Rapport och yttrande Bedömning inför utnämning av förvaltande och ansvarig myndighet

Transkript

1 Regeringsuppdrag Rapport och yttrande Bedömning inför utnämning av förvaltande och ansvarig myndighet Europeiska havs- och fiskerifonden CCI2014SE14MFOP001 ESV 2015:40

2 ESV:s rapporter innehåller regeringsuppdrag, uppdrag från myndigheter och andra instanser eller egeninitierade utredningar. Publikationen kan laddas ner som pdf-fil eller beställas från Datum: Dnr: 6.2-3/2015 ESV-nr: 2015:40 Copyright: ESV Rapportansvarig: Morgan Wackt

3 FÖRORD Förord Yttrande med rapport enligt artikel i Europaparlamentets och Rådets förordning (EU) nr 1303/2014, utformat enligt bilaga IV till kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 1011/2014. Vårt yttrande med rapport har lämnats utifrån regeringens uppdrag till Ekonomistyrningsverket att vara revisionsorgan inför utnämning av förvaltande och ansvariga myndigheter för programperioden Yttrandet med rapport är lämnad till Näringsdepartementet med kopia till Finansdepartementet, Statens Jordbruksverk och till Riksrevisionen. Uppdraget har utförts av granskningsledare Kerstin Labba och revisor Timo Andersson. Avdelningschef Ulrika Bergelv har fattat beslut efter föredragning av enhetschef Morgan Wackt. 1 F2014/3821 (delvis) 3

4 INNEHÅLL Innehåll Förord Sammanfattning Yttrande Inledning Granskningens omfattning Uttalande Rapport Inledning Rapportens mål Rapportens omfattning Vem som utarbetat rapporten Revisionsorganets oberoende Metod och tillämpningsområde för arbetet Tidsramar för uppdraget Användning av tidigare revisionsresultat Användning av andra revisorers arbete Utfört arbete Kontradiktoriskt förfarande Internationellt accepterade revisionsstandarder Begränsningar av granskningens omfattning Resultat av bedömningen för varje myndighet/system Förvaltnings- och kontrollsystemet för Europeiska havs- och fiskerifonden CCI2014SE14MFOP Resultat av bedömning av nedanstående områden (utöver tabellen ovan)

5 SAMMANFATTNING 1 Sammanfattning Inom uppdraget som oberoende revisionsorgan har Ekonomistyrningsverket (ESV) genomfört en granskning av om förvaltande myndigheten inklusive attesterande funktionen för programperioden uppfyller de förordningsstyrda utnämningskriterierna. Vår granskning omfattar för Europeiska havs- och fiskerifonden Statens Jordbruksverk (SJV) ansvarar för programmet. Vår slutsats efter genomförd granskning är att vi har grund för att lämna ett yttrande utan reservation. Vårt yttrande lämnas under förutsättning att den förvaltande myndigheten färdigställer förvaltnings- och kontrollsystemet i enlighet med de planer som presenterats för ESV vid tidpunkten för när granskningen genomfördes, detta innebär att SJV: Fullföljer sitt utvecklingsarbete för informationssystem enligt den preliminära tidplan som inkom till ESV den 22 april 2015, så att verksamhetens behov av systemstöd tillgodoses och att verksamheten kan bedrivas enligt regelverkens krav på kontroll. Efterlever de förfaranden och rutiner som anges i underlaget som inkommit till ESV den 29 januari 2015 och som framkommit i den muntliga informationen som lämnades den 17 april 2015 av divisionscheferna för utbetalningsfunktionen och funktionen för främjande och förvaltning. Det är av speciell vikt att övervakningen av de förmedlande organen säkerställs. 5

6 YTTRANDE 2 Yttrande 2.1 Inledning Ekonomistyrningsverket (ESV) har i sin roll som oberoende revisionsorgan haft i uppdrag att granska beskrivningen av förvaltnings- och kontrollsystemet för Europeiska havs- och fiskerifonden , CCI2014SE14MFOP001. Granskningen har genomförts för att kunna bedöma om systemet uppfyller utnämningskriterierna 2. Vi har genomfört granskningen i enlighet med artikel Resultatet av vår granskning har sammanfattats i detta yttrande och i rapport under avsnitt 3 nedan. 2.2 Granskningens omfattning Vår granskning har omfattat den förvaltande myndigheten inklusive attesterande funktionen. Granskningens omfattning beskrivs i avsnitt 3 nedan. Vår granskning har i första hand grundats på den beskrivning av funktionerna och förfarandena vid den förvaltande myndigheten inklusive attesterande funktionen som utarbetats av Statens Jordbruksverk (SJV). Beskrivningen mottogs från SJV den 29 januari Vi har bedömt att förvaltnings- och kontrollsystemet är detsamma som för föregående programperiod, utom när det gäller effektiva och proportionella åtgärder för bedrägeribekämpning, förvaltningsförklaring och årlig sammanfattning, årliga räkenskaper samt informationssystem inklusive indikatorer och bevarande av dokumentation. På grundval av de revisioner som revisionsmyndigheten genomfört gällande föregående programperiod, gör vi bedömningen att det finns bevis som styrker att förvaltnings- och kontrollsystemet fungerade tillräckligt effektivt under denna period. Vi har därför dragit slutsatsen att de berörda utnämningskriterierna uppfylls för dessa delar utan att behöva utföra ytterligare revisionsarbete. För de delar av förvaltnings- och kontrollsystemet som inte är detsamma som för tidigare programperiod, grundar sig vår bedömning av om utnämningskriterierna uppfylls på ytterligare granskning utöver vad som anges ovan. Omfattningen av granskningen redovisas i avsnitt 3. 2 Bilaga XIII till Europaparlamentets och Rådets förordning (EU) nr 1303/ Artikel i Europaparlamentets och Rådets förordning (EU) nr 1303/

7 YTTRANDE 2.3 Uttalande Uttalande utan reservationer På grundval av den granskning som nämns ovan är vår bedömning att den förvaltande myndigheten inklusive den attesterande funktionen som utsetts för programmet uppfyller de utnämningskriterier för intern kontrollmiljö, riskhantering, förvaltnings- och kontrollverksamhet samt övervakning som fastställs i bilaga XIII till förordning (EU) nr 1303/2013. Vårt yttrande lämnas under förutsättning att SJV fullföljer utvecklingsarbetet och implementeringen av informationssystemet i enlighet med den plan som redovisats. Vidare att SJV efterlever de förfaranden och rutiner som anges i underlaget som ligger till grund för bedömningen om utnämningskriterierna. Vår bedömning är att ovan nämnda inte utgör något hinder för utnämningen. 7

8 3 Rapport 3.1 Inledning Rapportens mål Målet med denna rapport är att presentera vår bedömning om den förvaltande myndigheten inklusive attesterande funktionen uppfyller de utnämningskriterier som Europaparlamentet och Rådet fastställt 4. Rapporten ligger till grund för vårt yttrande om förvaltnings- och kontrollsystemet uppfyller dessa utnämningskriterier Rapportens omfattning Rapporten omfattar vår bedömning om SJV:s beskrivning av förvaltnings- och kontrollsystemet för Europeiska havs- och fiskerifonden (EHFF) uppfyller de förordningsstyrda utnämningskriterierna 6. SJV är förvaltande myndighet. Förvaltande myndighet kommer även att fullgöra den attesterande funktionens uppgifter Vem som utarbetat rapporten Rapporten har utarbetats av avdelningen för EU-revision på ESV i sin roll som oberoende revisionsorgan som även är revisionsmyndighet för Europeiska fiskerifonden (EFF) för programperioden och EHFF för programperioden ESV är även attesterande organ för Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och Europeiska jordbruksfonderna för landsbygdsutveckling (EJFLU) samt revisionsmyndighet för lokalt ledd utveckling (LLU). För ovan nämnda fonder utför ESV granskning av hur SJV fullföljer sina uppdrag som utbetalande och förvaltande myndighet Revisionsorganets oberoende Revisionsorganets oberoende gentemot den förvaltande myndigheten säkerställs genom att dessa är placerade på olika, från varandra fristående, myndigheter. Revisionsorganet är placerat på myndigheten ESV medan den förvaltande 4 Bilaga XIII till Europaparlamentets och Rådets förordning (EU) nr 1303/2013 som omfattar utnämningskriterier för den förvaltande och den attesterande myndigheten gällande intern kontrollmiljö, riskhantering, förvaltnings- och kontrollverksamhet samt övervakning. 5 Bilaga XIII till Europaparlamentets och Rådets förordning (EU) nr 1303/2013 som omfattar utnämningskriterier för den förvaltande och den attesterande myndigheten gällande intern kontrollmiljö, riskhantering, förvaltnings- och kontrollverksamhet samt övervakning. 6 Bilaga XIII till Europaparlamentets och Rådets förordning (EU) nr 1303/2013 som omfattar utnämningskriterier för den förvaltande och den attesterande myndigheten gällande intern kontrollmiljö, riskhantering, förvaltnings- och kontrollverksamhet samt övervakning. 7 2 kap 5 förordning (2014:1383) 8

9 myndigheten, som även fullgör den attesterande funktionens uppgifter för EHFF är placerade på myndigheten SJV. 3.2 Metod och tillämpningsområde för arbetet Tidsramar för uppdraget Granskningen påbörjades då vi erhöll beskrivning av förvaltnings- och kontrollsystemet den 29 januari , vilken har föredragits för divisionscheferna vid utbetalningsfunktionen och funktionen för främjande och förvaltning vid SJV. Under granskningen har SJV fortlöpande kommit in med kompletterande underlag. Granskningen avslutas i samband med expedieringen av vårt yttrande och denna rapport Användning av tidigare revisionsresultat Eftersom det är i huvudsak samma förvaltnings- och kontrollsystem som föregående programperiod har vi i denna granskning till stor del utgått från tidigare erfarenhet av hur förvaltnings- och kontrollsystemet har fungerat 9. Vi har under föregående programperiod granskat genomförandet av programmet via systemrevisioner och projektrevisioner kopplade till förvaltnings- och kontrollsystemet för programmet. I likhet med tidigare programperiod så är den förvaltande myndigheten placerad vid myndigheten SJV. Det har skett en omorganisation på SJV där de tagit vara på erfarenheter från föregående programperiod. De organisatoriska förändringarna bedöms främst vara en fråga om styrning. Den attesterande funktionen är placerad under förvaltande myndighet. SJV håller på att se över och uppdatera sina rutiner utifrån erfarenheter från den gångna programperioden. Vår slutsats utifrån de granskningar vi genomfört är att förvaltnings- och kontrollsystemet fungerat tillräckligt effektivt. I enlighet med artikel har vi därför bedömt att de relevanta kriterierna uppfyllts utan att utföra ytterligare revisionsarbete Användning av andra revisorers arbete ESV tar löpande del av revisionsrapporter som SJV:s internrevision upprättar. 8 Version 1, daterad Artikel i Europaparlamentets och Rådets förordning (EU) nr 1303/ Europaparlamentets och Rådets förordning (EU) nr 1303/

10 3.2.4 Utfört arbete Vi mottog beskrivningen av förvaltnings- och kontrollsystemet från den förvaltande myndigheten den 29 januari Vidare inkom SJV den 22 april 2015 till ESV med en uppdaterad preliminär plan för utveckling av informationssystem. Granskningen inleddes med en riskanalys baserad på kunskaper och erfarenheter från tidigare programperiod samt för de områden som är nya för programperiod Granskningen baseras på hur den förvaltande myndighetens beskrivning överensstämmer med utnämningskriterierna. Inga kompletterande substansgranskningar eller funktionstester har gjorts Granskning av funktioner och förfaranden vid den förvaltande och den attesterande myndigheten Granskning av beskrivningen av förvaltnings- och kontrollsystemet har skett utifrån den checklista som EU-kommissionen har utarbetet och bifogat som bilaga 3 i det vägledande meddelandet Guidance for Member States on Designation Procedure 12. Granskningen av den skriftliga beskrivningen har kompletterats med muntlig information samt dokument från SJV Granskning av dokument Vi har granskat SJV:s beskrivning av förvaltnings- och kontrollsystem för EHFF. Vi har också granskat rutinbeskrivningar och styrdokument. När det gäller informationssystemet har vi granskat policydokument, systembeskrivning samt kompletterande dokument. Vidare har vi erhållit planer för driftsättning och en uppdaterad preliminär tidplan för utveckling och implementering av informationssystemet i verksamheten Intervjuer och möten med den förvaltande myndigheten Vid möten den 19 mars, 1 april och 17 april 2015 intervjuades SJV:s personal utifrån beskrivning av förvaltnings- och kontrollsystem Granskning av informationssystemet Granskningen har utgått från EU-kommissionens checklista. Utifrån dessa frågor har vi skapat en kompletterande checklista för granskning av informationssystem anpassad till svenska förhållanden. 11 Version 1, daterad EGESIF_ final. 10

11 Informationssystemet är vid tidpunkten för granskningen under utveckling. Vi har granskat dokument som beskriver planering av processer och rutiner för systemstödet. Vi har även tagit del av planer för driftsättning och den preliminära tidplanen för att implementera systemstödet i verksamheten. SJV har redogjort för att tidplanen för driftsättning motsvarar verksamhetens behov och regelverkets krav Granskning av den förvaltande myndighetens kontroller av förmedlande organ Granskning av beskrivningen av förvaltnings- och kontrollsystemet har skett utifrån den checklista som EU-kommissionen har utarbetet och bifogat som bilaga 3 i det vägledande meddelandet Guidance for Member States on Designation Procedure 13. SJV har beskrivit sitt förfarande för övervakning av de funktioner som genomförs av de förmedlande organen i dokumentationen av förvaltnings- och kontrollsystemet 14. Vidare regleras SJV:s ansvar i instruktionen för SJV 15 och deras föreskriftsrätt av de förmedlande organen i förordning (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskenäringen 16. Granskningen av den skriftliga beskrivningen har kompletterats med muntlig och skriftlig information från SJV Kontradiktoriskt förfarande Vi har skickat ett utkast av rapporten till den SJV och gett dem möjlighet att lämna synpunkter. Utkastet skickades den 22 maj 2015 och vi erhöll svar från den förvaltande myndigheten den 27 maj SJV har inte haft några synpunkter på utkast av rapporten Internationellt accepterade revisionsstandarder Vårt arbete grundar sig på god revisionssed och revisorssed som framgår i tillämpliga delar av de standards som utgivits av följande organ: IFAC, INTOSAI, IIA och ISACA. Vår granskning har följt tillämpliga delar av ESV:s revisionshandbok Begränsningar av granskningens omfattning Granskningens omfattning har inte begränsats. 13 EGESIF_ final. 14 Förordning (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskenäringen 15 SFS 2014: kapitel 49 Förordning (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskenäringen 17 Revisionshandbok Avdelningen EU-revision, dnr /

12 3.3 Resultat av bedömningen för varje myndighet/system Förvaltnings- och kontrollsystemet för Europeiska havs- och fiskerifonden CCI2014SE14MFOP001 System (CCIgrupp) Berörd myndighet Är beskrivninge n fullständig och korrekt? Slutsats (utan reservationer, med reservationer, avvikande mening) Påverkade utnämningskriterier Påverkad del av beskrivningen av funktioner och förfaranden Brister Påverkade prioriteringar Rekommendatio ner/ avhjälpande åtgärder Tidsram som avtalats med den berörda myndigheten för genomförande av avhjälpande åtgärder CCI nr 2014SE14MFO P001 Förvaltande myndighet Ja Utan reservation Attesterande funktion Ja Utan reservation 12

13 3.3.2 Resultat av bedömning av nedanstående områden (utöver tabellen ovan) Utarbetande av räkenskaper SJV har beskrivit sin process för utarbetande av räkenskaper i dokumentationen av förvaltnings- och kontrollsystemet. Myndigheten har sedan tidigare programperiod erfarenhet av liknande uppgifter. Av beskrivningen av förvaltningsoch kontrollsystemet för EHFF framgår att stora delar av systemet är detsamma som tidigare programperiod. I nuläget saknar SJV ett fungerande informationssystem för EHFF. Det är av avgörande betydelse för säkerheten i hantering av EU-medel att ett informationssystem finns på plats när stödhandläggningen inleds och börjar generera transaktioner. Revisionsorganet bedömer att SJV uppfyller utnämningskriterierna under följande förutsättningar: Att SJV fullföljer sitt utvecklingsarbete för informationssystem enligt den preliminära tidplan som inkom till ESV 22 april 2015, så att verksamhetens behov av systemstöd tillgodoses och att verksamheten kan bedrivas enligt regelverkens krav på kontroll. Att SJV efterlever de förfaranden och rutiner som anges i underlaget som inkommit till ESV den 29 januari 2015 och den muntliga informationen som lämnades den 17 april 2015 av divisionscheferna för utbetalningsfunktionen och funktionen för främjande och förvaltning Säkerställande av räkenskapernas kvalitet SJV har beskrivit sin process för säkerställande av räkenskapernas kvalitet i dokumentationen av förvaltnings- och kontrollsystemet. Myndigheten har sedan tidigare programperiod erfarenhet av liknande uppgifter. Av beskrivningen av förvaltnings- och kontrollsystemet för EHFF framgår att stora delar av systemet är detsamma som tidigare programperiod. I nuläget saknar SJV ett fungerande informationssystem för EHFF. Det är av avgörande betydelse för säkerheten i hantering av EU-medel att ett informationssystem finns på plats när stödhandläggningen inleds och börjar generera transaktioner. Revisionsorganet bedömer att SJV uppfyller utnämningskriterierna under följande förutsättningar: 13

14 Att SJV fullföljer sitt utvecklingsarbete för informationssystem enligt den preliminära tidplan som inkom till ESV 22 april 2015, så att verksamhetens behov av systemstöd tillgodoses och att verksamheten kan bedrivas enligt regelverkens krav på kontroll. Att SJV efterlever de förfaranden och rutiner som anges i underlaget som inkommit till ESV den 29 januari 2015 och den muntliga informationen som lämnades den 17 april 2015 av divisionscheferna för utbetalningsfunktionen och funktionen för främjande och förvaltning Effektiva och proportionella åtgärder om bedrägeribekämpning SJV har beskrivit sin process för hanteringen av oriktigheter (inklusive bedrägerier) i dokumentationen av förvaltnings- och kontrollsystemet. Myndigheten har sedan tidigare programperiod erfarenhet av liknande uppgifter. Av beskrivningen av förvaltnings- och kontrollsystemet för EHFF framgår att stora delar av systemet är detsamma som tidigare programperiod. Revisionsorganet bedömer att processen uppfyller utnämningskriterier Lämplig riskhantering Myndigheten genomför regelbundet riskanalyser enligt förordningen om intern styrning och kontroll 18. I sin beskrivning av förvaltnings- och kontrollsystemet beskrivs deras hantering av risk. Där framgår att myndigheten har implementerat processer för återkommande riskanalyser på olika nivåer. Revisionsorganet bedömer att processen uppfyller utnämningskriterierna Utarbetande av förvaltningsförklaring och årlig sammanfattning Rutinerna är inte färdigutvecklade för EHFF. De dokument som vi har fått visar på förståelse för regelkraven och insikt om hur processerna bör läggas upp. Revisionsorganet bedömer att SJV har kunskap och förmåga för att ta fram dessa rutiner. 18 Förordning (2007:603) om intern styrning och kontroll 14

15 Insamling, registrering och lagring av uppgifter i elektronisk form Myndigheten har beskrivit informationssystemet i dokumentationen av förvaltningsoch kontrollsystemet. Systemet är under utveckling. De exempel på rutiner och funktioner som under granskningen presenterats för ESV, visar enligt vår bedömning på att SJV identifierat aktuella förordningskrav. Enligt förordningskrav 19 ska den förvaltande myndighetens informationssystem till stora delar vara fungerande senast den 1 december 2014 och fullt utvecklat senast den 1 juli Enligt uppgift från SJV kommer inte informationssystemet att var driftsatt inom dessa tidgränser. Granskningen visar därmed att den förvaltande myndigheten inte kommer ha ett fullt fungerande informationssystem vid det förordningsstyrda datumet [1]. Vi har erhållit en tidplan från SJV med tidpunkter för driftsättning av informationssystemet. Om tidplanen försenas, eller om verksamhetens genomförande tidigareläggs i förhållande till driftssättningen av informationssystemet, finns risk för fel med omfattande konsekvenser. Om inte ansökningar om utbetalningar kan hanteras inom systemet kommer betalningar och attesteringar att ske utan de inbyggda kontroller som finns i systemet. Hanteringen skulle i så fall inte ske i linje med de förordningsstyrda kraven på förvaltning och kontroll. Revisionsorganets bedömer att den försenade driftsättningen inte utgör ett hinder för utnämnande av myndigheten, baserat på uppgifter från SJV att de inte kommer att fatta beslut om utbetalningar eller attestera utgifter förrän informationssystemet är driftsatt Övervakning av förmedlande organ SJV har beskrivit processen för övervakning av förmedlande organ i dokumentationen av förvaltnings- och kontrollsystemet. Myndigheten har sedan tidigare programperiod erfarenhet av liknande uppgifter. Av beskrivningen av förvaltnings- och kontrollsystemet för EHFF framgår att stora delar av systemet är detsamma som tidigare programperiod. SJV:s ansvar regleras i instruktionen för SJV 20 och deras föreskriftsrätt gentemot de förmedlande organen framgår av förordning (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskenäringen Artikel 32 i Kommissionens delegerade förordning (EU) nr 480/2014. [1] Enligt artikel 32 i Kommissionens delegerade förordning (EU) nr 480/2014 ska den förvaltande myndighetens informationssystem till stora delar vara fungerande senast den 1 december 2014 och fullt utvecklat senast den 1 juli SFS 2014: kapitel 49 Förordning (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskenäringen 15

16 Revisionsorganet bedömer att SJV uppfyller utnämningskriterierna under följande förutsättningar: Att SJV färdigställer förvaltnings- och kontrollsystemet i enlighet med de förfaranden och rutiner som anges i underlaget som inkommit till ESV den 29 januari 2015 och den muntliga informationen som lämnades den 17 april 2015 av divisionscheferna för utbetalningsfunktionen och funktionen för främjande och förvaltning. Att SJV fullföljer sitt utvecklingsarbete för informationssystem enligt den preliminära tidplan som inkom till ESV den 22 april 2015, så att verksamhetens behov av systemstöd tillgodoses och att verksamheten kan bedrivas enligt regelverkens krav på kontroll. 16

17 17

18 ESV gör Sverige rikare Vi har kontroll på statens finanser, utvecklar ekonomistyrningen och granskar Sveriges EU-medel. Vi arbetar i nära samverkan med Regeringskansliet och myndigheterna. Ekonomistyrningsverket Drottninggatan 89 Tfn Box Fax Stockholm