C-UPPSATS 2008:255 Utformning av mål i kommunala förvaltningars balanserade styrkort - en fallstudie i Luleå kommun. Elin Holma Jessica Mella Luleå tekniska universitet C-uppsats Företagsekonomi Institutionen för Industriell ekonomi och samhällsvetenskap Avdelningen för Redovisning och styrning 2008:255 - ISSN: 1402-1773 - ISRN: LTU-CUPP--08/255--SE
Förord Denna uppsats framställdes vid Luleå tekniska universitet under vårterminen 2008. Under denna tid har vi fått en djupare förståelse för Luleå kommuns arbete med målen i det balanserade styrkorten. Vi vill tacka alla delaktiga som hjälp oss att göra denna uppsats möjlig. Först och främst vill vi rikta ett stort tack till vår handledare Kent Nilsson för stöd, handledning och engagemang. Han har inspirerat oss och kommit med många goda råd under uppsatsens gång. Vi vill även tacka alla aktörer vid Luleå kommun för ett vänligt bemötande och för visat intresse i vårt arbete. Utan deras medverkan hade denna uppsats inte varit möjlig. Luleå 2008 Jessica Mella & Elin Holma
Sammanfattning I en organisation är det viktigt att formulera både kortsiktiga och långsiktiga mål för att kontinuerligt stämma av färdriktningen, men också för att i god tid vidta nödvändiga åtgärder. Statliga eller icke vinstdrivande organisationer bör mäta hur effektivt de tillgodoser intressenternas behov och därför bör konkreta, realistiska och mätbara målsättningar definieras. Det har diskuterats kring verksamhetsmålen i landets kommuner och problematiken är att målformuleringarna ofta kan bli alltför många, oklara samt att de ibland kan stå i konflikt med varandra. Syftet med denna uppsats är: att identifiera och analysera viktiga orsaker som ligger till grund för målens utformning i Luleå kommuns balanserade styrkort. För att kunna besvara syftet utfördes en fallstudie inom Luleå kommun. För att skapa en förståelse för verksamheten och dess användande av balanserade styrkort genomfördes en förstudie i form av en intervju med kommunens ekonomichef. Det övriga empiriska materialet till uppsatsen samlades in genom personliga intervjuer med fyra förvaltningschefer respektive fyra nämndsordföranden inom fyra utvalda förvaltningar. Slutsatserna som kunde dras från studien var att orsaker till målens utformning berodde på okunskap, kortare tids användning av balanserade styrkort, antalet mål, tröghet i beslutsprocessen, oenighet kring mål, skiftande intresse från ledningshåll och komplexitet. Sammantaget dras slutsatsen att de undersökta förvaltningarnas användande av mål i det balanserade styrkorten till största delen avsåg att skapa och upprätthålla legitimitet mot omgivningen. Detta grundades på det faktum att förvaltningarna till största delen saknade konkreta och mätbara mål vilket resulterade i måluppfyllelse utan större ansträngning och därmed kunde möjlig utveckling och effektivisering av verksamheten gå förlorad.
Abstract In an organization it is important to formulate both short-term and long-term objectives in order to continuously control the direction, but also to be able to take necessary actions ahead. State-owned or non profit organizations should measure how efficiently they meet the stakeholder s needs and should therefore define concrete, realistic and measurable objectives. The objectives in public sector organizations have been discussed, and the problem is that the objectives often can become too many, unclear and can sometimes be in conflict with each other. The purpose of the study is: to identify and analyze important reasons to the objectives formulation in Luleå public sector organizations balanced scorecard. To answer the purpose we chose to do a case study within Luleå public sector organization. A pilot study was made through interview with the public sector organizations finance director in order to create an understanding for the organization and its use of the balanced scorecard. The other empirical material to the study was gathered through personal interviews with four administrative managers and four board chairman within four selected administrations. Conclusions from the study is that reasons to the objectives' formulation depended on ignorance, use of the balanced scorecard, the number of objectives, inertia in the decision-making process, disagreement about objectives, interests shifting from management directions and complexity. Furthermore, it is concluded that the administrations use of objectives in their balanced scorecard where mostly in order to create and to maintain legitimacy against the environment. This was based on the fact that the administrations mostly did not have concrete or measurable objectives which resulted in achieved objectives without bigger effort. Thereby they could miss possible development and efficiency improvement of the organization.
Innehållsförteckning 1. Inledning...1 1.1 Bakgrund... 1 1.2 Problemdiskussion... 2 1.3 Syfte... 3 1.4 Disposition... 3 2. Metod...5 2.1 Metodsynsätt... 5 2.2 Forskningsstrategi... 6 2.3 Litteraturstudie... 6 2.4 Val av fallstudieorganisation... 6 2.5 Empirisk insamling... 7 2.5.1 Genomförandet... 7 2.6 Tolkning och analys av insamlad empiri... 8 2.7 Reliabilitet... 8 2.8 Validitet... 8 3. Teori... 10 3.1 Nyinstitutionell teori... 10 3.1.1 Verktygsperspektivet... 11 3.1.2 Symbolperspektivet... 12 3.2 Offentlig verksamhet... 13 3.2.1 Styrning av offentlig verksamhet... 14 3.3 Målstyrning... 14 3.3.1 Mål i kommunal verksamhet... 15 3.3.2 Kritik mot målstyrning i kommunal verksamhet... 16 3.4 Balanserade styrkort... 16 3.4.1 Balanserade styrkort i kommunal verksamhet... 18 4. Empiri... 19 4.1 Luleå kommun och dess organisation... 19 4.1.1 Luleå kommun och dess balanserade styrkort... 19 4.1.2 De balanserade styrkortens utformning... 20 4.1.3 Presentation av aktörer... 20 4.2 Förvaltning A... 20 Intervju med förvaltningschef... 20 Intervju med nämndsordförande... 21 4.3 Förvaltning B... 22 Intervju med förvaltningschef... 22 Intervju med nämndsordförande... 23 4.4 Förvaltning C... 23 Intervju med förvaltningschef... 23 Intervju med nämndsordförande... 24
4.5 Förvaltning D... 24 Intervju med förvaltningschef... 24 Intervju med nämndsordförande... 25 5. Tolkning, analys och jämförelser... 27 5.1 Målens utformning analyserat utifrån verktygsperspektivet och symbolperspektivet...27 5.2 Jämförelse mellan förvaltningschefer och nämndsordföranden... 30 6. Slutsatser... 32 6.1 Återkoppling till syfte... 32 6.2 Avslutande diskussion... 33 6.3 Förslag till fortsatt forskning... 34 Referenslista... 35 BILAGA 1: Intervjuguide
Inledning 1. Inledning I detta kapitel presenteras bakgrunden till uppsatsen som leder fram till problemdiskussion och därefter följer studiens syfte. 1.1 Bakgrund Styrning av organisationer ägnas stor uppmärksamhet och är ett område som har genomgått betydande förändringar genom åren (Lindvall 2001, s. 14). För närvarande befinner vi oss i en situation där traditionell ekonomistyrning, däribland budgeten, och dess historiska finansiella fokus ofta inte längre är tillräcklig för att styra organisationer. Istället krävs en styrning som ger bättre insyn i verksamheten och som dessutom motiverar och engagerar fler medarbetare i organisationen. De senaste decennierna har kännetecknats av ett ökande förändringstryck i organisationer och kraven på utveckling och förbättring av produkter och processer kommer av allt att döma fortgå. Detta på grund av att tillståndet på marknaden ständigt hårdnar och med den tilltagande globaliseringen drivs behovet av en förändrad styrning fram (ibid). Förändringarna i omvärlden har bland annat varit den bidragande orsaken till att ekonomistyrning blivit alltmer verksamhetsorienterad (Olve, Roy & Wetter 1999, s. 19). Det innebär att den icke-finansiella aspekten av en organisation blivit alltmer viktig för styrning av verksamheten. Kunder, medarbetare och forskning och utveckling är områden som blivit allt viktigare för dagens organisationer och mer fokus riktas mot dessa då organisationer på senare tid börjat tänka mer långsiktigt och även ur en bredare aspekt. För att kunna upprätthålla eller till och med förbättra positionen på marknaden bör organisationer, som nämnts ovan, bredda sina perspektiv för att bemöta kraven som omvärlden ställer på organisationers styrning (ibid). Offentlig verksamhet är ett tydligt exempel på organisationer där kraven är större då hänsyn måste tas till en bredare aspekt såsom politisk styrning, lojalitet, kontroll, offentlighet och kostnadseffektivitet (Christensen, Laegreid, Roness & Røvik 2005, s. 17). Kommuner är organisationer som tidigare kritiserats för dess bristande effektivitet och Montin (2004, s. 104) menar att kraven på effektivisering och rationalisering har ökat, vilket bland annat medfört satsningar på förnyelse av verksamhetens ledning, organisation och styrning. Politisk styrning ska ske i form av att ange mål och ramar samt att följa upp och utvärdera dessa, vilket benämns målstyrning (ibid). Målstyrning är ett dynamiskt system där avsikten är att integrera organisationers behov av att överleva och växa med chefers behov av att medverka i organisationers utveckling samt att utveckla sig själva (Milsta 1994, s. 19). På grund av vissa likheter anser Johnsen (2001) att målstyrning kan betraktas som en föregångare till en av dagens vanligast förekommande styrmodeller, som benämns det Balanserade styrkortet. Det balanserade styrkortet (The Balanced Scorecard) togs fram och utvecklades av professor Robert S. Kaplan och konsult David P. Norton 1992. Modellen används dels som ett strategiskt styrsystem men även som ett kontrollsystem och är ett koncept och en 1
Inledning metod som med hjälp av fyra grundperspektiv kan mäta och styra en organisation (Olve, Petri, Roy & Roy 2003, s. 11). Perspektiven syftar till att förmedla organisationers vision och strategi och utifrån dessa upprättas olika mål, mått, konkreta målsättningar och handlingsplaner (Olve, Roy & Wetter 1999, s. 30). Det balanserade styrkortets fyra perspektiv är finansiella-, kund-, process- och utvecklingsperspektivet (ibid). Enligt Nørreklit (2000) är orsak- och verkansambandet en ytterst central del i det balanserade styrkortet, vilket betyder att alla perspektiv i modellen är sammanlänkade med ett kausalitetssamband som kan ange hur värdena på vissa mått beror av andra mått. Modellen grundar sig på att det inte alltid är de finansiella måtten som är de centrala utan det finns andra viktiga värden att beakta. Det är därför modellen är lämplig för organisationer där vinst inte är huvudsyftet, vilket särskilt gäller för offentlig verksamhet och därmed kommuner (Olve, Roy & Wetter 1999, s. 265). Enligt en rapport från Svenska kommuner och landsting 2007, använder sig idag omkring 33 % av landets kommuner av balanserade styrkort för sin verksamhetsstyrning. Av de tillfrågade kommunerna anser 20 procent att de använder eller håller på att introducera det balanserade styrkortet i sin verksamhet och i 13 procent av kommunerna används det balanserade styrkortet i enstaka förvaltningar eller nämnder (ibid). 1.2 Problemdiskussion I en organisation är det viktigt att formulera både kortsiktiga och långsiktiga mål för att kontinuerligt stämma av färdriktningen men också för att i god tid vidta nödvändiga åtgärder (Olve, Roy & Wetter 1999, s. 89). Verksamhetens mål bör upprättas som, om de nås, kommer att förändra organisationen på några års sikt och skall även ge en tydlig resultatförbättring. Statliga eller icke vinstdrivande organisationer bör mäta hur effektivt de tillgodoser intressenternas behov och därför bör konkreta målsättningar definieras (Kaplan & Norton 1999, s. 168). Målsättningens grundtanke är någonting för organisationer att sträva mot eller realisera i framtiden. Därför bör målen vara rimliga att uppnå och samtidigt innehålla en viss relevans för att trovärdigheten för organisationen ska bibehållas. Det innebär att målsättningen måste vara konkret och tydlig och inte för enkel att uppnå (Christensen, Laegreid, Roness och Røvik 2005, s. 102). Ur en debatt i Dagens Samhälle (Dags att tala klarspråk om de ekonomiska målen, 2006) diskuteras det kring verksamhetsmålen i landets kommuner. Problematiken är att målformuleringarna ofta kan bli alltför många, oklara och ibland stå i konflikt med varandra (ibid). En kommun som fått viss kritik för sina verksamhetsmål i det balanserade styrkortet är Luleå kommun. Kommunens revisorer har i sina revisionsskrivelser påvisat att verksamhetsmålen i de olika förvaltningarna inte alltid är tillräckligt konkreta (Revisionsskrivelser, 2006 & 2007). Det vill säga att målen inte är nog tydliga i det avseendet att de inte är mätbara i exempelvis antal, procentenheter eller siffror. Revisorerna anser att avsikten med kommunstyrelsens styrkort är att det bland annat skall ligga till grund för förvaltningarnas utformning av dess balanserade styrkort som sedan skall förmedlas ner i verksamheten. Då kommunstyrelsen i sitt balanserade styrkort haft svårigheter med att sätta mätbara mål har det i sin tur resulterat i att förvaltningarna haft 2
Inledning svårigheter med att sätta tydliga och mätbara mål. Målen har inte på ett tydligt sätt visat varför man genomför aktiviteterna och vilken riktning verksamheten har, vilket har medfört att förvaltningarna inte fått någon klar vägledning från kommunstyrelsen. Kommunstyrelsen och förvaltningarna har generellt sett inte tillräckligt utmanande mål då de oftast uppfyller dem på ett relativt enkelt sätt. 1.3 Syfte Med utgångspunkt från kritiken som Luleå kommuns revisorer riktat mot målen i det balanserade styrkorten i förvaltningarna och utifrån problemdiskussionen är syftet med denna uppsats att: identifiera och analysera viktiga orsaker som ligger till grund för målens utformning i Luleå kommuns balanserade styrkort. 1.4 Disposition Nedan presenteras uppsatsens disposition. Uppsatsen kommer att bestå av sex kapitel för att öka förståelsen för mål inom balanserad styrning. Kapitel 1 Inledning I detta kapitel presenteras bakgrunden till uppsatsen som leder fram till problemdiskussion och därefter följer studiens syfte. Kapitel 2 Metod I metodavsnittet beskriver vi vårt tillvägagångssätt för att samla in den information som krävs för att uppnå vårt syfte. Avslutningsvis beskrivs upplägget av studien, samt vilka problem den valda metoden har orsakat. Våra insamlingsmetoder för att uppnå vårt syfte kommer att bestå av studier av litteratur, rapporter och en fallstudie med intervjuer. Kapitel 3 Teori I teorikapitlet presenterar vi de teoretiska utgångspunkter som varit vägledande för tolkning av vår studie. Vi har valt att utgå från verktygsperspektivet och symbolperspektivet som båda ligger inom ramen för nyinstitutionell teori och i den senare delen av kapitlet kommer vi behandla målstyrning och balanserade styrkort, vilka är vanligt förekommande styrmodeller i kommunal verksamhet. Kapitel 4 Empiri Detta kapitel inleds med en kort presentation av organisationen Luleå kommun och dess balanserade styrkort. Därefter presenteras intervjuerna med aktörerna inom de utvalda förvaltningarna och deras personliga uppfattning om det aktuella området. Kapitel 5 Tolkning, analys och jämförelser I detta kapitel presenteras tolkningar och analyser som är gjorda utifrån det föregående kapitlets empiri. Tolkningarna kopplas ihop med det teoretiska kapitlet som lagt grunden 3
Inledning för uppsatsen och analyseras i huvudsak utifrån verktygs- och symbolperspektivet. Därefter jämförs aktörsgrupperna mellan varandra. Kapitel 6 Slutsatser I uppsatsens avslutande kapitel presenteras slutsatserna från vår undersökning utifrån uppsatsens syfte som följs av avslutande diskussion. Slutligen ges förslag till fortsatt forskning. 4
Metod 2. Metod I detta metodavsnitt beskriver vi vårt tillvägagångssätt för att samla in den information som krävs för att uppnå vårt syfte. Avslutningsvis beskrivs upplägget av uppsatsen, samt vilka problem den valda metoden har orsakat. Våra insamlingsmetoder för att uppnå vårt syfte bestod av studier av litteratur, rapporter och en fallstudie med intervjuer. 2.1 Metodsynsätt Vi har valt ett aktörssynsätt i vår uppsats då vi ville få en djupare förståelse för målen i den kommunala verksamheten och vad som påverkar dem. Arbnor & Bjerke (1994, s. 65) menar att inom aktörssynsättet handlar det om att förstå någonting, snarare än att förklara det. Därför valde vi att intervjua aktörer som i det här fallet var förvaltningschefer och nämndsordföranden inom fyra olika förvaltningar i Luleå kommun då dessa aktörer är delaktiga vid formulering och utformning av mål för verksamheten. Genom att uppsatsen antar ett aktörssynsätt har det fångats en subjektiv förståelse av verkligheten vilket kan ha påverkat tolkningen och de slutsatser vi kommit fram till. Den främsta skillnaden som utmärker aktörssynsättet menar Arbnor & Bjerke (1994, s. 86) är att forskaren antas kunna påverka verkligheten genom samspel med aktörerna och på det sättet förändras bilden kontinuerligt och ingen objektiv verklighet existerar. Eftersom denna uppsats har som syfte att identifiera och analysera viktiga orsaker som ligger till grund för målens utformning i det balanserade styrkorten i Luleå kommuns olika förvaltningar, anser vi att en kvalitativ metod där den empiriska insamlingen sker genom intervjuer är lämpligast. Detta för att få en djupare förståelse för problematiken inom området och för att uppnå syftet med uppsatsen. En kvalitativ analys är enligt Denscombe (2000, s. 259) djupgående av ett relativt begränsat område och är bra när det handlar om att hantera komplexa sociala situationer. Förväntningarna är att vi genom den kvalitativa metoden kan erhålla aktörernas personliga tankar och funderingar kring problemområdet. En kvalitativ analys tillåter mer än en giltig förklaring eftersom den bygger på forskarens tolkningsskicklighet. Istället för att förutsätta att det åtminstone i teorin måste finnas en korrekt förklaring, accepterar en kvalitativ analys att olika forskare kan komma fram till olika slutsatser, trots att de använder samma metoder (ibid). Vi utgick från en deduktiv metod och för att få ökad kunskap inom området sökte vi lämplig litteratur kring ämnet och det aktuella problemet för att kartlägga och skapa en uppfattning om verkligheten. Utifrån teorin utformade vi en intervjuguide (Bilaga 1) som skulle ligga till grund för insamlingen av empirin och som sedan användes vid intervjuerna. Teori och empiri tolkades och analyserades och resulterade således i uppsatsens slutsatser. Det finns olika sätt att behandla relationen mellan teori och empiri inom vetenskapligt arbete. De vanligaste sätten är deduktion och induktion (Patel & Davidsson 2003, s. 23). Förespråkare för deduktiv metod menar att om teorier och kunskap finns, är detta det bästa tillvägagångssättet för att komma fram till ett resultat med studien. Detta genom att först skaffa sig kunskap med utgångspunkt från teorin och därefter samla in empiri för att sedan ta reda på om dessa teorier överensstämmer med verkligheten (Jacobsen 2002, s. 34). 5
Metod 2.2 Forskningsstrategi Vi ansåg att en fallstudie var mest lämplig för vår uppsats då den gav oss möjlighet att gå in på djupet och därigenom få värdefull information. Då syftet var att identifiera och analysera viktiga orsaker som ligger till grund för målens utformning i Luleå kommuns balanserade styrkort fick vi genom fallstudien en närhet till undersökningsobjekten och kunde därmed ställa frågor av mer känslig karaktär. Det utmärkande för fallstudier är att inriktningen bara är på en eller ett fåtal undersökningsobjekt. Fallstudien kan studera dessa undersökningsobjekt i detalj och beskriva varför vissa resultat kan uppstå, mer än att bara ta reda på vilka dessa resultat är (Denscombe 2000, s. 44). Organisationer och individer har gemensamma egenskaper men påvisar även drag som är unika. Genom att använda fallstudie kan forskaren bland annat belysa dessa drag och egenskaper och identifiera olika samspelsprocesser (Bell 2006, s. 20). 2.3 Litteraturstudie Syftet med litteraturstudien var att få en förkunskap men även förståelse inom ämnet för att sedan kunna skapa teorikapitlet. Litteratursökningen till denna uppsats utfördes vid Luleå tekniska universitets bibliotek. De sökmotorer som användes var främst "Lucia" och "Libris" men även databaser över artiklar såsom "Business Source Elite" och "Emerald Insight" för att hitta information till bakgrunden, problemdiskussionen samt teorin. Sökorden vi använde var främst: balanserad styrning i offentlig verksamhet, balanced scorecard, balanserade styrkort, målstyrning, management by objectives, styrkort i offentlig sektor och styrning i offentlig sektor. Vidare användes även kurslitteratur från tidigare studier inom ekonomistyrning. 2.4 Val av fallstudieorganisation Organisationen Luleå kommun valdes som fallstudieobjekt då de använder sig av balanserade styrkort i sin verksamhetsstyrning och främst för att en viss kritik riktats mot förvaltningarnas mål i det balanserade styrkorten. Kritiken om bristerna i de balanserade styrkorten och framförallt målen, återfanns i revisionsskrivelser från 2006 och 2007 på kommunens hemsida. På grund av uppsatsens upplägg och tidsram begränsades urvalet till fyra av kommunens förvaltningar. De kommunala bolagen ingick inte i den här uppsatsen då vi ansåg att deras mål i de balanserade styrkorten var, i jämförelse med förvaltningarna, mer konkreta och mätbara vilket gjorde att de inte var aktuella för vår uppsats. Förvaltningarna valdes dels utifrån rekommendationsurval som enligt Arbnor & Bjerke (1994, s. 240) innebär, att man från en eller flera olika aktörer blir rekommenderad ett visst urval. Kommunens ekonomichef Lars Åhl rekommenderade oss dessa förvaltningar. Vi valde att inte namnge förvaltningarna och aktörerna i denna uppsats och på grund av detta kan inte orsaken till rekommendationen specificeras. Dessa förvaltningar valdes även utifrån ett problemorienterat urval som innebär att man väljer ut sådana som i någon mening har beröring med något undersökt problem (Arbnor & Bjerke, 1994 s. 240). Efter att vi undersökt revisionsskrivelserna från 2006 och 2007 gjordes en egen tolkning av de olika förvaltningarna och dess mål och utifrån denna tolkning fastställdes urvalet. 6
Metod I varje förvaltning valdes sedan förvaltningschef och nämndsordförande till intervjuerna. Detta urval grundades främst utifrån deras position i förvaltningen då dessa aktörer är beslutsfattare och har det övergripande ansvaret i respektive förvaltning, men har även en viktig roll i målformuleringsprocessen. Valet av att intervjua dessa aktörer inom varje förvaltning grundades dels på förståelseurval som enligt Arbnor & Bjerke (1994, s. 240) avser ett urval av aktörer som visar sig vara betydande på något sätt och i det här fallet på grund av sin position i förvaltningen. Till en viss del grundades valet även som ett problemorienterat urval som innebär att man väljer aktörer som i någon mening har beröring med något undersökt problem (ibid). Förvaltningschefer och nämndsordföranden valdes då båda är involverade i målformuleringsprocessen. Som tidigare nämnts var tidsramen begränsad för uppsatsen och därmed uteslöts ekonomicheferna i varje förvaltning, trots att även dessa har en viktig roll i arbetet med det balanserade styrkorten och dess mål och var därför möjliga aktörer för intervjuerna. 2.5 Empirisk insamling Enligt Artsberg (2005, s. 45) behövs data för att kunna producera kunskap och en indelning av datakällor kan göras efter huruvida de är primär- eller sekundärkällor. Primärdata samlas in av forskaren själv och sekundärdata är data som redan samlats in eller återges av någon annan (ibid). Med tanke på uppsatsens syfte och vald forskningsstrategi ansåg vi att intervjuer var mest lämpade för insamlingen av primärdata. Personliga intervjuer valdes eftersom problemet var av sådan natur att de krävdes utförliga och förklarande svar. Vi ville få en mer öppen och flexibel diskussion med respondenterna då problemet var av mer komplicerad natur och för att skapa detta valde vi semistrukturerade intervjuer. Semistrukturerade intervjuer innebär att intervjuaren är mer flexibel när de gäller ämnenas ordningsföljd och låter den intervjuade utveckla sina idéer genom att tala mer utförligt om ämnet (Denscombe 2000, s. 134). En färdigställd lista över de ämnen som ska behandlas och frågor som ska besvaras används av forskaren (ibid). Sekundärdata som samlades in var revisionsskrivelser från Luleå kommun över åren 2006 och 2007, men även en rapport från Svenska kommuner och landsting. 2.5.1 Genomförandet För att skapa en förkunskap om organisationen och dess användning av balanserade styrkort utfördes en personlig intervju med ekonomichefen Lars Åhl på Luleå kommun. Vid intervjutillfället användes en intervjuguide som aktören fick ta del av innan intervjun. Detta för att aktören skulle få möjlighet att förbereda sig på bästa sätt och ta fram relevant material kring ämnet. Fältanteckningar utfördes som sedan sammanställdes och kontrollerades mot varandra. För att sedan kunna besvara uppsatsens syfte och problemområde utfördes åtta andra intervjuer. Innan genomförandet av dessa kontaktades respondenterna via e-post och telefon och det blev informerade kring ämnet. Sedan besöktes de fyra förvaltningar som valts ut och intervjuer hölls med förvaltningschefer och nämndsordföranden i respektive förvaltning. Intervjuerna ägde rum på de olika förvaltningarna i Luleå mellan den 6/5-9/5 2008 och varje intervju pågick i cirka 45 minuter. Ljudinspelning användes vid samtliga intervjuer för att få en fullständig dokumentation som underlättade 7
Metod sammanställningen av det empiriska materialet. Intervjuguiden som användes vid dessa intervjuer hade samma utformning vid varje intervjutillfälle och skickades inte ut till aktörerna i förväg. Detta på grund av att skapa en diskussion som inte på något sätt skulle kunna förberedas av aktörerna för att få så uppriktiga och spontana svar som möjligt. Under intervjuerna ställdes följdfrågor för att få tydligare och mer förklarande svar. Eftersom vi valt att inte namnge förvaltningar och de intervjuade aktörer som vi varit i kontakt med kommer vi benämna förvaltningarna A, B, C och D och aktörerna utifrån befattning och även i maskulinum, det vill säga "han" eller "honom" i uppsatsen. 2.6 Tolkning och analys av insamlad empiri Efter intervjuerna skrevs ljudinspelningarna ut och sammanställdes utifrån det som var relevant för vår uppsats. Tolkning och analysprocessen påbörjades redan vid intervjutillfällena men även vid sammanställningen av det empiriska materialet. Det empiriska materialet från förstudien användes i kapitlets inledning för att redogöra för Luleå kommun och dess organisations användande av balanserade styrkort. Med utgångspunkt i den insamlade empirin med aktörerna tolkades och analyserades materialet och strukturerades utifrån det två perspektiven som uppsatsen utgår från, det vill säga, verktygsperspektivet och symbolperspektivet. Därefter gjordes en jämförelse mellan förvaltningschefer och nämndsordförande för att kunna identifiera eventuella skillnader i deras uppfattning kring ämnet. 2.7 Reliabilitet I denna uppsats har en fallstudie genomförts med en kvalitativ undersökningsmetod genom personliga intervjuer vilket innebär enligt Denscombe (2000, s. 250) att reliabiliteten är tämligen låg men även irrelevant, då det är nästintill omöjligt att skilja forskaren och metoden från varandra i just kvalitativa studier. Reliabiliteten kan vara ett uppenbart problem i fallstudier av detta slag av den orsaken att om vi skulle utföra samma studie på nytt med samma material men vid en annan tidpunkt skulle samma resultat inte erhållas eftersom vår förförståelse har förändrats men även faktorer som trötthet, motivation och stress kan påverka utfallet. Reliabilitet (tillförlitlighet) handlar om i vilken utsträckning en mätning genererar samma resultat vid upprepade mätningar och kan påverkas av exempelvis intervjuareffekten, standardiseringsproblem vid intervjusituationen eller tolkningsproblem (Svenning 2003, s. 67). Vid intervjutillfället försökte vi framstå och agera så neutralt som möjligt för att inte påverka aktörerna. Detta är dock en svårighet då sannolikheten är stor att forskaren påverkar aktören (Denscombe 2000, s. 162). 2.8 Validitet Enligt Svenning (2003, s. 64) handlar validitet om att undersöka det som avses att undersökas. En undersökning kan mer eller mindre väl fånga verkligheten och det är ett flertal faktorer som ska fungera. Om man ser till fallstudien kan validiteten påverkas av en rad faktorer. Det finns alltid en risk att intervjuaren ställer ledande frågor eller påverkar respondentens svar i en viss riktning utifrån egna åsikter och värderingar vilket påverkar validiteten (ibid). Intervjuerna med förvaltningscheferna och nämndsordförandena var till 8
Metod en viss del både styrda och öppna. Utgångspunkten vid intervjutillfällena var intervjuguiden men även öppna följdfrågor ställdes löpande för att skapa en öppen dialog. Vi har inte påverkat respondenternas svar avsiktligen men däremot styrt dem mot särskilda problem och frågeområden för att uppfylla syftet med uppsatsen. En faktor som kan ha påverkat uppsatsens validitet negativt, är det faktum att respondenterna har en utsatt position inom den kommunala verksamheten i den mening att det ställs krav och förväntningar på deras agerande. Detta skulle kunna leda till att svaren som lämnades möjligtvis inte var helt sanningsenliga. Eftersom intervjuerna utfördes personligen med respondenterna fanns dock en möjlighet enligt Denscombe (2000, s 158) att kontrollera den empiriska informationen som samlades in angående relevans och riktighet. När intervjuerna sammanställts tilläts aktörerna ta del av materialet och kontrollera utskriftens riktighet och på detta sätt borde uppsatsens validitet ha stärkts. 9
Teori 3. Teori I detta kapitel presenterar vi de teoretiska utgångspunkter som varit vägledande för insamling och tolkning av empiri. Vi har valt att utgå från verktygsperspektivet och symbolperspektivet som båda ligger inom ramen för nyinstitutionell teori och i den senare delen av kapitlet kommer vi behandla målstyrning och balanserade styrkort, vilka är vanligt förekommande styrmodeller i kommunal verksamhet. 3.1 Nyinstitutionell teori Omgivningen kan ställa sociala och kulturella krav på organisationer (Hatch 2002, s. 108). Detta innebär att organisationer måste agera på ett speciellt sätt i samhället samt skapa och upprätthålla en viss yttre fasad. En omgivning som domineras av sociala krav belönar organisationer för att de anpassar sig till samhällets värderingar, normer, regler och åsikter. En följsam organisation ökar sin legitimitet, och därigenom förbättras dess överlevnadsmöjligheter. Omgivningen påverkar organisationer och intresset riktas mot olika typer av påverkan. Organisationer anpassar sig inte bara till organisationens interna mål utan även till det omgivande samhällets värderingar. Det viktigaste teoretiska bidraget från den nyinstitutionella teorin är social legitimitet. Med det avses att organisationer inte bara behöver personal, kapital och kunskap utan de är även beroende av att vara accepterade i det samhället de befinner sig (ibid). Nyinstitutionell teori kan förklaras utifrån tre former av institutionell påverkan som var och en för sig eller tillsammans påverkar individers beslutsfattande och agerande (Scott 2001, s. 51). Dessa tre benämns som det reglerande (de regler och lagar som finns), det normativa (hur något bör vara) och det kognitiva (det som tas för givet) formerna av institutionell påverkan. Dessa tre skapar tillsammans en mall för hur individer ska bete sig i organisationer och i sociala sammanhang och detta bidrar till en konstruktion av verkligheten (ibid). Den nyinstitutionella teorin används som ett tolkningsperspektiv för att förklara sociala fenomen och den beskriver även olika aktörers handlande (DiMaggio & Powell, 1991). Teorin beskriver den omgivning som organisationer är verksam i. Med omgivning menas de faktorer som finns utanför organisationer och som påverkar dem (ibid). Furusten (2007, s. 22) förklarar en organisations omgivning utifrån ett antal olika skikt som grovt kan delas in i den direkta och den indirekta institutionella omvärlden. Den direkta institutionella omvärlden består av aktörer, som organisationer och organisationens individer, möter samt information, regler och tjänster som dessa producerar. Den indirekta institutionella omvärlden framhäver till skillnad från den direkta det kriterier som är mer långsiktiga i form av rörelser och samhällstrender och påverkar inte organisationer i samma utsträckning. Detta bidrar dock till en viss del i skapandet av den mentala strukturen som kan vara de tankar som är legitima att tänka i vissa situationer vid vissa tillfällen. Det som Furusten (2007, s. 24) i detta fall avser med rörelser kan vara att offentliga organisationer och även privata organisationer under de senaste decennierna har organiserat sig mer och mer som marknader, där strävan att bli mer företagslika och bättre marknadsaktörer med 10
Teori tydligare organisationsformer har varit det centrala för att kunna fungera på en konkurrensutsatt marknad. Samhällstrender som nämns ovan är det mest grundläggande och innebär en viss riktning i tänkandet om samhällets uppbyggnad. Individernas grundläggande synsätt på hur samhället ska organiseras präglas av samhällstrenderna (ibid). 3.1.1 Verktygsperspektivet Inom ramen för nyinstitutionell teori återfinns två överordnade teoretiska perspektiv vilka benämns verktygs- och symbolperspektivet. Dessa perspektiv representerar olika försök att närma sig frågorna om institutionaliserade organisationsrecept. Organisationsrecepten är verktyg i form av modeller och metoder för effektiv problemlösning (Røvik 2000, s. 30). Verktygsperspektivet har sitt ursprung ur den rationella -instrumentella traditionen inom organisationsteorin. Perspektivet härstammar utifrån olika skolor och forskare såsom scientific management, klassisk byråkratiteori och klassisk administrationslära. Idéer inom dessa teorier beskriver organisationer och dess modeller och metoder som verktyg för att effektivt åstadkomma beslut, produkter, handlingar och tjänster (ibid). Organisationers legitimitet och dess möjlighet att överleva är därför helt beroende av förmågan att vara effektiva (Røvik 2000, s. 31). Medvetenheten i organisationer om vilka verktyg som finns tillgängliga och ur erfarenhetsmässig grund hur dessa ska tillämpas i praktiken blir därmed det centrala redskapet för att bli effektivare. Verktygsperspektivet utgår från att ledningen tar rationella beslut, det vill säga att de är medvetna om vilka konsekvenser de olika besluten medför. Ledningen väljer och använder därför med utgångspunkt av erfarenhet beprövade verktyg i det dagliga arbetet för att uppnå en effektivare organisation. Utifrån erfarna och förnuftiga aktörer som är engagerade och har förmåga till inlärning kan man skapa en generell utvecklingsoptimism i organisationer, vilket kan leda till förändring och förbättring (ibid). I sammanhang där verktyg kommit att bli väl fungerande för organisationer och som till exempel medfört en snabbare behandling av ärenden, mer nöjda kunder och motiverade anställda sprids och används av organisationer och har därigenom blivit institutionaliserade superstandarder (Røvik 2000, s. 32). De modeller och metoder som blir superstandarder, till exempel total kvalitetsledning (TQM), projektorganiserande och målstyrning, antas vara speciellt effektiva verktyg (ibid). Det finns tre förväntningar på hur en verksamhet organiseras enligt verktygsperspektivet (Røvik 2000, s. 33). För det första förutsätts att organisationsmedlemmar inom detta synsätt är rationella aktörer och styrs därmed inte av trender och organisationsmoden utan lägger istället tonvikten vid att finna nya lösningar till existerande problem. Verktyg som antas och används menar Oliver (1991) anpassas och modifieras för att uppnå effektiv problemlösning. Den andra förväntningen är en rationell design av helheten vilket innebär att organisationer använder flera olika verktyg (Røvik 2000, s. 33). Ledningen antas ha kunskap om befintliga verktyg och hur dessa praktiskt används, men även hur dessa är logiskt kopplade till varandra. Den sista förväntningen bygger på att allt ständigt förbättras i organisationer genom ett bättre organisatoriskt kunskapsunderlag. Organisationer blir därmed mer kapabla till uppföljning av de olika verktygen vilket leder till ett ständigt förbättrat kunskapsunderlag för organisering och ledarskap (ibid). 11
Teori 3.1.2 Symbolperspektivet Symbolperspektivet har sina rötter i nyinstitutionell teori (Røvik 2000, s. 35). Den nyinstitutionella skolan kan beskrivas som ett sätt att se på organisationer och dess förhållande till sin omgivning i termer av socialt och kulturellt beroende, där legitimitet, istället för effektivitet, är i fokus. I symbolperspektivet är recepten inte endast ett verktyg för effektiv problemlösning, utan de har en större betydelse. Dessa recept betraktas som institutionaliserade symboler som ger organisationer legitimitet och kan vara modeller eller metoder som kan användas för att utforma organisationer. Organisationer befinner sig i institutionella omgivningar som är av samhället skapade företeelser. Dessa är socialt skapade normer för vad som anses vara optimal organisering utifrån omgivningens uppfattning och något som förmodas vara ett effektivt, tidsmässigt rätt sätt att organisera (ibid). Meyer & Rowan (1977) framhåller att organisationers legitimitet bland annat beror på om de är kapabla att ta in och reflektera över de institutionaliserade föreställningarna i omgivningen. Enligt Røvik (2000, s. 35) är normerna för hur moderna organisationer förväntas vara under kontinuerlig förändring och resulterar i ständigt nya förslag till förändringar. I symbolperspektivet framstår recepten som meningsbärande symboler. Uttalanden om att vår tids uppskattade recept fått sin legitimitet och spridningskraft på grund av att de blivit symboler för grundläggande rationalistiska värden i samhället har gjorts, såsom förnuft, effektivitet och styrning. Detta har i sin tur lett till att moderna recept förknippats med en ständig förbättring och i och med detta uppstår ett samband mellan verktygsperspektivet och symbolperspektivet (ibid). Detta samband menar Røvik (2000, s. 35) försvårar föreställningen om att recept skall betraktas som "bara" symboler eller också "bara" som effektiva verktyg. När institutionaliserade standarder införs och används i organisationer kan det medföra legitimitet gentemot omgivningen, men det kan även leda till att organisationens självuppfattning påverkas i det avseendet att man exempelvis försöker identifiera sig med andra organisationer. Att använda uppskattade recept eller verktyg kan därmed påverka organisationers identitet, uppfattad som de grundläggande värderingar organisationer har om sig själv i förhållande till andra organisationer (ibid). Att organisationer blir alltmer likartade kan även kopplas till DiMaggio & Powells (1983) teorier om institutionell isomorfism. Fokus flyttas här från den enskilda organisationen till organisatoriska fält och organisationer inom samma fält tenderar att bli allt mer lika varandra (Grape, Blom & Johansson, 2006 s. 21). Det finns tre slag av institutionell likformighet eller isomorfism: tvingande, mimetisk och normativ. Den tvingade isomorfismen bygger på att starka organisationer kan påverka sättet som svagare organisationer organiserar sig på. Staten kan med hjälp av bland annat lagstiftning påverka sättet att organisera verksamheter inom olika fält. Den mimetiska isomorfismen utgår från att organisationer efterliknar varandra istället för att själva ägna sig åt problemlösning. De organisationer inom ett visst fält som ses som framgångsrika imiteras av andra i syfte att vinna liknande framgång, eller åtminstone erhålla något av andra organisationers legitimitet. Den normativa isomorfismen bygger på att organisationer idag anställer alltmer personal med högre utbildning vilket gör att det skapar en mer professionell syn på organisationen (ibid). 12
Teori Meyer & Rowan (1977) och även Røvik (2000, s. 38) diskuterar kring organisationers sätt att koppla loss aktiviteter från den formella strukturen vilket de benämner särkoppling. Dessa särkopplingar mellan recept och faktisk handling kan förklaras med att institutionaliserade recept inte främst används för intern effektivitets förbättring utan för att ge organisationer legitimitet och identitet gentemot andra organisationer och omgivningen (ibid). Furusten (2007, s. 99) instämmer med Røvik då även han uttrycker att organisationer kan presenteras på ett sätt, medan de agerar på ett annat sätt. Särkoppling är en metod för att hantera förväntningar från omvärlden genom att organisationer påstår sig agera på ett visst sätt, för att tillfredställa dessa krav och förväntningar, men i själva verket sker ingen förändring (ibid). Detta synsätt innebär också att det inte uteslutande är konkreta handlingar kopplade till organisationers måluppfyllelse och effektivitet som styr beslutsfattandet, utan att organisationer främst eftersträvar att uppträda på ett korrekt sätt, istället för på ett effektivt sätt (Meyer & Rowan 1977). De viktigaste delarna i beslutssituationer kan därför handla om vad andra centrala aktörer eller intressenter anser och vilket agerande som betraktas av dessa vara lämpligast för att upprätthålla legitimitet. Detta betyder dock inte med nödvändighet att organisationer inte är intresserade av att verksamheten fungerar effektivt (ibid). 3.2 Offentlig verksamhet Offentliga organisationer eller verksamheter skiljer sig från privata organisationer på ett flertal olika sätt (Christensen, Laegreid, Roness & Røvik 2005, s. 17). Offentliga organisationer är ansvariga inför en demokratiskt vald ledning som har sin utgångspunkt i medborgarna, genom val vart fjärde år. Det ställs helt andra krav på offentliga organisationer då de ingår i en parlamentarisk styrkedja vilket innebär att medborgarna utgör grunden för all auktoritet. Alla offentliga organisationer styrs genom ett skriftligt lagoch regelverk och agerar på uppdrag av politiskt valda organ (ibid). Offentliga organisationer är multifunktionella vilket innebär att de måste ta hänsyn till politisk styrning, lojalitet, kontroll, öppenhet, offentlighet och kostnadseffektivitet (Christensen, Laegreid, Roness & Røvik 2005 s. 17). Vidare är offentliga organisationer ofta utsatta för kritik då det är svårt att balansera olika hänsyn mot varandra så att alla blir tillfredsställda. Tvetydighet och målkonflikter är problem som ofta förknippas med offentlig verksamhet och det pågår ett ständigt förbättringsarbete med att hitta nya organisationsformer och ledningsformer. Målkonflikterna som är en typ av systemdrag för offentliga organisationer blir uppenbara då målen i verksamheterna oftast uppfattas som oklara och delvis motstridiga. Detta blir också utmaningen då verksamheten måste försöka leva med dessa motstridande hänsyn och krav istället för att finna lösningen på problemet (ibid). Christensen, Laegreid, Roness & Røvik (2005, s 18) framhåller slutligen att offentliga organisationer inte bedriver sin verksamhet på en ekonomisk marknad med fri konkurrens. Detta ställer krav på den offentliga organisationen eftersom marknaden skapar vissa problem som de själva inte kan hantera, då fordras offentliga ingrepp för att korrigera dessa. Kommuner är en form av offentlig verksamhet och kännetecknas genom att de för det första är territoriellt avgränsade enheter för lokal självstyrelse (Gustafsson 1999, s. 12). 13
Teori För det andra är de offentligrättsliga juridiska personer som kan ingå avtal och äga fast och lös egendom. För det tredje har de obligatoriskt medlemskap och slutligen har de offentligrättsliga befogenheter såsom beskattningsrätt, avgiftsmakt och även en viss förordningsmakt (ibid). Kommuner kan betraktas både som en del av staten och som självstyrande enheter och dess uppdrag är att utföra olika uppgifter som riksdagen beslutar om (Montin 2004, s. 32). 3.2.1 Styrning av offentlig verksamhet Under de tre senaste decennierna har decentralisering kommit att bli en utmärkande egenskap för kommuner och landsting i Sverige då de fått nya uppgifter att ansvara för som sedan har förflyttats längre ner i verksamheten (Montin 2004, s. 42). Styrning av stora eller komplexa organisationer är oftast svår, men trots detta måste offentliga verksamheter styras på ett eller annat sätt för att eftersträva en effektivitets- och produktivitetsförbättring (Rombach 1991, s. 12). Nya styrsystem har tillkommit under åren vilka sedan har prövats i olika kommuner med varierande resultat (Montin 2004, s. 110). Implementeringen av nya styrsystem påverkas mer eller mindre av trender, vilket betyder att organisationer inför och använder nya styrmodeller utifrån erfarenheter av användandet hos andra organisationer. Offentliga organisationer och därmed svenska kommuner påverkas av de trender som finns med syfte att förbättra styrningen av verksamheten (ibid). New Public Management (NPM) är ett exempel på en sådan trend och är en filosofi om styrning och ledning av offentlig verksamhet (ibid). NPM innebär enligt Hood (1995) att offentliga organisationer adopterar och använder organisations- och styrmodeller som främst är utvecklade för privata organisationer. Förespråkare för NPM tonar ned skillnaderna mellan offentliga och privata organisationer och framhäver istället att organisationsmodeller och styrformer med fördel kan överföras och användas av offentliga organisationer (Christensen, Laegreid, Roness & Røvik 2005, s. 14). I detta fall utmanas tanken om att offentliga organisationer är speciella och komplexa då de måste agera inom lagar, regler och procedurer genom att, istället indikera på att offentliga och privata organisationer har viktiga gemensamma drag och därför kan organiseras utifrån samma principer (ibid). Det finns ett flertal former av styrning för offentlig verksamhet, som till exempel regelstyrning, informationsstyrning och målstyrning. Regelstyrning bygger på riksdagens lagar och regeringens förordningar och är den alltmer dominerande styrformen i stora organisationer såsom kommuner, där inslag av byråkrati kan förekomma (Lundquist1992, s. 80). Det är dock målstyrning som har varit den vägledande styrfilosofin i kommuner under många år då den innefattar bland annat systematisk uppföljning och utvärdering (Montin 2004, s. 45). 3.3 Målstyrning Peter F. Drucker anses av många vara målstyrningskonceptets upphovsman och det har under de senaste 25 åren blivit ett av de mest utbredda managementteknikerna i västvärlden (Røvik 2000, s. 51). Konceptet målstyrning benämns även i litteraturen som 14
Teori "Management by objectives" (MBO) och Røvik (2000, s. 51) definierar grundidén med MBO på följande sätt: Organisationer måste utveckla så precisa huvudmål och delmål som möjligt, det måste utvecklas en strategi för hur målen skall uppnås, och därefter måste man se till att precisera, mäta och utvärdera de uppnådda resultaten. Inledningsvis ansåg Peter F. Drucker när modellen utvecklades, att målen inte enbart skulle vara finansiella då detta kunde leda till ett kortsiktigt tänkande. Den praktiska tillämpningen av målstyrning blev dock till största delen finansiell till en början (Lindvall 2001, s.149). Målstyrning är en styrteknik som fått mycket stor betydelse för hur vi, bland annat i Sverige, har organiserat arbetet inom privata företag och sedermera inom offentliga organisationer (Milsta 1994, s. 21). Avsikten med målstyrning är att minska centraliseringen och detaljregleringen i företag och förvaltningar och istället införa decentraliserad styrning av chefer och arbetsgrupper (Lindvall 2001, s. 149). Om anställda i organisationer deltar i att formulera mål och ges möjlighet att aktivt medverka i planeringen av hur målen skall nås, försöker de också uppnå dem (Milsta 1994, s. 21). För att upprätthålla ett väl fungerande målstyrningssystem ställs stora krav på att aktörerna i organisationen delar grundläggande värden som ligger till grund för de formulerade målen (Lundgren1998, s. 78). Målstyrning antas fungera på skilda plan och inte bara vad som vanligen framhålls, nämligen att den ska ange riktning och slutresultat, utan målen skall även bidra till att skapa motivation och "laganda" för organisationer (ibid). 3.3.1 Mål i kommunal verksamhet I en kommun är det yttersta målet att ha "en god ekonomisk hushållning" och inte som för de flesta andra organisationer som har i syfte att uppnå vinst och kapitalavkastning (Kommunallagen 8:1-5 ). En förutsättning för att en organisation skall kunna fungera är att verksamheten har ett uttalat syfte (Lundgren 1998, s. 76). Detta syfte bör i sin tur vara uppdelat i målbeskrivningar på de olika nivåerna för att underlätta för aktörerna i organisationen att fatta rationella beslut (ibid). Målen tillhandahåller en orientering för organisationer och ger möjlighet att avbilda ett framtida önskvärt tillstånd, att ange riktlinjer för organisationers aktiviteter och utgöra en legitimitetskälla mot vilken organisationers effektivitet kan mätas (Abrahamsson 2000, s. 116). Aktörernas agerande kan från en rationalistisk utgångspunkt ses som en funktion av de mål, som ställts upp av en eller flera aktörer i organisationen (ibid). De politiska ambitionerna uttrycks ofta i form av mål, visserligen ibland allmänt hållna avsedda att uppfyllas på lång sikt (Lundgren 1998, s. 76). Målstyrning och utvärdering har en central ställning inom den svenska offentliga förvaltningen. I statens styrning av kommuner betonas ofta värdet av målstyrning kompletterad med en systematisk uppföljning och utvärdering. Detta tankesätt gäller även den interna styrningen av myndigheter och kommuner. I den offentliga verksamheten betraktas målstyrning som den centrala styrmodellen och målen får en central position av organisationers ledning och beslutsfattare. Detta behöver dock inte innebära att personalen delar samma åsikt (ibid). 15