Va i samverkan Samverkansformer inom vatten- & avloppsförsörjning VA-Forsk
Förord Det finns idag ett stort intresse i kommunerna för att utveckla samverkan i va-verksamheten, men det har hittills saknats en vägledning som kan ge hjälp med praktiska frågor. Därför har den här rapporten kommit till. Den beskriver bland annat styrkor och svagheter med olika samverkansformer och redovisar erfarenheter från de senaste decennierna. Den går igenom juridiska och strategiska frågor som ansvariga politiker och tjänstemän bör förhålla sig till inför ett samverkansbeslut. Vid Lunds universitet bedrivs sedan början av Iggo-talet ett antal forskningsprojekt inriktade mot organisering, styrning och finansiering av samhällets infrastruktur. Forskningen vid Institutet för ekonomisk forskning initierades i samarbete med bland annat gatu- och fastighetssektionen vid Svenska Kommunförbundet (numera Sveriges Kommuner och Landsting) och VA-Forsk inom Svenskt Vatten. Läs mer om forskningen i Lund på www.teknikprogrammet.se. Skriften är ett resultat av denna satsning. Projektet har finansierats av VA-Forsk och Sveriges Kommuner och Landsting. Huvudförfattare är ekonomie doktorerna Hans Knutsson och Ulf Ramberg. Beskrivningen av de praktiska exemplen har gjorts av Hans Knutsson och doktoranderna Anna Thomasson och Anders Isaksson. Ekonomie doktor Ola Mattisson har kommit med många konstruktiva förslag. För de juridiska avsnitten svarar förbundsjurist Anna Eklund vid Sverige Kommuner och Landsting. Jan Söderström vid Sveriges Kommuner och Landsting har varit projektledare och frilansjournalisten Birgitta Johansson redaktör. Projektets referensgrupp har bidragit med kloka synpunkter på innehållet. Ett varmt tack till Roger Bergström, Svenskt Vatten, Tomas Carlsson, Orsa, Lennart Hansson, Sveriges Kommuner och Landsting, Benny Jansson (s), Hällefors, Anders Lingsten, konsult, Mikael Medelberg, Roslagsvatten, Ulf Molin (c), Höganäs, Peter Stahre, Malmö, och Agneta Äkerberg (c), Falkenberg. Sveriges Kommuner och Landsting och VA-Forsk i april 2005 Samverkansformer inom vatten- & avloppsförsörjning 1
Innehåll Förord 1 Samverkan ett sätt att möta framtida utmaningar 3 Varför samverka? 4 Vad menas med va-samverkan? 9 Att tänka på inför samverkan 13 Vad säger lagstiftningen? 18 Olika organisatoriska lösningar 20 Samverkan genom avtal 21 Samverkan genom gemensam nämnd 23 Exempel 1: Gemensam nämnd för va-drift i Åstorp 25 Samverkan genom aktiebolag 27 Exempel 2: Roslagsvatten AB 29 Exempel 3: Stockholm Vatten AB 32 Samverkan genom kommunalförbund 35 Exempel 4: Bergslagens Kommunalteknik 37 Privat entreprenad - en alternativ driftform 40 Exempel 5: Entreprenadiösningen i Norrtälje.42 Sammanfattande råd 44 Litteratur- & källförteckning 46 Sveriges Kommuner och Landsting Sveriges Kommuner och Landsting 2005 118 82 Stockholm Tfn 08-452 70 00 Epost: gata@skl.se Webb: www.skl.se Sedan 1 januari 2005 samverkar Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet under gemensamt namn. ISBN: 91-7164-031-2 Tryckeri: EDITA Text: Hans Knutsson och Ulf Ramberg Projektledare: Jan Söderström Foto: Thomas Henriksson (sid 8, 13, 15, 19,22,33,34,36.41), Sune Högberg/Himlajorden (sid 38), Björn Hårdstedt (sid 5), Konny Domnauer (sid 11) Redigering och form: Björn Hårdstedt Distribution: Tfn 020-31 32 30, fax 020-31 32 40, www.skl.se (välj Publikationer) 2 Va i samverkan
Samverkan ett sätt att möta framtida utmaningar Alla organisationer möter förr eller senare utmaningar som gör att den organisatoriska lösning man har för tillfället ifrågasätts, både när det gäller vad man gör och hur man gör det. Forskning har visat att anpassningsförmågan till nya förutsättningar är avgörande för organisationers långsiktiga överlevnad. Samma sak gäller för vatten & avloppsverksamheten (va) i början av 2ooo-talet. Annars är risken stor att den legitimitet man har som leverantör aven livsviktig och grundläggande samhällsförsörjning minskar. Va-sektorns utmaningar Till dagens utmaningar för va-sektorn hör frågor om kompetensförsörjning, investeringsbehov på grund av skärpta miljö- och kvalitetskrav, reinvesteringsbehov i ledningsnätet, nya krav från kunder och ägare, samt förändrad ansvarsfördelning på grund av vattenplanering i avrinningsområden med anledning av EG:s ramvattendirektiv. Fyra praktiska exempel på samverkan Den här skriften handlar mest om samverkan som ett sätt att tackla utmaningarna. Samverkan är inte identiskt med sammanslagning, utan kan bestå av samarbete i många olika former. Samverkan kräver kunskap, reflektion och handling och är inget man kan kasta sig huvudstupa in i. Processen, själva vägen till samverkan, kan vara krokig och problematisk. Att samverkansprocessen kan se olika ut illustreras i skriftens fyra praktiska exempel som representerar olika grad av interkommunal samverkan: Helsingborgs stad som sköter delar av va-verksamheten åt grannkommunen Åstorp i en gemensam nämnd. Roslagsvatten AB som distribuerar dricksvatten och renar avloppsvatten för alla kommunalt anslutna kunder i Österåker, Vaxholm, Vallentuna och Knivsta. Dessa kommuner är tillsammans med Danderyd och Täby bolagets ägare. Stockholm Vatten AB, ett kommunalägt bolag som ägs av Stockholm stad och Huddinge kommun. Bergslagens kommunalteknik, ett kommunalförbund som bland annat ansvarar för vatten & avlopp i de fyra bergslagskommunerna Hällefors, Lindesberg, Ljusnarsberg och Nora. Andra sätt att möta utmaningar Men samverkan mellan kommuner är inte enda sättet att anpassa sig och möta framtida utmaningar. Man kan tänka sig flera olika lösningar. Exempelvis kan enskilda kommuner välja att fortsätta driva vatten & avlopp i egen regi och målmedvetet arbeta med att förbättra effektiviteten i den egna organisationen, i stället för att bli effektivare tillsammans med andra. Det finns en bred repertoar av effektiviseringsverktyg att arbeta med, alltifrån management och marknadsutnyttjande till investeringar i ny teknik. Marknadsutnyttjande, till exempel upphandling av produkter och tjänster, kan vara ett verktyg för att uppnå högre effektivitet både om man väljer att driva vatten & avlopp i egen regi eller i en samverkansform. I skriften illustreras detta med exemplet Norrtälje kommun, där det privata bolaget VeoIia Water AB sedan den I januari 2002 sköter driften av vatten och avlopp. Samverkansformer inom vatten- & avloppsförsörjning 3
Varför samverka? Utbyggnaden av vatten- och avloppssystem inleddes under senare hälften av I8oo-talet. Sedan dess har utgångspunkten varit att kommunen har ansvaret för va-försörjningen i tätorterna inom sitt eget geografiska område. Historiskt var det inget större problem att kommunerna var små eftersom de tekniska kraven på vatten- och avloppsrening var låga. Kommunerna hade själva kompetens att sköta anläggningarna. Under senare delen av I96o-talet höjdes ambitionsnivån kraftigt, och en storskalig utbyggnad av avloppsreningsverken startade. Utbyggnaden sammanföll i tiden med kommunsammanläggningarna i början av I9lo-talet. Kommunerna blev då så stora att de kunde rekrytera personal med nödvändig kompetens för att sköta de tekniskt alltmer komplicerade va-anläggningarna. Samverkan har funnits under lång tid för att ta tillvara stordriftsfördelar vid byggande av produktionsanläggningar. Redan 1926 bildades Norrvatten som ett kommunalförbund för att klara vattenförsörjningen för kommunerna i norra Storstockholm. På motsvarande sätt bildades Käppalaförbundet i norra Stockholm, SYVAB i södra Storstockholm och GRYAAB i Göteborgsregionen för att lösa avloppsreningen gemensamt för flera kommuner. Drivkrafter för samverkan Idag är stordriftsfördelar oftast inte den viktigaste drivkraften för samverkan. Det handlar i stället om att möta en rad andra utmaningar. Det finns åtminstone sex drivkrafter för samverkan, nämligen kompetensförsörjning, skärpta miljö- och kvalitetskrav, teknikutveckling, ansvarsfördelning, kapitalförsörjning och ökade kundkrav. Det är viktigt att tydliggöra den egna kommunens drivkrafter i början av samverkansprocessen och att hålla dem levande genom hela processen. Kompetensförsörjning Under de senaste decennierna har vattenverk och avloppsreningsverk utvecklats till sofistikerade processindustrier. Kraven har successivt skärpts på dricksvattnets kvalitet och leveranssäkerhet och på att avloppsvattenreningen fungerar utan störningar. För att kunna följa med i den tekniska och juridiska utvecklingen krävs det specialisering i större omfattning än va-företagen hittills har haft. Dessutom står va-verksamheten inför ett generationsskifte som innebär att man måste förnya sin personal. Hur ska kompetensförsörjningen lösas? Hur stor behöver verksamhetsvolymen vara för att kunna attrahera och finansiera framtida strategisk va-kompetens? Ett exempel på strategisk kompetens är den inköpskompetens som krävs i och med att va-företag ofta gör upphandlingar för stora belopp. För en kompetent och uppdaterad va-organisation verkar det krävas större verksamhetsvolym än de flesta kommuner har idag. Risken är stor att det i alltför små verksamheter blir generalister och tusenkonstnärer som ska svara för strategiska beslut om komplexa förhållanden som gäller infrastrukturens framtid. Svårigheten att rekrytera välutbildad och kompetent personal är påtaglig 4 Va i samverkan
och gäller framför allt de mindre kommunerna. Men även stora kommuner har problem. Den förväntade bristen på kompetenta medarbetare är ett strategiskt problem och därmed en viktig drivkraft vid valet av organisatorisk lösning. Skärpta miljö- och kvalitetskrav samt teknikutveckling Skärpta krav och teknikutveckling är två olika drivkrafter, men de behandlas tillsammans därför att det finns ett samspel mellan dem inom va-sektorn. Det betyder att teknisk utveckling samspelar med de skärpta miljö- och kvalitetskrav som har sett och kan förvänta oss även i framtiden. Skärpta krav kommer inte minst från EG-direktiv när det gäller miljöfrågor kring avlopp, slam och grundvatten, och kvalitetsfrågor kring dricksvattnet. Nya eller skärpta miljökrav tvingar ibland fram nya tekniska lösningar. Andra gånger är det ny teknik som möjliggör tuffare miljökrav. Det här ställer krav på va-verksamhetens förmåga att anpassa sig och utnyttja re- surserna effektivt. För att kunna behålla rimliga kostnadsnivåer kan det komma att krävas förändringar av både anläggningar och organisation. Ansvarsfördelning Vatten & avlopp (va) är en del av samhällets lokala infrastruktur, men vaverksamheten påverkas också av de frågor som diskuteras på nationell nivå och inom EU. I början av 2ooo-talet började ansvarsfördelningen i samhället ifrågasättas. Förslaget till ny va-lag lyfter fram kommunernas roll för va-försörjningen. Men vilka uppgifter ska egentligen vara kommunala i framtiden, och hur ska gränserna dras? Genomförandet av EG:s ramdirektiv för vatten ledde till inrättandet av fem vattendistrikt i Sverige den I augusti 2004, något som aktualiserar frågan om kommungränsernas betydelse för va-försörjningen. Va-organisationen kan bli en tydlig vattenvårdsaktör, och har då möjlighet att påverka samhällsplaneringen, bland annat när det gäller skydd av vattentäkter och planering av bostadsområden med Samverkansformer inom vatten- & avloppsförsörjning 5
tanke på dagvatten, enskilda avlopp och översvämningsrisker. Vad som är möjliga lösningar på va-verksamhetens utmaningar påverkas också av den pågående översynen av va-lagen. I utkastet till ny va-lag föreslås exempelvis vissa undantag från lokaliseringsprincipen (se sidan 18). Ka pitaiförsörjning En annan drivkraft handlar om långsiktig kapitalförsörjning, bland annat om hur fördelningen mellan skatte- och avgiftsfinansiering av den offentliga sektorn ska se ut i framtiden. Vad och hur mycket ska betalas via skatt respektive avgifter? Frågan berör vatten & avlopp i allra högsta grad eftersom effekterna av fortsatt teknikutveckling, kompetensbrist och skärpta krav sannolikt kommer att resultera i ett ännu större tryck på höjda avgifter. Det finns också ett stort reinvesteringsbehov när det gäller ledningsnäten. Ökade kundkrav Under senare år har kundernas krav på service och tillgänglighet ökat. Man accepterar inte på samma sätt som tidigare oplanerade avbrott i va-försörjningen. Kunderna ställer också krav på att va-verket lämnar klar och tydlig information om sin verksamhet, på ett sätt som är anpassat till kundernas behov. Ett uttryck för detta är att information ska finnas tillgänglig på va-verkets webbplats och att man där ska kunna sköta vissa ärenden interaktivt, till exempel redovisa vattenmätarställning och framföra klagomål. Kraven på effektivare information och kundkontakter kan vara en drivkraft för samverkan. Potentiella samverkanseffekter Att kommuner vill samverka i olika former baseras ytterst på en ide om att det är fördelaktigt att agera gemensamt. Det finns potentiella samverkanseffekter som kan frigöras i en ny organisationsstruktur. Ett plus ett blir större än två, det vill säga resurserna kan utnyttjas effektivare. På åtminstone fyra olika områden kan det uppstå positiva samverkanseffekter när organisationer bildar ahianser eller fusioneras, nämligen när det gäller tillgång till kapital, styrka på marknaden, ledarskap och kompetens samt operativa fördelar. Alla samverkanseffekterna behöver inte finnas samtidigt eller ha samma betydelse. Vissa åtgärder är avengångskaraktär med omedelbart genomslag, till exempel sänkta inköpspriser. Andra tar längre tid att realisera men har långsiktig utvecklingspotential. Det tar exempelvis tid innan förstärkt specialistkompetens ger märkbara effekter på va-försörjningen. Tillgång till kapital Genom att gå samman kan man skapa finansiella samverkanseffekter som innebär att organisationen får tillgång till kapital på ett effektivare sätt. Normalt har en större organisation bättre tillgång till kapitalmarknaderna; det kan ge mer eller billigare kapital till verksamheten. Att vara fler intressenter innebär också möjligheter att dela på riskerna. Styrka på marknaden Förbättrad marknadskraft är en annan tänkbar samverkanseffekt. En större organisation får ökad verksamhetsvolym och blir därmed en starkare förhandlingspart. Större förhandlingsstyrka kan ge fördelaktigare villkor vid inköp, upphandling av driftentreprenader och vid förhandling med myndigheter och avnämare. Organisationen blir också en intressantare kund att leverera till, och leveranserna blir säkrare. 6 Va i samverkan
Ledarskap och kompetens Ökad volym innebär bättre "bärkraft" att utveckla och underhålla specialiserad kompetens. Samtidigt kan storleken göra organisationen mer attraktiv för både specialist- och ledarskapskompetens. Om kompetensen kan användas inom ett mer omfattande verksamhetsområde kan den genomsnittliga nivån höjas, samtidigt som förutsättningarna för lärande blir bättre. Operativa fördelar De operativa fördelarna man först tänker på brukar vara stordriftsfördelar. En stordriftsfördel innebär att det blir billigare per styck om man gör mer av samma sak, det vill säga om den tillgängliga kapaciteten kan utnyttjas bättre. Två kommuner kan exempelvis bygga en gemensam reningsanläggning som täcker bådas behov utan att den blir dubbelt så dyr som en anläggning för bara den ena kommunen; styckpriset blir lägre för båda. Ett annat exempel är prispress genom stora upphandlingsvolymer. En annan operativ fördel uppstår när man utvecklar arbetssätt och metoder där de samverkande organisationernas resurser kombineras på nya sätt. Genom att till exempel kombinera de anställdas olika kompetenser kan man utveckla nya och förbättrade tjänster eller möjliggöra att anställda går in och täcker för varandra vid sjukdom. Eftersom en stor del av kostnadsmassan är fast inom vatten & avlopp ger stordriftsfördelar stora besparingar främst i ett anläggningsskede. I ett driftskede där merparten av kostnadsmassan inte går att påverka är det huvudsakligen fördelar genom nya resurskombinationer som är intressanta. Va-verksamhet på regional nivå Den traditionella utgångspunkten att vatten & avlopp huvudsakligen är en kommunal angelägenhet inom ett väldefinierat geografiskt område luckras upp allt mer. Nuvarande va-organisationer kan vara på väg att bli regionala vattenvårdsaktörer. Tillsammans med andra regionala aktörer kan va-verksamheten i sin nya roll bli en aktiv part i den regionala samhällsplaneringen och ta nya grepp för att göra den regionala va-försörjningen effektivare. I det här perspektivet måste va-aktörerna fundera över vad de har gjort hittills och vad som behöver göras framöver. Det gäller att flytta tanken från den egna verksamhetens enskilda delar till systemnivån i regionen. Inre effektivitet - hur gör vi? Kan tekniken i vårt avloppsverk förbättras? Att tänka i större system Regional nivå Kommunnivå Man talar ibland om inre och yttre effektivitet. Den inre avser hur något görs, medan den yttre tar fasta på vad som görs. Under Iggo-talet har kommunerna ägnat mycken möda åt att förbättra den inre effektiviteten i enskilda delar av verksamheten. Det har handlat om sådant som gradvisa förbättringar av avloppsreningsprocesser och justering av administrativa rutiner på kontoren, det vill säga effektivisering av enskilda delar i den egna verksamheten. På det här sättet har man kunnat dämpa effekterna av Iggo-talets nedskärningar. Hur får vi en uthållig avloppsrening i regionen? Yttre effektivitet - vad gör vi? När va-verksamheter ska samverka på regional systemnivå handlar det inte längre i första hand OID-atL effekiiyjsera~a-.-egna..yej:k samhetsdelar. Man måste höja blicken och se till hela regionens bästa. Samverkansformer inom vatten- & avloppsförsörjning 7
När man nu vet hur saker ska göras blir det dags att fundera över vad som ska göras. För att skapa en meningsfull struktur och en fungerande ekonomisk enhet kan man inte längre göra alla va] utifrån lokala, kommunala förutsättningar. Det krävs samordning och regionala hänsyn från både offentliga och privata intressen, något som förutsätter en betydligt mer långsiktig tidshorisont. Samverkan på den regionala systemnivån kan rentav innebära smärtsamma beslut om att avveckla egna verksamhetsdelar med hög inre effektivitet. För att det här ska gå att genomföra är det viktigt att parterna upplever sig som vinnare på längre sikt. Motkrafterna vid förändringar på den större systemnivån kan nämligen bli starka. Både hotbild och vision behövs För att hantera motkrafterna krävs det en tydlig och stark samverkansvision. Utan en sådan försvåras de nödvändiga förändringarna i den kommunala beslutskulturen. Parterna måste släppa tanken på att råda över allt själva och börja lösa problem mer tillsammans med andra. Det finns ett stort behov aven vision som driver samverkansambitionerna framåt, en vision som bärs av parterna. Men erfarenheterna visar att en positiv vision inte räcker för att hantera motkrafterna. Den behöver kompletteras med en gemensam hotbild - ett gemensamt problem - så att alla parter verkligen gör gemensamma ansträngningar. Många exempel från både privat och offentlig sektor visar att det gemensamma problemet är avgörande för att skapa uppmärksamhet och legitimitet för det man ska åstadkomma gemensamt. 8 Va i samverkan
Vad menas med va-samverkan? Det finns ingen precis definition av vad som menas med samverkan inom den kommunala världen. Begreppet används som samlingsnamn för allt som innebär att två eller flera kommuner "gör något" tillsammans. Att två kommuner har ett gemensamt lager av kemikalier är lika mycket ett exempel på samverkan som att sex kommuner har byggt och driver en gemensam reningsanläggning. Samtidigt är det uppenbart att de här två exemplen är mycket olika och har vitt skilda förutsättningar när det gäller sättet att samverka och vilka samverkanseffekter som kan uppnås. Att börja samverka innebär på samma gång både en integrationsprocess och en separationsprocess. För de inblandade parterna är det fråga om att vänja sig vid något nytt under tiden som man i varierande utsträckning lämnar något välbekant. Förändringar i en organisation skapar alltid motkrafter, inte minst när maktstrukturer och beslutsbefogenheter hotas. Poängen med integrationsprocessen är att man behöver bli involverad i någon annans verksamhet för att kunna frigöra de potentiella samverkanseffekterna. Ju större integration man etablerar i sin samverkan, desto större kan samverkanseffekterna bli. Men det gäller att inte glömma bort vad man eventuellt förlorar på hemmaplan när man startar samverkan med en annan kommun. Förlusterna av separationen bör vägas mot vad man kan vinna. Samverkan inom kommuner Den här skriften handlar om va-samverkan mellan olika kommuner. Men i kommunerna är det vanligt att va-verksamheten samverkar med andra nyttigheter i samma kommun (figur nedan). De flesta kommuner utom de allra största städerna har någon form av integrerad teknisk förvaltning, där bland annat vatten & avlopp, park och gata ingår. På det sättet skapar man operativa fördelar genom att kombinera resurserna på olika sätt. Kommun A Kommun 8 Kommun C Park Park Park Gata Gata Gata Renhållning Renhållning Renhållning Vatten & avlopp Vatten & avlopp Vatten & avlopp Stadsnät Fjärrvärme Elnät Samverkan mellan nyttigheter inom kommuner Stadsnät Fjärrvärme Elnät El-marknad Om man rycker ut exempelvis vatten & avlopp ur en sådan organisation för att i stället bilda en regional va-organisation kan det uppstå olägenheter. Det kan till exempel medföra högre kostnader för förvaltningsledning, beredskap och kartverk för de verksamhetsområden som blir kvar. Därför är det mycket viktigt att man funderar igenom ordentligt vilken samverkan som ger de största fördelarna för kommunen innan man drar igång ett projekt. Det är ett strategiskt beslut som bör vara väl underbyggt genom att fördelar och nackdelar beskrivs för de olika alternativen. Samverkan mellan kommuner De flesta kommuner har idag integrerade tekniska förvaltningar där vatten & avlopp ingår. Regional samverkan kan ske antingen mellan integrerade tekniska förvaltningar eller mellan separata va-organisationer. Samverkansformer inom vatten- & avloppsförsörjning 9
Fullsortimentsvaruhus eller nischade fackbutiker? När va-verksamheter ska samverka kan det ske på två olika sätt: samverkan mellan integrerade tekniska förvaltningar eller mellan separata va-verksamheter. I det första fallet handlar det om att flera "fullsortimentsvaruhus" ska samverka med varandra, i det andra fallet handlar det om "nischade fackbutiker". Bergslagens Kommunalteknik är ett exempel på samverkan mellan "fullsortimentsvaruhus" (se sidan 37). Man kan också tänka sig samverkan mellan en integrerad teknisk förvaltning i en kommun och va-verksamheten i en annan kommun. Men samverkansprocessen underlättas av att kommunerna har relativt likartad organisation. Tre principiella samverkansformer Det går att identifiera åtminstone tre olika former av samverkan mellan kommuner: utbyten, arbetsdelning och gemensam lösning (se figur nedan). Gränserna mellan de tre formerna är flytande, men de representerar olika grad av resursintegration mellan parterna. Den principiella skillnaden mellan utbyte och arbetsdelning är att ett utbyte sker mellan två självständiga organisationer som inte har förändrats för att samverka, medan arbetsdelning innebär en anpassning av organisationerna i varierande utsträckning. Skillnaden mellan en långt driven arbetsdelning och en gemensam lösning behöver inte vara stor. Den viktigaste skillnaden är att även ledningsfunktionen är integrerad om man skapar en gemensam enhet. En gemensam ledningsfunktion kräver att det finns samsyn mellan kommunerna om vad som ska uppnås och hur det ska göras. Utbyten - en fråga om att "hjälpas åt" Vid samverkan som baseras på utbyten har varje kommun en egen va-organisation som är anpassad till kommunens va-ambitioner. Utbyten bygger på att varje samverkande part ställer egna resurser till de andras förfogande och får tillgång till motsvarande från de övriga. Det kan gälla erfarenheter och kunskaper, men också maskiner och tjänster. När man ska göra något för första gången kan man leta kunskap i samverkansnätverket. På det här sättet stärks den interna förmågan, samtidigt som kommunerna kan ta sig an saker gemensamt. Det kan också vara så att flera kommuner har gemensamma intressen i förhållande till en tredje part. Det är exempelvis vanligt att flera kommuner gör gemensam upphandling där en större inköpsvolym kan ge förmånligare inköpsvillkor. På samma sätt kan det finnas fördelar i att agera samordnat gentemot avnämare eller övervakande myndigheter. Den totala banken av erfarenheter och resurser ökar, samtidigt som man kan agera mer kraftfullt. Eftersom utbyten normalt är en lös form av samverkan innebär den vanligen inte Olika grader av integration vid interkommunal samverkan. Låg Grad av integration...t-------...;;.------... Hög Utbyten Arbetsdelning Gemensam lösning Samverkan om enskilda Samverkan om hur Parterna har ett gemensamt frågor och aktiviteter, definierade arbetsinsatser ansvar för en avgränsad där varje part har och resurser ska fördelas, delverksamhet ansvar för sin helhet. där varje part anpassar eller för en helhet. sin organisation därefter. 10 Va i samverkan
några långsiktigt bindande förpliktelser eller krävande förberedelser. Utbyte av kompetens eller maskiner kan förhållandevis enkelt avbrytas, och en part kan välja att stå utanför en samordnad upphandling. Arbetsdelning - "hjälpas åt" blir ett åtagande Vid arbetsdelning fördelar de samverkande kommunerna olika typer av vaarbetsinsatser mellan sig. Varje kommun behåller en egen va-organisation, men anpassar omfattningen av sin verksamhet efter den fördelning av arbetsinsat- ser och resurser som man har kommit överens om för det samlade geografiska området. Samverkan innebär alltså inte bara gemensamt utnyttjande av existerande resurser inom de samverkande organisationerna, utan också en ömsesidig dimensionering av respektive va-organisations verksamhet. Arbetsdelning är en form av samverkan där parterna integrerar på ett sådant sätt att deras verksamhet på hemmaplan påverkas om relationerna inte fungerar. Det gäller att komma överens och hålla sig till det avtalade, annars klarar ingen av parterna sitt helhetsåtagande. Samverkansformer inom vatten- & avloppsförsörjning 11
Gemensam lösning - åtagandet fördjupas Om parterna väljer att integrera ytterligare kan de samverka genom att skapa olika former av gemensamma lösningar. En gemensam lösning kan gälla antingen för hela den organisatoriska grundstruktur parterna samverkar inom eller för en avgränsad delverksamhet. Det kan innebära antingen att hela eller delar av de befintliga organisationerna slås samman, eller att det bildas en ny gemensam organisation. Beroende på hur omfattande ambitioner parterna har finns det åtminstone fyra olika alternativ för vad de kan välja att integrera och ha gemensamt (figur nedan): Gemensam produktion. Parterna kan ha gemensam driftorganisation, medan varje kommun har sina egna va-anläggningar och sitt eget ledningsnät. Gemensamma anläggningar. Parterna kan ha gemensamma anläggningar. Gemensam strategi. Om parterna vill integrera ytterligare skapar de en gemensam funktion för ledning och beställning. Varje kommun är egen huvudman och har eget avgiftskollektiv, men verksamheten samordnas och bedrivs någorlunda enhetligt i alla de samverkande kommunerna. Gemensamma anläggningar kan ingå, men är ingen förutsättning. Gemensamt kundkollektiv. Parterna kan välja att integrera helt och skapa en gemensam huvudman och ett gemensamt avgiftskollektiv för hela det geografiska området. En gemensam lösning innebär att det inte finns några lättillgängliga reservalternativ för den enskilda kommunen att ta till om man är missnöjd med de aktiviteter som utförs. Men de ökade potentiella fördelarna med en så här långtgående samverkan får anses kompensera för de frågor där den enskilda kommunen upplever sig behöva stå tillbaka för det gemensammas bästa. Vad ska vi ändra på - och hur mycket? Valet av samverkansform kretsar således kring två frågor: vad och hur mycket ska vi ändra på i vår nuvarande organisation för att uppnå de resultat av samverkan som vi vill ha? Att utbyta erfarenheter över telefon regelbundet är ett slags samverkan där åtagandet inte sträcker sig längre än till att svara i telefonen. Inget har egentligt förändrats i någon av organisationerna. Att gemensamt finansiera och styra ett gemensamägt bolag är något helt annat, där strategi, anläggningar, produktion och finansiering sker inom ramen för samma organisation. Åtagandena i ett sådant fall är många och långsiktiga och kan inte lämnas utan vidare. Fyra principiella val för en gemensam lösning, med exempel på vad de kan innebära i praktiken. Gemensam produktion Gemensamma anläggningar Exempel pil vad det kan innebära i praktiken: Driftorganisation Avloppsrening ledningsnät Gemensam strategi ledningskompetens Beställarkompetens Gemensamt kundkollektiv Helt integrerat kundkollektiv med gemensam taxa 12 Va i samverkan
Att tänka på inför samverkan Eftersom det är arbetsamt och resurskrävande att samverka är det klokt att ta en strategisk diskussion innan man börjar. Samverkan kan inte vara allas lösning på alla problem. För de kommunledningar som är intresserade av vasamverkan finns det ett antal strategiska frågor att ta ställning till. Börja i de konkreta problemen och motiven! Först och främst måste den enskilda kommunens problem konkretiseras utifrån de utmaningar man upplever sig stå inför. Vilka problem vill vi lösa med samverkan? Vad betyder de olika drivkrafterna för oss? Det kan till exempel handla om att analysera hur skärpta miljökrav påverkar kommunens befintliga va-anläggningar och kompetensförsörjning. En central fråga är om det är strategiskt viktigt att klara av utmaningarna med egna resurser, eller om man kan ta hjälp av externa resurser. Det är vanligt att man direkt diskuterar olika organisatoriska lösningar. Men det är viktigt att först diskutera vilka bakomliggande motiv och avsikter det finns med en eventuell organisatorisk förändring. Viktigt i samverkansprocessen Det är inte enkelt att navigera i samverkansprocessen. Varje samverkanssituation är unik. När frågan om samverkan väcks internt är det viktigt att både politiker och tjänstemän så snabbt som möjligt är med i diskussionen. Till en början är frågan om samverkan kanske en ledningsfråga. Men som många andra omfattande förändringar kan rykten om samverkan snabbt skapa kraftiga spänningar i organisationen. Det gäller med andra ord att informera personalen så sakligt och snabbt som möjligt för att Samverkansformer inom vatten- & avloppsförsörjning 13
få dem med på de värderingar som samverkanstankarna bygger på. Oro, ryktesspridning och missuppfattningar ger dåligt stöd för en process som oftast är skör i början. Håll drivkrafterna levande! Ju större intern samsyn det finns kring behovet av att samverka, desto bättre förutsättningar finns det att lyckas. Val av samverkanspartner En grundläggande förutsättning för att det ska bli någon samverkan är att minst två parter ungefär samtidigt känner sig redo och motiverade att börja samverka. Samverkan underlättas om parterna har ungefär samma syn på tänkbara samverkanseffekter. Sedan gäller det att lära känna varandra och bygga upp ett förtroende. Ju större och djupare förtroendet är, desto mindre blir behovet av styr- och kontrollinstrument. Vem tar initiativet till samverkan? Är det jämbördiga parter som ska samverka, eller är styrkebalansen ojämn? Parterna kan ha olika förutsättningar på många sätt, bland annat när det gäller ekonomi, kompetensnivå, personalstyrka och tekniska lösningar. Hur ska obalanserna justeras, både reella och upplevda? Förtroende och engagemang för samverkan påverkas av parternas styrka, men också av antalet parter som ska samverka. Ju fler parter, desto större är risken för intressekonflikter, och desto mer kan det behövas av styrning och kontroll. Var går gränsen för samverkan? Frågan om samverkan väcks ofta i samband med att praktiska problem är svåra att lösa. Går det att lösa problemen tillsammans med någon annan? För att besvara frågan kan vi tänka i termer av potentiella samverkanseffekter. Kan vi tillsammans med grannkommunen frigöra resurser för nödvändig spetskompetens? Kan grannkommunen samutnyttja det avloppsreningsverk vi själva behöver? Är de intresserade? Siljan Vatten - samverkan som aldrig blev av Frågan om va-samverkan mellan fem de Siljanskommunerna Mora, Orsa, Rättvik, Leksand och Älvdalen initierades 1999 av dåvarande verkställande direktören för Mora Vatten. Motiven var de utmaningar som va-sektorn ansågs stå inför, nämligen nya krav från EGdirektiv och ett generationsskifte på personalsidan. Förhoppningen var också att samverkan skulle leda till effektiviseringar och därmed begränsa kostnadsökningarna, något som i sin tur skulle få positiva effekter för va-taxan. Va-cheferna i de fem kommunerna träffades regelbundet under drygt ett år. De utarbetade ett underlag där de föreslog att det skulle bildas ett gemensamt aktiebolag som skulle få ansvar för drift och underhåll. Anläggningar och beslut om va-taxor skulle däremot ligga kvar på respektive kommun. När underlaget presenterades för politiker i de olika kommunerna mottogs det med viss tveksamhet. Leksand var först ut att behandla förslaget i kommunfullmäktige, och där röstades förslaget ned. Efter det ansågs det inte längre meningsfullt att driva frågan vidare. En viktig anledning till att förslaget inte gick igenom var att ideerna kring samverkan inte hade förankrats ordentligt i respektive organisationer innan det färdiga förslaget presenterades. Både tjänstemän och politiker anser att detta är den viktigaste förklaringen. Det fanns inget politiskt klimat som stödde en samverkansprocess. En annan bidragande orsak anses ha varit att va-verksamheten var organiserad på olika sätt i de fem kommunerna. Det upplevdes som svårt att hitta en gemensam organisationsform. Dessutom var det inte tydligt vilka fördelar, förutom kompetensförsörjning, som samverkan skulle ge upphov till och för vem fördelarna skulle uppstå. Det gick till exempel inte att visa att en samverkan skulle ge ekonomiska fördelar. 14 Va i samverkan
Om samverkan visar sig vara intressant leder det vidare till frågan om organisatorisk lösning. Hur mycket och vad ska vi ändra på i våra befintliga organisationer? Hur långt vågar vi gå? Hur stort inflytande på verksamheten vågar vi låta någon annan få? Eller uttryckt i andra termer - hur hög grad av integration vågar vi oss på? Frågan handlar i grund och botten om vårt förtroende för den part vi samverkar med, något som påverkas av bland annat personliga relationer, tillförlitligheten i de beslut som fattas, avtalskonstruktioner och lagstiftning. Sådana faktorer påverkar också omfattningen av den ekonomiska och den politiska risk som beslutsfattarna tar. Den politiska risken är i många fall större än den ekonomiska. Om tillförlitligheten i samverkanslösningen anses hög av parterna kan samverkan sträcka sig till att omfatta även ansvaret för verksamheten. Då låter man en annan organisation ta det juridiska ansvaret för va-verksamheten i den egna kommunen, det vill säga axla huvudmannaskapet. Men det innebär inte att det politiska ansvaret försvinner. Hur ska organisationen utformas? Den organisatoriska lösningen bör väljas på så sakliga grunder som möjligt. Det är bland annat viktigt att ta ställning till de ingående parternas organisatoriska grundstrukturer. Är det intressant att samverka bara i va-frågor eller ska samverkan vara bredare, kanske som i en integrerad teknisk förvaltning? Vilka verksamheter ska ingå om man väljer att samverka i två eller flera integrerade förvaltningar? Finns det något att vinna på att bjuda in fler kommuner i gemenskapen och bredda det geografiska området? Om svaret blir ja på den sista frågan bör man välja en organisationsform som gör att en sådan tillväxt underlättas. När det gäller de tre olika samverkansformerna - utbyten, arbetsdelning och gemensam lösning - blir de juridiska och ekonomiska frågorna allt viktigare ju mer omfattande integrationen är. För gemensamma lösningar måste man ställa sig frågor som: Vem ska äga anläggningarna och ledningsnätet? Ska avgifterna vara lika? Vem fattar besluten, och i vilken ordning sker det? Samverkansformer inom vatten- & avloppsförsörjning 15
Kulturella skillnader Det är i de gemensamma lösningarna som kulturella skillnader mellan kommunerna blir extra påtagliga. För personalen kan skillnaderna ta sig uttryck i olika lönenivåer och anställningsförmåner. Olika redovisningsprinciper kan göra det problematiskt att införa enhetliga avgifter, även om ambitionen finns. Att samma organisation har olika va-avgifter beroende på var kunden bor kan vara svårt att kommunicera till kunderna. Principerna för anläggningsregister kan också variera, och parterna kan ha olika kriterier och möjligheter att bedöma kvaliteten på sina ursprungliga ledningsnät. Det är viktigt att man enas om vilka principer som ska gälla. Dessutom kan ägarnas krav variera beroende på kulturella skillnader. Det finns därför all anledning för ägarna att gemensamt fundera över vilka nya och gemensamma krav de vill ställa. Makten och inflytandet över verksamheten är en ofrånkomlig fråga. Ya-frågorna är av sådan livsnödvändig karaktär att den som har ansvaret för verksamheten också bör kunna påverka den. Därför har det stor betydelse hur det politiska inflytandet kan garanteras. En annan fråga är vilken öppenhet och insyn man vill ha i sin organisation. Varierande motiv bakom val av organisation Motiven bakom valet av samverkanslösning varierar från en situation till en annan. Det kan handla om ideologiska motiv och kommunens politiska situation. Det kan också handla om hur parterna värderar betydelsen av olika tänkbara samverkanseffekter och vilken organisationslösning de bedömer bäst kan ge de önskade effekterna. Yalet av lösning kan också inspireras av vilka erfarenheter parterna har av olika organisationsformer, till exempel aktiebolag. Yalet av organisatorisk lösning kan också påverkas av antalet aktörer på den lokala va-marknaden och vilka erfarenheter parterna har av samarbete med dem. Ibland kan valet av lösning förklaras av att det finns ett fåtal dominerande beslutsfattare bland de samverkande parterna. Andra gånger påverkas det av hur grannkommunerna har valt att lösa sina utmaningar. En förhoppning är att va-branschens ledande politiker och tjänstemän kommer att välja många olika lösningar. Om lösningen blir för "standardiserad" finns det risk att lärandet och utvecklingskraften inom va-sektorn blir hämmad, och det vinner ingen på. Inlärningseffekterna av ett "följa lohn"-beteende är inte särskilt stora. Glöm inte bort att motiv och syfte med samverkan bör diskuteras och definieras innan man bestämmer sig för organisatorisk lösning! Drivkrafter för samverkan: Kompetensförsörjning Miljö- och kvalitetskrav Teknisk utveckling Ansvarsfördelning Kapitalförsörjning Ökade kundkrav Huvudmannaskap för va-verksamheten Figuren på sid 17 ger en bild av olika organisations- och samarbetsformer inom va-verksamheten, kopplat till begreppet huvudmannaskap. Med huvudman menas i det här sammanhanget den som enligt lagen har det yttersta ansvaret för verksamheten. Enligt nu gällande va-lag 2 (1970:244; lagen om allmänna vatten- och avloppsanläggningar) är det kommunen som ska se till att en allmän va-anläggning kommer till stånd, om vatten och avlopp för befintlig eller blivande bebyggelse ordnas i ett större sam- 16 Va i samverkan
Helt egen va Traditionell va Egen nämnd och förvaltning Egen nämnd och förvaltning Grad av integration Eget aktiebolag Kommunen har huvudmannaskapet Arbetsdelning Avtal med annan kommun / Total integration Gemensam lösning B. Gemensam C. Gemensamt koncern aktiebolag J l Samordnat huvudmannaskap Det gäller att börja i de konkreta problemen i den enskilda kommunen, inventera de samverkanslösningar som finns och komma fram till vilken lösning som bäst löser problemet. Det finns sedan många organisationsformer att välja på. Vissa av dem gör att kommunen släpper det egna huvudmannaskapet. Driften kan läggas ut på entreprenad i samtliga orga nisationsformer. manhang och det behövs med hänsyn till hälsoskyddet. Kommunen har alltså det yttersta ansvaret för att va-verksamhet ordnas om det behövs. Det är detta huvudmannaskap som kommunen kan välja att samordna med annan kommun. Utöver detta finns det i va-lagen ett snarlikt begrepp om att "den som driver allmän va-anläggning är anläggningens huvudman". Till det huvudmannaskapet är det kopplat vissa rättigheter: ta ut avgifter, bestämma anläggningens verksamhetsområde och bestämma de avtalsvillkor som ska gälla (allmänna bestämmelser). Om kommunen driver en allmän va-anläggning är kommunen huvudman för själva va-anläggningen, men dessutom också ytterst ansvarig för va-verksamheten enligt 2 va-lagen. Men om ett aktiebolag eller annan juridisk person än kommunen driver en allmän va-anläggning som har allmänförklarats av länsstyrelsen är aktiebolaget huvudman för va-anläggningen, medan kommunen har kvar huvudmannaskapet enligt 2 va-lagen. Samverkansformer inom vatten- & avloppsförsörjning 17
Vad säger lagstiftningen? Här presenteras först vissa allmänna delar ur den lagstiftning som har betydelse för kommunernas möjligheter att samverka: kommunallagen, förslaget till ny va-lag samt lagen om offentlig upphandling. Under exemplen senare i skriften tas de delar upp som berör det aktuella exemplet. Kommunallagens lokaliseringsprincip Lokaliseringsprincipen innebär att en kommun får bedriva verksamhet bara i den egna kommunen. Den gäller som utgångspunkt och så länge inte något annat är stadgat i den lag som reglerar själva verksamheten. På vissa områden, till exempel inom räddningstjänsten och vid tillsyn enligt miljöbalken, finns det uttryckligt lagstöd för en kommun att utföra arbete åt en annan kommun. I de här fallen gäller inte lokaliseringsprincipen, utan lagstiftaren har uttryckligen gett kommunen kompetens att utföra uppgifter åt en annan kommun. Förslaget till ny va-lag föreslår en uppluckring av lokaliseringsprincipen när det gäller va-verksamhet. Förslag till ny va-lag I förslaget till ny va-lag (Allmänna vattentjänster. Betänkande av va-lagsutredningen, SOU 2004:64) föreslås bland annat en bestämmelse som öppnar möjligheter för kommuner att äga va-anläggningar och driva va-verksamhet även i närliggande kommuner, om det för med sig att de samlade resurserna utnyttjas effektivare. Förslaget innebär således en kompetensutvidgning för kommunerna och får till följd att lokaliseringsprincipen inte gäller för den situationen. Ge- nom kompetensutvidgningen har inte bara kommunen utan även kommunala bolag rätt att lägga anbud i annan kommun. Utredningen föreslår också att varje kommun ska besluta om hur taxan för de allmänna vattentjänsterna ska se ut i den egna kommunen. Det gäller för all allmän va-verksamhet där, även sådan som ägs av annan kommunal huvudman. Lagen om offentlig upphandling Lagen om offentlig upphandling (LOU, 1992:1528) tillkom som en följd av Sveriges inträde i EES-avtalet. Lagen håller på att omarbetas för att uppfylla nya EG-direktiv. Hänvisningar till lagtexten avser den lagstiftning som fortfarande gäller våren 2005. LOU gäller vid upphandling som görs av bland annat kommuner, landsting och andra upphandlande enheter. Till upphandlande enheter hör också kommunala bolag (1 kap. 6 LOU). För att LOU ska tillämpas ska det vara fråga om en upphandlingssituation, det vill säga köp, leasing, hyra eller hyrköp av varor, byggentreprenader eller tjänster. Det finns inget generellt undantag från lagen när en kommun köper exempelvis en tjänst från en annan kommun eller ett landsting. Man kan alltså behöva iaktta LOU:s regler vid samarbete mellan kommunala organ. LOU föreskriver på vilket sätt en upphandling ska göras. Reglerna är olika beroende på vad som ska upphandlas och hur stort värdet är på det som ska upphandlas. Syftet med LOU är att den offentliga sektorn ska köpa in varor och tjänster på ett affärsmässigt sätt och 18 Va i samverkan
utnyttja de konkurrensfördelar som finns på marknaden. Det är den upphandlande enhetens egna behov som ska styra, och de krav som har ställts i förfrågningsunderlaget är man skyldig att hålla sig till vid utvärdering av anbuden. Kraven ska uttryckas i neutrala termer; man får exempelvis inte ställa krav på ett visst märke. I vissa fall går det att använda förenklade upphandlingsförfaranden. När det gäller en upphandlande enhet inom den tekniska sektorn finns det särskilda bestämmelser i 4 kapitlet i LOU som anger hur man ska upphandla varor och tjänster inom just det här området. Men här finns det under vissa förutsättningar ett undantag som innebär att den upphandlande enheten inte behöver upphandla tjänster som köps in från bland annat så kallade anknutna företag. Med anknutet företag menas bland annat företag som den upphandlande enheten kan utöva ett bestämmande inflytande över, till exempel ett helägt kommunalt aktiebolag. Undantaget gör det alltså möjligt att handla tjänster direkt från ett helägt kommunalt bolag utan upphandling enligt LOu. Undantaget gäller bara för köp av tjänster, inte för köp av varor. Dessutom ska leveransen av tjänsterna vara aven viss omfattning och ha pågått en viss tid. Det är alltså ganska många förutsättningar som ska vara uppfyllda. Men om man väl uppfyller dem är det bra ur samverkanssynpunkt eftersom enheten slipper upphandla tjänsten och kan samverka med just det företaget. LOU gäller utöver de regler som styr kommunernas möjligheter att samarbeta. Således kan ett samarbete vara lagligt enligt regler som finns i kommunallagen. Men bestämmelserna i LOU kan leda till att samarbetet inte kommer till stånd därför att kommunen måste upphandla den tjänst som man tänkt samarbeta kring. Samverkansformer inom vatten- & avloppsförsörjning 19
Olika organisatoriska lösningar Samverkan kan i praktiken variera till både omfattning och form. Resten av skriften beskriver fyra fall av samverkan, samt en lösning med entreprenad (Norrtälje). Samverkansexemplen presenteras i stigande grad av integration med början i ett exempel som startade i form av ett interkommunalt avtal, men förändrades till en gemensam nämnd (Helsingborg-Åstorp). De fyra samverkansexemplen finns med i figuren på sid 17. Helsingborg-Åstorp (gemensam nämnd) Roslagsvatten (gemensam koncern) Stockholm Vatten AB (gemensamt aktiebolag) Bergslagens Kommunalteknik (kommunalförbund) Allra först beskrivs samverkan genom avtal, den samverkansform som föregick den gemensamma nämnden i Helsingborg-Åstorp. 20 Va i samverkan
Samverkan genom avtal Samverkan genom avtal är ett sätt för kommuner att hjälpa varandra. Det är en relativt enkel och rättfram form för uppdelning av arbetsuppgifter mellan två eller flera kommuner. Genom avtalet etableras också vanligen en relation mellan en köpare och en säljare, men relationen kan också utgöras av ett ömsesidigt utbyte av tjänster. I de fall avtal tecknas regleras också varaktigheten. Juridik I kommunallagen finns det inte några regler om interkommunala avtal. I stället kommer ett sådant avtal att bedömas ur kompetenssynpunkt och utifrån bestämmelsen i kommunallagen (2 kap I ) om kommunernas allmänna befogenheter och den eventuella speciallagstiftning som råder för verksamheten. Om man använder enbart ett avtal som grund för samarbete kan man inte skapa särskilda gemensamma förvaltningsorgan. Om ett samarbete gäller en anläggning som den ena av två samarbetande kommuner äger är det också den kommunen som fattar alla beslut om anläggningen. Den andra kommunens inflytande begränsas till avtalet. Vad ett avtal ska innehålla varierar beroende på vad samverkan gäller. Avtalstid, uppsägning, samråds- och insynsregler samt frågan om hantering av tvister bör alltid finnas med. Avtalstiden beror främst på vilken verksamhet avtalet gäller. Både alltför korta och alltför långa avtalstider kan vara till nackdel för parterna. Det kan vara svårt att samordna avtalstiden med mandatperioden eftersom ett avtal kan ingås när som helst under perioden. Om man inte vill binda en ny politisk majoritet är det en lös- ning med ettårsavtal, med sex månaders uppsägning och automatisk förlängning på ett år om ingen uppsägning sker. För samråd och information kan en referensgrupp inrättas med enbart förtroendevalda, enbart tjänstemän eller med en blandad sammansättning från kommunerna. En sådan referensgrupp kan inte fatta några beslut som gäller avtalet och tillämpningen av det. Styrkor och svagheter Rent allmänt är avtalets styrka att det är enkelt. Med enkla dokument kan man reglera arbetsdelningen, exempelvis:. Vem gör vad för vem? Vad betalar respektive part? En tänkbar svaghet är att avtalets utformning har direkta konsekvenser för styrkan i själva samverkansåtagandet - oklara formuleringar kan reducera avtalet till ord utan förpliktelser. Allmänt hållna avtal kan leda till att de inte tas på allvar och att de alltför lättvindigt sägs upp. En annan svaghet är att nu gällande lagstiftning begränsar samarbetet till sådana situationer där inblandade parter bidrar i förhållande till den egna nyttan med samarbetet. Alltså kan inte en kommun mot bakgrund av gällande rätt utföra arbete åt annan kommun i enbart den andra kommunens intresse. Dessutom kan ett avtal om köp av tjänster angripas med stöd av LOU, beroende på innehåll och omfattning. Sa mverka nseffekte r Genom ett interkommunalt samverkansavtal kan man uppnå samverkanseffekter främst kring kompetens och operativa förutsättningar. Finansiella effekter verkar svårare att nå eftersom en Samverkansformer inom vatten- & avloppsförsörjning 21
avtalad arbetsdelning knappast påverkar kreditvärdighet och finansiella nyckeltal i någon större utsträckning. En ren arbetsdelning då två parter ömsesidigt arbetar åt varandra med olika saker inrymmer i sig inte heller någon tydlig ökning av förhandlingsstyrkan. Det är bara om avtalet uttryckligen omfattar till exempel gemensam inköpsfunktion som det går att öka styrkan på marknaden. Politiskt inflytande Innehållet i ett avtal kan i varierande utsträckning bakbinda politiska beslutsfattare. En inneboende risk i en kontraktsrelation är att den ena parten kan bli beroende av den andra. Traditionell marknadsekonomi bär i sig en drivkraft att utnyttja andras svaga punkter. Det här visar sig tydligast den dag då avtalet ska förnyas, även om det inte är troligt att en kommtlnledning upprepade gånger låter sig utnyttjas. Många samverkansavtal Det finns många olika exempel på interkommunal samverkan med hjälp av avtal. Avtalen handlar vanligen om en specifik aktivitet, till exempel inköpssamverkan, gemensam reservdelshållning eller gemensam utrustning. Det finns också kommuner som bildar kommitteer för att lösa relationen gentemot myndigheter om de har en gemensam recipient. 22 Va i samverkan