Konsekvenser för Gotland med uteblivna transporter till och från omvärlden. Fokus på livsmedel. Ett krisberedskapsprojekt (anslag 2:4) med Livsmedelsverket, Region Gotland, Länsstyrelsen på Gotland och Försvarsmakten Delrapport i november 2015 Annika Carlsson-Kanyama, Johan Lindgren och Malin Östensson, FOI
Sammanfattning Livsmedelsverket bedriver sedan 2014 ett projekt i samverkan med Region Gotland, Länsstyrelsen på Gotland och Försvarsmakten kallat Konsekvenser för Gotland med uteblivna transporter. I projektet ska konsekvenserna av ett transportstopp till och från Gotland utredas avseende livsmedelsförsörjning inklusive insatsvaror, och möjliga åtgärder ska analyseras. Kunskapsinhämtningen sker framförallt via tre lokalt bildade arbetsgrupper med fokus på tillgång, behov respektive åtgärder, där representanter för olika offentliga aktörer på Gotland ingår. Kunskapsinhämtning har även skett genom projektgemensamma workshops och konsultuppdrag. I denna delrapport redovisas de resultat som kommit fram t.o.m. november 2015. Under 2014 kartlades livsmedelstillgången på ön. Då framgick att Gotland har en stor egen livsmedelsproduktion, men att det mesta i normala fall transporteras från ön. Ett transportstopp påverkar den omedelbara tillgången på livsmedel i affärer och storkök. Med den omfattande primärproduktionen på ön borde det dock vara möjligt att ställa om distributionen till butiker och storhushåll. Det innebär att det bli en mer lokalt anpassad kost. Vidare kartlades de grupper som har behov av stöd för sin livsmedelsförsörjning. Vidare om det finns lagstadgat krav på offentliga aktörer att försörja med livsmedel samt även vilka övergripande lagstiftningar som kan vara tillämpliga i den tänkta situationen. Under 2015 har arbetet i de tre arbetsgrupperna fortsatt; hur ser behoven ut avseende dricksvattenproduktion och specialkost, vilka resurser finns för distribution av livsmedlen samt vilka begränsningar och möjligheter innebär livsmedelslagstiftningen? Resultaten 2015 visar i korthet att under två veckors tid utan leveranser kan man lösa eventuella brister i insatsvaror som rör dricksvattenproduktionen och för sondmatning. Logistikkapaciteten på ön är god, men man behöver planera och hitta nya lösningar för att kunna ställa om leveranserna ut till butikerna. Livsmedelslagstiftningen i sig är inget hinder för att kunna ställa om flödet från primärproduktion ut till butik, under förutsättning att de livsmedel som görs tillgängliga ska vara säkra för konsumenten. I ett fortsatt arbete behöver se över planering och kommunikationsvägar för att kunna ställa om leveranserna, fundera på hur kartläggningar ska hållas uppdaterade och på vilken detaljnivå mm. Man kan även ta fram menyer utifrån lokala råvaror. Projektet avslutas hösten 2016 med en övning. Slutrapporteringen ska innehålla resultat både i sak och metod, att förmedla till andra aktörer, både på Gotland och i andra kommuner.
1. Inledning och bakgrund Livsmedelsverket har sedan den 1 januari 2010 ansvar för den nationella samordningen när det gäller kris-och beredskapsplanering av livsmedelsförsörjningen i leden efter primärproduktionen 1. Livsmedelsverket har därför sedan 2010 genomfört flera projekt, bland annat i syfte att stödja kommunernas livsmedelsrelaterade krisberedskapsarbete. Ett projekt har kartlagt förutsättningar för att bedriva arbete med livsmedelsberedskap på lokal och regional nivå. 2 Tidigare arbeten har också samlat in kunskap om livsmedelsförsörjning vid en kris utifrån ett lokalt perspektiv. 3 Livsmedelsverket har även genomfört mer specifika scenariobaserade övningar kring störningar i livsmedelsförsörjningen med viktiga representanter utifrån ett försörjningsperspektiv, dvs. från livsmedelsbranschen och från olika samhällsfunktioner. Livsmedelsverket har även uppmärksammat livsmedelssystemets starka beroende av fungerande transporter. Vid uteblivna transporter tar färskvaror i livsmedelsbutiker slut efter bara någon dag och resterande varor efter ytterligare ett par dagar. 4 1.1 Syfte och mål Livsmedelsverkets tog 2014 initiativ till en utredning om vad som skulle hända på Gotland om transporterna till och från ön uteblev under en tid och vad som skulle kunna göras på ön, genom att t.ex. omfördela de resurser som redan finns. Gotland ska ses som ett exempel och lärdomarna från utredningen, både vad gäller metod och resultat, ska kunna bidra som kunskapsunderlag för säkerhetsarbete (bland annat i risk- och sårbarhetsanalyser) för andra kommuner i Sverige. 1.2 Läsanvisning I denna avrapportering redovisas dels de arbetssätt som använts för att inhämta kunskap (kapitel 2), dels de resultat som uppnåtts i november 2015 (kapitel 3). Kunskapsinhämtningen redovisas uppdelat på de projektgemensamma workshopar som genomförts, arbetsgruppernas arbete och konsultuppdrag. Resultaten redovisas också per arbetsgrupp och diskuteras vidare i kapitel 4. Textunderlagen bygger framför allt på minnes-/mötesanteckningar, PM, presentationer av arbetsgrupperna och tidigare avrapportering som producerats inom projektet och har ibland karaktären av punktlistor. Projektet avslutas med en övning hösten 2016 (vars innehåll utformas under våren 2016) och en formell slutrapport. 2. Styrning och arbetssätt 2.1 Avgränsningar De avgränsningar som används i projektet är att: 5 1 Förordning 2009:1426 med instruktion för Livsmedelsverket 2 FOI (2015). Förutsättningar för livsmedelsberedskap på kommunal nivå. FOI-R-4109--SE 3 FOI (2012). Krishantering vid livsmedelsbrist. Resultat från seminarieövningar i fem kommuner. FOI Memo 3868 4 Sveriges Åkeriföretag (2011) En vecka utan lastbilar. En undersökning på 6 orter i Sverige. HE2011-10-24. 5 Försörjningen med läkemedel togs upp på den initiala WS i maj 2014 men avgränsades sedan bort.
Konsekvenserna av transportstoppet gäller alla livsmedel, även specialkost, liksom insatsvaror till livsmedelsproduktion inklusive dricksvattenproduktion. Alla transporter till och från ön upphör, både med flyg och med båt. Dagens färjor har lagt till och allt gods lastats av då transportstoppet inträffar. Till Gotland kommer 25-30 lastbilar per dag. Transportstoppet varar 1-2 veckor men i inledningsskedet vet ingen hur länge det kommer att pågå. Tre tidsperspektiv undersöks: 2-3 dagar, en vecka respektive två veckor. Transportstoppet inträffar i februari. Transportstoppet inträffar just efter att den månatliga tankbåten med bränsle kommit till ön. Bränslelagren är därför välfyllda. Orsakerna till transportstoppet utreds inte. 2.2 Arbetsformer och metod Projektet leds av Livsmedelsverket som till sitt stöd har en styrgrupp bestående av representanter för Region Gotland (RG), Länsstyrelsen på Gotland (LstG) och Försvarsmaktens Militärregion Mitt (MRM). Projektet omfattar många frågeställningar och arbetet har delats upp utefter tillgång, behov och samhälleliga åtgärder. Arbetet bedrivs framför allt i lokalt bildade arbetsgrupper, där representanter för olika myndigheter ingår (se vidare nedan). Detta angreppssätt har valts för att kunna fokusera på specifika frågeställningar och identifiera erforderliga kompetenser. Projektet har även använt workshop-metodik för att utbyta information mellan grupperna och tillsammans generera ny kunskap och nya frågeställningar. Under workshoparna har det funnits utrymme både för grupparbeten och gemensamma diskussioner utifrån bland annat fokusfrågor och brainstorming, bland annat avseende huvudsakliga lärdomar, fortsatt utveckling av projektet och övningsupplägg. Några frågeställningar har formulerats i styr- och/eller arbetsgrupperna och lagts ut som konsultuppdrag. Projektet har även kunnat efterfråga stöd av FOI (Totalförsvarets forskningsinstitut). En förteckning över det underlag som producerats inom projektet återfinns i Bilaga 1. 2.3 Kunskapsinhämtningar genom workshopar Nedan redovisas innehåll och upplägg för de genomförda workshoparna. Arbetsgruppernas resultat redovisas i kapitel 3. Maj 2014 I maj 2014 ordnades en workshop i Visby, framförallt för att skapa en första bild av konsekvenserna av ett transportstopp samt för att bilda de arbetsgrupper som skulle utgöra stommen i fortsättningen av projektet. Styrgruppen identifierade deltagare som bjöds in till workshopen. Deltagarna ombads att i förväg tänka igenom hur deras egna verksamheter skulle kunna påverkas vid ett transportstopp. Deltagarna fick även en faktasammanställning om vilka livsmedel som konsumeras och produceras på Gotland samt om vilka livsmedelsindustrier och storkök som finns på ön. 15-20 personer från näringsliv och myndigheter deltog under de två halvdagarna. Workshopen genomfördes under ledning av tre facilitatorer från FOI och innehöll följande pass: Presentation av scenariot med transportstopp
Gruppdiskussion om möjliga tidningsrubriker efter transportstoppet samt gemensam redovisning. Kartläggning av effekter för den egna verksamheten samt gemensam redovisning. Grupparbeten kring tre teman: tillgång, behov och samhälleliga åtgärder. Ett antal frågor som behövde besvaras identifierades under varje tema och efter detta gjordes en prioritering. Bildandet av en arbetsgrupp för respektive tema. Framtagning av en arbetsplan för varje grupp samt val av sammankallande. 21-22/1 2014 Workshopen planerades av styrgruppen med stöd av FOI och leddes av Livsmedelsverket, med facilitatorer från FOI. Vid workshopen redovisades och diskuterades utfört arbete, resultat och fortsatt arbete, både per arbetsgrupp och gemensamt för projektet. För att grupperna skulle ha en gemensam uppfattning av vartåt projektet strävar formulerades en gemensam målbild. 6 Utifrån målbilden tog grupperna fram arbetsplaner, där relevanta mål bröts ner i delmål/aktiviteter i en mall med en tabell med kolumnerna delmål tid metod ansvar. Utifrån detta bildades en gemensam aktivitetsplan genom att alla gruppers aktiviteter redovisades och fylldes i kronologisk ordning i en tabell på tavlan. Några behov av samverkan mellan grupperna identifierades. Workshopen behandlade även: utkastet till delrapport för 2014 års, kompletteringar och korrigeringar föreslogs och diskuterades, för omgående inarbetning gruppvis utvärdering av arbetsprocess enligt utdelad mall med kategorierna svårigheter-utmaningar-lärdomar-lösningar, för att kunna undvika eventuella fallgropar i det fortsatta arbetet. 6-7/10 2015 Workshopen planerades av styrgruppen med stöd av FOI. Den leddes av Livsmedelsverket, med FOI som facilitatorer. Även vid denna workshop diskuterades genomfört arbete, resultat och fortsatt arbete. Det sistnämna genomfördes per arbetsgrupp utifrån frågeställningarna: Vad finns kvar att göra? Nu-Nytt projekt Rapport vad bör vara med? Hur sprider vi kunskapen till andra? Övning 2016; vad och hur? Projektavslut hur? När det gällde genomfört arbete stämdes det av mot de arbetsplaner som togs fram vid workshopen i januari 2015. 2.4 Kunskapsinhämtning via arbetsgrupper Arbetet har i huvudsak bedrivits i de arbetsgrupper som bildades i Visby i maj 2014. De fick namn och sammansättning enligt nedan: 6 Detta var tänkt att ske som en brainstormingsövning för framtagning av förslag, följt av en klustring i olika områden. Deltagarnas önskemål var att få mycket tid att sitta i sina arbetsgrupper och planera vidare arbete. För att ändå ha ett gemensamt mål där behov av samverkan mellan grupperna kan framgå, togs en kortare diskussion i plenum utifrån fokusfrågan vad ska vi ha uppnått till september, där målformuleringar fångades upp av workshopledarna. September var i detta fall ett uttryck för när nästa workshop var planerad att ske.
Behov - Vårt dagliga bröd I arbetet har representanter från olika delar av Region Gotland och Länsstyrelsen deltagit. Region Gotland har haft representanter från Ledningskontoret, Socialförvaltningen, Barn- och utbildningsförvaltningen samt Hälso- och sjukvårdsförvaltningen. Behovsgruppen har under 2015 genomfört två möten, med insamling av fakta däremellan. Enskilda möten med handläggare inom Region Gotland har genomförts. Tillgång Tillgängliga livsmedel Gruppen har haft deltagande representanter från Region Gotland samt Länsstyrelsen. Åtgärd SOL (Samverkan och ledning) I arbetet har representanter från Länsstyrelsen, Region Gotland samt Försvarsmakten deltagit i arbetet. Gruppen har genomfört sex möten under 2015, främst kopplat till att ta fram underlag till konsultupphandlingar. 2.5 Kunskapsinhämtning via konsultuppdrag Utöver arbetet i grupperna har också ett antal studier initierats under projektets gång. Arbetsgruppen Tillgängliga livsmedel beställde via Livsmedelsverket en utredning av tillgången på livsmedel på Gotland. Utredningen genomfördes av Livstek under hösten 2014. Källorna var intervjuer med representanter för livsmedelsindustrier, butiker, grossister och distributörer på Gotland. 7 Livstek fick sedan i uppdrag (av Tillgång och Åtgärd) att under hösten 2015 även inventera transportkapaciteten för livsmedelsförsörjning på Gotland. 8 Inspel till arbetsgruppernas arbete har också varit den studie som FOI genomförde under våren 2014 varit tillgänglig. I denna redovisas en kartläggning baserat på statistik om konsumtion och produktion av livsmedel, liksom register över storkök och livsmedelsindustrier på Gotland. Med stöd av FOI har möjligheter och begränsningar i rådande livsmedelslagstiftningen utretts tillsammans med jurister från Livsmedelsverkets. Resultatet sammanställdes i en PM, som kan erhållas från Livsmedelsverket. 2.6 Styrgruppsmöten För att fatta beslut om projektövergripande frågor, inrikta arbetet och formulera konsultuppdrag mm har styrgruppen haft månatliga möten. Styrgruppen består av representanter för Livsmedelsverket, Region Gotland, Länsstyrelsen på Gotland och Försvarsmaktens Militärregion Mitt. 7 Redovisat i Inventering av livsmedelsförsörjningen på Gotland, Susanne Welin-Berger, Liza Wikström, Livstek november 2014 8 Inventering av transportlogistik för livsmedelsförsörjningen på Gotland, Susanne Welin-Berger, Livstek augusti 2015
3. Sammanfattning av resultat 3.1 Behov Kunskapen om behoven av livsmedel på Gotland bygger delvis på insamlad statistik från Jordbruksverket över direktkonsumtionen. Här framgår att varje svensk normalt konsumerar ca 2 kg livsmedel inklusive dryck per dag (oräknat dricksvatten) Om gotlänningarna äter som andra svenskar går det åt ca 800 ton livsmedel per vecka inklusive dryck i februari då befolkningen är 57 200 personer. Ytterligare kunskap om behoven av livsmedel samlades in under workshopen i maj 2014. Här framgick att vid ett transportstopp blir tillgången till speciallivsmedel och sondnäring problematisk. Här lyftes behovet av en inventering av vilka som behöver specialkost, hur många de är och var de finns. Även livsmedelsförsörjningen till svaga grupper som t.ex. hemlösa lyftes upp och här nämndes behov av kunskap om vilka de basala behoven av livsmedel är. Vidare framgick att den privata äldreomsorgen är ganska liten på Gotland vilket har betydelse för hur många aktörer som behöver kontaktas för att få kunskap om livsmedelsbehoven bland svaga grupper. En frågeställning handlade om vilka lagkrav som finns på vilka som bör försörjas med livsmedel. En utredning visar att det är främst Socialtjänstlagen och Skollagen som ställer lagliga krav avseende försörjning. När det gäller Kommunallagen och alla som vistas i kommunen är man nere på en väldigt basal nivå. Region Gotland har en omfattande måltidsverksamhet idag med 27 produktionsställen som levererar ca 10 000 portioner per dag till t.ex. barn och äldre (utöver dessa finns 1600 gymnasieelever). Det innebär konkret ungefär en femtedel av Gotlands fasta befolkning. När det gäller andra grupper som det offentliga kan behöva underlätta livsmedelsförsörjning för fortsätter diskussionerna. Det kan handla om personal som arbetar inom skola, vård och omsorg, men även annan samhällsviktig verksamhet. Eventuell prioritering av grupper vars livsmedelstillgång bör underlättas behöver utredas vidare. När det gällde allmänheten, som normalt klarar sin livsmedelsförsörjning själv, kom diskussionerna mycket att handla om hur man undviker hamstring. Deltagarna ställde frågan om hur långt en livsmedelskris kan gå innan människor blir desperata. En fråga man kan ställa sig är om man även behöver beakta att maten kan försvinna innan den kommer till dem som behöver den? Under det fortsatta arbetet under 2015 har arbetet fokuserat på frågeställningarna Hur många är de som är i behov av speciallivsmedel och var befinner de sig? Hur påverkas dricksvattenproduktionen av händelsen? Avseende specialkost har arbetsgruppen inriktat sig på behovet av sondmatning. Det finns engångsaggregat för en och en halv veckas förbrukning. Efter det får man finfördela för hand och använda gamla tidens stora sprutor för att föra in det i sonden. Dessa kan rengöras. Det finns inget alternativ till sondmatning, men det är ett fåtal som är beroende av enbart sondmat. Dietister har kunskapen om vad som ska tillredas, men man behöver ha nedskrivna beskrivningar av hur detta ska utföras. Normalt levereras kemikalier för beredning av dricksvatten en gång i veckan. En utebliven transport får inga större konsekvenser eftersom de olika anläggningarna har möjlighet att låna av varandra. Vid två veckors uteblivna transporter kan man vidta åtgärder för att minska
åtgången av dricksvatten, såsom att uppmana till hushållning och att sänka trycket i ledningsnätet. Sammantaget anser arbetsgruppen att man på två veckor inte når ett kritiskt läge vare sig avseende dricksvattenförsörjningen eller sondmat. 3.2 Tillgång Projektet har skaffat sig en betydande kunskap om tillgången till livsmedel på Gotland, både via workshopen i maj 2014 och genom att låta genomföra två konsultuppdrag. På Gotland finns en omfattande primärproduktion av grödor som spannmål, ärtor, potatis, frukt, bär och grönsaker, liksom en omfattande produktion av mjölk, ägg och kött. Fisk landas också på ön. Vidare finns en betydande förädlingsindustri för dessa råvaror på ön: äggpackeri, slakterier, mejerier, kvarnar, bagerier och andra livsmedelsindustrier. Vid första anblicken ter sig därför förutsättningarna för gotlänningarna att klara ett transporstopp som mycket goda. Å andra sidan betyder Gotlands starka beroende av handel med omvärlden att en mycket stor del av de livsmedel som produceras på Gotland (90 %) inte stannar där, medan många av de produkter som säljs i handeln och används i storkök förs till ön, liksom insatsvaror till livsmedelsindustrin. Lager finns inte i livsmedelsbutikerna och på många håll inte heller i storköken, som är beroende av leveranser varje dag. Detta bidrar starkt till sårbarheten vid ett transportstopp. Exempel på vad som kan hända i scenariot identifierades vid projektets inledande workshop i maj 2014. Lagren i livsmedelsbutikerna tar slut efter ca 3 dagar, men vid hamstring går det ännu fortare. Även lagren i Region Gotlands tillagningskök sinar efter ett par dagar. Potatislagret på ön räcker dock i flera månader. Äggproduktionen hotas då proteinfoder som är en kritisk insatsvara inte kan levereras. Äggen kan endast staplas under 8-10 dygn, efter det blir läget kritiskt och packeriet kan inte ta emot fler ägg från uppfödarna. Det blir även brist på läkemedel och en kritisk nivå nås dag två (läkemedel avgränsades senare bort ur projektet). Det finns också en rad problematiska effekter som inte direkt har att göra med livsmedelstillgången på Gotland, men som påverkar djurhållningen och transportverksamheten på ön. Dels blir djur kvar i stallar då transporterna till slakterierna på fastlandet inte fungerar, vilket kan skapa djurskyddsproblem på grund av utrymmesbrist. Dels blir djurkadaver, vilka i normala fall transporteras till fastlandet eller Danmark för kvittblivning, kvar på Gotland. Transportföretagen, vars verksamhet avstannar vid ett transportstopp (dvs. om de inte får andra uppgifter) drabbas av uteblivna intäkter medan de fasta kostnaderna finns kvar. Enligt Livsteks inventering av livsmedelstillgången 2014 innebär Gotlands stora produktion av kött, grönsaker, ägg, spannmål samt mejeriprodukter till att det inte blir någon brist på mat att leva på (inklusive fisk) i scenariot. Många livsmedelsindustrier på Gotland har kapacitet att öka sin produktion vid ett transportstopp, dock kan tillgång till personal och insatsvaror som t.ex. förpackningar och reservdelar bli problematiska. Det fortsatta arbetet i arbetsgruppen har ändå visat på en rad utmaningar, trots att tillgången på livsmedel generellt är god på Gotland. En av dessa utmaningar rör transporterna av livsmedel. Tillsammans med Åtgärdsgruppen gavs 2015 ett uppdrag åt Livstek att även inventera transportkapaciteten för livsmedelsförsörjning på Gotland utifrån de förutsättningar och avgränsningar som råder i projektet. Källorna utgjordes av intervjuer med representanter från grossister och åkeriföretag på Gotland.
Det finns ett antal större åkerier på Gotland som är lokalt ägda, likaså ett antal grossister. Inventeringen är en nulägesbeskrivning och behöver uppdateras (årligen) för att vara aktuell. I inventeringen finns kartor som visar lokaliseringen av livsmedelsbutiker, Region Gotlands tillagningskök (restauranger saknas, de flesta finns i Visby) och förädlingsanläggningar (med kylkapacitet). Utredningen visar att det finns tillräcklig transportkapacitet på Gotland vid de givna förutsättningarna, även avseende kyl- och fryskapacitet och oavsett tid på dygnet. Utmaningarna handlar snarare om kommunikation och samordning. Några av de identifierade frågeställningarna är: Vem samordnar distributionen av livsmedel ut till butik och storkök? Finns det en handlingsplan med ansvariga personer? Hur löser man kommunikationen mellan butik och kök, grossist/plockare och lokala producenter? o Producenterna måste fundera på vilka volymer de kan leverera av vad. o Denna information behöver göras åtkomlig för butiker, restauranger, offentliga kök, grossister och åkerier. o Region Gotland behöver ta fram fungerande menyer alternativt bestämma att köken tillåts skapa menyer efter eget huvud utifrån de varor de får. Ordermottagare måste finnas som kan ta emot order per mail, telefon eller fax då det inte finns några system med dessa produkter inlagda och där man kan beställa automatiskt. Hämtning av varor till plocklager ska organiseras. Den samordnande funktionen behöver besluta om hur man organiserar ordermottagning, var man packar de olika burarna och vilka slingor man kör samt vilka företag som kör. 3.3 Åtgärder Även på åtgärdssidan identifierades ett konsekvenser och förslag till åtgärder vid workshopen i maj 2014.. Då livsmedelsbutikerna troligen stänger efter ett par dagar, kan personalen behöva sägas upp, om inte åtgärder tas på ön så livsmedel som produceras på ön kan distribueras till butikerna. Livsmedelsgrossisterna kommer i första hand fördela de livsmedel som finns enligt de kontrakt som finns upprättade, men skulle kunna ta in mer varor från lokala odlare. När det gäller måltidsförsörjningen kan Region Gotland göra prioriteringar, vilket skulle innebära att man stänger restaurangerna på förskolor och gymnasier. Man ser vad som finns i kylar och frysar för att kompensera transportstoppet och arbetar om matsedlar utefter det. Region Gotland kan även prioritera leveranser av livsmedel till sjukhus, äldreboenden och biståndsprövade. Region Gotland och Länsstyrelsen behöver inrätta en krisorganisation/stabsorganisation där arbetet fokuseras på att ta fram en lägesbild, rapportera till regeringen och andra aktörer, att se till att viktiga organisationer mobiliseras samt att samverka och samordna med olika aktörer och verksamheter inom på ön. Hemvärnet kan kallas in som resurs på frivillig basis. Man behöver snabbt gå ut med information till allmänheten om läget samt med vad som görs för att åtgärda effekterna av transportstoppet. Bra kontakter med massmedia är därmed viktigt. Det uppstod också många frågor under workshopen i maj 2014. En rörde handlingsutrymmet för myndigheterna under transportstoppet. Kan man t.ex. beordra affärerna att ransonera, till
exempel bara sälja en viss mängd mjölk per person? Vidare om man kan agera helt enligt boken vid en händelse av så allvarlig art som transportstoppet, ibland krävs kreativitet för att lösa problem som uppstår i en svår situation och då får man ta eventuella konsekvenser av besluten senare. Diskussioner med jurister på MSB har tydliggjort att det är fredstida lagstiftning som är gällande. Socialtjänstlagen (med Kommunallagen i botten) är de mest tillämpliga lagstiftningarna. Befintliga avtal upparbetade genom LOU begränsar inte heller möjligheten att få varor levererade från andra leverantörer i ett fall som detta. Inom MSB drivs projekt om privat-offentlig samverkan. Man behöver ha goda kontakter med näringslivet för att hantera krisen. Man behöver veta vilka man ska sammankalla och göra det snabbt i samförstånd för att skapa en dialog. Möjligheter och begränsningar i rådande livsmedelslagstiftningen har utretts med Livsmedelsverkets jurister. Resultatet sammanställdes i ett PM. Dessa jurister deltog även vid projektets workshop för att presentera lagstiftningen och huvuddragen i den. Dessa är i korthet att livsmedelslagstiftningen utgörs av EU:s regelverk med kompletterande nationella regler. Lagstiftningen syftar till livsmedelssäkerhet att värna konsumentens hälsa och fri rörlighet för livsmedel. Det finns en flexibilitet i livsmedelslagstiftningen för att uppnå syftena, vilket innebär utrymme för tolkningar i olika specifika situationer. I princip gäller livsmedelslagstiftningen i alla lägen, utan undantag för kris. Man måste hitta praktiska lösningar för de livsmedelsaktörer som försöker hantera problemen, t.ex. med märkning (förpackningskrav och informationskrav på varor kommer att bli svåra att tillgodose vid längre kris) och myndigheter kan hjälpa till att hitta lösningar. Det kan vara att registrera en ny verksamhet, vilket borde kunna gå i ett snabbspår vid kris. Det kräver dock kommunikation mellan kommun och Livsmedelsverket. Livsmedelsverket har en regional organisation (för kontroll) på plats, men kan vid en kris delegera detta till kommunen. Proportionalitet ska råda i kontrollen av efterlevnaden, exempelvis risken för att livsmedlen är skadliga för hälsan kontra konsekvenserna av att inte få tillgång till livsmedel. Lagstiftningen kräver att charkprodukter passerar slakteri och mejeriprodukter (i större mängder) genom mejerier. Gårdsförsäljning, genom direktförsäljning, är fullt möjlig i mindre skala. Livsmedelslagstiftningen är inte gränssättande för att distribuera livsmedel till detaljhandeln, det kräver dock en inventering hos detaljhandeln om förmågan att hantera livsmedlen (främst charkuterier). I Livsteks rapport över transportlogistiken ges förslag på viktiga åtgärder som kan vidtas vid ett transportstopp som t.ex. att öka produktionen i den lokala livsmedelsindustrin och att öka mängden slaktavfall som går till rötning lokalt. Ett annat förslag var att i beredskapsplaneringen göra lokalt anpassade menyer som kan användas vid ett transportstopp. Det är även viktigt att kunna stävja negativa beteenden hos allmänheten genom informationsinsatser. Man behöver även upprätta kanaler för att ta emot information från aktörer i livsmedels- och transportsektorn, som är med i hanteringen av den uppkomna situationen. 4. Sammanfattning och slutsatser Utredningarna om vad som kan hända på Gotland om transporterna till och från ön uteblir har redan visat att regionen har stora möjligheter att försörja sig själv med livsmedel, om lokalt producerade produkter kan tillgängliggöras. Vid alla tillfällen på året finns dessutom tillräcklig transportkapacitet på Gotland. Likaså finns kompetens (personal) och utrymmen för
att hantera de livsmedel som produceras på Gotland. Utmaningarna för Gotland vid ett transportstopp är dock, trots detta gynnsamma läge, avsevärda och ska inte underskattas. Livsmedlen tar snabbt slut i handel och storkök och åtgärder för att omfördela lokalt producerade livsmedel måste därför fattas snabbt och under osäkerhet, då det i scenariot inte är klart hur länge transportstoppet kommer att vara. Den fredstida lagstiftningen ger inte utrymme för att tillämpa tvingande lagstiftning, som ransoneringslagstiftning eller motsvarande, utan kräver ett samarbete mellan offentliga aktörer och det civila näringslivet. En utmaning är samordning och kommunikation. Mycket kapacitet och personal finns inom näringslivet, men den måste samordnas sinsemellan och med det offentligas resurser. Kommunikation mellan producenter, butiker, tillagningskök, grossister och åkerier och med det offentliga är en utmaning. De kartläggningar av både livsmedelsproducenter och transportkapacitet som tagits fram är dessutom nulägesbeskrivningar, som snabbt kan förändras. Rutiner och avtal för distribution förändras kontinuerligt, vilket kräver ett omfattande arbete för att hålla kunskapen om dessa uppdaterad. 4.1 Några insikter hittills från projektet I det följande redogörs för några av de insikter som arbetsgrupperna valt att lyfta fram. Insikterna rör såväl själva arbetsprocessen som sakfrågorna. Arbetsprocessen Utmaningen har varit att identifiera alla de faktorer som kan påverka försättningarna för att försörja Gotland med livsmedel under ett avbrott i transporterna till och från Gotland. Det är därför viktigt att olika perspektiv och kompetenser är representerade i gruppen. Det finns begränsat med tid att lägga på detta projekt, vilket innebär att mötena måste vara effektiva, nödvändiga underlag måste finnas på plats Bra styrning från den sammankallande är viktigt, speciellt vid tidsbrist Det är lättarbetat med liten grupp Man kan behöva arbeta mer med att lägga ut uppdrag och anlita de som har kompetens. Man måste i så fall kunna specificera vad man vill ha Sakfrågan Det finns mycket livsmedel på Gotland, speciellt i februari men det finns ändå utmaningar Förmågan till krishantering hos de gotländska myndigheterna kommer att prövas hårt om scenariot skulle bli verklighet. Det offentligas roll är att stödja marknaden lagom, att skapa dialog och samordning. Att Region Gotland enligt lagkrav ska försörja ungefär en femtedel av invånarna är en högre siffra än förväntat, vilket dessutom kan öka om krisen väl uppstår. Det är bättre att utnyttja flexibilitet och möjligheter i livsmedelslagstiftningen, istället för att försöka hitta kryphål. Myndigheter kan vara till hjälp för att hitta praktiska lösningar i krisen. Ur ett försörjningsperspektiv behövs det bland annat ett slakteri, äggpackeri, mejeri och en kvarn på ön. Denna typ av verksamhet är annars svår att starta upp.
Det finns möjligheter i livsmedelslagstiftningen, som att en väl utrustad detaljhandel kan stycka och leverera till andra inom detaljhandeln. Att säkra flöde av livsmedel till butik är en väg att gå, vilket är effektivare än att individer själva köper livsmedel direkt från de olika producenterna. Kommunikation med allmänheten är en viktig fråga. En grundprincip är att Business as ususal ska råda - den bästa effekten får man nog om de som vanligen har kontakten med medborgarna sköter det i huvudsak. Det offentliga kan finnas i bakgrunden och sammankalla. Det sänder fel signaler att kommunicera att man sitter i krisstab. Distributionsfrågan måste lösas. Grossisterna har en enorm kompetens. Alla dessa bör ha en egen plan för kontinuitetshantering. En handlingsplan för livsmedelsförsörjning behöver tas fram i samverkan med privata aktörer. Kartläggningar är färskvara. Det behöver därför utvecklas metoder för att hålla uppgifterna aktuella då det sker ständiga förändringar av både strukturer för produktion, förädling och distribution. Allt kommer inte att vara löst när projektet är slut, det återstår mycket arbete 4.2 Fortsatt arbete och kvarstående frågeställningar I det fortsatta arbetet kommer ovanstående utmaningar och insikter att analyseras ytterligare. En fråga är hur man får ut resultatet till gotlänningar och politiker. Redan nu kan man arbeta för att föra ut vissa resultat. Det finns en uppfattning, även i arbetet med den regionala livsmedelsstrategin, att det inte finns tillräckligt med livsmedel på ön. Det är viktigt att kommunicera ut till medborgarna att det finns resurser på ön, för att undvika hamstring vid händelse av en störning. Avgränsningarna i projektet (projektet tar enbart upp livsmedel och insatsvaror till livsmedelsproduktion) vad behöver man sedan arbetet vidare med för omfatta andra områden som påverkas? Drivmedelstillgången är viktig, då livsmedelsresurserna ska distribueras om. Man har i nuläget heller inte hanterat kvittblivningsproblematiken i någon större omfattning. Annan lagstiftning kan gå in (exempelvis Miljöbalken när det gäller sophantering) och kan stoppa flera processer inom livsmedelssektorn. Projektet behöver fundera vidare på hur kunskapen om livsmedelsproduktionen och distributionskapaciteten ska förvaltas och uppdateras, på vilken nivå och med vilken detaljrikedom? Samverkan med näringslivet bör initieras. Inblandande aktörer behöver fundera på hur resultatet kan användas i risk- och sårbarhetsanalyser. Projektet planerar att anordna ett seminarium under Almedalen 2016 för att sprida kunskap om resultatet från arbetet. Projektet kommer att avslutas i och med en övning i oktober 2016. Vad som ska övas och på vilket sätt kommer att utarbetas under våren. Förslag på teman är samordning och framtagning/test av en enkel handlingsplan. Även scenarier som testar livsmedelslagstiftningen utifrån uppkomna situationer.
Utöver resultatets betydelse för regionen, finns ett nationellt intresse för studien. Man behöver sortera ut vad som är viktigt att lyfta till den nationella nivån vad är övergripande frågeställningar gällande livsmedelsproblematiken och vad är speciellt för Gotland? I projektets slutrapport, som kommer i slutet av 2016, redovisas lärdomar och tillsammans medförslag på hur en region eller kommun kan förbereda sig på en störning av livsmedelstransporterna.
Bilaga 1: Övrig projektdokumentation Följande underlag som tagits fram i projektet kan erhållas från Livsmedelverket: Konsekvenser för Gotland med uteblivna transporter till och från omvärlden. Fokus på livsmedel, Delrapport november 2014 Inventering av livsmedelsförsörjningen på Gotland, Susanne Welin-Berger, Liza Wikström, Livstek november 2014 Inventering av transportlogistik för livsmedelsförsörjningen på Gotland, Susanne Welin-Berger, Livstek augusti 2015 PM angående livsmedelslagstiftning