INNEHÅLL Förord 13 Läsanvisning 15 ➊ PBL i sitt sammanhang 17 Teknik 20 Ekonomi 21 Värderingar 23 Juridik 24 ➋ Att tillämpa PBL 25 Offentlig och lagreglerad kontroll 25 Huvuddragen i lagsystem för samhällsbyggande 25 Motivet för myndighetskontroll 26 Systemet för myndighetskontroll 27 Olika roller och uppdrag 28 Samordningsansvar och hantering av målkonflikter 28 PBL förändras och utvecklas 29 5
EN HANDBOK OM PBL OCH SAMHÄLLSBYGGANDE PBLs mål och medel 30 Mål 30 Medel 30 Allmänna och enskilda intressen (2 kap. PBL) och möjliga avvägningar 31 Olika planeringsverktyg på olika nivåer 34 Planläggning 37 Regionplanen 38 Översiktsplanen 38 Aktuella översiktsplaner 40 Översiktsplanens detaljeringsnivå 42 Översiktsplanen tas fram 43 Viktigaste om översiktsplaner (3 kap. PBL) 45 Översiktsplanen som grund för planbesked 46 Detaljplaneprogram (5 kap. 10 PBL) i stället för översiktsplan 46 Detaljplanen 47 Vad ska regleras i en detaljplan? 48 Vad får regleras i en detaljplan? 50 Hur tas detaljplaner fram? 53 Val av standardförfarande eller utökat förfarande 60 Planbesked (5 kap. 2 5 PBL) 63 Områdesbestämmelser (4 kap. 41 43 PBL) 67 Detaljplanens dokument 68 Plankarta och planbestämmelser 68 Planbeskrivningen 68 Miljökonsekvensbeskrivning (MKB) 70 Plangenomförande och exploateringsavtal 72 Exploateringsavtal 73 Markanvisningsavtal 75 6
INNEHÅLL Bygglov, marklov och rivningslov 77 Principen för tillstånd och beslut 78 Lov och anmälan 79 När krävs lov den generella lovplikten? 80 Lättnader och undantag från lov 82 Lovplikten inom detaljplan utökade krav 82 Lovplikten för en- och tvåbostadshus generella lättnader (9 kap. 4 6 PBL) 83 Lovplikt i område utanför sammanhållen bebygglese 84 Minskning eller ökning av lovplikten genom detaljplan undantag 84 När krävs anmälan i stället för bygglov? (6 kap. 41 PBF) 86 Andra besked och beslut om lov 87 Förhandsbesked (9 kap. 17 PBL) 87 Villkorsbesked (9 kap. 19 PBL) 88 Tidsbegränsat lov (9 kap. 33 PBL) 89 Lov för säsongsverksamhet (9 kap. 9 PBL) 91 Frivillig ansökan om lov 92 Villkor som får ställas i samband med lov eller startbesked 92 Villkor genom planbestämmelser (4 kap. 14 PBL) 92 Villkor för lov 93 Samordning mellan myndigheter 94 Handläggning av bygglov 95 Vad är ett bygglov? 95 Vem ger bygglov? 95 När ska bygglov ges? 96 Handläggningen av ansökan 97 Ansökan 97 Ritningar, beskrivningar, uppgifter 100 Kompletteringar av ansökan 101 Grannehörande eller underrättelse (9 kap. 25 PBL) 101 7
EN HANDBOK OM PBL OCH SAMHÄLLSBYGGANDE Tidsgränser för handläggning (9 kap. 27 PBL) 102 Mottagningsbevis komplettförklaring (9 kap. 27 PBL) 103 Kommunicering (9 kap. 26 PBL) 103 Lovets innehåll och giltighetstid 104 Vinner bygglov laga kraft? 104 Delge beslutet 105 Kungörelse 105 Brev om kungörelse 105 Vissa svårigheter 106 Avvikelser 107 Nya avvikelser (9 kap. 31b PBL) 107 Utökat utrymme för avvikelser efter genomförandetidens slut (9 kap. 31c PBL) 108 Hinder för avvikelser (9 kap. 31e PBL) 109 Gamla avvikelser (9 kap. 31a PBL) 110 Ansvar och uppgifter i tillstånds- och byggkontrollprocessen 111 Byggherrens uppgifter 111 Nämndens uppgifter 112 Kontroll av byggandet 114 Varför regleras och kontrolleras utförandet? 114 Byggkontrollsystemet i korthet 115 Kort om byggherrens roll 116 Kort om byggkontroll 117 Tekniskt samråd 117 Kort om tekniskt samråd 118 Handlingar inför samrådet 118 Vad är en kontrollplan? (10 kap 6 PBL) 121 Kontrollansvarig 124 Kontrollansvariges funktion 125 8
INNEHÅLL Startbesked (10 kap. 3 PBL) 125 Arbetsplatsbesök 128 Slutsamråd (10 kap. 30 31 PBL) 129 Slutbesked (10 kap. 34 37 PBL) 130 Slutbesked vid etappvis byggande 132 Enkla åtgärder enklare process/förenklad process 132 Enkla åtgärder 133 Hur sker kontroll av åtgärder som inte kräver lov? 134 Krav på byggandet 134 Lämplighetskrav 134 Utformningskraven 135 Tekniska egenskapskrav 136 Undantag 137 Utformningskrav på tomter 138 Förbud mot förvanskning och varsamhetskrav (8 kap. 13 PBL) 139 Påföljd, ingripande och sanktioner 140 De vanligaste typerna av föreläggande 140 De vanligaste förbuden 142 Byggsanktionsavgifter 143 Avgifter 144 Överklagande av beslut om planer och bygglov 145 Överklaga detaljplaner och områdesbestämmelser 145 Fastighetsägarens rätt till ersättning för planskada 147 Överklaga beslut om lov och förhandsbesked 147 Fastighetsägarens rätt till ersättning vid föreläggande eller vägrat lov 147 9
EN HANDBOK OM PBL OCH SAMHÄLLSBYGGANDE ➌ Fördjupning 149 Historisk bakgrund 149 Plan- och bygglagstiftning 149 Plan- och bygglagen 1987 151 Strandskydd 152 Miljö 153 Fysisk riksplanering 154 En ny plan- och bygglagstiftning 155 Juridik 157 Förvaltnings- och civilrätt 157 Norm eller målstyrning 159 Markägarens rättigheter 160 10 Lagen som styrinstrument 162 EU-direktiv 162 Grundlagar 163 Balk och lag 164 Förordning 165 Myndighetsföreskrifter 166 Allmänna råd 166 Handbok eller vägledning 167 Föreskrift eller råd 167 Överklagande 167 Laglighetsprövning sker av följande PBL-beslut 169 Laglighetsprövning innebär enbart en begränsad prövning av beslutet som omfattar 169 Överklagande av beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser 169 Överklagande av förhandsbesked, bygglov, startbesked m m 170 Överklagande av länsstyrelsens beslut 171
INNEHÅLL PBLs möte med annan lagstiftning 172 PBL och miljöbalken 172 Buller 175 Dagvatten 176 Vindkraft 177 Miljöbalken 178 Riksintressen Hushållningsregler, havsplanering 178 Miljökvalitetsnormer 182 Miljökonsekvensbeskrivning och miljöbedömning 183 Strandskydd 184 Innebörd 185 Detaljplaneläggning 186 Bygglov och förhandsbesked 187 Överprövning av länsstyrelsen 187 Miljöfarlig verksamhet 188 Vattenverksamhet 189 Samråd om naturmiljön med länsstyrelsen 189 Biotopskydd 190 Regeringens tillåtlighetsprövning 191 Fastighetsbildningslagen 191 Kulturmiljölagen 192 Fornminnen 192 Byggnadsminnen 194 Kyrkor 194 ➍ Förklarade ord 195 11
EN HANDBOK OM PBL OCH SAMHÄLLSBYGGANDE ➎ Litteratur och webbplatser 245 Tryckta skrifter 245 Webbplatser 247 ➏ Källor 249 12
Förord Denna handbok ställdes ursprungligen samman med anledning av den nya plan- och bygglagen (PBL) som trädde i kraft den 2 maj 2011. Sedan dess har PBL ändrats ett flertal gånger, varför det är dags för en revidering. Samtidigt har vi passat på att komplettera med det som saknats och utvecklat några av avsnitten. PBL är en av de mest komplexa lagar vi har i Sverige och en tydlig ramoch avvägningslag som avgörs vid tillämpningen. En stor del av samhällsbyggandet regleras av PBL, men även en mängd andra lagar är av många gånger avgörande betydelse. Handboken innehåller därför även utblickar mot annan lagstiftning liksom de sammanhang som är av betydelse för tillämpningen. Eftersom lagstiftningen är under ständig förändring i sina detaljer lyfter vi fram de viktigaste grundstenarna. För att få en exakt och aktuell bild av vad som gäller i enskilda plan- och byggsituationer hänvisar vi till de uppdaterade lagar, förordningar, föreskrifter med mera som gäller vid den tidpunkt frågan uppstår. Handboken vänder sig till den som kommer i kontakt med PBL och samhällsbyggnadsfrågor på något sätt. Det kan gälla med anledning av ett eget byggprojekt eller när någon annan planerar ett projekt som man har synpunkter på. Handboken kan även vara värdefull för denna grupp eftersom den ger sammanhang och bakgrund som inte alltid ges i myndigheternas skrifter. För fördjupad information hänvisar vi till lagkommentarer och de handböcker och allmänna råd som myndigheterna själva ger ut. 13
EN HANDBOK OM PBL OCH SAMHÄLLSBYGGANDE Handboken inleds med en läsanvisning som är viktig för att lära sig hitta i boken. Vi hoppas att denna handbok kan bidra till att förbättra rättssäkerheten och effektiviteten i hur samhällsbyggandet sker i Sverige. På så sätt hoppas vi kunna bidra till att utveckla ett långsiktigt och hållbart samhällsbyggande med goda kvaliteter för oss alla. Nancy Mattsson har författat avsnittet om plan- och bygglagen medan Carl-Gustaf Hagander har författat resterande delar. Stockholm juni 2016 Carl-Gustaf Hagander Ark SAR/MSA Nancy Mattsson Ark SAR/MSA 14
Läsanvisning För de flesta är den svenska lagstiftningen många gånger svårfångad, ja nästan ogenomtränglig. En ny plan- och bygglag (PBL) trädde i kraft 2 maj 2011 med syftet att förenkla. Till det kommer att samhällsbyggande regleras i flera andra lagar, vilket medför att komplexiteten är hög. Även för den mest insatte kan det vara svårt att inse vad som gäller och på vilka grunder besluten ska fattas. Utgångspunkten för handboken är PBL, men eftersom det finns en mängd andra lagar och regler som styr planeringen och byggandet redovisas i vilket sammanhang PBL verkar. Boken är uppbyggd så att de flesta avsnitt kan läsas var för sig. Ibland hänvisas till den PBL från 1987 som gällde innan den 2 maj 2011. I det fall använder vi den vedertagna beteckningen ÄPBL. För att kunna tolka PBL måste man ofta använda sig även av förarbeten och rättsfall från ÄPBL. Handboken ger inledningsvis en allmän översikt över hur samhället fördelat makten över samhällsbyggandet. Här redovisas sammanhang och faktorer som underlättar förståelsen av varför lagstiftningen ser ut som den gör tillsammans med en kort historisk bakgrund. Denna baskunskap underlättar möjligheterna att förstå och kunna hantera den samlade lagstiftningens olika irrgångar. PBL-delen beskriver lagstiftningen utifrån strukturen i PBL. I anslutning till beskrivningen av de nya reglerna redovisas de mest betydande skillnaderna i den nya lagstiftningen jämfört med den tidigare. Exempel ges i texten på hur lagen är tänkt att hantera olika plan- och byggsituationer. Trots att PBL enbart gällt under snart fem år har mycket ändrats i PBL liksom i andra lagar. Många utredningsförslag ligger på regeringens eller riksdagens bord. I slutet av boken redovisas en del av de lagförslag av betydelse som kan innebära förändringar. För att få reda på lydelsen av lagarna vid varje aktuellt tillfälle hänvisar vi till de webbplatser som redovisas sist i handboken. 15
EN HANDBOK OM PBL OCH SAMHÄLLSBYGGANDE En avslutande del av handboken upptas av en kombinerad innehållsförteckning och uppslagsdel där olika begrepp som används i boken eller i andra sammanhang som berör samhällsbyggandet förklaras. Vissa uppslagsord har en uttömmande redovisning medan andra enbart definieras kortfattat. När det gäller ytterligare fördjupad kunskap hänvisar vi till andra publikationer som vänder sig till handläggare och beslutsfattare. De mest användbara finns listade i en avslutande litteraturförteckning där hänvisningar även ges till olika webbplatser som ytterligare kan hjälpa till att förstå innebörden av PBL i skilda sammanhang. PBL-kunskapsbanken på Boverkets hemsida utvecklas kontinuerligt med verkets syn på hur PBL ska hanteras i olika situationer. 16
1PBL i sitt sammanhang av Carl-Gustaf Hagander 1 I detta avsnitt ges en övergripande beskrivning av de olika faktorer som påverkar hur vi bygger vårt samhälle. Samhällsbyggande är en komplex verksamhet. Varje projekt har sina förutsättningar, problem och möjligheter. Många gånger handlar det om stora och långsiktiga investeringar antingen för den enskilde eller för samhället. Projekten kan innebära avgörande förändringar i miljön som kan komma att bestå i hundratals år. Då blir genomförda projekt nya förutsättningar för den tidens samhällsbyggande. Den byggda miljön kommer aldrig att bli färdig utan kommer alltid att vara föremål för olika förändringar beroende på samhällets utveckling i övrigt, den enskilda människans behov eller byggnaders förgänglighet. Värderingar och ekonomiska förutsättningar är föränderliga över tiden och vilka lösningar som anses vara goda beror på många enskilda individers synsätt och den tidsanda som råder när besluten ska fattas och genomföras. Det går därför inte att ställa upp mål för att vi ska uppnå en god och långsiktigt hållbar bebyggd miljö inom ett visst årtal. Men det är inte desto mindre viktigt att vi alla strävar efter att uppnå en god bebyggd miljö, även om våra värderingar av vad detta egentligen innebär är olika. Samhällsbyggande berör grundläggande värderingar av olika slag. Många av dessa bygger på politiska värderingar om vilken makt olika aktörer ska ha. Vilka rättigheter och skyldigheter ska man ha som markägare, hyresgäst, närboende eller medborgare? Hur långt ska samhället kunna styra över markanvändningen, och vilken nivå eller del av samhällsapparaten ska ha ansvar för de avgörande besluten? Vilken administrativ nivå i samhället ska ha rätt att fatta beslut om en fråga som berör den byggda miljön? Är det individen själv, kommunen, länsstyrelsen, en annan regional eller central myndighet, EU eller rent av FN? Och vilket inflytande ska grannar eller andra berörda ha? I Sverige och de flesta andra civiliserade länder har samhället genom sina 17
EN HANDBOK OM PBL OCH SAMHÄLLSBYGGANDE politiska organ och myndigheter en avgörande betydelse för hur vi bygger samhället. Samhället representeras i sin tur av enskilda individer som genom sin makt, med eller utan lagstöd, kan främja eller motverka olika initiativ från markägare eller den som vill genomföra ett projekt. Eftersom regelverket är svårtillgängligt för de flesta, finns en stor risk för att besluten bygger på den kraftfullaste stämman istället för att besluten utgår ifrån det regelverk som riksdagen beslutat om. En ökad kompetens om regelsystemet handlar både om rättstrygghet och demokrati. Vi lever i ett demokratiskt samhälle där riksdagen stiftar lagarna som vi alla måste följa. Många projekt och byggen kräver ett eller flera tillstånd från en eller flera myndigheter. Då ska myndigheter eller domstolar tillämpa dessa lagar. Lagen kan innehålla tydliga krav eller enbart ange en ram för vad som är tillåtet och vad som inte är tillåtet. Det senare karaktäriserar reglerna om planläggning i PBL där kraven främst gäller hur besluten ska fattas och i vilken omfattning berörda ska höras. När det gäller byggnader och deras utformning är kraven betydligt mera tydliga och detaljerade. Är det någon som gör något utan tillstånd och som strider mot lagen är myndigheterna i flertalet fall både skyldiga att se till att det otillåtna rättas till samt på något sätt medverka till att ett straff döms ut för gärningsmannen. Om inte detta sker tappar övriga medborgare tilltron till lagarna. I ett civiliserat samhälle är det en nödvändighet att upprätthålla rättssäkerheten. I inledningen till regeringsformen, som är en av Sveriges grundlagar, läggs fast att All offentlig makt i Sverige utgår från folket. Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. Den offentliga makten utövas under lagarna. 18 Med stöd av regeringsformen har riksdagen utfärdat PBL som tillsammans med annan lagstiftning anger regelverket för planering och byggande. I vissa fall har lagstiftningen påverkats av vårt medlemskap i EU. Som medlemsland är Sverige bundet av vissa direktiv som utfärdats på EU-nivå. Sverige skiljer sig från de flesta andra länder genom att vi har valt att ge kommunerna en mycket stark ställning jämfört med andra länder när det gäller samhällsbyggandet och PBL. Men för andra lagar som påverkar samhällsbyggandet ansvarar staten. Det gäller till exempel väg- och järnvägsbyggande, liksom en
PBL I SITT SAMMANHANG stor del av miljölagstiftningen. Detta ger samhällsbyggandet speciella förutsättningar som kan skapa problem i ett enskilt fall eller försvåra en helhetssyn. Det samlade regelverket som samhällsbyggandet är splittrat. Vi planerar och bygger inte Sverige med enbart PBL. Därför måste planerare och beslutsfattare även ha en insikt om annan lagstiftning. Sverige fick en ny PBL den 2 maj 2011 som ersatte den gamla som gällt sedan 1987. Den nya PBL föregicks av ett flertal utredningsförslag, alla med syfte att förenkla och underlätta för både enskilda och samhället att skapa ett gott samhällsbyggande. Lagförslaget fick mycket kritik, men det är inget nytt att plan- och bygglagstiftningen kritiseras. Under större delen av 1900-talet pågick olika utredningar med syfte att förbättra lagstiftningen om samhällsbyggande. I varje skede var man fokuserad kring den huvudfråga som då skapade störst problem. Tiden efter att nya PBL trädde i kraft har också kännetecknats av en ständigt pågående översyn och ett otal förändringar. Att förenkla plan- och byggnadslagstiftningen är inte lätt. Den ska reglera frågor av vitt skilda slag, alltifrån stora investeringar som hamnutbyggnader till hur ett nytt fönster ska se ut vid renovering av en kulturbyggnad. Den fysiska miljön berör oss på olika sätt och handlar både om svåra tekniska lösningar och olika värderingar som ligger känslolivet nära. Det är inte enbart formuleringarna i lagtexten som avgör hur denna fungerar. Lika viktig är hur lagen tillämpas i praktiken. Detta är i sin tur beroende av kompetens och kunskap om lagen hos dem som är satta att hantera den eller möter den i samband med ett eget eller andras byggprojekt. Genom en god kompetens hos alla som är inblandade i samhällsbyggnadsprocesserna skapas bättre förutsättningar för ett långsiktigt och bra samhällsbyggande ur alla aspekter. Den byggda miljön illustrerar tydligt vilket samhälle vi lever i och de vid tiden rådande värderingarna. Lagstiftningen ska kunna hantera frågor kring befintlig bebyggelse som har kommit till under många hundra år. Samtidigt ska den reglera ny bebyggelse så att denna kan möta framtidens förändringar. Hur vi lokaliserar och bygger vårt samhälle får betydelse för möjligheterna att skapa ett hållbart samhälle från såväl ekonomisk, social som miljömässig synpunkt. Det är inte enbart juridiken som påverkar möjligheterna att genomföra ett samhällsbyggnadsprojekt. Det måste finnas en teknisk lösning och det måste finnas kapital som kan bekosta projektet. Dessutom måste det vara någon som vill genomföra detta och som inte möts av ett sådant opinionsmässigt motstånd som hindrar byggandet. Först när alla dessa faktorer är uppfyllda kan ett samhällsbyggnadsprojekt realiseras. 1 19