SWETIC Erfarenhetsdokument 2005-02-02 Teknisk Kommitté: Systemcertifiering Lagar och andra krav Version 1 AG3 Lagar och andra krav Bakgrund För att uppfylla kravelementet 4.3.2 Lagar och andra krav skall ett miljöledningssystem, uppbyggt enligt standarden SS-EN-ISO 14001:2004, innehålla vissa delmoment. Erfarenheten visar att detta kravelement har lett till flera frågeställningar vid införande och tillämpning i det dagliga arbetet. Syfte Syftet med detta dokument är att, dels skapa samsyn mellan certifieringsorganen, dels informera företag och andra organisationer om innebörden av kravelementet 4.3.2 Lagar och andra krav och kravelementet 4.5.2 med periodisk kontroll av lagefterlevnad och därmed försöka underlätta införandet och upprätthållandet av dem. Definitioner Med standardens begrepp lagar förstås: Lagar, vilka beslutas av Riksdagen Förordningar, som utfärdas av regeringen Föreskrifter, som utfärdas av centrala myndigheter, exempelvis Naturvårdsverket, Kemikalieinspektionen, Räddningsverket och Arbetsmiljöverket. Med lagstiftning jämställs i dessa sammanhang beslut, förelägganden, som beslutas eller utfärdas av miljödomstol, länsstyrelse, kommunal förvaltning etc. Exempel kan vara tillstånd för verksamhet eller hantering, förbud, villkor, godkännanden, lagligförklaringar, undantag, dispenser och medgivanden. Den aktuella lagstiftningen och de bindande bestämmelserna behandlar bl a utsläpp, buller, avfall, kemikaliehantering, resursförbrukning och olyckshändelser. 1
2 Kravelement 4.3.2 i standarden SS-EN-ISO 14001:2004 kräver: Kravelementet 4.3.2 Lagar och andra krav anger att organisationen skall upprätta, införa och underhålla rutiner för att identifiera (ISO 14001:1996, upprätta/underhålla) och ha tillgång till lagkrav och andra krav som organisationen berörs av och som är direkt tillämpliga på miljöaspekterna för organisationens aktiviteter/verksamhet, produkter och tjänster och avgöra på vilket sätt kraven är tillämpliga på miljöaspekterna. Erfarenhetsåterföring och tolkning av kravelementet. Kravelementets 4.3.2 krav innebär: Det ska finnas ett eller flera tillvägagångssätt (=införa rutiner) att bestämma vilka delar av lagstiftningen som är tillämpbara på och giltiga för organisationen (=identifiera) med avseende på organisationens alla miljöaspekter, Alla inom organisationen, som berörs av lagarna skall ha kunskap om eller skall på lämpligt sätt styras för att kunna följa och tillämpa lagstiftningen och andra krav (=ha tillgång), Uppdateringar av lagstiftningen, förändringar av densamma eller av andra krav skall granskas regelbundet och införas i organisationens miljöledningssystem (=underhålla). ISO 14001:2004 anger att organisationen skall beskriva på vilket sätt tillämpningen av lagstiftningen och andra krav skall ske. Det som skall följas upp vid en revision av miljöledningssystemet är hur organisationen utformat verksamhet och miljöledningssystem, begränsat eller organiserat sig med hänsyn till tillämplig lagstiftning och andra krav och standarden. Vilka lagstiftningsområden kan ligga till grund för kravet i ISO 14001 för organisationer i Sverige? Bestämmelser inom ramen för ISO 14001 som, generellt sett, berör miljöaspekter finns framförallt i följande viktiga lagstiftningsdelar: Miljöbalken, med tilläggslagstiftning. Lagstiftningen om brandfarliga och explosiva varor. Lagstiftningen om skydd mot olyckor. Lagstiftningen om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor. Lagstiftningen om transport av farligt gods. Den del av arbetsmiljölagstiftningen, som reglerar kemikaliehanteringen. Andra lagstiftningsområden kan komma ifråga, t ex: Plan- och bygglagstiftningen. Skogsvårdslagstiftningen. Terrängkörningslagstiftningen. Strålskyddslagstiftningen. Livsmedelslagstiftning Djurhållningsslagstiftning Räddningsverkets föreskrifter EU-förordningar 2
3 Allmänna råd, som också utfärdas av myndigheter, är inte tvingande utan ska betraktas som rekommendationer. Klokt är dock, att eftersträva att följa de allmänna råden, som skall återspegla lagstiftarens intentioner. Ovanstående uppräkning utgör endast exempel på lagstiftningsområden som kan vara aktuella. EG-direktiv, förordningar och beslut inarbetas normalt i svensk lagstiftning och det bör därför i allmänhet inte krävas att en organisation dessutom systematiskt identifierar EU-krav. Direktiv, som ännu inte inarbetats i nationell lagstiftning, är visserligen tvingande till sin natur sedan ikraftträdandedagen passerats men behöver som regel inte beaktas av verksamhetsutövaren förrän inarbetningen skett. I lagstiftningen ingår lagar, förordningar och centrala myndighetsföreskrifter. Det kan vara värt att notera, att det inte nödvändigtvis måste vara direkt miljörelaterade lagstiftningsdelar och direkt miljörelaterade andra krav. Bestämmelserna från andra lagstiftningsområden kan dock vara tillämpbara på de aktuella miljöaspekterna. Av miljöledningssystemet måste det framgå vad som måste efterlevas, vilket också måste säkerställas och kontrolleras. Egenkontroll. Frågan om verksamheternas egenkontroll är en central och viktig och inte sällan förbisedd del i den miljörelaterade lagstiftningen. Grunden för egenkontroll i alla verksamheter, som kan befaras medföra olägenheter för människors hälsa eller påverka miljön, regleras i Miljöbalkens 26 kap, 19. Där tas också bestämmelserna rörande kontrollprogram upp. I Lag om införande av miljöbalken (1998:811) framgår bl. a., att ett föreläggande om kontrollprogram före Miljöbalkens tillkomst skall anses beslutat enligt 26 kap. Miljöbalken om en tillsynsmyndighet beslutat det enligt övergångsbestämmelser i 2 Lag om införandet av miljöbalken eller i motsvarande bestämmelser i äldre lag eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av sådana bestämmelser. Utöver vad som stadgas som grund för egenkontrollen i den ovan nämnda paragrafen (Miljöbalken 26:19) gäller Förordningen (1998:901) om verksamhetsutövarens egenkontroll för den som yrkesmässigt bedriver verksamhet eller vidtar åtgärder, som omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt enligt 9 eller 11-14 kap. Miljöbalken. Det finns inget krav på kontrollprogram men de lever fortfarande kvar. Företag som innehar gammalt kontrollprogram bör kontakta tillsyningsmyndigheten för att verifiera dess fortsatta giltighet. Kravförteckning inget krav, men en nödvändighet! Av alla de miljörelaterade bestämmelser som finns i olika delar av lagstiftningen är det i regel bara ett fåtal som är tillämpliga i det enskilda fallet. Det räcker inte att en organisation endast hänvisar till namnet på gällande lag, förordning eller föreskrift för att uppfylla kravet i standarden, utan det måste tydligt framgå för organisationen hur den aktuella delen av lagstiftningen berör verksamheten och dessutom måste det säkerställas att man uppfyller allt vad som krävs där det är tillämpligt. 3
4 I kravelementet 4.3.2 finns inget krav på en förteckning innehållande de lagstiftade krav som skall tillämpas. I sista stycket i 4.5.1 (i 14001:1996) krävs att det skall finnas en dokumenterad rutin. Kravet på att rutinen är dokumenterad försvinner i och med införandet av 14001:2004. Dock skall organisationen regelbundet utvärdera att alla tillämpliga krav efterlevs. Detta går inte att uppfylla utan att verksamhetsutövaren utarbetat ett sätt att visa vilka relevanta krav som skall tillämpas på vilka ställen i verksamheten samt vad som skall åstadkommas för att kravet skall uppfyllas. Lämpligt kan vara att verksamhetsutövaren i samband med den inledande miljöutredningen visar vilken lagstiftning som berör verksamheten och att detta resulterar i en förteckning, som kontinuerligt uppdateras. Det är vanligt att samma krav behandlas såväl i lag som i tillhörande förordning och i föreskrifter. Oftast är kravet av allmän karaktär i lagen och specificerat i förordningar och i myndighetsföreskrifter. Det räcker då i regel att organisationen anger det specificerade kravet. Vad menas med att lagstiftningskraven skall vara tillgängliga i organisationen? Verksamhetsutövaren skall med hjälp av rutiner identifiera de lagstiftningskrav och andra krav som gäller miljöaspekterna för organisationens aktiviteter/verksamhet, produkter och tjänster. Organisationen måste även kunna visa hur berörda personer har tillgång till de aktuella lagstiftningskraven och andra krav, hur kraven skall tillämpas och hur efterlevnaden och nödvändig kunskap om kraven och övrig kompetens säkerställs i det dagliga arbetet. Man skall i eller med referens från systemet för verksamhetsstyrning kunna hitta relevant information, som gör att det är möjligt att identifiera kraven, ansvariga medarbetare i detta sammanhang, nödvändig teknik och nödvändig verksamhetsstyrning. Vad menas med andra krav? Standardens Appendix A:3.2 anger några exempel: branschstandarder, överenskommelser med myndigheter, råd, riktlinjer och rekommendationer. Önskemål från kunder, personal och grannar kan vara formulerade som krav men är sällan bindande om inte verksamhetsutövaren själv väljer att förbinda sig till något. Sådana åtaganden kan hanteras i rutinerna, i övergripande och detaljerade miljömål, för kommunikation samt i rutinerna för förhandlingar och kontraktsgenomgångar med kunder, leverantörer och entreprenörer. Många företag har förbundit sig att följa programmet Responsible Care eller ICC:s program för hållbar utveckling. Dessa förbindelser, liksom koncernkrav, branschkrav, interna krav och kunders krav, är exempel på vad som kan inbegripas i begreppet andra krav. Vilka råd, riktlinjer, rekommendationer, lokala och regionala krav och liknande som skall följas, bör lämnas till den enskilda organisationen att bedöma. Ledningens uppgift är att fastställa vad som skall gälla. Hur får man tag i gällande lagstiftning och aktuella andra krav? Tillgången till lagstiftningen får man antingen genom prenumerationer eller genom regelbunden sökning på Internet med hjälp av källor vars omfattning, pålitlighet och grad av uppdatering måste bedömas som tillräckligt goda. Bevakningen av den aktuella lagstiftningen kan även köpas som konsulttjänst. När arbetet att hitta relevant lagstiftning är gjort initialt, är det sedan enklare att regelbundet följa upp om det skett några förändringar. I rutinen för 4
5 lagstiftningskrav bör framgå hur man finner aktuell lagstiftning samt hur ofta förteckningar över lagstiftning och krav skall uppdateras. Fortsättningsvis måste även bevakas om nya krav tillkommer på andra ställen än de hitintills identifierade. Tillgång till andra krav får organisationen genom att bevaka de intressenter man beslutat skall styra verksamheten. Ansvaret för detta och metoderna bestäms av resp. verksamhetsutövare. Standarden ISO 14004 innehåller några frågor, som i detta sammanhang kan beaktas beträffande lagstiftning och andra krav: 1. Hur får organisationen tillgång till och hur identifieras relevant lagstiftning och andra krav? 2. Hur håller organisationen reda på lagstiftning och andra krav? 3. Hur håller organisationen reda på ändringar i kraven? 4. Hur kommunicerar organisationen relevant information om lagstiftning och andra krav till de anställda? Hur säkerställer man att lagkrav och andra miljökrav efterlevs? Att kraven i den berörda lagstiftningen och andra krav uppfylls måste säkerställas. Detta kan göras genom medarbetarnas kompetens, tekniska anordningar, köp av tjänster eller med hjälp av rutiner. Skall krav säkerställas via medarbetarnas kompetens måste de berörda veta vad som krävs av dem. Det är således nödvändigt att verksamhetsutövaren identifierar vilken kunskap och annan kompetens inom området som olika personalkategorier och nyckelpersoner ska ha. För de grupper som själva ges förtroendet att identifiera och tolka lagstiftning och andra miljökrav, behövs i regel grundläggande utbildning i vilka bestämmelser som är tillämpliga på verksamheten inom ramen för ISO 14001 samt hjälp att hitta bestämmelserna. Observera att samhället via Miljöbalken (hänsynsreglerna i 2 kap.) kräver att en verksamhetsutövare skall ha nödvändiga kunskaper och kompetens i övrigt för att en miljöriktig verksamhet skall kunna upprätthållas. Vad händer om organisationen misslyckats med att säkerställa efterlevnaden av lagkrav och andra miljökrav? När en organisation genom oaktsamhet eller genom uppsåt inte uppfyllt krav inom tillämpbara lagar och andra miljökrav, strider det mot miljöpolicyn och syftet med ISO 14001-standarden. Straffansvar kan föreligga vid bristande lagefterlevnad och fråga om organisationen kan certifieras eller fortsatt vara certifierad skall prövas. Om nycertifiering skall vara möjlig, måste organisationen avhjälpa och korrigera överträdelsen, kommunicera med tillsynsmyndighet och övriga berörda myndigheter och vidtaga eller, om det är praktiskt svårt på kort sikt, planera åtgärder för att överträdelse inte skall återupprepas. Att berörda myndigheter uttryckt sig vara nöjda med organisationens åtgärder samt att organisationen inte lagfars, bör bidra till att organisationen bedöms vara möjlig att certifiera. För en redan certifierad organisation som genom oaktsamhet inte uppfyllt krav inom tillämpbara lagar och andra krav, gäller i princip samma synsätt: Organisationen måste avhjälpa och korrigera överträdelsen, kommunicera med tillsynsmyndighet och övriga berörda myndigheter och vidtaga åtgärder för att överträdelse inte skall återupprepas. Att 5
6 berörda myndigheter uttryckt sig vara nöjda med organisationens åtgärder samt att organisationen inte lagfars, bidrar till att organisationen fortsättningsvis kan behålla sitt certifikat. En organisation som uppsåtligen bryter mot gällande lagar skall bli föremål för polis och åklagarmyndighetens granskning med åtal som följd. Utgången av detta kan dra ut på tiden. Certifieringsorganet ska därför bedöma organisationens korrigerande och förebyggande åtgärder och bedöma certifikatets fortsatta giltighet. Det är viktigt att poängtera att ett certifieringsorgan inte är juridisk instans, utan ska och kan endast bedöma en organisations systematik att behandla, korrigera och förebygga överträdelser och utifrån det bedöma om fortsatt giltigt certifikat. 4.2 Miljöpolicy Miljöpolicyn skall bland annat innefatta ett åtagande om att följa tillämpliga lagar samt och andra krav som organisationen berörs av och kan relateras till organisationens miljöaspekter. Många organisationer anser att det är onödigt att det i policyn uttryckligen anges att gällande lagstiftning skall följas. Standarden är dock mycket tydlig när det gäller detta krav. Endast policyformuleringar som innehåller ett tydligt åtagande med minst denna ambition kan därför accepteras. I Sverige anses det självklart att gällande lagstiftning skall följas och många verksamhetsutövare tycker därför att det är genant att deklarera detta i sin policy. I andra länder är man kanske inte lika noga och behovet av ett sådant åtagande blir då mera motiverat. Problemet i Sverige i detta sammanhang är att verksamhetsutövare och certifieringsorganens revisorer inte alltid är klara över vilka delar i lagstiftningen som är aktuella inom ramen för ISO 14001. 4.5.2 Utvärdering av att lagar och andra krav följs Enligt organisationens åtagande om att följa lagkrav, skall den upprätta, införa och underhålla rutiner för att regelbundet utvärdera att tillämpliga lagar följs. Kontroll av att lagstiftningskraven uppfylls skall ske regelbundet och vara systematisk. Detta kan ske inom ramen för internrevisionen men kräver då en gedigen kompetens hos de berörda internrevisorerna. Om lagstiftningskravet är infört i en verksamhetsrutin sker kontrollen enklast genom granskning av verksamhetsrutinen, om den är uppdaterad mot aktuell lagstiftning och att rutinen efterlevs. Om efterlevnaden av lagstiftnings- eller andra krav säkerställs via kompetens hos medarbetarna eller tekniska lösningar kan granskningen istället göras med hjälp av kravförteckningen. Denna kontroll måste ske av samtliga lagar som organisationen har identifierat och är berörd av. Efterlevnaden måste kontrolleras regelbundet och systematiskt och täcka samtliga lagar som berör organisationen. Uppgiften är, till skillnad från revision av andra delar av miljöledningssystemet, att regelbundet utvärdera att tillämpad lagstiftning och föreskrifter följs. Med regelbundet bör förstås minst en gång per år. Resultatet av kontrollen av lagefterlevnad måste finnas i form av redovisade dokument och arkiveras. Detsamma gäller för andra krav. (Som tidigare påpekats kräver den nya versionen av ISO 14001:2004 inte att själva rutinen skall vara dokumenterad.) 6
7 För att analysera och utvärdera att organisationen efterlever tillämplig lagstiftning inom ramen för ISO 14001 och andra krav bör ledningen och/eller andra ansvariga gå igenom förändringar i lagstiftningen, resultatet av kontrollen av lagefterlevnaden, ev. avvikelser som rör lagstiftningen och andra krav och ta ställning till utfallet. Sammanfattning I miljöpolicyn skall organisationen utfästa sig att uppfylla alla de tvingande krav som är ställda av samhället i eller med stöd av lagstiftning. Organisationen måste ha en systematik för att identifiera och bedöma tillämplighet samt i relevanta delar säkerställa efterlevnad av dessa identifierade krav. Det kan ske via organisationens kompetens, hjälpmedel, rutiner och/eller köpta tjänster. Efterlevnaden måste kontrolleras regelbundet och systematiskt och inte vara stickprovsmässig. En för organisationen lämplig systematik för ovanstående skall kunna uppvisas vid certifierings- och uppföljningsrevisioner av miljöledningssystemet. 7