Rapport och yttrande Bedömning inför utnämning av förvaltande och ansvarig myndighet

Transkript

1 Regeringsuppdrag Rapport och yttrande Bedömning inför utnämning av förvaltande och ansvarig myndighet Europeiska Socialfonden (ESF) Nationellt strukturfondsprogram för investering för tillväxt och sysselsättning CCI2014SE05M9OP :42

2 ESV:s rapporter innehåller regeringsuppdrag, uppdrag från myndigheter och andra instanser eller egeninitierade utredningar. Publikationen kan laddas ner som tillgänglig PDF och beställas från Word-formatet kan tillhandahållas via Publikationsservice. Datum: Dnr: /2014 ESV-nr: 2015:42 Copyright: ESV Rapportansvarig: Lena Lindgren

3

4 FÖRORD Förord Yttrande med rapport enligt artikel i Europaparlamentets och Rådets förordning (EU) nr 1303/2013, utformat enligt bilaga IV till kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 1011/2014. Vårt yttrande med rapport har lämnats utifrån regeringens uppdrag till Ekonomistyrningsverket att vara revisionsorgan inför utnämning av förvaltande och ansvariga myndigheter för programperioden Yttrandet med rapport är lämnad till Arbetsmarknadsdepartementet med kopia till Finansdepartementet, Svenska ESFrådet och till Riksrevisionen. Uppdraget har i huvudsak beretts på en numera upplöst enhet under ledning av dåvarande enhetschef Lena Lindgren. Uppdraget har utförts av granskningsledare Elisabeth Öberg och revisor Ann-Christine Trolle. Avdelningschef Ulrika Bergelv har fattat beslut efter föredragning av revisor Lena Lindgren. Vid föredragningen har enhetschef Barbro Nordgren deltagit. 1 Fi2014/3821 (delvis) 2

5 INNEHÅLL Innehåll Förord Sammanfattning Yttrande Inledning Granskningens omfattning Uttalande Rapport Inledning Rapportens mål Rapportens omfattning Vem som utarbetat rapporten Revisionsorganets oberoende Metod och tillämpningsområde för arbetet Tidsramar för uppdraget Användning av tidigare revisionsresultat Användning av andra revisorers arbete Utfört arbete Kontradiktoriskt förfarande Internationellt accepterade revisionsstandarder Begränsningar av granskningens omfattning Resultat av bedömningen för varje myndighet/system Förvaltnings- och kontrollsystem för Nationellt strukturfondsprogram för investering för tillväxt och sysselsättning CCI2014SE05M9OP Resultat av bedömning av nedanstående områden (utöver tabellen ovan)

6 SAMMANFATTNING 1 Sammanfattning I sitt uppdrag som oberoende revisionsorgan har Ekonomistyrningsverket (ESV) genomfört en granskning av om den förvaltande myndigheten inklusive den attesterande myndigheten för programperioden uppfyller de förordningsstyrda utnämningskriterierna 2. Vår granskning omfattar programmet Nationellt strukturfondsprogram för investering för tillväxt och sysselsättning, inom myndigheten Svenska ESF-rådet. Vår slutsats efter genomfört arbete är att vi har grund för att lämna ett yttrande utan reservation. Vårt yttrande lämnas under förutsättning att implementeringen av det nya informationssystemet sker enligt den tidplan som föreligger i dagsläget. Om tidplanen förskjuts finns enligt vår bedömning stora risker för fel med omfattande konsekvenser. Om inte ansökningar om utbetalning kan hanteras inom systemet måste betalningar ske utan de inbyggda kontroller som finns i systemet. Det skulle också innebära att attesterande myndighet inte kan hämta ett tillförlitligt underlag ur systemet för att upprätta ansökningar om utbetalning till kommissionen och årliga räkenskaper. Hanteringen skulle då inte ske i linje med de förordningsstyrda kraven på förvaltning och kontroll. 2 Bilaga XIII till Europaparlamentets och Rådets förordning (EU) nr 1303/

7 YTTRANDE 2 Yttrande 2.1 Inledning Ekonomistyrningsverket (ESV) har i sin roll som oberoende revisionsorgan haft i uppdrag att granska beskrivningen av förvaltnings- och kontrollsystemet för det Nationella strukturfondsprogrammet för investering för tillväxt och sysselsättning Granskningen har genomförts för att kunna bedöma om systemet uppfyller utnämningskriterierna 3. Vi har genomfört granskningen i enlighet med artikel Resultatet av vår granskning har sammanfattats i detta yttrande och i rapport under avsnitt 3 nedan. 2.2 Granskningens omfattning Vår granskning har omfattat den förvaltande myndigheten och den attesterande myndigheten. Granskningens omfattning beskrivs i avsnitt 3 nedan. Vår granskning har i första hand grundats på den beskrivning av funktionerna och förfarandena vid den förvaltande myndigheten och den attesterande myndigheten som utarbetats av Svenska ESF-rådet. Beskrivningen mottogs från Svenska ESF-rådet den 30 december En uppdaterad version mottogs den 1 april Vi har bedömt att förvaltnings- och kontrollsystemet för den förvaltande myndigheten är detsamma som för föregående programperiod, utom när det gäller effektiva och proportionella åtgärder för bedrägeribekämpning, förvaltningsförklaring och årlig sammanfattning, årliga räkenskaper samt informationssystem inklusive indikatorer och bevarande av dokumentation På grundval av de revisioner 5 som revisionsmyndigheten genomfört gällande perioden , gör vi bedömningen att det finns bevis som styrker att förvaltnings- och kontrollsystemet fungerade tillräckligt effektivt under denna period. Vi har därför dragit slutsatsen att de berörda utnämningskriterierna uppfylls för dessa delar utan att utföra ytterligare revisionsarbete. För de delar av förvaltnings- och kontrollsystemet som inte är desamma som för tidigare programperiod, grundar sig vår bedömning av om utnämningskriterierna uppfylls på ytterligare granskning utöver vad som anges ovan. Omfattningen av granskningen redovisas i avsnitt 3. 3 Bilaga XIII till Europaparlamentets och Rådets förordning (EU) nr 1303/ Artikel i Europaparlamentets och Rådets förordning (EU) nr 1303/ Rådets förordning (EG) nr 1083/

8 YTTRANDE 2.3 Uttalande På grundval av den granskning som nämns ovan är det vår bedömning att den förvaltande myndighet och den attesterande myndighet som utsetts för programmet uppfyller de utnämningskriterier för intern kontrollmiljö, riskhantering, förvaltningsoch kontrollverksamhet samt övervakning som fastställs i bilaga XIII till Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1303/2013. Vårt yttrande lämnas under förutsättning att implementeringen av det nya informationssystemet sker enligt den tidplan som föreligger i dagsläget. Vår bedömning är att detta undantag utgör inget hinder för utnämningen och bör kunna hanteras utan risk för väsentliga fel i programments fondmedel. Om tidplanen förskjuts finns, som vi närmare redovisar i avsnitt 3 Rapport, enligt vår bedömning stora risker för fel med omfattande konsekvenser. 6

9 RAPPORT 3 Rapport 3.1 Inledning Rapportens mål Målet med denna rapport är att presentera vår bedömning om den förvaltande myndigheten och den attesterande myndigheten uppfyller de utnämningskriterier som Europaparlamentet och rådet fastställt 6. Rapporten ligger till grund för vårt yttrande om förvaltnings- och kontrollsystemet uppfyller dessa utnämningskriterier Rapportens omfattning Rapporten omfattar vår bedömning av om den förvaltande och den attesterande myndighetens beskrivning av förvaltnings- och kontrollsystemet uppfyller de förordningsstyrda utnämningskriterierna 7. Rapporten omfattar det nationella strukturfondsprogrammet för investering för tillväxt och sysselsättning inom ESF. Både den förvaltande och den attesterande myndigheten är, i likhet med föregående programperiod, placerade på Svenska ESF-rådet Vem som utarbetat rapporten Ekonomistyrningsverket (ESV) har i sin roll som oberoende revisionsorgan utarbetat rapporten. ESV har av regeringen även utsetts till revisionsmyndighet för det nationella ESF-programmet ESV är sedan tidigare revisionsmyndighet för det nationella ESF-programmet perioden Revisionsorganets oberoende Revisionsorganets oberoende från den förvaltande samt den attesterande myndigheten säkerställs genom att dessa är placerade på olika, från varandra fristående, myndigheter. Revisionsorganet är placerat på myndigheten ESV medan både den förvaltande och den attesterande myndigheten är placerade på myndigheten Svenska ESF-rådet. 6 Bilaga XIII till Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1303/2013 som omfattar utnämningskriterier för den förvaltande och den attesterande myndigheten gällande intern kontrollmiljö, riskhantering, förvaltnings- och kontrollverksamhet samt övervakning. 7 Bilaga XIII till Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1303/2013 som omfattar utnämningskriterier för den förvaltande och den attesterande myndigheten gällande intern kontrollmiljö, riskhantering, förvaltnings- och kontrollverksamhet samt övervakning. 8 2 kap. 5 förordning (2014:1383) om förvaltning av EU:s strukturfonder. 7

10 RAPPORT 3.2 Metod och tillämpningsområde för arbetet Tidsramar för uppdraget Svenska ESF-rådet lämnade sin beskrivning av förvaltnings- och kontrollsystemet för den förvaltande och den attesterande myndigheten till ESV den 30 december Därefter påbörjade vi vår granskning. Den 30 mars 2015 rapporterade vi våra slutsatser till Svenska ESF-rådet. Uppdraget avslutas i och med expedieringen av vårt yttrande med rapport Användning av tidigare revisionsresultat Med få undantag är förvaltnings- och kontrollsystemet för det aktuella programmet detsamma som för tidigare programperiod. Det är också samma organisation inom den förvaltande och den attesterande myndigheten. Vi har under programperioden årligen granskat genomförandet av det dåvarande nationella ESFprogrammet via systemrevisioner och projektgranskningar. Vår slutsats utifrån de granskningar vi genomfört är att förvaltnings- och kontrollsystemet fungerat tillräckligt effektivt under denna period. I enlighet med artikel har vi därför bedömt att de relevanta kriterierna uppfyllts utan att utföra ytterligare revisionsarbete Användning av andra revisorers arbete I samband med riskbedömningen inför planeringen av uppdraget har vi också tagit del av revisionsrapporter som Svenska ESF-rådets internrevision upprättat. Vi har till viss del använt dessa vid bedömning av de delar av förvaltnings- och kontrollsystemet som fanns under föregående period Utfört arbete Vi har genomfört vår granskning utifrån en riskbedömning samt i enlighet med artikel och kommissionens vägledning 11. Checklistan i bilaga 3 i vägledningen har använts i de delar som varit aktuella utifrån vår riskbedömning. Vi har använt bilaga 5 som stöd för att komma fram till vilka frågor i checklistan som skulle besvaras utifrån om förvaltnings- och kontrollsystemet var detsamma som tidigare eller inte. De frågor som avser informationssystemet har besvarats i en separat checklista som vi har upprättat. Konsekvensen har blivit att vi inte behövt genomföra ytterligare granskning för stora delar av förvaltnings- och kontrollsystemet. 9 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1303/ Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1303/ Guidance for Member States on Designation Procedure (EGESIF final) 8

11 RAPPORT Granskningen har i huvudsak baserats på den beskrivning av förvaltnings- och kontrollsystemet som Svenska ESF-rådet lämnat. Vi har kompletterat beskrivningen med intervjuer och med ytterligare dokument Granskning av funktioner och förfaranden vid den förvaltande och den attesterande myndigheten Granskning av funktioner och förfaranden vid den förvaltande myndigheten och den attesterande myndigheten har gjorts med ledning av den checklista som Kommissionen tillhandahållit i sin Guidance for Member States on Designation Procedure, Annex 3. Vid granskningen av informationssystemet har vi använt en checklista som tagits fram på vår avdelning. Checklistan är en anpassning av de frågor i kommissionens checklista som berör informationssystemet till svenska förhållanden Granskning av dokument Förvaltnings- och kontrollsystemet är i huvudsak samma som för den tidigare programperioden. Vi har granskat den beskrivning som inkom den 30 december 2014 samt reviderad version inkommen den 20 mars Vi har också granskat förteckning över rutinbeskrivningar och styrdokument med avseende på planerade uppdateringar/revideringar, utkast till styrdokument för upprättande av årlig sammanfattning och förvaltningsförklaring, utkast till handledning för attesterande myndighet med bilagor, gällande arbetsordning samt särskilt beslut avseende åtskillnad av funktioner. När det gäller informationssystemet har vi granskat policydokument, systembeskrivning samt kompletterande dokument som rör bl.a. kontroller i systemet och utformning av behörigheter Intervjuer med personal vid den förvaltande och den attesterande myndigheten Den 22 januari 2015 presenterade den förvaltande myndigheten och den attesterande myndigheten sin beskrivning vid ett möte med ESV. Vi fick en översiktlig genomgång av förvaltnings- och kontrollsystemets olika delar. Viss kompletterande information överlämnades vid nästa möte den 11 februari 2015 mellan den förvaltande myndigheten och ESV. Ett möte med den attesterande myndigheten ägde rum den 2 mars 2015, där kompletteringar och förtydligande information överlämnades. 9

12 RAPPORT När det gäller informationssystemet har följande intervjuer genomförts: 10 februari 2015: Demonstration av det planerade informationssystemet med kompletterande information 3 mars 2015 om utestående frågor avseende informationssystemet 11 mars 2015 om indikatorer m.m. 17 mars 2015 med demonstration av den implementerade del 1 av informationssystemet Granskning av informationssystemen Vi har genomfört granskningen med utgångspunkt från EU-kommissionens checklista. Utifrån den har vi tagit fram en checklista för informationssystemet som är anpassad till de svenska förhållandena (se ). Utöver vad som anges ovan i har vi också separat efterfrågat och fått kompletterande information i olika frågor. Vid tidpunkten för framtagande av denna rapport är informationssystemet under utveckling. Den första delen har tagits i drift under mars 2015, och ytterligare delar kommer löpande att implementeras under Den sista delen av systemet planeras att vara i drift andra kvartalet De olika delarna tas i drift efterhand med utgångspunkt i när de behövs i uppbyggnaden av verksamheten för att genomföra programmet. Vid en jämförelse med tidplanen för det operativa genomförandet av programmet framgår att implementeringen av systemet med ett smärre undantag kommer att kunna stödja programgenomförandet. Undantaget berör ett fåtal utbetalningar som gjorts innan den delen av informationssystemet varit i drift. Vår bedömning är att detta undantag bör kunna hanteras utan risk för väsentliga fel. Ovanstående bedömning görs under förutsättning att Svenska ESF-rådet kan hålla den lämnade tidplanen för implementering av resterande systemmoduler, speciellt de mycket väsentliga tredje och fjärde leveranserna, som bl.a. omfattar hantering av ansökan om utbetalning samt delar som är av stor vikt för attesterande myndighets arbete. Om denna försenas, bedömer vi att det föreligger en väsentlig risk för fel av stor omfattning. Om inte ansökningar om utbetalning kan hanteras inom systemet måste betalningar ske utan de inbyggda kontroller som finns i systemet, och med ett omfattande manuellt merarbete. Det skulle också innebära att attesterande myndighet inte kan hämta ett tillförlitligt underlag ur systemet för att upprätta ansökningar om utbetalning till kommissionen och årliga räkenskaper. 10

13 RAPPORT Granskning av den förvaltande och den attesterande myndighetens kontroller av förmedlande organ Varken den förvaltande eller den attesterande myndigheten har delegerat några funktioner till andra organ Kontradiktoriskt förfarande Vi har översänt utkast till rapport den 17 april 2015 till den förvaltande och den attesterande myndigheten vid Svenska ESF-rådet, och på så sätt gett dem tillfälle att lämna synpunkter, vilka inkommit den 24 april med komplettering den 28 och 29 april Vi har beaktat de inkomna synpunkterna i samband med upprättandet av den slutliga versionen av rapporten och yttrandet Internationellt accepterade revisionsstandarder Vårt arbete grundar sig på god revisionssed och revisorssed som framgår i tillämpliga delar av de standards som utgivits av följande organ: IFAC, INTOSAI, IIA och ISACA. Vår granskning har följt tillämpliga delar av ESV:s revisionshandbok Begränsningar av granskningens omfattning Granskningens omfattning har inte begränsats. 12 Revisionshandbok Avdelningen EU-revision,

14 RAPPORT 3.3 Resultat av bedömningen för varje myndighet/system Förvaltnings- och kontrollsystem för Nationellt strukturfondsprogram för investering för tillväxt och sysselsättning CCI2014SE05M9OP001 CCI-nr eller system (CCIgrupp) Berörd myndighet (förvaltande eller attesterande myndighet) Är beskrivningen fullständig och korrekt? (Ja/nej) Slutsats (utan reservationer, med reservationer, avvikande mening) Påverkade utnämningskriterier Påverkad del av beskrivningen av funktioner och förfaranden Brister Påverkade prioriteringar Rekommendationer/ avhjälpande åtgärder Tidsram som avtalats med den berörda myndigheten för genomförande av avhjälpande åtgärder CCI 2014 SE05M9O P001 Förvaltande myndighet Ja Utan reservationer Som ovan Attesterande myndighet Ja Utan reservationer 12

15 RAPPORT Resultat av bedömning av nedanstående områden (utöver tabellen ovan) Utarbetande av räkenskaper Attesterande myndighet har i sitt utkast till handledning, avsnitt 3.2, utförligt beskrivit sina arbetsprocesser och specificerar där vilket material som man anser sig behöva, samt beskriver i text mer detaljer kring hur grundräkenskaper bearbetas, hur återkrav och indragningar redovisas samt omräkning till EUR. För månadsavstämning kommer det att finnas en egen modul. Övergripande berörs vilka transaktioner som ska finnas hos attesterande myndighet för att saldot ska kunna avläsas (årssaldo beräknat utifrån årliga räkenskaper, utbetald återfinansiering i samband med mellanliggande ansökan om betalning och till programmet utbetalda förskott). Vår bedömning är att attesterande myndighet kommer att kunna leverera enligt kraven i förordningarna, under förutsättning att tidplanen för implementering av EBS2020 hålls. Om tidplanen förskjuts, finns enligt vår bedömning stora risker för väsentliga fel, eftersom det då blir svårt för attesterande myndighet att få tillgång till tillförlitliga underlag för att kunna upprätta ansökan om utbetalning till kommissionen och årliga räkenskaper Säkerställande av räkenskapernas kvalitet Attesterande myndighet har sedan tidigare erfarenhet att själva dels ta stöd av andra kontroller, dels komplettera med egna kontroller, för att försäkra sig om att räkenskaperna är korrekta och att utgifterna är stödberättigande inom beslutade projekt. Avstämning mellan de utgifter som deklarerats och de årliga räkenskaperna är en tillkommande uppgift, som attesterande myndighet har beskrivit i beskrivningen, avsnitt och , samt i avsnitt 3.2 i utkastet till handledning för attesterande myndighet. Vår bedömning är att attesterande myndighet har kapacitet att leverera i enlighet med regelverkets krav Effektiva och proportionella åtgärder för bedrägeribekämpning Av beskrivningen av förvaltnings- och kontrollsystemet framgår att en strategi för antibedrägeriåtgärder är under utarbetande i enlighet med kraven i artikel c) 13. Svenska ESF-rådet planerar att senast sex månader efter utnämning till förvaltande myndighet ha genomfört åtgärder som följer de som föreslås i kommissionens guidance för Fraud Risk Assessment and Effective and Proportionate Anti-Fraud Measures. 13 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1303/

16 RAPPORT Lämplig riskhantering Förvaltande myndighet har en styrmodell baserad på COSO-ramverket och med utgångspunkt i detta genomförs årligen och vid behov riskanalyser på enhets- och myndighetsnivå Utarbetande av förvaltningsförklaring och årlig sammanfattning Rutiner finns inte ännu på plats men de utkast som Svenska ESF-rådet lämnat visar på god förståelse för regelverkskraven samt insikter om hur processerna bör läggas upp och vilka vägval som bör göras. Vår bedömning är, med hänsyn till den tid som återstår innan dessa rutiner bör vara i skarp drift, att Svenska ESF-rådet har kapacitet för att se till att dessa rutiner finns på plats när de behövs. Hänvisning till beskrivningen, avsnitt , samt utkast till styrdokument, inkomna 20 mars Insamling, registrering och lagring av uppgifter i elektronisk form Svenska ESF-rådet informationssystem består av handläggarstödet EBS2020, ekonomisystemet Agresso och Public360 som är ett diarieföringssystem med dokumenthantering. Agresso och Public360 är i sin helhet i drift, och den första av flera moduler av det nya handläggarstödet EBS2020 har implementerats i mars Som beskrivs i avsnitt 4.1 i beskrivningen kommer detta integrerade system att hantera de krav som ställs i artikel d och e i förordning (EU) nr 1303/2013. Svenska ESFrådet har för avsikt att ansöka om att få inrätta e-arkiv. Uppgifterna i systemet kommer enligt uppgift från Svenska ESF-rådet att sparas till Kravställning och utveckling pågår vad gäller de moduler som ska implementerats. Vår bedömning är, under förutsättning att den aktuella tidplanen hålls, att de delar av EBS2020 som avser insamling, registrering och lagring av uppgifter i elektronisk form kommer att finnas i drift när de kommer att behövas för programgenomförandet. Om tidplanen förskjuts, finns enligt vår bedömning stora risker för väsentliga fel. Svenska ESF-rådet skulle i så fall få svårt att fullgöra sin rapporteringsskyldighet i och med att man inte skulle ha tillgång till tillförlitliga data från informationssystemet Kontroll inför delegering till förmedlande organ Den förvaltande myndigheten och den attesterande myndigheten har inte delegerat några uppgifter till förmedlande organ. 14

17 ESV gör Sverige rikare Vi har kontroll på statens finanser, utvecklar ekonomistyrningen och granskar Sveriges EU-medel. Vi arbetar i nära samverkan med Regeringskansliet och myndigheterna. Ekonomistyrningsverket Drottninggatan 89 Tfn Box Fax Stockholm