Granskning av efterlevnaden av kommunens upphandlingsregler Rapport På uppdrag av revisorerna i Norrköpings kommun
Innehåll 1. Sammanfattning... 2 2. Inledning... 4 2.1. Bakgrund... 4 2.2. Syfte och revisionsfrågor... 4 2.3. Revisionskriterier... 5 2.4. Metod och avgränsning... 5 3. Styrning... 7 3.1. Lagen om offentlig upphandling (2007:1091)... 7 3.2. Riktlinjer för upphandling och konkurrens i Norrköpings kommun... 7 4. Upphandlingar vid kontoren... 8 4.1. Kommunstyrelsens kontor... 8 4.2. Tekniska kontoret...10 4.3. Stadsbyggnadskontoret...13 4.4. Utbildningskontoret...16 4.5. Bedömning...18 5. Registeranalys...18 5.1. Bedömning...20 6. Svar på revisionsfrågorna...20 Bilagor: Bilaga 1 Källförteckning 1
1. Sammanfattning Ernst & Young har på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Norrköpings kommun granskat huruvida de upphandlingar som genomförs utan inblandning av det med Linköpings kommun gemensamma Upphandlingscenter genomförs på ett ändamålsenligt sätt och i enlighet med kommunens övergripande riktlinjer för upphandling. Utgångspunkten har varit att granska ett antal upphandlingar vid kommunens olika kontor som genomförts under året. De kontor som omfattas av granskningen är tekniska kontoret, stadsbyggnadskontoret, utbildningskontoret samt kommunikationsavdelningen vid kommunstyrelsens kontor. Efter genomförd granskning är vår övergripande bedömning att kontoren vid upphandling inte fullt ut följer kommunens riktlinjer. Dock är vår bedömning att upphandlingar, i de fall de genomförs, i huvudsak genomförs ändamålsenligt. Enligt riktlinjerna har nämnderna rätt att själva genomföra upphandlingar motsvarande ett värde om tre basbelopp, med undantag av verksamhetsunika områden där nämnden har ett större mandat. Vid tre av de fyra granskade kontoren finns rutiner för hur upphandlingar ska genomföras. Dessa preciseras i en gemensam projektmodell. Då enheten för lokalförsörjning också deltagit i den upphandling som utbildningskontoret ansvarat för under året har projektmodellen nyttjats vid denna upphandling. De externa konsulter som i huvudsak anlitas för att genomföra upphandlingarna har också tillgång till projektmodellen. Vid kommunikationsavdelningen är vår bedömning att det finns omfattande brister i de direktupphandlingar som genomförts. Det råder avsaknad av rutiner för hur upphandlingar ska genomföras. I den registeranalys som genomförts kan konstateras att kommunen saknar avtal med ett stort antal leverantörer som fakturerat belopp under 2011 och 2012 som överstiger gränsen för direktupphandling. Sammanlagt framkom för det fem nämnder som berördes av granskningen att 129 leverantörer har fakturerat belopp överstigande 284 tkr. I 55 fall har inte avtal kunnat identifieras. En slutsats är därför, att risken för att det förekommit otillåtna direktupphandlingar, inte kan uteslutas. För att kunna göra ett välgrundat uttalade i denna fråga krävs dock en analys av respektive avtal och av tillämpat upphandlingsförfarande. I denna granskning har inte detta varit möjligt bl.a. beroende på de brister som finns i den interna kontrollen av upphandlings- och inköpsverksamheten. Vid insamlingen av avtal från berörda nämnder har det visat sig att de inte har en förteckning över vilka leverantörer avtal har träffats med. Sammantaget har det framkommit att det saknas en samlad överblick i kommunen, såväl lokalt som centralt, över de upphandlingar som genomförs och de avtal som sluts på nämndnivå. Således finns en överhängande risk att otillåtna direktupphandlingar sker i organisationen till följd av den obefintliga kontrollen över vilka upphandlingar som genomförs och vilka avtal som upprättas. Vår bedömning är att omfattande brister föreligger i de granskade nämndernas styrning och kontroll av upphandling och inköp. Risken för att otillåtna direktupphandlingar görs hanteras inte på ett tillfredsställande sätt. Vi har efter genomförd granskning följande rekommendationer för fortsatt utveckling: Samtliga nämnder/kontor Säkerställ att det finns förutsättningar för en tillräcklig intern kontroll av upphandlingsoch inköpsverksamheten. Samtliga upphandlingar och avtal bör samlas i en gemensam kommunövergripande databas. Ett upphandlings- och inköpssystem bör införas. 2
Definiera en ändamålsenlig process för genomförande av direktupphandlingar. Det bör t.ex. finnas tydliga rutiner kontroll mot avtalsdatabasen innan ett inköp/upphandling genomförs. Ansvaret bör förtydligas rörande uppföljning efter avslutat projekt. Ett särskilt område för uppföljning bör vara upphandlingsskedet. Det är väsenligt för att erfarenheter ska kunna tas om hand och nyttjas vid framtida upphandlingar. Kommunstyrelsen (kommunikationsavdelningen) Grundläggande rutiner bör tas fram och dokumenteras rörande hur upphandlingar och inköp ska göras. Rutinerna bör bland annat innehålla en dokumenterad ansvarsfördelning samt tydliga rutiner för hur annonsering ska ske, hur förfrågningsunderlag ska tas fram samt hur avtal ska ingås. Stadsbyggnadsnämnden och tekniska nämnden Mallar och rutiner för tas fram för upphandlingsskedets alla steg i enlighet med LOU. Se över de mallar som finns för förteckning från anbudsöppningen samt utvärderingsrapporter så att alla krav uppfylls i utformandet i enlighet med lagstiftningen. Tillse att samtlig dokumentation i samband med upphandling finns tillgänglig för att möjliggöra uppföljning. Tekniska nämnden Utveckla rutiner för direktupphandlingar där det säkerställs att offert begärs in från flera leverantörer. Även denna typ av upphandlingar bör dokumenteras för att möjliggöra uppföljning. 3
2. Inledning 2.1. Bakgrund Revisorerna har i sin revisionsplan för 2012 bedömt det som angeläget att genomföra en granskning av hur upphandlingsreglerna efterlevs i kommunen. År 2008 bildades Kommunalförbundet Fjärde storstadsregionen med syftet att bedriva gemensam stödverksamhet med medlemskommunerna Norrköping och Linköping. Förbundet startade den 1 april 2009 ett upphandlingscenter. Syftet med den samverkan är att utveckla och effektivisera upphandlingsarbetet samt att samla all upphandlingsverksamhet i en enhet. Upphandlingscenters uppdrag har utgått från den verksamhet som tidigare bedrevs av respektive kommuns upphandlingsfunktion. Upphandling och konkurrens regleras genom Riktlinjer för upphandling och konkurrens i Norrköpings kommun. Riktlinjerna antogs av fullmäktige den 26 april 2004. Under pågående granskning har nya riktlinjer för upphandling antagits av fullmäktige. Detta gjordes den 26 november 2012. Längre fram i rapporten presenteras riktlinjerna mer ingående. Efter genomförd granskning erhöll Ernst & Young uppdraget att som ett tillägg genomföra en granskning med syfte att ta fram underlag för att kunna bedöma om det förekommer otillåtna direktupphandlingar av konsulter. Granskningen omfattar i detta skede kommunstyrelsen, barn- och ungdomsnämnden, gymnasienämnden, stadsplaneringsnämnden och tekniska nämnden. Resultatet från registeranalysen presenteras i kapitel 5 där en mer ingående metodbeskrivning också görs. 2.2. Syfte och revisionsfrågor Syftet med granskningen är att besvara följande övergripande revisionsfråga: Hur efterlevs upphandlingsreglerna inom kommunen? Delfrågor är: Är uppdrag, ansvar och roller tydliga i kommunens upphandlingsverksamhet? Finns det en tydlighet i vem som får upphandla vad? Är processen för upphandling ändamålsenlig? Är uppföljningen av upphandlingsverksamheten tillräcklig? Är den interna kontrollen av upphandlingsverksamheten tillräcklig? Vilken uppföljning finns beträffande följsamheten till riktlinjerna? Finns kunskap om omfattningen av direktupphandling och övriga upphandlingar som genomförs av nämnderna själva? Hur säkerställs följsamheten till riktlinjer, delegationsordning och attestreglemente vid genomförande av upphandling till en nämnd? 4
2.3. Revisionskriterier Med revisionskriterier avses bedömningsgrunder som används i granskningen som utgångspunkt för analys, slutsatser och bedömningar. Revisionskriterierna kan hämtas från lagar och förarbeten eller interna regelverk, policys och fullmäktigebeslut. Granskningen utgår i huvudsak från följande revisionskriterier: Kommunallagen Lagen om offentlig upphandling (2007:1091) Lag om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (2007:1092) Riktlinjer för upphandling och konkurrens i Norrköpings kommun (antagna av KF 2004-04-26) 2.4. Metod och avgränsning Granskningen har genomförts i två steg. Steg ett omfattande en övergripande kartläggning av samtliga upphandlingar som genomförts i kommunen under 2012 där Upphandlingscenter inte varit delaktigt. En skriftlig enkät skickades ut till företrädare för samtliga nämnder där de ombads rapportera omfattningen av de upphandlingar som genomförts under 2012 där Upphandlingscenter inte varit delaktigt. Därefter har 12 stycken slumpvist utvalda upphandlingar granskats, som genomförts av de nämnder/kontor som rapporterat att upphandlingar utan delaktighet av upphandlingscenter genomförts under året. I samband med substansgranskningen har intervjuer genomförts med företrädare för de kontor som genomfört upphandlingarna. I huvudsak är det ansvarig chef samt ytterligare en ansvarig tjänsteman som intervjuats. I övrigt relevanta dokument för att kunna besvarar revisionsfrågorna har också granskats. Fyra av kommunens kontor rapporterade att upphandlingar genomförts utan att Upphandlingscenter deltagit. Nedan presenteras vilka upphandlingar som respektive kontor genomfört, samtidigt som en genomgång sker av vilka rutiner som finns vid respektive kontor, såväl dokumenterade som icke dokumenterade. I anslutning till detta presenteras också resultatet från den substansgranskning som har gjorts av 12 slumpvist utvalda upphandlingar vid de fyra kontor som anmält att upphandlingar genomförts. Granskningen har genomförts utifrån den mall för granskningar av upphandlingar som Ernst & Young tillämpar. Mallen bygger på kraven i LOU samt på erfarenheter från tidigare genomförda granskningar av samma karaktär. Nedan presenteras övergripande de delar i upphandlingarna som granskats. - Behovsanalys En behovsanalys bör föregå samtliga upphandlingar. Analysen bör innehålla en övergripande beskrivning av vilket behov som föreligger. - Anskaffningsbeslut Ett anskaffningsbeslut bör vara fattat och underskrivet av ansvarig tjänsteman enligt delegationsordningen. - Annons Förenklade upphandlingar ska annonseras i en elektronisk databas som är allmänt tillgänglig eller annonseras på annat sätt som leder till en effektiv konkurrens. I annonsen ska bland annat framgå hur anbud får lämnas, den dag då anbudet senast ska ha kommit in, den dag 5
till och med vilken anbudet ska vara bindande samt kontaktperson för genomförandet av upphandlingen. Då det rör direktupphandlingar finns inte samma krav på annonsering. - Förfrågningsunderlag Förfrågningsunderlaget är det underlag för anbud som tillhandahålls en eventuell leverantör i och med en upphandling. I underlaget bör det tydligt framgå de krav som ställs på leverantören. I Norrköping kommuns förfrågningsunderlag ska det i enlighet med riktlinjerna för upphandling även anges att miljöanpassade alternativ i första hand kommer att väljas. Förfrågningsunderlaget bör ange tydliga och förutsebara utvärderingskriterier. - Anbudsförteckning från anbudsöppningen Av anbudsförteckningen bör framgå anbudsgivare, dag för anbudstidens utgång, dag för anbudsförrättningen samt datum då anbuden inkommit. Vidare bör sent ankomna anbud antecknas, dock ej utvärderas. Anbudsförteckningen ska vara signerad av minst två personer som båda närvarat vid anbudsöppningen. Krav på anbudsförteckning finns inte för direktupphandlingar. - Utvärderingsrapport Utvärderingsrapporten ska tydliggöra vilka av anbuden som uppfyller respektive inte uppfyller kraven. Av utvärderingsrapporten ska det gå att enkelt följa hur utvärderingen har gjorts och det ska vara möjligt att förstå varför ett visst anbud antas. - Tilldelningsbeslut Tilldelningsbeslut bör vara fattat och signerat av den tjänsteman som har rätt att ingå avtal enligt delegationsordningen. Av tilldelningsbeslutet ska framgå vilken leverantör som valts. Tilldelningsbeslutet ska skickas till samtliga anbudsgivare. - Avtal Avtal bör upprättas med den leverantör som vunnit upphandlingen. Avtalsspärren gäller normalt 10 dagar efter att beslut fattats till dess att avtal får tecknas. Granskningen har avgränsats till att omfatta kommunstyrelsens kontors kommunikationsavdelning, utbildningskontoret, tekniska kontoret samt stadsbyggnadskontorets enhet för lokalförsörjning. Den naturliga avgränsningen är gjord utifrån de kontor som rapporterat att upphandlingar har genomförts utan delaktighet av Upphandlingscenter. Intervjuer har genomförts med följande funktioner: Tf. chef kommunikationsavdelningen Teknisk chef Samordnare tekniska kontoret Enhetschef lokalförsörjning stadsbyggnadskontoret Samordnare stadsbyggnad Sakkunnig utbildningskontoret Samtliga intervjuade har beretts tillfälle att faktagranska rapporten. 6
3. Styrning I avsnittet presenteras de övergripande lagtexter och riktlinjer som styr Norrköpings kommuns upphandlingsverksamhet. 3.1. Lagen om offentlig upphandling (2007:1091) De grundläggande principerna för offentlig upphandling anges i 1 kap. 9 LOU och gäller för all upphandling av varor, tjänster och byggentreprenader. De fem principerna är: Principen om ickediskriminering Det är förbjudet att direkt eller indirekt diskriminera leverantör på grund av nationalitet. Principen om likabehandling Alla leverantörer ska behandlas lika och ges lika förutsättningar. Principen om transparens Upphandlande myndighet ska lämna information om upphandlingen och hur den kommer att genomföras. Proportionalitetsprincipen Kraven på leverantören och kraven i kravspecifikationen måste ha ett naturligt samband med och stå i rimlig proportion till det som upphandlas. Principen om ömsesidigt erkännande Intyg och certifikat som har utfärdats av en medlemsstats behöriga myndigheter ska gälla också i övriga EU- och EES-länder. Vidare reglerar lagen hur upphandlingarna ska genomföras, vad de olika delarna i upphandlingsunderlaget ska innehålla samt fastslår hur olika typer av upphandlingar ska genomföras. Sommaren 2010 genomfördes några förändringar i LOU. Bland annat skärptes reglerna genom en avtalsspärr på 10 eller 15 dagar från det att beslut om att tilldela en leverantör ett kontrakt har meddelats. En annan nyhet som införts i och med förändringarna i lagen är så kallade upphandlingsskadeavgifter. Detta är en avgift som ålägges upphandlande enhet som på ett felaktigt sätt har genomfört upphandlingen, t.ex. om hänsyn ej har tagits till avtalsspärren, eller om en felaktig direktupphandling har gjort med leverantör trots att ramavtal finns med en annan leverantör. 3.2. Riktlinjer för upphandling och konkurrens i Norrköpings kommun Riktlinjerna för upphandling i kommunen antogs av kommunfullmäktige den 26 april 2004. Det övergripande syftet med riktlinjerna anges vara att ha ett gemensamt förhållningssätt till frågor som rör konkurrensutsättning och upphandling samt att minska kommunens samlade kostnader vid inköp av varor och tjänster. Vidare fastslås att riktlinjerna gäller för hela kommunens organisation samt allt som kommunen köper från externa leverantörer. Det fastslås i riktlinjerna att direktupphandlingar får genomföras inom områden där ramavtal saknas och värdet inte överstiger tre basbelopp. (2012 motsvarar detta 132.000:-) Detta är således en lägre gräns än vad som stipuleras i LOU, där gränsen för direktupphandling är ca 285.000:-. Avsteg får ske i kommunen efter bedömning och medgivande från upphandlingsenheten. Det fastslås att direktupphandlingar kan genomföras av enskild enhet/kontor enligt anvisningar från upphandlingsenheten. 7
Kommunens upphandlingsverksamhet skall ledas av personal med hög kompetens inom området. Det är inte förenligt med riktlinjerna att enbart se till den egna verksamhetens bästa utan samverkan och helhetssyn ska genomsyra all upphandling. Riktlinjerna avslutas med att tydliggöra ansvar och uppgifter rörande upphandling. Det fastslås att det är upphandlingsenheten som i samråd med respektive kontor ska utfärda och vidmakthålla anvisningar som i detalj anger ansvarsfördelning för det operativa arbetet med upphandlingar och avtal. Det fastslås att upphandlingsenheten ska samverka med verksamhetsföreträdare i samband med upphandling, samt att enheten ska ta ett operativt totalansvar för all kommungemensam upphandling. Kontorschef/enhetschef har bland annat ansvar för att fatta beslut om inköp inom ramen för sitt ansvarsområde samt för att planera och samordna enhetens anskaffning på ett sätt att kommunen kan samordna sin upphandling för att nå bästa möjliga totalresultat. Vid upphandling inom verksamhetsunika områden, såsom driftentreprenader, vilar ett särskilt ansvar på respektive nämnd och kontor. Kontoret ansvarar då bland annat för följande delar i upphandlingsprocessen: val av entreprenör, i samband med upphandling utformning av krav och kvalitetsmål för verksamhet som ska upphandlas samverkan med upphandlingsenheten i frågor som rör strategier och genomförande av upphandlingar Avslutningsvis anges i riktlinjerna att all upphandling ska ske enligt målen i kommunens miljöprogram, vilket innebär att miljöanpassade alternativ ska väljas i första hand. I slutet av november 2012 antogs nya riktlinjer för upphandling och inköp av kommunfullmäktige. De nya riktlinjerna tydliggör ansvaret för respektive nämnd i förhållande till upphandlingscenter. Det tydliggörs bland annat att nämnderna själva har ansvaret för samtliga direktupphandlingar. En annan förändring som fastslås i de nya riktlinjerna är att gränsen för direktupphandlingar har justerats till att motsvara maxbeloppet enligt LOU, och inte tre basbelopp som varit tidigare gällande gräns. I de nya riktlinjerna beskrivs även mer ingående vilka miljökrav som ställs i samband med upphandling. Tillämpningen av riktlinjerna ska följas upp av kommunstyrelsens kontor. Inom ramen för granskningen har vi utgått från de tidigare riktlinjerna, som varit gällande under 2012. 4. Upphandlingar vid kontoren 4.1. Kommunstyrelsens kontor Vid kommunikationsavdelningen vid kommunstyrelsens kontor rapporterades att åtta upphandlingar har genomförts under 2012 där upphandlingscenter inte varit delaktigt. Samtliga upphandlingar uppgick till värden under den gräns för direktupphandlingar som anges i kommunens riktlinjer. I den övergripande verksamhetsplanen för kommunikation uppges att det under 2013 ska genomföras en direktupphandling av en interaktionsdesignbyrå. I övrigt finns inga skrivningar i verksamhetsplanen som rör upphandling. 8
Vid direktupphandling under tre basbelopp uppges att rutinen vid kommunikationsavdelningen är att tillfråga flera leverantörer innan beslut fattas vilken leverantör som ska anlitas. Avdelningen har inga dokumenterade rutiner och riktlinjer för hur upphandling ska genomföras. Anledningen uppges vara att kommunikationsavdelningen nyligen har bildats efter att tidigare ha sorterat under Kommunservice. Arbete pågår med att ta fram rutiner för hur verksamheten ska bedrivas. Av intervjuerna framgår att avdelningen inte heller har någon attestförteckning och inte någon ansvarsfördelning som anger vem eller vilka som har rätt att genomföra upphandlingar. Muntlig utvärdering genomförs efter avslutat projekt med respektive leverantör. Detta dokumenteras ej. Det saknas rutiner för att undersöka kommunens ramavtalsdatabas innan upphandlingar startas, så att upphandling inte genomförs för område där kommunen redan har ramavtal. I tabellen nedan framgår de tre upphandlingar av de totalt under året genomförda åtta upphandlingar som mer ingående granskats. Upphandlingens art Mediabevakning Filmuppdrag (1) Filmuppdrag (2) Nedan presenteras de olika stegen för upphandling och dokumentation vi anser respektive upphandling bör innehålla. Granskningen har gjorts utifrån dessa punkter. - Behovsanalys I samtliga fall saknas dokumenterade behovsanalyser. - Anskaffningsbeslut I samtliga fall saknas dokumenterade anskaffningsbeslut. - Annons Samtliga tre granskade upphandlingar faller under gränsen för direktupphandling varför det inte föreligger några omfattande krav på annonsering. Annonsering har inte skett i något av fallen. Enligt uppgift har kommunikationsavdelningen god kännedom om de leverantörer som finns i närområdet och personliga möten genomförs med jämna mellanrum med dessa leverantörer. I samband med direktupphandling mailas offertförfrågan till relevanta leverantörer. - Förfrågningsunderlag I en av de tre upphandlingar som granskats finns en dokumenterad offertförfrågan. Denna har skickats per e-post till ett mindre antal presumtiva leverantörer. Av offertförfrågan framgår inte att miljöanpassade alternativ i första hand kommer att väljas. - Anbudsförteckning från anbudsöppningen samt utvärderingsrapporter Några krav på anbudsförteckning finns inte för direktupphandlingar. Några anbudsförteckningar finns inte heller vid kommunikationsavdelningen. Detsamma gäller utvärderingsrapporter. - Tilldelningsbeslut Några tilldelningsbeslut finns inte dokumenterade rörande de tre granskade upphandlingarna. 9
- Avtal En av de tre granskade upphandlingarna har ett avtal. Detta rör den upphandling som har det största beloppet av de tre upphandlingarna. 4.2. Tekniska kontoret År 2012 har 27 upphandlingar genomförts. I huvudsak rör dessa driftentreprenader och utförarentreprenader. Av dessa har fyra stycken slumpvis valts ut och granskats närmare. Samtliga bedöms vara av verksamhetsunik karaktär varför nämnden har ett större ansvar för genomförandet, i enlighet med kommunens riktlinjer, trots att de uppgår till belopp över gränsen för direktupphandling. Vid tekniska kontoret finns en samordnare för upphandling som alltid deltar i upphandlingsarbetet och är den som har det övergripande ansvaret för upphandlingarna. Det upplevs som att Upphandlingscenter har förhållandevis låg kompetens rörande upphandling av entreprenader av olika slag, varför ansvaret helt och hållet tas av tekniska kontoret och någon omfattande kontakt med Upphandlingscenter förekommer inte. Detta är dock inget som intervjuade tjänstemän vid kontoret saknar. Utöver samordnaren finns en upphandlad konsult som bistår i upphandlingsarbetet rörande de administrativa delarna. Tillämpad rutin är att beställningen av en upphandling först kommer från kommunfullmäktige eller från någon facknämnd. Efter att beställningen har inkommit till tekniska kontoret tillsätts projektledaren som leder upphandlingen. Det är så gott som alltid en externt upphandlad konsult. Enligt uppgift är målsättningen att samordnaren vid kommunen också ska projektleda vissa upphandlingar, något som på grund av tidsbrist sällan sker. Projektledaren tillsätter en projektgrupp som består av kommunens samordnare samt företrädare för verksamheten som initierat upphandlingen. Gruppen ansvarar för att förfrågningsunderlaget tas fram. I somliga fall förekommer också att en särskild referensgrupp inrättas med än mer specifik kompetens. Denna grupp fungerar kvalitetssäkrande. Projektgruppen träffas med jämna mellanrum och arbetar fram förfrågningsunderlaget. Antalet träffar varierar beroende på arbetets storlek, men enligt uppgift rör det sig ofta om varannan till var tredje vecka. Då förfrågningsunderlaget är färdigställt skickas det av samordnaren på remiss till berörda, såsom polis, räddningstjänst, handikapporganisationer med flera. En särskild adresslista för remisser och kontakter finns vid kontoret. Remissinstanserna ges möjlighet att lämna synpunkter innan förfrågningsunderlaget publiceras i det elektroniska upphandlingsverktyget. Normalt annonseras inte i dagspressen. Anbud inkommer med normal postgång, varpå de stämplas och sparas oöppnade till efter sista anbudsdagen. Anbudsöppningen genomförs av kommunens samordnare samt kontorets registrator. Anbudsutvärderingen genomförs av projektledaren, samordnare samt ofta en tredje person med fackkompetens. Tilldelningsbeslut fattas av kontorschef enligt delegationsordningen varpå tilldelningsbeslutet skickas till samtliga anbudsgivare. Efter tio dagar skickas en beställning där krav på bekräftelse framgår. Något egentligt avtal skrivs normalt sett inte förutom då det rör driftsentreprenader. Efter genomfört projekt, det vill säga till exempel efter avslutad byggnation, tas en slutrapport fram. Den fokuserar inte på upphandlingsförfarandet, utan rör mer den del av projektet som påbörjas efter genomförd upphandling. Uppföljning görs av tidplan och kostnader. Några särskilda erfarenheter från upphandlingsskedet lyfts inte fram i slutrapporten. Tekniska kontoret har tillsammans med stadsbyggnadskontoret tagit fram en projektmodell av generell karaktär som enligt uppgift ska kunna tillämpas på upphandlingar. I projektmodellen ingår olika delar inom de tre faserna; projektplanering, genomförande samt projektav- 10
slutning. Här preciseras också de olika deltagarnas ansvar, såsom beställare, styrgrupp, projektledare, samordnare med flera. Projektmodellen är daterad 2009-11-06. Enligt uppgift genomförs inga regelrätta direktupphandlingar. Rör det sig om mindre belopp är rutinen att endast ringa en leverantör och göra en beställning, utan att dessförinnan ha begärt offert från flera leverantörer. Enligt uppgift pågår ett kvalitetsutvecklande arbete vid kontoret. Bland annat ska processbeskrivningar för de olika stegen i upphandlingsprocessen tas fram. Vidare pågår även arbete med att ta fram en övergripande databas där samtliga upphandlingar kontoret genomför samlas. Arbetet bedrivs i samråd med stadsbyggnadskontoret. I tabellen nedan framgår de upphandlingar som substansgranskats utifrån vår mall för granskning av upphandlingar. Vi har givits tillgång till de fysiska pärmar där all dokumentation kring respektive upphandling uppges finnas. Upphandlingens art Cirkulationsplats Finspångsvägen-Bråvalla Armaturbyte i Norrköpings kommun Drift och underhåll av lekplatsen Vikbolandet Ombyggnad av Hörsalsparken Nedan presenteras de olika stegen för upphandling och dokumentation vi anser respektive upphandling bör innehålla. Granskningen har gjorts utifrån dessa punkter. - Behovsanalys Upphandlingens art Finns Finns ej Kommentar Drift och underhåll av lekplatsen Vikbolandet Armaturbyte i Norrköpings kommun Cirkulationsplats Finspångsvägen-Bråvalla Projektplan m. behov o. tidplan Ombyggnad av Hörsalsparken Projektplan m. behov o. tidplan I två av fyra fall saknas en konkret behovsanalys. - Anskaffningsbeslut Upphandlingens art Finns Finns ej Kommentar Drift och underhåll av lekplatsen Vikbolandet Armaturbyte i Norrköpings kommun Cirkulationsplats Finspångsvägen-Bråvalla Ombyggnad av Hörsalsparken Underskrivna anskaffningsbeslut saknas i underlaget i samtliga fyra fall. - Annons Upphandlingens art Fullständig Ej fullständig Drift och underhåll av lekplatsen Vikbolandet Kommentar 11
Armaturbyte i Norrköpings kommun Cirkulationsplats Finspångsvägen-Bråvalla Ombyggnad av Hörsalsparken Annonsen läggs in i Opic Tendsign men finns inte i underlaget i pärmen där all dokumentation rörande upphandlingarna ska samlas. - Förfrågningsunderlag Upphandlingens art Finns Finns ej Kommentar Drift och underhåll av lekplatsen Vikbolandet Armaturbyte i Norrköpings kommun Cirkulationsplats Finspångsvägen-Bråvalla Ombyggnad av Hörsalsparken Omfattande förfrågningsunderlag med utvärderingskriterier framgår. Särskilda miljökrav ställs i samtliga upphandlingar. Det anges också att utvärdering kommer att ske av miljökraven. - Anbudsförteckning från anbudsöppningen samt utvärderingsrapport Upphandlingens art Finns Finns ej Kommentar Drift och underhåll av lekplatsen Vikbolandet Utvärd.rapp. finns, spårbarhet saknas, anbudsförteckning saknas Armaturbyte i Norrköpings kommun Utvärd. Rapp finns, spårbarhet saknas, anbudsförteckning saknas Cirkulationsplats Finspångsvägen-Bråvalla Tydlig utvärderingsrapp, anbudsförteckning saknas Ombyggnad av Hörsalsparken Såväl anbudsförteckning som utvärderingsrapport saknas I två av fallen finns utvärderingsrapporter. Dessa uppvisar dock brister i form av att det endast framgår att samtliga anbud uppfyller ställda krav. I en av upphandlingarna framgår det med tydlighet hur utvärderingen har gjorts, dock saknas i det fallet en anbudsförteckning från anbudsöppningen. För den fjärde upphandlingen saknas såväl anbudsförteckning som utvärderingsrapport i underlaget. - Tilldelningsbeslut Upphandlingens art Finns Finns ej Kommentar Drift och underhåll av lekplatsen Vikbolandet Armaturbyte i Norrköpings kommun Cirkulationsplats Finspångsvägen-Bråvalla Ombyggnad av Hörsalsparken 12
Tilldelningsbeslut finns i samtliga fall. Dessa har undertecknats av enligt delegationsordningen ansvarig tjänsteman. I samtliga fall framgår också att avtal kommer tecknas först tidigast efter tio dagar. - Avtal Upphandlingens art Finns Finns ej Kommentar Drift och underhåll av lekplatsen Vikbolandet Armaturbyte i Norrköpings kommun Beställning med krav på bekräftelse Cirkulationsplats Finspångsvägen-Bråvalla Beställning med krav på bekräftelse Ombyggnad av Hörsalsparken Beställning med krav på bekräftelse I en av de fyra upphandlingarna har ett avtal undertecknats av kontorschef och ansvarig entreprenör. I de övriga tre fallen har beställningar lagts till den entreprenör som vunnit upphandlingen. Krav ställs i beställningen att en undertecknad bekräftelse ska returneras till kontoret. I samband med att det görs anses ett avtal vara ingånget. I samtliga tre fall har signerade bekräftelser skickats in. 4.3. Stadsbyggnadskontoret Under 2012 genomfördes vid enheten för lokalförsörjning 18 upphandlingar. Upphandlingarna rör i huvudsak om- och tillbyggnadsarbeten, renoveringsarbeten, rivningsarbeten och målningsarbeten. Av dessa upphandlingar har fyra stycken slumpvis valts ut och granskats närmare. Samtliga bedöms vara av verksamhetsunik karaktär varför nämnden har ett större ansvar för genomförandet, i enlighet med kommunens riktlinjer, trots att de uppgår till belopp över gränsen för direktupphandling. Enheten för lokalförsörjning har som huvuduppdrag att förse kommunen med lokaler. Vid enheten finns två projektsamordnare som delar ansvaret för upphandling inom kommunens bygg- och underhållsprocess. Då det rör mindre reparationsarbeten görs avrop från tidigare upphandlade ramavtal. Då den kommunövergripande investeringsplanen med tillhörande budget har antagits har enheten mandat att påbörja arbetet med de olika projekten. Styrgrupper bildas för de olika projekten. Styrgrupperna leds oftast av en extern konsult. Styrgruppens uppdrag är att fatta alla strategiska beslut samt tillse att arbetet förs framåt. Under styrgruppen finns en projektgrupp som har i uppdrag att arbeta fram förfrågningsunderlaget inför upphandlingen. Vidare genomförs även möten med brukare som då ges möjligheter att påverka förfrågningsunderlaget. Då förfrågningsunderlaget tagits fram lägges annons upp i det elektroniska upphandlingsverktyget Opic Tendsign. Normalt sett annonseras även i lokaltidningen. Projektledaren tar emot samtliga anbud, som ska skickas in fysiskt. Projektsamordnaren vid kommunen samt enhetschefen har delegation att delta vid anbudsöppningen. Normalt sett deltar även den externa projektledaren. Utvärderingen av inkomna anbud genomförs av den externa konsulten varpå en diskussion förs med kommunens ansvariga tjänstemän om vilket anbud som ska antas. 13
Tilldelningsbeslut fattas och tio dagar senare lägges beställning/upprättas avtal på upphandlat arbete. Efter projektets slut genomförs uppföljningsmöten med projektgruppen. Erfarenheter diskuteras och feedback ges. I huvudsak rör dock inte uppföljningsmötena den upphandling som föregått projektets start. Stadsbyggnadskontoret arbetar med att utveckla mallar och rutinbeskrivningar inom ramen för byggprocessen. Ett omfattande arbete uppges pågå i byggprocessens alla delar. Samtliga mallar och rutinbeskrivningar läggs upp på Byggnet, som är en samlingsplats på nätet för dokument relaterade till byggprocessen. Rörande upphandling finns på Byggnet idag samlat mallar rörande anbudsöppningsprotokoll samt tilldelningsbeslut. I stadsplaneringsnämndens internkontrollplan finns en skrivning som handlar om att säkerställa och utveckla förfrågningsunderlag i samband med upphandling. Enligt uppgift pågår också ett arbete med att ta fram mallar för förfrågningsunderlag. När det är gjort kommer dessa läggas upp i Byggnet. Mallarna arbetas fram av en projektgrupp bestående av medarbetare vid enheten samt extern konsult. I tabellen nedan framgår de upphandlingar som substansgranskats utifrån vår mall för granskning av upphandlingar. Vi har givits tillgång till de fysiska pärmar där all dokumentation kring respektive upphandling uppges finnas. Upphandlingens art Fyrbyhemmet, om- och tillbyggnad Mosstorpsskolans sporthall Takarbete målning 1 Takarbete plåt E1 Nedan presenteras de olika stegen för upphandling och dokumentation vi anser respektive upphandling bör innehålla. Granskningen har gjorts utifrån dessa punkter. - Behovsanalys Upphandlingens art Finns Finns ej Kommentar Fyrbyhemmet, om- och tillbyggnad Saknas i projektpärm Mosstorpsskolans sporthall Saknas i projektpärm Takarbete målning 1 Saknas i projektpärm Takarbete plåt E1 Saknas i projektpärm Behovsanalyser saknas i projektpärmen men finns hos enheten för lokalförsörjning. Behovsanalyserna består i huvudsak av protokoll från styrgruppsmöten, investeringsgruppsmöten samt lokalgruppsmöten. - Anskaffningsbeslut Upphandlingens art Finns Finns ej Kommentar Fyrbyhemmet, om- och tillbyggnad Saknas i projektpärm Mosstorpsskolans sporthall Saknas i projektpärm Takarbete målning 1 14
Takarbete plåt E1 Anskaffningsbeslut finns inte i anslutning till övriga handlingar i projektpärmarna. I de två första fallen finns dock beslut i budget för 2012, vilket framgår av investeringsplanen som biläggs budget. I det två senare fallen saknas anskaffningsbeslut. - Annons Upphandlingens art Finns Finns ej Kommentar Fyrbyhemmet, om- och tillbyggnad Mosstorpsskolans sporthall Framgår ej hur anbud får lämnas Takarbete målning 1 Framgår ej hur anbud får lämnas Takarbete plåt E1 Samma annons som ovan I samtliga granskade upphandlingarna framgår av annonserna såväl relevanta datum, entreprenadform, upphandlingsform samt kontaktpersoner. I två av upphandlingarna saknas på vilka sätt anbud får lämnas. Detta rör de två upphandlingar som delar annons. - Förfrågningsunderlag Upphandlingens art Fullständig Ej fullständig Fyrbyhemmet, om- och tillbyggnad Mosstorpsskolans sporthall Takarbete målning 1 Takarbete plåt E1 Kommentar I samtliga fall förekommer omfattande förfrågningsunderlag där det framgår vilka krav som ställs. Särskilda miljökrav framgår också av underlaget. Det framgår med tydlighet hur anbudsutvärderingen ska göras och vilka kriterier som vägs in i värderingen. - Anbudsförteckning från anbudsöppningen samt utvärderingsrapporter Upphandlingens art Finns Finns ej Kommentar Fyrbyhemmet, om- och tillbyggnad Ankomstdatum saknas Mosstorpsskolans sporthall Ankomstdatum saknas Takarbete målning 1 Ankomstdatum saknas Takarbete plåt E1 15
I tre av fallen saknas angivet på anbudsförteckningen från anbudsöppningen vilket datum de olika anbuden inkommit. I samtliga fall finns utvärderingsrapporter där det framgår vilken anbudsgivare som vunnit upphandlingen. - Tilldelningsbeslut Upphandlingens art Finns Finns ej Kommentar Fyrbyhemmet, om- och tillbyggnad Mosstorpsskolans sporthall Takarbete målning 1 Takarbete plåt E1 Daterade tilldelningsbeslut finns i samtliga fall. - Avtal Upphandlingens art Finns Finns ej Kommentar Fyrbyhemmet, om- och tillbyggnad Mosstorpsskolans sporthall Takarbete målning 1 Takarbete plåt E1 Avtal/beställning finns i samtliga fall. I avtalen hänvisas till förfrågningsunderlag och kravspecifikationer. Beställningarna har skrivits under av ansvariga tjänstemän enligt delegationsordningen. 4.4. Utbildningskontoret Vid utbildningskontoret rapporterades att en upphandling har genomförts under 2012 där Upphandlingscenter inte varit delaktigt. Den rör inköp, leverans och montering av möbler till fyra stycken förskolor och uppgick till ett värde om drygt 3 mnkr. Upphandlingen genomfördes under januari 2012. Upphandlingen genomfördes av en extern upphandlad konsult. I samband med att en större upphandling ska göras bildas en styrgrupp. I styrgruppen ingår förutom den externa upphandlingskonsulten även företrädare för utbildningskontoret samt lokalförsörjning vid stadsbyggnadskontoret. Då det rör upphandling av byggnation av nya skolor och förskolor vilar ansvaret till fullo på lokalförsörjning. Dock ingår företrädare för utbildningskontoret i styrgruppen, i första hand för att tillse att det pedagogiska perspektivet vid planeringen av utformningen av skolorna tillgodoses. Inför investeringar av inventarier till skolor läggs beställningen alltid av ansvarig rektor/förskolechef till utbildningskontoret. Därefter tar ekonomifunktionen vid kontoret fram ett kostnadsförslag för investeringen, vilken presenteras för nämnden som fattar beslut i frågan. Efter att beslutet har fattats träder den externa konsulten in som projektledare. Styrgruppen träffas cirka en gång per månad och diskuterar utformningen av kravspecifikation och förfrågningsunderlag. Träffar med brukarna, det vill säga rektorer och lärare vid den aktuella skolan, genomförs också inför upphandlingen. 16
Samordning mellan kontoret uppges inte förekomma i någon större utsträckning. Den aktuella upphandlingen samordnades dock inom kontoret då det rörde upphandling av inventarier till fyra förskolor. Förhoppningen var att detta skulle leda till lägre kostnader per förskola. Efter genomförd upphandling och avslutat projekt sker uppföljande möten med samtliga inblandade parter för att ta tillvara på erfarenheter och diskutera vad som kunde gjorts bättre. Uppföljningen dokumenteras och sparas i pärmar vid kontoret. Då kontoret genomför väldigt få upphandlingar finns inga formaliserade sätt att tillvarata erfarenheter. Inte heller finns någon databas där samtliga genomförda upphandlingar samlas. I tabellen nedan framgår den upphandling som genomförts av kontoret under året. Upphandlingens art Inköp/leverans och montering av möbler till fyra förskolor Nedan presenteras de olika stegen för upphandling och dokumentation vi anser respektive upphandling bör innehålla. Granskningen har gjorts utifrån dessa punkter. - Behovsanalys Behovsanalys har genomförts. Det är respektive förskolechef som tillsammans med ekonomifunktionen vid kontoret som genomför behovsanalysen och lägger beställningen till nämnden för beslut. - Anskaffningsbeslut Beslut att godkänna investeringen har fattats av nämnden. - Annons Annonsering har gjorts i det elektroniska upphandlingsverktyget Opic Tendsign. Av annonsen framgår kontaktpersoner samt senaste datum för anbudslämning. Datum för hur länge anbudet ska vara bindande framgår inte av annonsen. - Förfrågningsunderlag Av förfrågningsunderlaget framgår de krav som ställs på leverantören rörande leverans av inventarier samt installation och montage. Det hänvisas till AB 04, som är vedertagen praxis rörande bygg-, anläggnings- och installationsentreprenader. Av förfrågningsunderlaget framgår inte att miljöanpassade alternativ kommer att premieras, vilket framgår av kommunens riktlinjer att det ska göras. Av förfrågningsunderlaget framgår det dock hur länge anbuden kommer vara bindande, vilket inte framgick av annonsen. - Anbudsförteckning från anbudsöppningen samt utvärderingsrapport En anbudsförteckning finns från anbudsöppningen. Dock är den endast signerad av en av de tre närvarande. Utvärderingsrapport saknas. Dock konstateras att det endast inkom ett anbud. - Tilldelningsbeslut En mall för tilldelningsbeslut finns. Dock uppges inte en kopia på det underskrivna originalet finnas kvar. Enligt uppgift har ett sådant skickats. - Avtal Avtal/Beställning har upprättats med antagen entreprenör. Detta har gjorts efter mer än tio dagar efter att beslutet fattats att anta entreprenören. Av avtalet framgår att beställning gäller i enlighet med de administrativa föreskrifterna/förfrågningsunderlaget. 17