Arvikamodellen HUSHÅLLNINGSSÄLLSKAPENS RAPPORTSERIE KOMMUNAL UPPHANDLING AV LIVSMEDEL TILL SMÅKÖK Ylva Gustafsson Värmland i augusti 2005 14
Förord Konsumentverket har regeringens uppdrag att stödja program och processer som syftar till att nå målen om en god tillgång till kommersiell service i alla delar av landet. En viktig del i detta arbete är att testa nya lösningar samt att sprida erfarenheter från dessa. De regionala och lokala projekt som Konsumentverket medfinansierat syftar till att på olika sätt förbättra konsumenternas möjligheter att få tillgång till kommersiell service, gärna i samordning med offentlig service. Projekten ska vara av nationellt intresse och bidra till att sprida goda erfarenheter och innovativa idéer till andra orter och regioner. Sammantaget har 15 regionala/lokala projekt fått medel för att testa nya lösningar (juni 2005). Arvikamodellen - Kommunal upphandling av livsmedel till småkök är ett av de projekt som Konsumentverket medfinansierat. Projektet har även finansierats av Länsstyrelsen i Värmland samt de deltagande kommunerna. Det har varit en stor förmån att få arbeta med ett projekt som engagerar och intresserar många människor. Arvika kommun har imponerat stort genom sitt engagemang. Det gäller både politiker, tjänstemän, personal på daghem, fritis och äldreboenden. Även detaljhandlarna i kommunen har visat stort engagemang. Samtliga har avsatt mycket tid, för att svara och förklara på mina frågor. Intresset från andra kommuner i landet har varit stort. Långt innan rapporten var klar började folk ringa för att få information om Arvikamodellen och fråga efter rapporten. Det har varit kommunpolitiker, förskolelärare, vårdbiträden, näringslivsutvecklare, handläggare på länsstyrelserna och detaljhandlare. Arvikamodellen väcker intresse hos olika grupper i samhället. Jag hoppas att rapporten bidrar till att fler kommuner börjar upphandla enligt Arvikamodellen. Slutligen vill jag tacka deltagarna i projektet som generöst har ställt upp och bidragit med sina kunskaper och erfarenheter. Framförallt vill jag tacka Lennart Halvarsson, Anna-Greta Liljestrand, John-Olof Östlundh och Ingela Bönström. Jag vill även tacka Roger Hagman för god hjälp med de juridiska frågorna och Maivor Carlstam på Konsumentverket för stöttning och kritik. Ylva Gustafsson Projektledare Hushållningssällskapet i Värmland
Innehåll 1. Sammanfattning...3 2. Projektbeskrivning...6 Projektets mål...6 Dispositon...6 Metod...7 Processen fram till 2002...8 Arvikamodellen 2002...9 4. Granskning av Arvikamodellen i förhållande till Lagen om offentlig upphandling...11 Bedömningar av Advokat Roger Hagman...11 5. Erfarenheter från personal i Arvikas småkök...14 Metod och svarsfrekvens...14 Om informanterna dom som besvarat enkäten...14 Kommunens mål...15 Beställning, leverans och service...15 Sortiment, förpackningsstorlek och kompletteringsinköp...16 Svinn...16 Trafiksäkerhet/miljö...17 Arbetstid...17 Ekonomi/Administration...17 Hållbarhet och kvalitet...18 Relationer på landsbygden...19 6. Utvärdering av effekter för Arvika kommun som helhet...20 Vilket syftet hade kommunen för att utveckla Arvikamodellen?...20 Kommunens totalkostnad för livsmedel...20 Hur hanterar kommunen olika avtal med olika priser?...21 Krävs anpassad organisation?...21 Merarbete för inköpsavdelningen...22 Kommunens ansvar för varuförsörjningen...23 7. Erfarenheter från detaljhandlare som levererar livsmedel till Arvikas småkök...24 Metod...24 Om informanterna...24 Butikerna och deras ekonomiska situation...24 Relationen mellan leverantör och kommun...25 Anbudsinbjudan...26 Sortiment...26 Beställningar och leveranser...27 Priser och kampanjer...27 Ekonomi...28 8. Lanthandelsmentorns erfarenheter...29 9. Erfarenheter från andra kommuner i projektgruppen...32 Årjängs kommun...32 Grums kommun...34 Torsby kommun och Sunne kommun...34 Eda kommun...34 10. Arvikamodellen i förhållande till Livsmedelslagstiftningen...36 Hur ser hanteringen ut i Arvika idag?...36 11. Råd till detaljhandlare som vill bli leverantörer...41 12. Råd till kommuner som förbereder en upphandling enligt Arvikamodellen 2005...44 Bilaga 1: PM av Roger Hagman...48 1
1. Bakgrund och uppdraget...48 2. Förfrågningsunderlaget...48 3. Bedömning...50 4. Bedömning, övrigt...52 5. Sammanfattning...54 Bilaga 2: Redovisning av intervjuer med personal i Arvikas småkök...55 Informanterna dom som har besvarat enkäten...55 Kommunens mål...56 Beställning, leverans och service...56 Sortiment och kompletteringsinköp...59 Trafiksäkerhet/miljö...62 Arbetstid...63 Ekonomi/Administration...66 Hållbarhet och kvalitet...67 Relationer på landsbygden...69 Bilaga 3: Redovisning av intervjuer med detaljhandlare som är leverantörer till småkök...70 Om informanterna...70 Om butiken...70 Kommunens mål...71 Anbudsinbjudan...71 Sortiment...72 Beställningar och leveranser...73 Pris...75 Kampanjer...75 Ekonomi...76 Övrigt...77 Bilaga 4: Anvisningar och Mall till förfrågningsunderlag...79 Anvisningar...79 Mall - Förfrågningsunderlag för livsmedel småkök...79 1 Allmän orientering...79 2 Upphandlingsföreskrifter...80 3 Kravspecifikation...82 4 Kommersiella villkor...84 Bilagor till förfrågningsunderlaget...86 Bilaga 5: Anvisningar och formulär för Redovisning av pris för mest köpta varor och transporter...87 Anvisningar till kommunen...87 Anvisningar till anbudslämnaren...87 2
1. Sammanfattning Projekt Arvikamodellen - Kommunal upphandling av livsmedel till småkök Projekt mål - kortfattat Projektets mål har varit att utvärdera, dokumentera och utveckla den upphandlingsmetod för småkök, som genomförts i Arvika kommun. Med erfarenhet från projektets resultat har råd formulerats som vägledning till kommuner som vill upphandla enligt Arvikamodellen. Sju värmländska kommuner har deltagit i projektet; Arvika, Grums, Årjäng, Sunne, Torsby, Säffle och Karlstad. Beskrivning av Arvikamodellen I Arvika kommun tillämpades under 2002 en ny metod för upphandling av livsmedel. Syftet var att få en kostnadseffektiv livsmedelshantering i kommunen och samtidigt tillgodose småkökens behov. Kommunen identifierade två olika typer av kök med olika behov: Storköken tillagar många portioner per dag. Dom har snabb omsättning på råvaror, goda lagringsmöjligheter och god tillgänglighet för stora fordon. Storköken har behov av livsmedel i storförpackning. Småköken tillagar få portioner per dag, oftast färre än 30. Ett småkök har oftast få lagringsutrymmen. Dom har behov av små konsumentförpackningar och leveranser 1-2 gånger/vecka. Exempel på småkök i Arvika är daghem, fritidshem och gruppboende för äldre. Upphandlingen genomfördes enligt LOU. För leverantörer till småkök ställdes enklare krav än för leverantörer till storkök. Upphandlingen resulterade i att sex detaljhandlare tecknade avtal med kommunen och idag levererar livsmedel till småköken. Det är en stormarknad och fem lanthandlare. Den utvecklingsprocess på 10 år som ledde fram till den nya upphandlingsmodellen beskrivs i rapportens inledning. Kortfattad redovisning av resultat Erfarenheter från småköken i Arvika: (Jämförelser har gjorts med situationen innan 2002 då småköken beställde mycket storpack från grossistföretag.) Beställnings- och faktureringsrutinerna fungerar bra. Kompletteringsinköpen har upphört. Tätare leveranser ger fräschare frukt och grönt. Det är särskilt viktigt för att barnen skall vilja äta. Flexibilitet med inköpen har ökat. Det är lättare att anpassa maten efter säsong eller kvällsmålet efter middagsmålet. Svinnet har minskat. Personalen skriver idag en matsedel och gör beställningen utifrån den. Tidigare beställde dom varor för att ha i lager. Matsedeln gjordes utifrån vad som fanns hemma. Den nya arbetsmetoden har gett personalen större möjlighet att anpassa inköpen efter ekonomin. Dom kan gasa och bromsa på ett annat sätt. Den möjligheten fanns inte med stort lager. Behovet av lagringsutrymme har minskat. Det gäller även frysar. Personalen upplevde tidigare en frustration över att behöva välja mellan att ta hand om stora livsmedelsleveranser eller att ta hand om barn eller gamla. Idag är leveranserna mindre och går snabbare att ta hand om. Det finns större möjlighet att komma överens om lämplig dag och tid för leverans. 3
Småköken uppskattar att arbetstiden för livsmedelsinköp och hantering har minskat med drygt en timme per vecka. Utifrån intervjuerna är slutsatsen att arbetstiden har minskat ännu mer för personalen på småköken. Dessutom har arbetsmoment försvunnit för både vaktmästare och administrativ personal. Leveranser sker med personbil istället för lastbilar. Det ger förbättrad miljö och trafiksäkerhet. Inledningsvis uppstod problem i samband med leveranser och även varornas hållbarhet på några ställen. Kommunen inbjöd till möten där problemen kunde lösas. Vissa småkök har fått högre inköpspriser på livsmedel jämfört med andra småkök. Erfarenheter från detaljhandlarna som är leverantörer: Samtliga tycker att beställningsrutinerna i stort fungerar bra. I snitt har butikernas försäljningsvolym ökat med 1,7 procent Sammanlagt har ca 1,25 tjänst skapats inom Arvika kommun. De är huvudsakligen butikspersonal som fått fler timmar. Att leverera till kommunen har inte påverkat butikernas lönsamhet märkbart. Försäljningen till småköken ger oftast nollresultat eller liten vinst men kostnaden för arbetet täcks. Butikerna ser fördelar som t ex ökad omsättning på framförallt frukt och grönt. Några butiker tycker att det skapar en positiv bild av butiken vilket ger fler privatkunder. Högre personaltäthet är bra under t ex semestertider. Någon butik uppger att dom inte har total livsmedelsleverans till småköken enligt avtalet med kommunen. Dom uppnår inte förväntad försäljningsvolym till kommunen. Andra butiker säljer mer än beräknat. Advokat Roger Hagman har utsetts att granskat Arvikas förfrågningsunderlag från 2002. Hagman har företrätt flera kommuner i samband med överklaganden av upphandlingar och är välkänd inom området. Enligt Hagman finns inga principiella hinder att dela upp en förfrågan i leveranser till storkök och småkök samt att för dessa två leveranstyper tillämpa olika villkor, ur upphandlingsrättslig synpunkt. Hagman riktade konstruktiv kritik mot vissa delar i förfrågningsunderlaget. Detta har beaktats i den vidareutvecklade Arvikamodellen. I Arvika är bedömningen att kommun som helhet har tjänat på att dela upphandlingen mellan storkök och småkök. Det gäller både den sammanlagda inköpskostnaden för livsmedel och personalens arbetstid. Utan att kunna göra en exakt jämförelse upplever kommunen att priserna till storköken har sänkts medan priserna till småköken har ökat på några ställen. För småköken blir hela kostnaden synlig. Tidigare subventionerades småköken av storköken. Intervjuerna, i detta projekt, har visat att svinnet och kompletteringshandeln har upphört samt att småkökspersonalens arbete har effektiviserats. En oväntad positiv effekt är att personalen har fått lättare att anpassas inköpen efter budgeten, med färre varor i lager. Arvikamodellen har växt fram under flera år. Innan 1997 hade Arvikakommun personal, som jobbade i en livsmedelsdepå och skötte fördelning och interna transporter av livsmedel. Depån fungerade som en kommunal internbutik. Den typen av mellanlager är kostnadskrävande. För att motivera separat upphandling för småkök måste kommunen även beakta interna kostnader för egen personal. Leverantörerna upphandlas affärsmässigt, d v s den som erbjuder lägst pris vinner avtalet. Årjängs, Grums, Sunne och Torsby kommuner har upphandlat enligt Arvikamodellen. Karlstad planerar en upphandling enligt Arvikamodellen. Erfarenheter från de deltagande kommunernas upphandlingar har beaktats i den utvecklade Arvikamodellen. Av de fem kommuner som upphandlat enligt Arvikamodellen har grossistföretag bara lämnat anbud till upphandlingen i 4
Årjäng/Grums. Det är möjligt att grossistföretagen väljer att inte lämna anbud eftersom varuvärdet för varje leverans bara motsvarar ca 300-1000 kr. Utvecklad Arvikamodell med råd till detaljhandlare och kommuner Rapporten innehåller ett kapitel med råd till detaljhandlare som vill blir leverantörer och skall lämna anbud. Råden gäller bl a hur företagen kan uppfylla livsmedelslagstiftningens krav. Texten har granskats av Livsmedelsverket. Det avslutande kapitlet innehåller råd till kommuner som vill upphandla enligt Arvikamodellen. En mall för anbudsinbjudan samt ett formulär för prissättning bifogas rapporten. Roger Hagman har bidragit till och granskat detta kapitel samt mallarna. 5
2. Projektbeskrivning Idén till detta projekt presenterades vid partnerskapsmötet för Värmland den 5 april 2003 1. Partnerskapets representanter föreslog att detta projekt skulle ingå i länets utvecklingsprogram för kommersiell service 2. Även Länsstyrelsen i Värmland bedömde att projektet skulle ha stort allmänt intresse för regionen och beslutade om medfinansiering. Sju kommuner; Grums, Karlstad, Sunne, Säffle, Torsby, Årjäng och Arvika, anmälde sig som medfinansiärer och deltagare i projektet. Hushållningssällskapet i Värmland föreslogs som projektägare/genomförare. Konsumentverket beviljade stöd till projektet i juni 2003 inom ramen för regeringsuppdraget Test av nya lösningar inom området kommersiell service. Projektets mål Upphandlingsmodellen i Arvika 2002 ligger till grund för projektet som har haft följande mål: En uppföljning och utvärdering av den genomförda upphandlingsmetoden inom Arvika kommun. Genom intervjuer och enkäter skall vi undersöka vilka effekter den har haft i olika avseenden för de inblandade småköken, kommunen som helhet, anbudsgivarna m fl. Genomförande av liknande eller modifierade former av upphandling i sex andra kommuner i länet vilka deltar i projektet. Erfarenhetsutbyte och erfarenhetsspridning mellan berörda intressenter i de olika kommunerna i länet. Undersöka krav på kylkedjan och se hur detta är förenligt med Arvikamodellen. Utifrån detta skall praktiska lösningar och generella rekommendationer formuleras. Projektrapport för erfarenhetsspridning till alla kommuner i landet. Rapporten skall innehålla dokumentation av erfarenheter från andra medverkande kommuner i projektgruppen. Projektrapport skall inspirera/vägleda politiker och kommunala tjänstemän som vill tillämpa Arvikamodellen i sin kommun. Projektperioden var ursprungligen till 2005-12-31 men förlängdes till 2005-04-30. Dispositon Resultat från uppföljningar och utvärderingar av den genomförda upphandlingsmetoden i Arvika kommun redovisas och diskuteras i kapitel 3-8. Fullständig redovisning av juridisk granskning och intervjuer har placerats i bilagor för att öka rapportens läsvänlighet. Erfarenheter från de kommuner som deltagit i projektet och genomfört upphandling enligt Arvikamodellen redovisas i kapitel 9. Krav enligt livsmedelslagstiftningen och hur dessa uppnås i Arvika redovisas i kapitel 10. Slutsatserna från projektets arbete har resulterat i de avslutande kapitlen 11-12. Dom innehåller råd till detaljhandlare respektive kommuner som vill använda sig av den nu förbättrade Arvikamodellen 2005. En mall till anbudsinbjudan med kommentarer samt ett formulär för prissättning finns som bilaga till rapporten. 1 Parterskapet är sammansatt av representanter från Länsbygderådet, Konsum Värmlands butiksråd, två lanthandlare (ICA & Axfood), Axfood, LRF, Konsum Värmland, Posten, ICA, Apoteksbolaget, FLF, Region Värmland, ATG och Svensk Handel. 2 Alla länsstyrelser skall enligt riksdagsbeslut ta fram ett lokalt utvecklingsprogram för kommersiell service. I Värmland har möten och samråd skett med det lokala partnerskapet inför framtagandet av programmet. 6
Metod Projektgruppen har bestått av inköpare och några kostchefer från de deltagande kommunerna, en lanthandelsmentor från Föreningen Landsbygdshandelns Främjande (FLF), Länsstyrelsens handläggare för kommersiell service samt projektledare och landsbygdsrådgivare från Hushållningssällskapet i Värmland. Byte av projektledare skedde i april 2004. Under projektets möten har kommunerna redovisat sina erfarenheter och projektledaren har redovisat resultat från olika undersökningar. Redovisningarna har följts av konstruktiva diskussioner. Resultaten bygger till största delen på intervjuer och diskussioner. Alla informanter som nämns med namn har haft möjlighet att lämna synpunkter på den text som berör dem. Projektledaren har, inom Arvika kommun, intervjuat: kommunalråd, kostchef, inköpschef, miljö- och hälsoskyddschef, småkökspersonal m fl. Vidare har intervjuer genomförts med alla detaljhandlare som levererar livsmedel till småkök i Arvika samt med lanthandelsmentorn. Erfarenheter redovisas från de kommuner som genomfört upphandlingar inom ramen för projektet samt även från Eda kommun. De redovisas dels i intervjuform och dels genom de råd som formuleras i de avslutande kapitlen 11 och 12. Advokat Roger Hagman utsågs till att granska om Arvikas Livsmedelsupphandling 2002 är förenlig med Lagen om offentlig upphandling, LOU. I uppdraget ingick även att ge konstruktiv kritik. Roger Hagman fick tillgång till förfrågningsunderlaget och utvärderingen från Arvikas upphandling 2002. Utkast till Hagmans PM har lästs och diskuterats av projektgruppen i sin helhet eller delar. Frågor och kommentarer har skickats mellan projektgruppen och författaren i flera omgångar. Roger Hagmans PM bifogas som bilaga till denna rapport. De texter som behandlar livsmedelslagstiftningen har granskats av Livsmedelsverket. Kunskap har inhämtats genom kontakter med Arvika kommun, Livsmedelsverket, Gotlands Livsmedelsinstitut samt inläsning av lagar och föreskrifter. De avslutande kapitlen innehåller råd till detaljhandlare och kommuner som vill använda Arvikamodellen. Dessa kapitel är resultatet av de konstruktiva diskussioner som förts dels i hela projektgruppen dels mellan projektledaren och enstaka deltagare samt externa kompetenser. Vid utformningen av råd till detaljhandlare har särskilt lanthandelsmentor John-Olof Östlundh bidragit. Vid utformningen av råd till kommuner och mall till förfrågningsunderlag har särskilt inköpschefen i Arvika, Lennart Halvarsson, bidragit. Därefter har advokat Roger Hagman granskat och bidragit med konstruktiv kritik. Grunden till Formulär för mest köpta varor har tagits fram av Torsby och Sunne kommuner i samband med deras upphandling. Detta formulär har bearbetats utifrån framförallt lanthandelsmentorernas erfarenheter i samband med upphandlingen. 7
3. Arvikamodellens framväxt Arvikamodellen har växt fram i en process som pågått under tio år innan detta projekt startade. Nedan följer en beskrivning av vilka olika politiska beslut och reaktioner som ledde fram till livsmedelsupphandlingen 2002. Processen fram till 2002 I början av 1990 talet fick Socialförvaltningen i Arvika ansvaret för hela kommunens kostverksamhet. I samband med detta utvecklades ett system med interndebitering mellan förvaltningarna. I anslutning till en av storköken i tätorten fanns en kommunal livsmedelsdepå. Depån köpte in storpack från grossist och andra leverantörer. Förpackningarna delades och packades efter småkökens beställningar. Varorna distribuerades med bilar eller varuvagnar som kördes av kommunal personal. Livsmedelsdepån internfakturerade de köpande förvaltningarna och deras småkök. Utpriset till småköken var 19 procent över grossistpriset. Påslaget skulle täcka kostnaderna för hela hanteringen i livsmedelsdepån. Trots påslaget klarade inte depån att täcka sina kostnader. Under 1995 gjorde kommunen en större utredning om nytt system för livsmedelsinköp och tillagning. 1996 beslutade Arvikas kommunstyrelse att avveckla livsmedelsdepån. Syftet var att minska kostnaderna genom att slippa mellanlager. Samtidigt minskades antalet tillagningskök i kommunen, från 32 till 16. Kommunen ville istället upphandla direktleverans av livsmedel till betydligt fler små enheter. Resultatet från upphandlingen 1997 blev avtal med grossist, mejeri, bageri mm. Parallellt genomfördes en långt gången decentralisering av kommunens organisation. Ansvaret för ekonomin har lagts ut på varje enhet. Administrationen med beställningar och fakturor skulle skötas av varje kök. Personalen i småköken fick problem. Dom hade inte tillräckligt med lagringsutrymmen och fick mycket svinn eftersom livsmedlen passerade bäst före datum. Personalen på Lingården i Klässbol startade Falukorvsprojektet där dom gjorde prisjämförelser mellan grossist och detaljhandel. Dom visade att priserna från grossist inklusive transportavgifterna var jämförbara med lanthandelns priser. På äldreboendet Vågen i Arvika (sju avdelningar), drevs ett parallellt projekt. Där undersöktes tidsåtgången för vårdpersonalen för att beställa, ta emot och packa upp alla varor från de olika grossisterna. Dom visade att tidsåtgången hade ökat från 3,5 till 14 timmar per vecka för att hantera livsmedel. Personalprojekten finansierades av Socialförvaltningen. Projektens syfte var att hitta en alternativ modell för leverans av livsmedel. Från personalen formulerades en tydlig önskan om att få handla i vanliga butiker. Kommunen identifierade två olika typer av kök med olika behov: Storköken tillagar många portioner per dag. Dom har snabb omsättning på råvaror, goda lagringsmöjligheter och god tillgänglighet för stora fordon. Storköken har behov av livsmedel i storförpackning. Grossisternas förpackningar lämpar sig väl. Småköken tillagar få portioner per dag, oftast färre än 30. Flertalet tillagar bara frukost, mellanmål och kvällsmat. Middagsmålet kommer från ett storkök. Totala budgeten som personalen i ett småkök ansvarar för är i storleksordningen 50 000 kr/år. Småköken har oftast små lagringsutrymmen. Dom har behov av små konsumentförpackningar och täta leveranser (1-2 gånger/vecka). Detaljhandelns förpackningar lämpar sig väl. Vid upphandlingen 1999 gjordes följande förändringar: Indelning i storkök och småkök Skilda sortiment Skilda förpackningsstorlekar 8
Resultatet från upphandlingen 1999 blev att kommunen tecknade avtal med detaljhandeln i Klässbol. Övriga småkök fick avtal med grossister med påföljden att rätt förpackningsstorlek ofta inte kunde tillgodoses. Erfarenheten var att det är svårt att få detaljhandeln intresserad av att lämna anbud och svårt att få grossister att lämna anbud på små förpackningar. Kommunens utredningssekreterare gjorde 1999 en ekonomisk uppföljning av organisationsförändringen inom livsmedelsinköp och kök. Boksluten för 1996 och 1998 jämfördes. Utredningen konstaterade att livsmedelskostnaderna sänktes med 4 miljoner och portionspriset med 20 procent. Utredningen bedömde kostnaderna för både personal, livsmedelsinköp, transporter och städning. Under samma period ökade antalet portioner med ca 5procent. Under 1990-talet gjorde Arvika kommun en upphandling på transport/hemkörning av varor till pensionärer i Arvikas tätort. På detta sätt har kommunen frigjort mer tid för personalen på hemvården till förmån för vårdtagarna. Varuinköpen har samordnats och effektiviserats. Avtal om att sköta dessa transporter har MIDCAM Transporter. Varorna levereras från två stormarknader i Arvika. Genom detta fanns redan ett etablerat samarbete mellan kommunen, två stormarknader och transportföretaget. Detta var troligen en viktig förutsättning som gjorde en stormarknad och transportföretaget intresserade inför Arvikas livsmedelsupphandling 2002. Arvikamodellen 2002 Inför upphandlingen 2002 vidtogs åtgärder för att förbättra förutsättningarna för detaljhandeln att lämna anbud. Åtgärderna bestod dels av att förenkla förfrågningsunderlaget, dels i att informera och väcka intresse hos detaljhandeln. Hushållningssällskapets Landsbygdsrådgivare och FLFs Lanthandelsmentor involverades. Den senare arbetade då i ett EU Mål 2 projekt där Arvika var en av flera medfinansierande kommuner. Samtliga livsmedelshandlare i kommunen inbjöds till ett stormöte. Uppslutningen från landsbygdsbutikerna var god tack vare aktivt förarbete. En stormarknad från Arvika tätort deltog också på mötet. Diskussionen på mötet ledde till ytterligare förenklingar i förfrågningsunderlaget. En gemensam upphandling för både storkök och småkök genomfördes enligt Lagen om offentlig upphandling (över tröskelvärdet). För leverantörer till småkök ställdes enklare krav än för leverantörer till storkök. Förenklingarna gällde följande krav: 3 Pris begärdes på 50 frekventa varor. I Arvika begärs pris på 350 varor för storköken och i andra kommuner kan det vara över 1000 varor som leverantören skall lämna pris på. Att lämna pris på 350 varor upplever detaljhandlarna som för mycket arbete. Pris kunde lämnas inklusive moms om anbudet lämnades på diskett. Detaljhandlare är vana att uppge pris inklusive moms. På hyllkanterna anges pris inklusive moms. Olika varor har olika momssats och det är tidskrävande att räkna om priset. Inget krav på att lämna bonus. Ett bonussystem användes vid flertalet ramavtalsupphandlingar inom kommunen. Detaljhandlarna upplever bonuskravet som administrativt krångligt och dessutom svårt att beräkna. Ett krav på bonus avskräcker från att lämna anbud. Inget krav på hur länge offererade priser skulle vara fasta. Priserna i detaljhandeln ändras löpande och uppdateras ofta centralt med hjälp av datorer och nätverk. Att priserna inte är fasta är en förutsättning för att detaljhandlarna skall vara intresserade av att lämna anbud. Arvika kommun menar att i detaljhandeln finns en marknadsreglering av priset som gör att kommunen kan släppa kravet på att i förväg godkänna prisförändringar. 3 Advokat Roger Hagman har granskat dessa förenklingar. Se vidare i kapitel 4. 9
Leverantörer till småkök behöver inte anmäla prisändring på varorna under avtalsperioden. Se föregående punkt. Leverantörer till småkök kan fakturera kommunen var 14:e dag. För mindre företag är det ansträngande för likviditeten att låta kommunen handla på kredit och fakturera i efterhand. Möjligheten att skicka fakturor så ofta som var 14:e dag förbättrar likviditeten. Varje år skall leverantörer leverera statistikuppgifter till kommunen. Leverantörer till småkök skall endast lämna uppgift om inköpsvolym i kronor per småkök. Statistikkraven till storköksleverantören innefattar detaljerade redovisningar av vilka produkter som levererats under året. Detaljhandlarna upplever detta merarbete som avskräckande från att lämna anbud. Beställning skall kunna tas emot med fax. Att faxa beställningen spar tid och är mer flexibelt både för småköken och för detaljhandlarna. I anbudsinbjudan identifierades 58 småkök i Arvika kommun varav 16 ligger på landsbygden. Den sammanlagda beräknade inköpsvolymen för småköken var 3,6 miljoner kronor/år. Kommunen indelades i åtta geografiska områden så kallade block. De 58 småköken grupperades efter blocktillhörighet. 4 Både detaljhandel och grossisthandel inbjöds att lämna anbud på ett eller flera block av småkök. Upphandlingen resulterade i att sex olika detaljhandlare vann upphandlingen för respektive block/kommundel. Detaljhandlarna har tecknat avtal med kommunen och levererar idag alla livsmedel till småköken. Det är en stormarknad och fem lanthandlare. Samtliga butiker sköter även transporten till småköken. Stormarknaden har ett avtal med en transportfirma som sköter utkörningen. För storköken tecknades huvudavtal med grossist. Beskrivning av förfrågningsunderlaget 2002 Samma förfrågningsunderlag användes till både småkök och storkök. Upphandlingen gjordes gemensamt för Arvika och Eda kommuner. Förfrågningsunderlaget bestod av följande delar: Anbudsinbjudan Bilaga 1 Förteckning över varugrupper Bilaga 2 Kvalitetskrav (på livsmedel) Bilaga 3 Anbudsformulär Bilaga 4A¹ Sortimentslista (frekventa produkter) storkök, konventionellt producerade. (formulär eller fil) Bilaga 4B¹ Sortimentslista (frekventa produkter) storkök, ekologiskt producerade. (formulär eller fil) Bilaga 5² Sortimentslista (frekventa produkter) - småkök Bilaga 6A¹ och 6B¹ Förteckning över leveransställen - storkök i Arvika & Eda Bilaga 7A² och 7B² Förteckning över leveransställen småkök i Arvika & Eda Bilaga 8A² och 8B² Förteckning över inköpsvolym för resp. småkök i Arvika & Eda Bilaga 9 Leverantörsförsäkran (att returnera undertecknad) Karta Resp. kommun indelad i 8 geografiska områden. ¹ Enbart för anbudsgivare som avsåg att lämna anbud på storkök. ² Enbart för anbudsgivare som avsåg att lämna anbud på småkök. 4 Block benämns i följande text för kommundelar. 10
4. Granskning av Arvikamodellen i förhållande till Lagen om offentlig upphandling Projektgruppen gav advokat Roger Hagman, Stockholm, i uppdrag att belysa om upphandlingsmodellen är förenlig med Lagen om offentlig upphandlig, LOU. Roger Hagman valdes eftersom han har företrätt ett flertal kommuner i samband med överklaganden av upphandlingar och är välkänd inom området. Roger Hagman fick tillgång till förfrågningsunderlaget samt utvärderingen från Arvikas upphandling 2002. Hela PM:et återges i bilaga 1. Nedan följer några utvalda citerade stycken från Hagmans PM. För att underlätta läsningen har texten kompletterats med ett par rubriker. Bedömningar av Advokat Roger Hagman Principer enligt LOU LOU bygger vid upphandlingar över tröskelvärdena på EG-direktiv och EG-rättsliga principer. De EG-rättsliga principer som styr offentlig upphandling är främst likabehandlingsprincipen, principen om transparens och förutsebarhet, samt proportionalitetsprincipen (det får inte ställas högre krav i upphandlingen än vad föremålet för upphandlingen fordrar). Ovanstående principer får anses ingå i 1 kap. 4 LOU som stadgar att en upphandling skall göras med utnyttjande av de konkurrensmöjligheter som finns och även i övrigt genomföras affärsmässigt. Enligt samma bestämmelse skall anbudsgivare, anbudssökande och anbud behandlas utan ovidkommande hänsyn. Eftersom 1 kap. 4 LOU gäller även vid upphandlingar enligt 6 kap. LOU så gäller nu nämnda principer även vid sådana upphandlingar. Omfattning av uppdraget, skilda villkor för storkök och småkök I förfrågningsunderlaget har gjorts en uppdelning i leveranser till storkök och till småkök. Villkoren för leveranserna skiljer sig något åt, t.ex. i krav på förpackningsstorlekar, betalningsförutsättningar, statistik och bonus. Sett från upphandlingsrättslig synpunkt föreligger inga principiella hinder att dela upp en förfrågan i leveranser till storkök och till småkök samt att för dessa två leveranstyper tillämpa olika villkor. En förutsättning är dock att indelningen och de skilda villkoren vilar på affärsmässig grund. Syftet får inte vara att gynna en eller flera leverantörer eller att begränsa konkurrensen. Som jag uppfattat kommunernas avsikt så har det förelegat ett objektivt motiv för indelningen, nämligen att småköken har delvis ett annat sortiment och andra förpackningsstorlekar än storköken. Om den uppgiften är korrekt så kan jag inte se några hinder i att ställa olika krav för storkök och småkök förutsatt att skillnaderna är relevanta. Nästa fråga är då om det är förenligt med LOU att ställa upp delvis andra förmånligare villkor för leveranser till småkök än till storkök i syfte att underlätta för små leverantörer att lämna anbud. Det förefaller som att vid leveranser till småkök så är leverantörsmarknaden en annan än vid leveranser till storkök. Små och till med mycket små leverantörer kan förväntas vara intresserade av att lämna anbud. Merparten av dessa leverantörer har nog en avsevärt lägre omsättning än leverantörer till storkök och en mer ansträngd likviditet samt mindre administrativa rutiner än vad dessa större leverantörer har. Att uppställa samma krav för leveranser till småkök som till storkök skulle sannolikt leda till att antalet intresserade anbudsgivare för leveranser till småkök skulle 11
minska. Min bedömning är således att leverantörsmarknaden för småkök kan motivera att andra krav ställs än vid leveranser till storkök. Kommunerna hade ju också kunnat gå ut i två helt separata upphandlingar, en för leveranser till storkök och en för leveranser till småkök. Anbudsgivare har ju också haft möjlighet att lämna anbud antingen på endera storkök eller småkök eller på båda. En åtskillnad i kraven vid leveranser till småkök respektive storkök kan sannolikt på sikt öka konkurrensen för leveranser till småkök. Jag kan mot bakgrund av det anförda inte se att kommunernas åtskillnad i villkoren i förfrågningsunderlaget för leveranser till storkök respektive småkök har varit i strid med LOU såvitt avser förpackningsstorlek antalet frekventa produkter mervärdesskatt 14-dagarsfakturering statistik bonus Frekventa produkter Kommunerna har i förfrågningsunderlaget redovisat frekventa produkter och angivit att dessa kommer att utvärderas. Förutsatt att de redovisade produkterna verkligen är frekventa så har det enligt min mening inte förelegat något hinder enligt LOU för kommunerna att begränsa utvärderingen av pris till dessa frekventa produkter. Om ingen begränsning fanns skulle en utvärdering av pris i praktiken bli omöjlig att genomföra. Det är dock viktigt att kommunerna har ett tillförlitligt underlag som stöd för redovisningen av vilka produkter som är frekventa. Förfrågningsunderlaget måste också vara tydligt när det gäller begränsningen av utvärderingen till frekventa produkter. Dessutom bör förfrågningsunderlaget innehålla en uppskattad volym för respektive frekvent produkt. Utvärderingen av pris bör då ske mot den antagna volym som respektive kommun redovisat. Det måste i klartext anges att utvärderingen av pris skall ske mot i förfrågningsunderlaget antagen volym. Det är i sammanhanget viktigt att det i förfrågningsunderlaget också anges att den antagna volymen inte utgör någon garanterad avropsvolym. Det föreligger vidare enligt min mening inget hinder för att ha olika antal frekventa varor för storkök respektive småkök. Såvitt jag förstått är verkligheten sådan att antalet varusorter inte är lika många för småkök som för storkök. Transporter Vid leverans av livsmedel till småkök erbjöd sig kommunerna att ombesörja transporter mot en kostnad som skulle adderas till anbudsgivarens pris. Med hänsyn till kravet på förutsebarhet borde priset, t.ex. en fast del och ett à-pris per kilometer, ha redovisats i anbudsinbjudan. Ett alternativ kan vara att inte tillhandahålla några transporter. Samråd och informationsmöten Inför upphandlingen samrådde kommunerna med Föreningen för Lanthandelns Främjande. Vidare bjöds Arvika kommuns alla detaljhandlare in för informationsmöte. Samrådet och informationsmötet har säkert skett i ett gott syfte, nämligen att informera en grupp som tidigare stått utanför offentlig upphandling och som sannolikt saknade vana av att lämna anbud. Offentlig upphandling bygger på bl.a. principerna om likabehandling och transparens. Att låta en viss grupp få möjlighet att påverka utformningen av förfrågningsunderlaget är inte helt bra. Min 12
uppfattning är att utformningen av förfrågningsunderlaget i och för sig kan ske efter samråd med företrädare i branschen men samrådet bör då ske med en större grupp som företräder olika intressen inom branschen, t.ex. lanthandeln men även grossister och större kedjor. Allt för att undvika att förfrågningsunderlagets innehåll kommer att gynna en eller vissa leverantörer. Vad gäller informationsmötet så har det genomförts efter det att upphandlingen påbörjades. Sådana möten får anses vara i direkt strid med LOU. Frågor kan då ställas som direkt berör upphandlingen. Leverantör som inte är närvarande vid mötet går då miste om den informationen. Förhandsinformationen kan lämpligen ske innan upphandlingen påbörjas. Inbjudan bör spridas så att den når varje möjlig anbudsgivare, t.ex. genom inbjudan i annons i tidningar. Jag har t.ex. sett annonser från Vägverket där intresserade bjuds in att få information om kommande upphandlingar avseende drift och underhåll. Min bedömning är således att det kan finnas skäl för förhandsinformation men möjligheten bör ges en så stor spridning som möjligt. Den information som lämnas vid ett sådant möte måste begränsas till en allmän övergripande information och får inte innehålla några detaljer om den kommande upphandlingen. Jag är t.ex. tveksam till om kommunen vid en sådan information får ange datum när upphandlingen kommer att påbörjas. Däremot torde det vara i sin ordning att för den obevandrade i LOU att informera om hur anbudsgivning går till och att det är viktigt att anbud kommer i tid och att anbuden är kompletta. Kommundelar När det gäller småkök kan sannolikt upphandlingen brytas ner på mindre delar men det måste klart anges. Jag kan inte se några principiella hinder för att göra en geografisk indelning utifrån naturliga sammanhängande delar av en kommun. Omständigheterna i varje enskilt fall bör dock beaktas. En kommun kan få kritik för att upphandlingen endast riktar sig mot den befintliga affär/lanthandel som finns inom det området. Förutsatt att småköket finns inom samma område kan jag som huvudregel inte se att det skulle vara i strid med LOU att låta området vara en självständig del i upphandlingen. Andra affärer/lanthandlare är ju trots allt fria att lämna anbud där men sannolikt får transportkostnaden betydelse. Vissa förutsättningar bör dock beaktas. Om indelningen i självständiga områden leder till endast en anbudsgivare för varje område så är det inte bra från konkurrenssynpunkt och det kan på sikt leda till höga priser för kommunen. Kommunen bör således undvika att det blir endast en anbudsgivare per område. I sådant fall finns det risk för att upphandlingen kan ifrågasättas från LOU-synpunkt. Jag inser dock att i vissa glesbygdsområden är det ofrånkomligt med endast en anbudsgivare. Respektive kommun bör sammanfattningsvis göra en konkurrensutredning innan indelningen sker i självständiga anbudsområden för småkök. Om anbud kan lämnas på en viss del så måste varje del utvärderas för sig. Det gäller således att göra upphandlingen förutsebar. Övriga rekommendationer Även under denna punkt bör beaktas vad gäller småköken att leverantörerna sannolikt kommer att vara mindre företagare med begränsade resurser. Därför rekommenderas att en upphandlande enhet gör noga överväganden innan betungande föreskrifter tas in i förfrågningsunderlaget såsom exempelvis onödiga administrativa rutiner och nymodigheter som elektroniska fakturor. Vidare kan övervägas om upphandling av leveranser till storkök och av leveranser till småkök i framtiden skall ske i två helt separata upphandlingar eller i vart fall som två separata delar i en och samma upphandling. 13
5. Erfarenheter från personal i Arvikas småkök Metod och svarsfrekvens En enkät med frågor till småkökspersonalen sammanställdes av Ylva Gustafsson. Synpunkter och förslag kom från Lennart Halvarsson, Arvika kommun, Ronny Yngvesson, Hushållningssällskapets landsbygdsrådgivare, Olle Östlundh, FLF och Ingela Bönström, Länsstyrelsen Värmland. Frågorna utformades så att kökspersonal som jobbat länge, skulle kunna göra en jämförelse mellan grossistleveranser och detaljhandelsleveranser. Samtliga småkök i Arvika kommun har fått möjlighet att svara på enkäten. Personal från ca 25 procent av småköken i Arvika intervjuades och övriga fick möjlighet att fylla i enkäten skriftligt. Målet var att få minst 50 procent svarsfrekvens samt en del kvalitativa svar. Totalt har 54 procent av småköken i Arvika besvarat enkäten. För småkök som har avtal med en av landsbygdsbutikerna är svarsfrekvens 94 procent. För småkök som har avtal med stormarknaden är svarsfrekvens 43 procent. Arbetet genomfördes 2004 under perioden april till augusti. Efter varje underrubrik nedan följer diskussion och slutsatser utifrån resultaten. Fullständig redovisning av intervjusvaren finns i bilaga 2. Inom parentes, med kursiverad stil, redovisas vilken fråga diskussionen stödjer sig på. Det är en hänvisning till bilaga 2. Om informanterna dom som besvarat enkäten Antalet småkök har ökat från 58 i anbudsinbjudan till 74 vid intervjutillfället. Flera småkök har stängt vilket innebär att antalet nya är större än 16. Antalet varierar hela tiden. 40 småkök har deltagit i undersökningen (54 procent). De är fördelade på följande typer av verksamhet: Hemkunskapskök: 4 Gruppboende för äldre: 15 Förskola: 14 Fritidshem 5 Lss-boende 1 Fritidsgård, 1 Dagvård för äldre 1 Ett småkök uppger att de har både förskola och fritis, varför summan blir 41. Variationen är stor när det gäller antalet personer som serveras dagligen. Småköken på förskolor och fritidshem har 19-80 barn. På fritis varierar antalet barn stort från dag till dag, ofta med kort varsel. Gruppboende för äldre har 6-10 boende per avdelning. Varje avdelning utgör ett småkök. Ett hemkunskapskök har upp till 150 elever som lagar samma maträtt under en vecka. Övriga hemkunskapskök har betydligt mindre elevgrupper. Ett dagis förklarar att dom under avtalsperioden har ökat från en till tre avdelningar. Nu behöver dom storpack. Det är önskvärt med en viss rörlighet mellan storkök och småkök även under avtalsperioderna. (Fråga 30) Variationen är stor även när det gäller vilka dagliga måltider som serveras: 14
17 småkök med förskola eller fritis, ansvarar för inköp till frukost, mellanmål och drycker. Middagsmålet kommer från ett närbeläget skolkök eller centralkök. (Ibland får fritis ordna lunch åt daglediga barn). För de småkök som har barnverksamhet ingår inköp för vissa pedagogiska aktiviteter som t ex matlagning, bakning och utflykter. 12 småkök, med gruppboende för äldre, sköter inköp till frukost, mellanmål, kvällsmat och dryck. Kvällsmaten kan variera från allt mellan biff och smörgås. Oftast anpassar personalen menyn till vilken middagsmat som serverats tidigare på dagen. 5 småkök tillagar alla måltider som serveras, även middagsmålet. 4 småkök som har hemkunskapsundervisning köper de råvaror som behövs för undervisningen. Dagvården serverar middag och mellanmål till äldre dementa personer. De informanter som besvarat frågorna har i medeltal arbetat 8 år på arbetsplatsen och 11 år med samma arbetsuppgifter. 32 procent av informanter har inte erfarenhet av inköp från grossist, vilket betyder att dom arbetat kortare tid än två år. Det tyder på relativt hög personalomsättning i småköken. Det är viktigt att ta hänsyn till. Rutinerna måste vara enkla att lära sig för vikarier och nyanställda. Visningar i butik eller annan information kan behöva erbjudas årligen eller till och med varje halvår. (Fråga 2) Informanternas yrken fördelas enligt följande: 13 ekonomibiträden, (kök & städ) 17 vårdbiträde/undersköterskor 2 barnskötare 4 hushållslärare/lärare 4 förskolelärare/fritidspedagoger Flertalet personal som jobbar i småköken, undantaget hemkunskapslärarna, saknar utbildning inom kök och livsmedelshantering. Oftast har dom en annan huvuduppgift t ex att vårda äldre eller ta hand om barn. Det är en viktig skillnad mellan storkökspersonalen och småkökspersonalen. (Fråga 4) Kommunens mål 78 procent känner till villkoren för avtalet med sin leverantör. Att 22 procent inte känner till villkoren för avtalet med leverantören är lite för många. (Fråga 7) Många har också förklarat att man t ex köper mjölk eller enstaka storförpackningar från grossist via skolköket. Detta kan tyda på bristande kunskap om avtalet, som omfattar totala livsmedelsleveransen. Småkökens mål är att få ut så mycket som möjligt från sin begränsade budget eller helt enkelt att klara budgetmålen. Kontinuerlig kommunikation behövs, mellan småköken, ansvarig arbetsledare och inköpsavdelningen, för att avtalen skall följas. (Fråga 25) Beställning, leverans och service De flesta, 88 procent, utnyttjar butikens transportservice och uppskattar att detta frigör tid. (Fråga 9) Småköken anser att arbetstiden för livsmedelsinköp och hantering har minskat med drygt en timme per vecka. En informant som själv valt att inte anlita transportservice tar upp kostnaden. Med personalens perspektiv, är det lätt att suboptimera. Personalen har bara ansvar för inköpsbudgeten. Med en snäv inköpsbudget riskerar kommunen att personalen väljer att handla själva på betald arbetstid för att få mer pengar över till inköp. En lärare som kostar ca 200 kr/timme blir snabbt dyrare än vad det kostar att utnyttja transportservice. Ett förslag kan vara att upprätta en budget för transport och en för livsmedelsinköp. 15
Samtliga småkök tycker att beställningsrutinerna fungerar bra på det stora hela. 73 procent anser att beställningsrutinerna fungerar bättre nu, jämfört med vid grossistleverans. 20 procent anser att beställningsrutinerna fungerar lika bra nu som tidigare. God service, trevligt bemötande och smidighet från handlarna framhålls av de flesta. (Fråga 10) Flera småkök har dock efterlyst en lista över bassortimentet eftersom det är svårt att komma ihåg varumärken och förpackningsstorlekar på alla olika produkter. Det skulle också vara bra att ha en prislista över bassortimentet. I intervjuerna med detaljhandlarna har vi frågat hur man kan tillmötesgå detta önskemål. (Fråga 21) 59 procent av småköken känner väl till handlarnas kampanjer och extrapriser. (Fråga 19) Det är en stor andel, men samtidigt har flera småkök uttryckt en önskan att få mer information om extrapriser. (Fråga 21) Sortiment, förpackningsstorlek och kompletteringsinköp 86 procent svarar att dom har tillgång till större eller lika stort sortiment som när de handlade från grossist. (Fråga 23) Det är en av förklaringarna till att kompletteringsinköpen har minskat. (Fråga 26) Ytterligare två kommentar är viktiga att lyfta fram Tätare leveranser, beställer efter matsedeln samt bättre planering. Inköp av små konsumentförpackningar med täta leveranser ger personalen en möjlighet att planera som inte var möjlig tidigare. Tidigare beställde man hem varor för att ha ett lager hemma. Matsedeln gjordes utifrån vad som fanns hemma och utifrån vad som behövde ätas upp. När man skulle laga något av det som fanns i frysen var det vanligt att någon ingrediens saknades, som man fick kompletteringshandla i närmsta butik. (Fråga 27) Samma resonemang återkommer när det gäller att styra ekonomin. 81 procent av småköken tycker det är bra att kunna köpa mindre förpackningsstorlekar. (Fråga 28) Anledningarna är att: det krävs mindre lagringsutrymme, gäller även frysar, tätare leveranser ger färskare livsmedel, svinnet minskar d v s man tvingas slänga mindre mat, flexibiliteten ökar t ex när det gäller att variera maten efter säsong eller kvällsmålet efter middagsmålet, varuhanteringen blir enklare både planeringsmässigt och fysiskt. (Fråga 29) Samtliga småkök har mindre varor i lager nu än vad dom hade med grossistleverans. (Fråga 32) I enkäten frågade jag även för hur lång tid småköken kunde lagra frysta varor respektive torra varor. Det tog ett bra tag innan jag insåg att frågan var irrelevant och omöjlig att besvara. Grundproblemet var att småköken tidigare tvingades köpa storpack. Ett fåtal storpack fyllde frysarna med varor som det kanske tog över ett år att förbruka. Svinn 97-100 procent anser att svinnet på livsmedel minskar eller är lika stort jämfört med då småköken handlade storpack från grossist. (Fråga 31 och 61) I efterhand går det inte att mäta den ekonomiska förlusten. Intrycket från undersökningen är dock att en hel del livsmedel blev dåliga och fick slängas. Det skulle vara intressant att göra en svinnstudie i småkök i en annan kommun som gör inköp av storpack från grossist. Anledningarna till att svinnet upplevdes som stort vid grossistleverans var att: 16