? 2
Hur och på vilka grunder görs prioriteringar för underhåll och planering för framtida underhållsbehov? Fritidsanläggningarnas nuvarande status och om nuvarande underhåll är tillräcklig i förhållande till verksamhetens bedömning av det egentliga behovet? Organisationens underhållssäkerhet förmågan att utföra krävda underhållsåtgärder på anläggning, vid en angiven tidpunkt eller ett angivet tidsintervall? 3. Avgränsning Granskningen har genomförts på en övergripande nivå och är avgränsad till Stadskansliet under Kommunstyrelsen, Kolsva kommundel och Kultur- och fritidsförvaltningen. 4. Projektorganisation och metod Granskningen har genomförts av Monica Rådestad, certifierad kommunal revisor. Karin Helin Lindkvist har deltagit i granskningen i sin roll som kundansvarig för revisorerna i. Granskningen har genomförts genom dokumentstudier av bl.a. kommunens underhållsplanering, avtal, besiktningsprotokoll, statistik m.m. Granskningen startade i januari och vi har genomfört intervjuer med kommunchef, kommunens fastighetssamordnare, kanslichef, Kolsva kommundelschef samt ordf., vice ordf. och chefen för Kultur- och fritid. Ett stickprov av fritidsanläggningarnas fastighetsstatus har granskats utifrån besiktningsprotokoll upprättade av bl.a. Köpings Bostads AB under 2013. Vi har också gett kommunstyrelsens ordförande och vice ordf. samt kommundelsnämndens ordf. möjlighet att kommentera Underhållsplaneringens flexibilitet och hur uppföljning av arbetet med fritidsanläggningar fungerar? 5. KBAB Service AB: s förvaltningsuppdrag Kommunen är ägare till samtliga fritidsanläggningar som omfattas av denna granskning. Merparten av fritidsanläggningarna (utom Kristinelunds sportfält 1 ) förvaltas av KBAB Service AB 2, vilket regleras i ett avtal med kommunen. Grundavtalet och tillämpningsavtalet mellan kommunen och KBAB/KBAB Service AB är upprättade 1994 respektive 1997. I KBAB Service AB: s förvaltningsuppdrag ingår underhåll, reparationer, drift, utvändig skötsel och städning av lokalerna. Underhållsvolymen ska enligt avtalet fastställas genom fastighetssamordningens godkännande av årliga underhållsplaner. Ny- till- eller ombyggnad av fastigheterna sker på beställning av kommunstyrelsen genom kommunens fastighetssamordning. Stadskansliet genomförde år 2009 en översyn av ansvarsfördelningen mellan kommunen/ fastighetsägaren, bolaget och verksamhetsförvaltningarna. Dokumentet tydliggör den tekniska och 1 Kristinelunds sportfält förvaltas av Kultur och fritid (avsnitt 6 nedan). 2 Köpings Bostads AB som ägs av, är moderbolag till KBAB Service AB. 3
ekonomiska gränsdragningen mellan fastighetsförvaltningen och verksamheten i respektive anläggningar. Modellen bygger enligt kommunen, i allt väsentligt på SKL: s rekommendationer. Arbetsuppgifter av teknisk karaktär som t.ex. värme, ventilation, el, inre och yttre underhåll, ligger på fastighetsförvaltning (KBAB Service AB). Arbetsuppgifter som kan hänföras till verksamheten ligger på den verksamhetsansvarige. Gränsfall som kan innebära tolkningsproblem finns listade i dokumentet. Om verksamheten vill anlita fastighetsskötare för åtgärder som verksamheten ansvarar för skall detta regleras i en överenskommelse. Kostnader för underhåll, reparationer och renoveringar för fritidsfastigheter under de senaste fem åren 2009 2013, fördelar sig enligt följande: Fritidsanläggning (tkr) 2013 2012 2011 2010 2009 Erikslunds ridhus 55 45 33 2 707 23 Karlbergshallen 2 353 124 71 136 58 Karlbergsbadet (inomhusbad) 798 537 219 * 156 *144 Badhushallen 77 46 21 * * Kristinelundsbadet (utomhusbad) 123 116 1 671 3 088 130 Ishallen 216 188 108 835 702 Kolsva Malmahallen (sporthall) 59 227 29 25 10 Malmabadet (inomhusbad) 152 110 33 1 60 *Ej separerat Källa: Av tabellen framgår vissa större renoveringsprojekt t.ex. taket på ridhuset 2010 (ca 2,7 mkr), tillgänglighetsanpassningar i Karlbergshallen 2012 2013 (drygt 1,9 mkr) och Kristinelundsbadet 2010 2011 (drygt 4,2 mkr). Från och med år 2013 upprättas en formell underhållsplan i samarbete med kommunens fastighetssamordnare. Av intervjun med stadskansliet framgår att kommunens underhållsinsatser för objekt som förvaltas av KBAB Service AB, bedöms för de kommande 10 åren i intervallen 1-2-5-7-10 år. Sedan fastställs underhållsplanen för det kommande året (1 år i taget). De årliga behoven listas och prioriteras från 1 3, vilket sedan utgör grunden för budgetarbetet och fastställande av budgetram. Insatserna grundar sig på genomförda besiktningar. Förutom under renoveringen av utomhusbadet, som var stängt i stort sett en hel sommarperiod, har det enligt uppgift inte förekommit några längre störningar eller avbrott i tillgängligheten till anläggningarna. Gränsdragningslistan mellan fastighetsförvaltning och verksamheten i respektive anläggning, finns tillgänglig på kommunens intranät och har enligt uppgift inneburit relativt få problem. Kommunens fastighetssamordnare har regelbundna avstämningsmöten med KBAB Service AB. Bolagets VD deltar i Kolsva ledningsgrupp minst två gånger per år och kommundelschefen har regelbundna möten med vaktmästarfunktionen i kommundelens anläggningar. Enligt stadskansliet 4
finns ett stort intresse för anläggningarnas status bland politikerna. Dialogen mellan kommunen och bolaget fungerar enligt uppgift bra. Det finns olika strategier för underhåll; från akut avhjälpande underhåll/reparationsinsatser till förebyggande underhåll. En synpunkt som framkommer vid granskningen är att det akuta avhjälpande underhållet dominerar före det förebyggande underhållet. Vissa anläggningar byggdes för över 30 år sedan. Ur detta perspektiv blir det förebyggande underhållet viktigt för att undvika förstorande skador på anläggningarna. Verksamheten har i stort sett upprätthållits, men har ibland tvingats dra ned under tiden saker blivit åtgärdade. Förmågan att utföra krävda underhållsåtgärder på anläggningarna finns, men det kan dra ut på tiden. Vi har tagit del av ett urval besiktningsprotokoll från 2013, upprättade av Köpings Bostads AB: Erikslunds ridhus: Tak, fasader, grund, invändigt ytskikt och belysning är utan anmärkning. Fönster och ytterdörrar är i behov av justering och ommålning inom fem år. Problem har noterats med värmereglering/ventilation. Karlbergshallen: Tak, fasader, fönster, grund, invändigt ytskikt och utemiljön är i behov av åtgärder. Risk för takläckage, fasad med behov av renovering inom två år, grund med risk för fuktskador och slitna ytskikt. Karlbergsbadet (inomhusbad): Tak, fasader, fönster, grund, invändigt ytskikt, ventilation, el. belysning och utemiljön är i behov av omfattande åtgärder. Stor risk för läckage genom tak, invändiga fuktskador, trasiga ytskikt, ventilation som inte uppfyller normkraven enligt OVK etc. som kan innebära säkerhetsrisker. Kristinelundsbadet (utomhusbad): Fasader, fönster och invändigt ytskikt är i behov av åtgärder inom fem år. Kolsva Malmahallen (sporthall) och Malmabadet (inomhusbad): Tak, fasader, fönster och grund är utan anmärkning. Ytskikten är slitna men godkänd miljö. Anmärkningar finns avseende Malmahallens ventilation och värme. Belysningen är dålig i hallen och flera armaturer är trasiga i badets korridor. Av besiktningsprotokollen framgår sammanfattningsvis att Karlbergsbadet är hårt slitet. En utredning pågår om badets framtid. I övrigt visar besiktningsurvalet på ett behov av varierande åtgärder i kommunens fritidsanläggningar. 6. Kultur och fritids förvaltningsuppdrag Kristinelunds sportfält förvaltas av Kultur och fritid. På sportfältet finns bl.a. en ishall, bandybana, fotbollsplaner (varav en konstgräsplan) och tennisbanor (tennishallen ägs av Köpings tennisklubb). När det gäller utomhusbadet Kristinelund ligger förvaltningsansvaret på KBAB Service AB. Kultur- och fritid har enbart verksamhetsansvar utifrån den verksamhet som bedrivs på badet. 5
Byggnadsår för fritidsanläggningar i urval: IP 1917 IP-paviljongen 1919 Kristinelundsbadet 1971 Bandybanan 1975 Ishallen 1982 Karlbergsbadet renovering efter brand 1987 Konstgräsplan 2006 Allvädersbanor IP 2011 De objekt som ligger under Kultur- och fritid på Kristinelunds sportfält är bandybanan, ishallen och konstgräsplanen. IP-paviljongen från 1919 totalrenoverades under 2012. I renoveringen ingick bl.a. tak, tilläggsisolering, fjärrvärme och ventilation, fasad, fönster, elsystem och handikappanpassning. Renoveringen kostade ca 4,5 mkr. Enskilda större investeringar har sedan 2006 genomförts med tilldelade fondmedel på ca 20 mkr. Under de senaste fem åren 2009 2013, har kultur- och fritids investeringsbudget legat på drygt 1,4 mkr/år. Underhållsbudget jämfört med kostnadsutfall för Kristinelunds sportfält, under de senaste fem åren 2009 2013, fördelar sig enligt följande: År/mkr Budget Utfall Avvikelse mot budget 2009 0,9 1,5 0,6 2010 0,9 1,4 0,5 2011 1,0 2,0 1,0 2012 1,3 1,3 0 2013 1,3 1,4 0,1 Av intervjun framgår att underhållsinsatserna planeras utifrån lagstadgade besiktningar, skyddsronder samt krav från idrottsförbund m.m. Personalen har enligt uppgift en god kontroll på anläggningarnas status. Det har inte upprättats någon underhållsplan för anläggningarna varken på kort och lång sikt. De negativa budgetavvikelserna avseende underhållskostnader för Kristinelunds sportfält, under de senaste fem åren, talar för att det föreligger svårigheter att upprätta en tillförlitlig underhållsplan för sportfältet. Vissa anläggningar är mellan 30 40 år gamla. Enligt vår bedömning finns det anledning att tro att akuta avhjälpande underhållsinsatser påverkat utfallet negativt under jämförelseperioden jämfört med budget. Detta talar för att planeringen av det förebyggande underhållet för Kristinelunds sportfält bör utvecklas. Förslag på prioriteringar av investerings- och underhållsinsatser diskuteras i regel på enhetsnivå. Därefter kommuniceras behoven med chefen för Kultur och fritid, som i sin tur kommunicerar behoven i nämnden. Behov och insatser diskuteras i förhållande till verksamhetens fastställda 6
mål. Diskussionen kring behov och insatser kan också ta den omvända vägen in i budgetprocessen. Av vår intervju framgår att samspelet mellan politik och verkställighet fungerar bra. Kommunikation och information fungerar bra med snabb återkoppling avseende t.ex. ekonomiska frågor. Av kultur- och fritids verksamhetsplan 2014 framgår en rad behov av åtgärder på sportfältet för att upprätthålla standarden på anläggningarna. Behoven omfattar t.ex. vaktmästarförstärkning och åtgärder av isbanans kylanläggning. Den stora mängd ammoniak som cirkulerar i bandybanan utgör stora risker om ett läckage uppstår. Av Elektriska Nämndens 3 nyligen genomförda elrevisionsbesiktning av ishallen framgår en rad anmärkningar som behöver åtgärdas före sommaren 2014. Av verksamhetsplanen framgår också att Kristinelundsbadets reningsanläggning ska renoveras under 2014. Enligt förvaltningen ställs högre krav på miljön både i badet och i hallarna, vilket medför att nuvarande personalstyrka har svårt att hålla anläggningarna säkra och i gott skick. De prioriterade anläggningarna 2014 är omklädningsrummen på Hästhagen i Kolsva (ca 1 mkr) samt motionsspåren, båthusen och sandfilter på Kristinelundsbadet (ca 800 tkr), dvs. en sammanlag investeringsbudget 2014 på 1,8 mkr. KPMG, dag som ovan Monica Rådestad Certifierad kommunal revisor Karin Helin Lindkvist Kundansvarig 3 Elektriska Nämnden är en uppdragsenhet inom Brandskyddsföreningen. Dess uppdrag utgår bl.a. från försäkringsbolagen och innebär att man ansvarar för genomförandet av revisionsbesiktningar på försäkringsobjekt. 7