Regeringsuppdrag Rapport och yttrande Bedömning inför utnämning av förvaltande och ansvarig myndighet Europeiska Regionala Utvecklingsfonden (ERUF) Interreg Nord 2014-2020 CCI2014TC16RFCB032 ESV 2015:36
ESV:s rapporter innehåller regeringsuppdrag, uppdrag från myndigheter och andra instanser eller egeninitierade utredningar. Publikationen kan laddas ner som tillgänglig PDF och beställas från www.esv.se. Word-formatet kan tillhandahållas via Publikationsservice. Datum: 2015-04-29 Dnr: 6.2-29/2015 ESV-nr: 2015:36 Copyright: ESV Rapportansvarig: Barbro Nordgren
FÖRORD Förord Yttrande och rapport enligt artikel 124.2 i Europaparlamentets och Rådets förordning (EU) nr 1303/2013, utformad enligt bilaga IV till kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 1011/2014. Vårt yttrande med rapport har lämnats utifrån regeringens uppdrag till Ekonomistyrningsverket att vara revisionsorgan inför utnämning av förvaltande och ansvariga myndigheter för programperioden 2014-2020 (Fi2014/3821 (delvis)). Yttrande med rapport är lämnad till Näringsdepartementet med kopia till Finansdepartementet, Länsstyrelsen i Norrbotten och Riksrevisionen. Uppdraget har utförts av granskningsledare Ann-Christine Trolle. Avdelningschef Ulrika Bergelv har fattat beslut efter föredragning av enhetschef Barbro Nordgren. 3
INNEHÅLL Innehåll Förord... 3 1 Sammanfattning... 5 2 Yttrande... 6 2.1 Inledning... 6 2.2 Granskningens omfattning... 6 2.3 Uttalande... 7 3 Rapport... 8 3.1 Inledning... 8 3.1.1 Rapportens mål... 8 3.1.2 Rapportens omfattning... 8 3.1.3 Vem som utarbetat rapporten... 8 3.1.4 Revisionsorganets oberoende... 8 3.2 Metod och tillämpningsområde för arbetet... 9 3.2.1 Tidsramar för uppdraget... 9 3.2.2 Användning av tidigare revisionsresultat... 9 3.2.3 Användning av andra revisorers arbete... 9 3.2.4 Utfört arbete... 9 3.2.5 Kontradiktoriskt förfarande... 11 3.2.6 Internationellt accepterade revisionsstandarder... 11 3.2.7 Begränsningar av granskningens omfattning... 12 3.3 Resultat av bedömningen för varje myndighet/system... 13 3.3.1 Förvaltnings- och kontrollsystem för beskrivning av Interreg NORD 2014-2020 med CCI-nr 2014TC16RFCB032... 13 3.3.2 Resultat av bedömning av nedanstående områden (utöver tabellen ovan)... 14 4
SAMMANFATTNING 1 Sammanfattning I sitt uppdrag som oberoende revisionsorgan har Ekonomistyrningsverket (ESV) genomfört en granskning av om den förvaltande myndigheten inklusive den attesterande funktionen vid Länsstyrelsen i Norrbotten uppfyller de förordningsstyrda utnämningskriterierna 1. Vår granskning omfattar programmet Interreg Nord inom myndigheten Länsstyrelsen i Norrbotten. Vår slutsats efter genomfört arbete är att vi har grund för att lämna ett yttrande utan reservation. Vårt yttrande lämnas under förutsättning att implementeringen av det nya informationssystemet sker utifrån de behov som verksamheten uppvisar. Om fastställd tidsplan för utveckling och implementering av informationssystemet förskjuts eller om verksamhetens genomförande tidigareläggs i förhållande till överenskommelsen mellan förvaltande myndighet och systemägaren för informationssystemet, finns enligt vår bedömning stora risker för fel med omfattande konsekvenser. Om inte ansökningar om utbetalning kan hanteras inom systemet kommer betalningar och attesteringar att ske utan de inbyggda kontroller som finns i systemet. Hanteringen skulle då inte ske i linje med de förordningsstyrda kraven på förvaltning och kontroll. 1 Bilaga XIII till Europaparlamentets och Rådets förordning (EU) nr 1303/2013. 5
YTTRANDE 2 Yttrande 2.1 Inledning Ekonomistyrningsverket har haft i uppdrag att granska beskrivningen av förvaltnings- och kontrollsystemet för programmet Interreg Nord CCI2014TC16RFCB032 för att kunna bedöma om systemet uppfyller utnämningskriterierna 2. Vi har genomfört granskningen i enlighet med artikel 124.2 3. Resultatet av vår granskning har sammanfattats i en rapport och i detta yttrande. 2.2 Granskningens omfattning Vår granskning har omfattat den förvaltande myndigheten inklusive den attesterande funktionen. Granskningens omfattning beskrivs i avsnitt 3 i den bifogade rapporten. Vår granskning har i första hand grundats på den beskrivning av funktionerna och förfarandena vid den förvaltande myndigheten inklusive attesterande funktionen som utarbetats av länsstyrelsen i Norrbottens län. Beskrivningen mottogs från länsstyrelsen i Norrbottens län den 18 december 2014. Vi har bedömt att förvaltnings- och kontrollsystemet för den förvaltande myndigheten är detsamma som för föregående programperiod, utom när det gäller effektiva och proportionella åtgärder för bedrägeribekämpning, förvaltningsförklaring och årlig sammanfattning, årliga räkenskaper samt informationssystem inklusive indikatorer och bevarande av dokumentation. På grundval av de revisioner som revisionsmyndigheten genomfört gällande programperioden 207-2013, gör vi bedömningen att det finns bevis som styrker att förvaltnings- och kontrollsystemet fungerade tillräckligt effektivt under denna period. Vi har därför dragit slutsatsen att de berörda utnämningskriterierna uppfylls för dessa delar utan att behöva utföra ytterligare revisionsarbete. För de delar av förvaltnings- och kontrollsystemet som inte är desamma som för tidigare programperiod, grundar sig vår bedömning av om utnämningskriterierna uppfylls på ytterligare granskning utöver vad som anges ovan. Omfattningen av granskningen redovisas i avsnitt 3 i den bifogade rapporten. 2 Bilaga XIII till Europaparlamentets och Rådets förordning (EU) nr 1303/2013. 3 Artikel 124.2 i Europaparlamentets och Rådets förordning (EU) nr 1303/2013. 6
YTTRANDE 2.3 Uttalande På grundval av den granskning som nämns ovan är vår bedömning att den förvaltande myndighet och den attesterande funktionen som utsetts för programmet uppfyller de utnämningskriterier för intern kontrollmiljö, riskhantering, förvaltningsoch kontrollverksamhet samt övervakning som fastställs i bilaga XIII till förordning (EU) nr 1303/2013. Vårt yttrande lämnas under förutsättning att implementeringen av det nya informationssystemet sker enligt den tidplan som föreligger i dagsläget så att verksamhetens behov inte äventyras. Vår bedömning är att detta undantag inte innebär risk för väsentliga fel i programments fondmedel och att detta inte utgör något hinder för utnämningen av myndigheten. 7
3 Rapport 3.1 Inledning 3.1.1 Rapportens mål Målet med denna rapport är att presentera vår bedömning om den förvaltande myndigheten och den attesterande funktionen uppfyller de utnämningskriterier som Europaparlamentet och rådet fastställt 4. Rapporten ligger till grund för vårt yttrande om förvaltnings- och kontrollsystemet uppfyller dessa utnämningskriterier. 3.1.2 Rapportens omfattning Rapporten omfattar vår bedömning av om den förvaltande myndighetens beskrivning av förvaltnings- och kontrollsystemet uppfyller de förordningsstyrda utnämningskriterierna 5. Rapporten omfattar Interreg Nord 2014-2020 inom den Europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF). I likhet med föregående programperiod är det i stort sett samma förvaltnings- och kontrollsystem för programmet. Den attesterande myndigheten som fanns för programperioden 2007-2013 har i programperiod 2014-2020 ersatts av en attesterande funktion som är inordnad under den förvaltande myndigheten i enlighet med regelverkskraven. Den förvaltande myndigheten är i likhet med föregående programperiod placerad vid Länsstyrelsen i Norrbottens län. 3.1.3 Vem som utarbetat rapporten Avdelningen för EU-revision på Ekonomistyrningsverket (ESV) har i sin roll som oberoende revisionsorgan utarbetat rapporten. ESV har också av regeringen utsetts till revisionsmyndighet för den Europeiska regionala utvecklingsfonden för den nya programperioden 2014-2020 6. ESV var även revisionsmyndighet under föregående programperiod 2007-2013. 3.1.4 Revisionsorganets oberoende Revisionsorganets oberoende från den förvaltande myndigheten säkerställs genom att dessa är placerade på olika från varandra fristående myndigheter. Revisionsorganet 4 Bilaga XIII till Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1303/2013 som omfattar utnämningskriterier för den förvaltande och den attesterande myndigheten gällande intern kontrollmiljö, riskhantering, förvaltnings- och kontrollverksamhet samt övervakning. 5 Bilaga XIII till Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1303/2013 som omfattar utnämningskriterier för den förvaltande och den attesterande myndigheten gällande intern kontrollmiljö, riskhantering, förvaltnings- och kontrollverksamhet samt övervakning 6 2 kap. 5 förordning (2014:1383) om förvaltning av EU:s strukturfonder 8
är placerat på myndigheten ESV medan den förvaltande myndigheten är placerad på Länsstyrelsen i Norrbottens län. 3.2 Metod och tillämpningsområde för arbetet 3.2.1 Tidsramar för uppdraget Granskningen påbörjades den 18 december 2014 i samband med att den förvaltande myndigheten lämnade in sin beskrivning av förvaltnings- och kontrollsystemet. Uppdraget avslutas i samband med expedieringen av vårt yttrande och vår rapport. 3.2.2 Användning av tidigare revisionsresultat Det är i huvudsak samma förvaltnings- och kontrollsystem som i föregående programperiod och det är också i huvudsak samma organisation inom den förvaltande myndigheten. Vi har under den föregående programperioden 2007-2013 årligen granskat genomförandet av det då aktuella programmet genom systemrevisioner och projektrevisioner. Vår slutsats efter dessa granskningar är att förvaltnings- och kontrollsystemet har fungerat tillräckligt effektivt under den perioden. Vi har därför i enlighet med artikel 124.2 7 bedömt att de relevanta kriterierna uppfyllts utan ytterligare revisionsarbete. 3.2.3 Användning av andra revisorers arbete Vi har inte använt oss av andra revisorers arbete. 3.2.4 Utfört arbete Granskningen har genomförts utifrån en riskbedömning samt i enlighet med artikel 124.2 8 och kommissionens vägledning 9. Checklistan i bilaga 3 i vägledningen har använts i de delar som varit aktuella genom vår riskbedömning. Frågorna som avser informationssystemet har besvarats i en separat checklista som vi har upprättat. Granskningen har i huvudsak baserats på den beskrivning av förvaltnings- och kontrollsystemet som Länsstyrelsen i Norrbottens län lämnat. Vi har kompletterat beskrivningen med intervjuer och med ytterligare dokumentation. 3.2.4.1 Granskning av funktioner och förfaranden vid den förvaltande myndigheten I likhet med den föregående programperioden är den förvaltande myndigheten placerad hos Länsstyrelsen i Norrbotten. I den nya programperioden är den 7 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1303/2013. 8 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1303/2013. 9 Guidance for member States on Designation Procedure (EGESIF 14-0013-final). 9
attesterande myndigheten inte en egen myndighet utan utgörs av en attesterande funktion under den förvaltande myndigheten. Granskningen av funktioner och förfaranden vid den förvaltande myndigheten har gjorts utifrån den checklista som EU-kommissionen har utarbetat och som finns som bilaga 3 i det vägledande meddelandet Guidance for Member States on Designation Procedure. Granskningen har kompletterats genom informationsmöten samt kompletterande skriftlig information. 3.2.4.2 Granskning av dokument Granskningen har fokuserat på den beskrivning av förvaltnings- och kontrollsystemet som förvaltande myndighet inkommit med. Eftersom förvaltnings- och kontrollsystemet i huvudsak är detsamma som under föregående programperiod har vi valt att i stora delar förlita oss på de granskningar vi själva gjort. Vår bedömning är att förvaltnings- och kontrollsystemet fungerat tillräckligt effektivt under föregående period. Granskningen har inriktats mot de områden som är nya, utökade eller har en högre risk enligt vår riskbedömning. De dokument vi tagit del av är beskrivningen över förvaltnings- och kontrollsystemet, informationssäkerhetspolicy på Tillväxtverket som äger och förvaltar informationssystemet NYPS2020, kravhanteringsplan för projektet NYPS 2020, riskanalys, arbetsordning för länsstyrelsen i Norrbottens län, kompletterande skrivelse 2015-02-25, rutinbeskrivningar 2014-12-18 och tidplan för när de olika delarna i bilaga III 10 kommer att vara implementerade i NYPS2020. 3.2.4.3 Intervjuer med personal vid den förvaltande myndigheten Vi har haft ett möte med förvaltande myndighet den 22 januari 2015. Vid detta möte gick vi gemensamt igenom beskrivningen och fick förtydligande information. Vi informerade då också om vad som vi ansåg borde kompletteras och/eller beskrivas utförligare i beskrivningen. Den 17 februari 2015 hölls ett möte mellan ESV, systemutvecklare på Tillväxtverket och övriga representanter från Tillväxtverket med inriktning på det informationssystem som kommer att användas av den förvaltande myndigheten. Vid detta möte beskrevs det nya systemet och de driftsatta delarna demonstrerades. Vid mötet förevisades även rutiner och dokument kopplade till informationssäkerhet och systemförvaltning. 10 Bilaga III till Kommissionens delegerade förordning (EU) nr 480/2014. 10
3.2.4.4 Granskning av informationssystemen Vid granskningen har vi utgått från EU-kommissionens checklista. Vi har utvecklat en egen mer detaljerad checklista för granskningen av IT-systemet som är anpassad för svenska förhållanden. Vår checklista utgår från kommissionens frågor. Informationssystemet NYPS2020 är en vidareutveckling av det tidigare systemet NYPS. Systemet är i vissa delar är driftsatt och nya delar driftsätts i den takt de blir klara. Vi har vid det möte som hölls den 17 februari 2015 fått mer information från dem som utvecklar det nya informationssystemet och som då beskrivit vad som har gjorts och vad som är planerat att göra. Vid mötet demonstrerade även systemutvecklarna de delar som var driftsatta och det fanns möjlighet för oss att ställa frågor till alla parter. Efter mötet har vi erhållit kompletterande information både skriftligt och muntligt samt en indikativ tidsplanering. Informationssystemet är vid tidpunkten för granskningen under utveckling. Vissa delar är driftsatta och nya delar driftsätts vartefter de blir klara. Den förvaltande myndigheten har presenterat en tidplan för när olika delar av systemet kommer att driftsättas. Kopplat till tidplanen för driftsättande har den förvaltande myndigheten redogjort för att verksamheten kommer att anpassas utifrån vilka delar av informationssystemet som finns driftsatta. Den förvaltande myndigheten har angivit att inga delar av verksamheten kommer att bedrivas innan berörda delar av informationssystemet finns driftsatta. 3.2.4.5 Granskning av den förvaltande myndighetens kontroller av förmedlande organ Den förvaltande myndigheten har inte delegerat några funktioner till andra organ. 3.2.5 Kontradiktoriskt förfarande Vi har skickat ett utkast av rapporten till den förvaltande myndigheten och gett dem möjlighet att lämna synpunkter. Utkastet skickades den 21 april 2015 med svarsdatum den 27 april 2015. Några synpunkter har inte inkommit från förvaltande myndighet. 3.2.6 Internationellt accepterade revisionsstandarder Vårt arbete grundar sig på god revisionssed och revisorssed som framgår i tillämpliga delar av de standards som utgivits av följande organ: IFAC, INTOSAI, IIA och ISACA. Vår granskning har följt tillämpliga delar av ESV:s revisionshandbok 11. 11 Revisionshandbok Avdelningen för EU-revision, 2013-07-03. 11
3.2.7 Begränsningar av granskningens omfattning Granskningen har inte begränsats. 12
3.3 Resultat av bedömningen för varje myndighet/system 3.3.1 Förvaltnings- och kontrollsystem för beskrivning av Interreg NORD 2014-2020 med CCI-nr 2014TC16RFCB032 CCI-nr eller system (CCIgrupp) Berörd myndighet (förvaltande eller attesterande myndighet) Är beskrivninge n fullständig och korrekt? (Ja/nej) Slutsats (utan reservationer, med reservationer, avvikande mening) Påverkade utnämningskrit erier Påverkad del av beskrivningen av funktioner och förfaranden Brister Påverkade prioriteringar Rekommendatio ner/ avhjälpande åtgärder Tidsram som avtalats med den berörda myndigheten för genomförande av avhjälpande åtgärder CCI 2014 TC16RFC B032 Förvaltande myndighet Ja Utan reservationer Som ovan Attesterande funktion Ja Utan reservationer 13
3.3.2 Resultat av bedömning av nedanstående områden (utöver tabellen ovan) 3.3.2.1 Utarbetande av räkenskaper Den attesterande funktionen har tillfredsställande beskrivit arbetet för utarbetande av räkenskaper i beskrivningen av förvaltnings- och kontrollsystemet och inkomna kompletteringar. Utifrån resultatet av gjorda projekt- och systemrevisioner har vi bedömt att den attesterande myndighetens arbete i föregående programperiod har fungerat väl. Med anledning av detta bedömer vi att den attesterande funktionen har kapacitet att implementera processen i programperioden 2014-2020 under följande förutsättning: För att den attesterande funktionen ska kunna utföra denna uppgift krävs det att ett fungerande IT-stöd finns driftsatt vilket i dagsläget saknas. Granskning av informationssystemet visar att systemägaren för NYPS2020 inte kan leverera ett fullt fungerande system vid det förordningsstyrda datumet 12. Vi har erhållit en tidplan från systemägaren på Tillväxtverket med tidpunkter för driftsättning av resterande delar av systemet. Om tidplanen försenas eller om verksamhetens genomförande tidigareläggs i förhållande till överenskommelsen mellan förvaltande myndighet och systemägaren för informationssystemet, finns enligt vår bedömning stora risker för fel med omfattande konsekvenser. Om inte ansökningar om utbetalning kan hanteras inom informationssystemet kommer betalningar och attesteringar att ske utan de inbyggda kontroller som finns i systemet. Hanteringen skulle då inte kunna ske i linje med de förordningsstyrda kraven på förvaltning och kontroll. Vi bedömer därför att det är viktigt att förvaltande myndighet håller sig till överenskommelsen med systemägaren och inte gör utbetalningar innan informationssystemet är på plats. 3.3.2.2 Säkerställande av räkenskapernas kvalitet Den attesterande funktionen har erfarenhet från tidigare av att själv dels ta stöd av andra kontroller, dels komplettera med egna kontroller, för att försäkra sig om att räkenskaperna är korrekta och att utgifterna är stödberättigande inom beslutade projekt. Avstämning mellan de utgifter som deklarerats och de årliga räkenskaperna är en tillkommande uppgift som tydligt beskrivits i beskrivningen, avsnitt 3.2.2.2 12 Den 1 juli 2015 (artikel 32 i Kommissionens delegerade förordning (EU) nr 480/2014). 14
samt i rutinbeskrivning daterad 2014-12-18. Vår bedömning är att den attesterande funktionen har kapacitet att leverera i enlighet med regelverkskraven. För att den attesterande funktionen ska kunna säkerställa räkenskapernas kvalitet krävs det att ett fungerande IT-stöd finns driftsatt vilket i dagsläget saknas. Granskning av informationssystemet visar att systemägaren för NYPS2020 inte kan leverera ett fullt fungerande system vid det förordningsstyrda datumet. Vi har erhållit en tidplan från systemägaren på Tillväxtverket med tidpunkter för driftsättning av resterande delar av systemet. Om tidplanen försenas eller om verksamhetens genomförande tidigareläggs i förhållande till överenskommelsen mellan förvaltande myndighet och systemägaren för informationssystemet, finns enligt vår bedömning stora risker för fel med omfattande konsekvenser. Om inte ansökningar om utbetalning kan hanteras inom informationssystemet kommer betalningar och attesteringar att ske utan de inbyggda kontroller som finns i systemet. Hanteringen skulle då inte kunna ske i linje med de förordningsstyrda kraven på förvaltning och kontroll. 3.3.2.3 Effektiva och proportionella åtgärder för bedrägeribekämpning Den årliga riskanalysen som Länsstyrelsen gör inkluderar också InterregNord. För Interreg Nord har man särskilt fokus på riskerna för oegentligheter. Förebyggande arbete sker genom informationsutbyte mellan program och Länsstyrelsen har genom förordningen om intern styrning och kontroll ett åliggande att upprätta rutiner och handlingsplaner för att upptäcka och begränsa otillbörlig påverkan och brottslighet. 3.3.2.4 Lämplig riskhantering Förvaltande myndighet utför regelbundet en riskanalys enligt förordning om intern styrning och kontroll. Riskanalysen genomförs på enhetsnivå vilket leder till en sammanfattande riskanalys på myndighetsnivå av ledningsgruppen. Riskanalysen utmynnar i förslag på åtgärder, med ansvarig person angiven samt tidplan för implementering. Vår bedömning är att riskhanteringen uppfyller förordningskraven. 3.3.2.5 Utarbetande av förvaltningsförklaring och årlig sammanfattning Detaljerade rutiner finns ännu inte på plats men beskrivningen och de kompletteringar som inkommit visar på förståelse för regelverkskraven samt insikt om hur processerna ska läggas upp. Vår bedömning är, med hänsyn till den tid som återstår innan dessa rutiner bör vara i drift, att Länsstyrelsen har kapacitet att se till att rutinerna finns på plats när de behövs. 15
Vi har erhållit en tidplan från systemägaren på Tillväxtverket med tidpunkter för driftsättning av resterande delar av systemet. Om tidplanen försenas eller om verksamhetens genomförande tidigareläggs i förhållande till överenskommelsen mellan förvaltande myndighet och systemägaren för informationssystemet, finns enligt vår bedömning stora risker för fel med omfattande konsekvenser. 3.3.2.6 Insamling, registrering och lagring av uppgifter i elektronisk form Informationssystemet finns på ett tillfredsställande sätt beskrivet i beskrivningen av förvaltnings- och kontrollsystemet. Systemet är dock i dagsläget endast till begränsad del driftsatt och väsentliga delar är under utveckling. Granskning av informationssystemet visar att systemägaren för NYPS2020 inte kan leverera ett fullt fungerande system vid det förordningsstyrda datumet 13. Vi har erhållit en tidplan från systemägaren på Tillväxtverket med tidpunkter för driftsättning av resterande delar av systemet. Om tidplanen försenas eller om verksamhetens genomförande tidigareläggs i förhållande till överenskommelsen mellan förvaltande myndighet och systemägaren för informationssystemet, finns enligt vår bedömning stora risker för fel med omfattande konsekvenser. Om inte ansökningar om utbetalning kan hanteras inom informationssystemet kommer betalningar och attesteringar att ske utan de inbyggda kontroller som finns i systemet. Hanteringen skulle då inte kunna ske i linje med de förordningsstyrda kraven på förvaltning och kontroll. Baserat på att förvaltande myndigheten uppgivit att de inte kommer att fatta beslut om utbetalningar till projekt eller attestera utgifter förrän informationssystemet är driftsatt bedömer vi att den försenade driftsättningen inte utgör ett hinder för utnämnande av myndigheten. 3.3.2.7 Kontroll inför delegering till förmedlande organ Den förvaltande myndigheten har inte delegerat några uppgifter till förmedlande organ. 13 Den 1 juli 2015 (artikel 32 i Kommissionens delegerade förordning (EU) nr 480/2014). 16
ESV gör Sverige rikare Vi har kontroll på statens finanser, utvecklar ekonomistyrningen och granskar Sveriges EU-medel. Vi arbetar i nära samverkan med Regeringskansliet och myndigheterna. Ekonomistyrningsverket Drottninggatan 89 Tfn 08-690 43 00 Box 45316 Fax 08-690 43 50 104 30 Stockholm www.esv.se