Huddinge kommun- Miljö- och samhällsbyggnadsförvaltningen Arrendegårdar och övriga arrenden på naturmark EY Granskningsrapport 2014-01-16 1
Contents Sammanfattning... 3 1 Inledning... 4 1.1 Bakgrund... 4 1.2 Syfte... 4 1.3 Metod och genomförande... 4 1.4 Avgränsning... 4 2 Utredningens resultat... 5 2.1 Allmänt... 5 2.2 Delegationsordning... 5 2.3 Arrendegårdar... 6 2.3.1 Jordbruksstöd/Arealbidrag... 6 2.3.2 XXXXXXXXXX... 7 2.3.3 XXXXXXXXXXXX... 7 2.3.4 XXXXXXXXXXX... 8 2.3.5 XXXXXXXXX och XXXXXXXXXX... 8 2.4 Övriga arrenden/upplåtelser... 9 2.4.1 Jaktarrenden... 9 2.4.2 Övriga... 9 3 Slutsats...10 4 Rekommendationer...12 2
Sammanfattning Inom Huddinge kommuns ( kommunen ) förvaltning Miljö- och samhällsbyggnadsförvaltningen ( MSB ) finns en avdelning, Naturvårdsavdelningen, där EY:s i en tidigare utredning Granskning av Samhällsbyggnadsnämndens arrenden funnit oklarheter i hanteringen av kostnader och intäkter för kommunens fem arrendegårdar. Utöver arrendegårdarna finns ett antal övriga arrenden/upplåtelser som också ingått inom ramen för denna utredning. MSB har med anledning av detta anlitat EY för att utreda omständigheterna. Naturvårdsavdelningen saknar nödvändiga rutiner och interna kontroller som bör finnas i en verksamhet av denna omfattning. Ansvaret för Naturvårdsavdelningens arrenden och upplåtelser har i praktiken hanterats av NN med begränsad insyn från chefer och övriga anställda. Det har sedan 2007 genomförts investeringar på de fem arrendegårdarna om över 40 MSEK där dokumentation kring beställningar, fakturor och tilläggsarbeten är bristfälliga. NN har dessutom agerat både beställare och beslutsattestant vilket inte är förenligt med god intern kontroll. Enligt NN ska investeringar som gynnar arrendetagaren vanligen leda till arrendehöjningar. Efter genomgång av de bokade investeringskostnaderna finns ingen direkt korrelation. Vissa investeringar har lett till höjning, andra inte. Uppgifter har också framkommit att vissa investeringskostnader redovisats som driftskostnader för att investeringsbudgeten redan är uppnådd. Detta bekräftas också vid genomgången av de fakturor som redovisats som driftskostnader. Tillvägagångssättet leder till redovisningsfelaktigheter, i och med att investeringen kostnadsförs direkt och inte genom årliga värdeminskningsavdrag. Det leder också till att beslutsfattare inom kommunen får ett felaktigt beslutsunderlag som sedermera kan påverka kommande budget och prognosarbeten. Vi har också noterat att kommunen haft kostnader för invändig målning och tapetsering på en arrendegård, något som borde åligga arrendatorn själv att bekosta. Arbetet är utfört av ett arbetslag inom Social- och Äldreomsorgsförvaltningen ( SÄF ). Det sakas även dokumentation kring hur fördelningen och prissättning av arrendekontrakten gjorts. Genom avsaknaden av relevant dokumentation, både rörande leverantörsfakturor, arrendeavgiftshanteringen men också tilldelningen, främjas en miljö där beslut kan fattas på icke affärsmässiga grunder. Idag uppbär flera arrendatorer årligen mer i jordbruksstöd från Jordbruksverket än vad de betalar i arrendeavgift. En arrendator har dessutom fakturerat kommunen drygt 100 ksek för betesuppdrag där ett underskrivet kontrakt saknas. Kommunen arrenderar även ut 5 jaktarrenden. I jämförelse med liknande områden är arrendeavgifterna låga. Det saknas också dokumentation kring hur tilldelningen gått till. 3
1 Inledning 1.1 Bakgrund Kommunen äger fem arrendegårdar som betecknas som Naturvårdsfastigheter. I en tidigare utredning har det framkommit oklarheter kring fördelningen av kostnader och intäkter mellan kommunen och vissa av arrendatorerna till dessa gårdar. Mot denna bakgrund har MSB valt att genomföra en extern utredning i syfte att klarlägga kostnads- och intäktsfördelningen mellan kommunen och arrendatorn för kommunens fem arrendegårdar. På kommunens naturmark finns även andra arrenden/upplåtelser än de fem arrendegårdarna. Utredningen omfattar även fördelningen av kostnader och intäkter på dessa arrenden/upplåtelser. 1.2 Syfte Uppdragets syfte var att utföra en detaljerad genomgång av samtliga kostnader och intäkter för respektive arrende/upplåtelse sedan 2007. Genomgången omfattade även att kartlägga kommunens kostnader för arrendena/upplåtelserna i form av arbete utfört på gårdarna av kommunens egen personal. Fördelningen av kostnader och intäkter mellan kommunen och motparten har granskats utifrån arrende-/upplåtelseavtal och gällande lagstiftning. 1.3 Metod och genomförande Utredningen har utförts genom en analys av erhållen dokumentation och genom intervjuer med relevant personal inom kommunen. Med bakgrund av de övergripande frågeställningarna har en specifikation inhämtats över samtliga arrenden och upplåtelser inom Naturvårdsavdelningen från 2007. Denna omfattar arrendegårdar, jaktarrenden, betesarrenden samt övriga upplåtelser. Specifikationen har erhållits från ekonomiavdelningen på MSB. Därefter har underliggande information såsom avtal, leverantörsfakturor och kundfakturor gåtts igenom för samtliga objekt. Information om jordbruksstöd har inhämtats från Jordbruksverket. 1.4 Avgränsning Utredningen avgränsar sig till granskning av de kostnader och intäkter för arrendena/upplåtelserna som finns redovisade hos kommunen. Utredningen avser inte exploateringsfastigheter. Den är skriven utifrån ett kommunperspektiv och vi utvärderar därigenom inte arrendegårdarna och deras ekonomiska situation. Uppdraget har heller inte omfattat kontroll av om använda leverantörer är upphandlade i enlighet med Lagen om Offentlig (LOU). Under arbetets gång har dock vissa uppgifter framkommit som finns inkluderade i utredningen nedan. 4
2 Utredningens resultat 2.1 Allmänt Samhällsbyggnadsnämnden har det övergripande ansvaret för Huddinge kommuns skogsoch jordbruksfastigheter. Årligen fastställs en budget för kommande tre år bestående av planerade investeringar och det åligger sedan MSB att aktivt driva de fastställda investeringsplanerna. Ansvaret för de fem arrendegårdarna och övriga arrenden och upplåtelser ligger under Naturvårdsavdelningen inom MSB. Det är Naturvårdsavdelningen som sköter den löpande driften samt underhåll av fastigheterna. Som komplement till budgeten finns det en arbetsplan som bryter ner de övergripande investeringsbesluten i projekt. Arbetsplanen innehåller exempelvis information om vad som ska göras, inom vilket område och vem som är projektledare. Planen, vilken är ett avdelningsinternt dokument, specificerar dock inga kostnadsuppskattningar eller ytterligare omfattning. Hanteringen av arrendefastigheterna och upplåtelserna hanteras till största del i praktiken av en person, NN. NN har under en lång tid varit den primära kontaktytan för både kommunens egna anställda men också för arrendatorer, hyrestagare och externa leverantörer. Till sin hjälp har NN, utöver en arbetsledare inom Naturvårdsavdelningen, även anlitat ett externt företag för att bistå i beställningsprocesserna och krav-specifikationerna. NN har varit den som beslutsattesterat majoriteten av de fakturor som registrerats på Naturvårdsavdelningen. NN:s assistent förekommer vanligen som förste attestant. Under september 2013 omplacerades NN och innehar inte längre en chefsroll inom Naturvårdsavdelningen. Det saknas policys och riktlinjer för hur verksamheten inom Naturvårdsavdelningen ska styras. Utöver de mycket generellt skrivna arrendeavtalen saknas det riktlinjer för vilka kostnader som åligger kommunen och vad som ska bekostas av arrendatorn. NN är den som har beslutat om vilka investeringar som ska göras och vilka reparationer och underhåll som ska utföras. Kontakten med de externa leverantörer som genomfört byggnation och underhåll har skett genom NN och en annan anställd inom Naturvårdsavdelningen. Efter genomgång av inkommande fakturor har vi noterat att många beställningar inte är dokumenterade och fakturor saknar specifikationer. Enligt NN är detta en kombination av att de kommit bort i kommunens scanningsfunktion samt att det till vissa fakturor helt saknats specifikationer. Genom att efterfråga underliggande information från arrendatorer och leverantörer har dock NN, för de stickprovsgarnaskade fakturorna, i de flesta fall kunnat uppvisa specifikationer i form av offerter, beställningar etc. Vid ett flertal tillfällen har dock fakturabeloppet överskridit det offererade priset. Enligt NN är det vanligt förekommande inom byggbranschen att leverantörer överskrider offererat pris med mellan 10-15%. Vi har inte kunnat finna några tilläggsbeställningar eller annan kommunikation mellan leverantörerna och NN för dessa fastprisarbeten. 2.2 Delegationsordning I Kommunstyrelsens delegationsordning, HKF 9210, finns bestämmelser avseende övriga nyttjanderätter enligt jordabalken (exklusive hyra och tomträtt) samt servitut. Under avsnitt F6.4.2 regleras mer specifikt att Kommunstyrelsen ska ansvara för Upplåtelse av nyttjanderätt i kommunens fastigheter i det fall att upplåtelsetiden är högst tio år. 5
Liknande bestämmelser finns också i Samhällsbyggnadsnämndens delegationsordning. Där finns att läsa under SBN 20.2 att Samhällsbyggnadsnämnden ansvarar för beslut om avtal avseende jordbruksarrenden. 2.3 Arrendegårdar Av kommunens fem arrendegårdar är det framförallt XXXXXXXXX, XXXXXXXX samt XXXXXXXX som bedriver produktion. Sedan 2007 har kommunen investerat över 40 MSEK i dessa tre gårdar, se nedan tabeller. Det finns inga klara riktlinjer vilka kostnader som ska anses vara driftskostnader och vad som ska ses som investering. Enligt uppgifter som framkommit under intervjuer har de kostnader som inte längre ryms inom ramen för investeringsbudgeten redovisats som driftskostnader. På grund av de undermåligt specificerade fakturorna är det svårt att ta ställning till om arbetet avser drift eller investering, men i de flesta fall torde det röra sig om det sistnämnda. Även om utredningen fokuserat på 2007 och framåt finns ingenting som talar för att arbetssättet varit annorlunda tidigare. Nedan tre tabeller är uppställda utifrån hur kostnaderna har redovisats i redovisningssystemet. Förutom omfattande ombyggnationer av ligghallar, mjölkutrustning samt stall och ladugårdsbyggen, har kommunen även bekostat badrumsrenoveringar, köksrenoveringar samt invändig och utvändig målning av byggnader. NN menar att samtliga kostnader har varit för att upprätthålla standarden på kommunens fastigheter. Det saknas dokumenterade rutiner för hur arrendeavgifterna bestäms. Enligt NN har föreslagna hyresnivåer beslutats med bakgrund i historiska avgifter, hyrestagarens/arrendatorns ekonomi samt utifrån de investeringar och förbättringsåtgärder som bekostats av kommunen. Investeringar som leder till produktionsökningar för arrendatorn ska leda till en förhöjd arrendeavgift, något som inte kunnat styrkas vid genomgången av investeringar och avgiftshöjningar. Vissa investeringar har lett till en höjning, vissa inte. Någon indexeringsklausul finns heller inte för de fem arrendegårdarna. Vi har också noterat att en tidigare anställd arbetschef inom Naturvårdsavdelningen startat egen verksamhet och anlitats av NN för att utföra arbeten på arrendegårdarna. För 2010-2011 uppgick faktureringen till drygt 200 ksek. Vi har i samband med intervjuer konstaterat att det inom SÄF finns ett arbetslag 1 som anlitats för invändig målning och tapetsering av XXXXXXXXXXXXX. 2.3.1 Jordbruksstöd/Arealbidrag Arealbidrag är en del av EU:s jordbruksstöd och beviljas av Jordbruksverket. Bidraget utgår normalt till markägare eller brukare av åkermark och baseras sig på antalet odlade hektar snarare än på vad som odlas. Arealbidraget för 2012 var drygt 1 600 SEK/hektar. Enligt uppgifter från NN ansöker kommunen inte själv om arealbidrag. Istället är det den enskilda arrendetagaren som själv ansöker om arealbidrag. 1 SÄF har dels ett arbetslag för måleritjänster, dels för bygg- och anläggning. Arbetslagen utför hantverkstjänster av enklare slag. 6
Enligt NN ansöker de flesta arrendetagare som innehar åkermark om arrendebidrag, vilket dock inte reflekteras i arrendeavgiften. 2.3.2 XXXXXXXXXX På XXXXXXXXXXXX har omfattande renoveringar genomförts de senaste åren. Under 2010 och 2011 omfattande renovering av den befintliga ligghallen för mjölkkor samt att en ny mjölkrobot installerades. Arrendatorn betalar för 2013 160 ksek i årlig arrendeavgift och uppbär ca 275 ksek i jordbruksstöd. Arrendekontraktet undertecknades i slutet av 2010 och började gälla från och med juli 2011 och stadgade en årlig avgift om 160 ksek. Någon ändring i befintligt kontrakt har inte kunnat noteras utan detta har skett efter muntlig överenskommelse med arrendatorn. Av de genomgångna fakturorna saknades specifikationer i många fall. NN har genom att fråga arrendatorn eller leverantören sedermera fått fram underlag till de flesta ospecificerade fakturor. (ksek) 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Total Driftkostnader 487 261 680 1 024 103 216 101 2 872 Investering 3 197 49 132 1 282 2 516 472 650 8 297 3 684 310 813 2 306 2 619 688 751 11 169 2.3.3 XXXXXXXXXXXX Även på XXXXXXXXXXXX har stora investeringar utförts i uppförande av ny ligghall, installation av mjölkrobotar m.m. Arrendatorn betalar årligen 160 ksek och uppbär jordbruksstöd om 250 ksek. Sedan slutet av 2010 har investeringar gjorts till ett värde av över 9 MSEK. För år 2010 betalade arrendatorn 100 ksek, 2011 145 ksek och 2012-2013 160 ksek i arrendeavgift. Ökningen av arrendeavgiften beror delvis på att arrendatorn sedan 2012 också arrenderar betesmark från XXXXXXXXXXX, en tillkommande yta om 31,5 hektar. Den förra arrendatorn betalade 10 ksek för detta tidigare. Av de genomgångna inkommande fakturor som registrerats på XXXXXXXXXXXXXX finns drygt 2,8 MSEK från arrendatorn själv. Enligt NN har arrendatorn betalat fakturorna och sedermera fakturerat kommunen, detta för kommunen indirekt därigenom kunnat utnyttja ett investeringsstöd om 750 ksek från Länsstyrelsen. För de fakturor arrendatorn skickat, finns underliggande fakturor. 7
(ksek) 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Total Driftkostnader -8 435 304 85 736 44 58 1 654 Investering 0 1 442 263 1 695 7 577 714 77 11 767-8 1 878 566 1 780 8 313 757 135 13 421 2.3.4 XXXXXXXXXXX Under 2011 påbörjades arbetet att bygga en ny ridanläggning på XXXXXXXXXX. Den nya ridanläggningen har hittills kostat drygt 16,4 MSEK. Beslutet om tillsättning av arrendator på XXXXXXXXX har fattats av Förvaltningschefen på MSB efter att denne erhållit delegationsrätt från Samhällsbyggnadsnämnen. Ett initialt kontrakt fanns upprättat med en specifik paragraf om att Samhällsbyggnadsnämnden skulle godkänna avtalet innan avtalet kunde träda i kraft. I och med delegationen till Förvaltningschefen togs paragrafen dock bort en kort tid innan Samhällsbyggnadsnämndens sammanträde och avtalet var således giltigt i och med Förvaltningschefens påskrift. Både Samhällsbyggnadsnämndens och Kommunstyrelsens delegationsordning kan läsas som att respektive instans ska fatta beslut om tilldelning av arrenden rörande jordbruksfastigheter. Beslutet om tilldelningen av arrendet överklagades och under hösten 2013 fastslog Förvaltningsrätten att tilldelningen gått korrekt till och att Samhällsbyggnadsnämnden hade mandat att fatta beslut om tilldelningen av arrendekontraktet (mål 18922-12). Arrendatorn betalar för 2013 och framåt 300 ksek. Enligt NN saknas en beräkning på hur avgiften fastställts. Arrendatorn uppbär för 2013 jordbruksstöd om drygt 50 ksek per år. De genomgångna fakturorna visar att den största andelen kostnader avser den upphandlade leverantören för totalentreprenaden. På grund av den stora omfattningen av de utförda renoveringarna och nybyggnationerna är det svårt att ta ställning till de generellt specificerade fakturaspecifikationerna. I och med förseningar i ombyggnationerna av gården försenades arrendatorns inflytt drygt fem månader, vilket enligt arrendatorn var förknippade med merkostnader. Ett avräkningsförfarande är inlett men ännu inte avslutat, innebärande att i vilken omfattning arrendatorn skall kompenseras fortfarande är under förhandling. Arrendatorn har även fakturerat kommunen drygt 190 ksek för betesuppdrag och ängsskötsel. För betesuppdraget (102 ksek) saknas kontrakt. (ksek) 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Total Driftkostnader 7 25 19 64 82 88 274 557 Investering 0 0 0 8 1 878 13 546 574 16 005 7 25 19 71 1 959 13 634 848 16 562 2.3.5 XXXXXXXXX och XXXXXXXXXX För XXXXXXXXX och XXXXXXXX har endast mindre renoveringar utförts. För XXXXXXXX betalar arrendatorn drygt 100 ksek i arrendeavgift, men uppbär jordbruksstöd om 110 ksek. För XXXXXXX betalar arrendatorn 54 ksek och uppbär drygt 30 ksek i jordbruksstöd. 8
2.4 Övriga arrenden/upplåtelser Utöver de fem beskrivna gårdsarrendena innehar kommunen även ett trettiotal andra Naturvårdsfastigheter som hyrs/arrenderas ut. Dessa är dels rena bostadsarrenden, men också fiske, jakt, odling, bete och markupplåtelser. 2.4.1 Jaktarrenden Kommunen arrenderar för närvarande ut fem jaktarrenden. Information från andra närliggande kommuner visar att det brukliga priset för jaktarrenden ligger kring 100 SEK, +- 20 SEK per hektar. I enlighet med nedan tabell är kommunens jaktarrenden lågt prissatta i jämförelse med liknande områden. Arrende Storlek hektar Tecknat Pris/ha Myrängen 1:12, 1:13 32 1999-10-01 42 Omfattande 4 100 2006-07-01 51 Lissma 4:2, m.fl 510 2008-03-31 94 D:a Nynäs 1:1 m.fl 600 2008-06-23 36 Masmo 1:1-4, 1:6 190 2008-09-18 142 Inte heller här finns någon beskrivning över hur tilldelning och prissättningen ska gå till. 2.4.2 Övriga För övriga arrenden/upplåtelser har vi noterat att åtta avtal saknar indexeringsklausuler, innebärande att vissa hyrestagare betalar samma avgift som de gjorde på 1970-talet. För tre av avtalen har för lite betalats in det senaste året och för ett avtal har inget betalats sedan 2011 (200kr/år). 9
3 Slutsats Naturvårdsavdelningen saknar de rutiner och interna kontroller som bör råda för en verksamhet av denna omfattning. Det saknas skrivna riktlinjer och policys för vilka kostnader som ska bekostas av kommunen och vilka som ska bekostas av arrende/hyrestagaren. Över 40 MSEK har lagts ner de senaste åren i investeringar och kostnader där fakturorna i vissa fall inte möter de krav om information som kan ställas på en faktura. Det råder oklarheter kring vad som ska klassificeras som driftskostnader och vad som ska gå som investering. Det har framkommit att investeringar vissa gånger bokas som driftskostnader för att investeringsbudgeten redan är överskriden. Vår uppfattning är att de flesta kostnader som har bokats som driftskostnader snarare är investeringskostnader. Konsekvensen av detta är att driftskostnader skrivs av direkt och inte med en årlig värdeminskning, avskrivning. Den kanske viktigaste konsekvensen är att transparansen kring kommunens investeringar saknas och därmed också ett korrekt beslutsunderlag för framtida budget och prognosarbeten. Vi har även konstaterat att SÄF:s arbetslag har utfört invändig målning och tapetsering, något vi anser vanligen att arrendatorn själv ska bekosta. Det saknas även en policy för prissättning och tilldelning av arrenden och upplåtelser. Att både tilldelning, kostnader och intäkter till stor del hanteras av en person med begränsad insyn från utomstående är anmärkningsvärt och främjar en miljö där beslut kan fattas på icke affärsmässiga grunder. Vi har också noterat att det råder oklarheter kring delegationen om beslutet avseende tillsättningen av ny arrendator på XXXXXXXXX. Förvaltningsrätten beslutade dock under hösten 2013 att Samhällsbyggnadsnämnden hade befogenhet att fatta beslutet. Vi anser dock att kommunen bör korrigera denna anomalitet i delegationsordningarna för att undvika liknade situationer i framtiden. NN är den som uteslutande varit beställare av varor och tjänster avseende arrenden och upplåtelser inom Naturvårdsavdelningen. Att då även agera beslutsattestant är inte förenligt med god intern kontroll. Genom att NN:s assistent till största del hanterat första attesten, och NN beslutsattesten, är den ansvarsfördelningen avseende beställningar och fakturaattester i praktiken satt ur spel. Generellt saknas det en korrelation mellan utförd investering och efterföljande arrendehöjning. Vissa investeringar har lett till en höjning, men andra inte. Avsaknaden av rutiner, policys dokumentation och insyn kring arrendeavgiftshanteringen möjliggör beslutsfattande på subjektiva grunder och något kommunen bör prioritera att åtgärda. Arrendetagarna på de fem arrendegårdarna uppbär i de flesta fall mer i jordbruksstöd än de betalar i arrendeavgift, något som NN är medveten om, men inte väger in i prissättningen. Det sker heller ingen kontinuerlig uppindexering av nuvarande avtal. Vi anser att beslutsfattandet i dessa frågor bör lyftas en chefsnivå och förutsättningarna för respektive arrende bör framgå mer ett klarare sätt. Även om kommunen väljer att sätta en medvetet lägre arrendeavgift bör beslutspremisserna vara öppet redovisade och transparant för ledning och allmänhet. Vi har också noterat att en arrendator har fakturerat kommunen drygt 100 ksek för betesuppdrag, utan att det finns något underskrivet kontrakt. 10
Även kommunens jaktarrenden är i jämförelse med liknande områden lågt prissatta. Vi anser att kommunen bör se över prissättningen och anpassa den till marknadspriser. 11
4 Rekommendationer Som ett led att stärka den interna kontrollen kring hanteringen av arrenden och övriga upplåtelser inom Naturvårsavdelningen föreslår vi följande åtgärder: Inventera kommunens förteckning över arrenden och bedöm utifrån informationen ett rimligt marknadsvärde. Upprätta och implementera skriftliga rutiner kring vilka kostnader som bör åligga hyresgästen/arrendatorn och vilka kostnader som kommunen ska stå för samt uppdatera delegationsordningen med vem som ska attestera och inom vilka ramar. Upprätta och implementera skriftliga rutiner och policys rörande hanteringen av arrenden/upplåtelser avseende tilldelning, prissättning och ansvarsfrågor. Dokumentera kommunens policy beträffande uthyrning till nuvarande och tidigare anställda inom kommunen. Upprätta och implementera en formell arbetsbeskrivning för den person som hanterar arrenden och upplåtelser. Se över rutinerna kring dualitet i rutinen för attest av leverantörsfakturor och ansvarsfördela så att en person inte kontrollerar hela processen. Tydliggöra ansvarsfördelningen i processen rörande arrende- och upplåtelsehanteringen så att fler personer får insyn i hanteringen och relaterade finansiella och icke finansiella beslut. Upprätta inköpsrutiner som säkerställer att samtliga leverantörer är upphandlade i enlighet med LOU. Se över sina försäkringsobjekt och säkerställ att rätt arealer och fastigheter finns försäkrade. Genomföra en utredning om huruvida de anställda som fått arrendera fastigheter och där arrendet eventuellt har understigit marknadsmässigt arrende har erhållit en skattepliktig förmån och/eller om andra skattemässiga konsekvenser uppkommit. 12