Underlag till handlingsplan för en genomgående elektronisk inköpsprocess

1 [47] Underlag till handlingsplan för en genomgående elektronisk inköpsprocess Upphandlingsmyndigheten Adress: Box 45140, SE-104 30 Stockholm Besöksadress: Torsgatan 13, Stockholm Telefon: 08-586 21 700 E-post: info@uhmynd.se upphandlingsmyndigheten.se

2 [47] Förord Regeringen gav under 2014 i uppdrag till Konkurrensverket att ta fram ett underlag till handlingsplan för en genomgående elektronisk inköpsprocess. På Konkurrensverket genomfördes bland annat en enkätundersökning av leverantörernas beredskap som besvarades av 37 branschorganisationer. En annan enkätundersökning till upphandlande myndigheter genomfördes som uppdragningsforskning av Luleå Tekniska Universitet och Kungliga Tekniska Högskolan. Genom bildandet av den nya Upphandlingsmyndigheten den 1 september 2015 fördes uppdraget över från Konkurrensverket. Upphandlingsmyndigheten har i arbetet med rapporten hämtat synpunkter från Ekonomistyrningsverket, Sveriges Kommuner och Landsting och Statens Inköpscentral vid Kammarkollegiet.

3 [47] Innehåll 1. Sammanfattning... 5 2. Bakgrund... 6 Uppdraget... 6 En genomgående elektronisk inköpsprocess... 7 Avgränsning... 10 3. Beredskap hos upphandlande myndigheter inför övergång till en elektronisk inköpsprocess... 10 Nuvarande läge... 10 Undantag enligt direktiven... 12 Upplevda hinder vid elektronisk upphandling... 13 Upplevda hinder vid elektronisk handel... 14 4. Leverantörernas beredskap inför övergång till en elektronisk inköpsprocess 16 Nuvarande läge... 16 Upplevda hinder... 17 Framgångsfaktorer... 18 5. Metoder för att följa upp elektroniska lösningar för offentlig upphandling... 19 Nuvarande situation... 19 Kvantifiering av användning av elektroniska medel... 20 Dagens statistik har brister... 20 Sveriges lösning innebär flera utmaningar... 21 5.4.1 Portugal... 22 5.4.2 Chile... 22 5.4.3 Sydkorea... 23 5.4.4 Nya Zeeland... 23 5.4.5 Erfarenheter från andra länder... 24 Förbättrade möjligheter till uppföljning vid övergång till elektronisk inköpsprocess... 24 Huvudspår: Godkännande av annonsdatabaser i Sverige... 24 Alternativ A: En nationell annonsdatabas för upphandlingar i Sverige.. 25 Alternativ B: Utöka dagens enkätundersökning... 26 6. Ekonomiska konsekvenser av att använda elektroniska lösningar i inköpsprocessen... 27 Effekter av elektronisk upphandling hos upphandlande myndigheter... 27 Ekonomiska konsekvenser av elektronisk upphandling hos upphandlande myndigheter... 30 Effekter av elektronisk handel hos upphandlande myndigheter... 31 Effekter av elektroniska lösningar hos leverantörer... 32 7. Åtgärder som myndigheterna efterfrågar... 33 Åtgärder avseende elektronisk upphandling... 33 Åtgärder avseende elektronisk handel... 34 8. Åtgärder som redan genomförs... 34

4 [47] Nationellt forum för e-upphandling... 34 Ramavtal för IT-stöd till hela inköpsprocessen... 35 Vägledning om införande av e-handel... 36 Pågående arbetsgrupper... 36 Anslutning av statliga myndigheter till PEPPOL... 37 Löpande uppföljning av myndigheters användning av e-handel... 37 9. Förslag på åtgärder för att öka användningen av elektroniska lösningar i inköpsprocessen... 37 Riktade insatser... 38 Del av den nationella strategin... 38 Godkännande av annonsdatabaser för offentliga upphandlingar... 39 Utveckling av standarder för e-inköpsprocessen... 39 Utbildningsinsats för myndigheter och leverantörer... 40 Vägledning om införande av elektronisk upphandling... 41 Utformning av mallar och utvärderingsmodeller... 41 Inköpssamarbeten... 42 Förbud mot pappersfaktura i offentlig sektor... 43 Stöd och tillsyn vid införande av direktiven... 43 Myndigheter och leverantörer kan söka projektstöd från EU... 43 Statsstöd kräver utredning... 44 Referenser... 45 Elektroniska källor... 46

5 [47] 1. Sammanfattning För att öka användningen av elektroniska lösningar genom hela inköpsprocessen föreslår Upphandlingsmyndigheten att regeringen: prioriterar elektroniska lösningar i den nationella upphandlingsstrategin samt tillhörande handlingsplan, med tydliga mål, delmål och syften säkerställer att Single Face to Industry (SFTI) finansieras via huvudmännen för fortsatt arbete med standardisering och nationell anpassning inom e-upphandling och e-handel lagstiftar om att annonsdatabaser måste godkännas av en ansvarig myndighet och att sådana annonsdatabaser ska skicka uppgifter till statistikansvarig myndighet beslutar om att genomföra Ekonomistyrningsverkets förslag om att förbjuda pappersfakturor i offentlig sektor i november 2018 låter utreda behovet av utbildning beaktar behovet av löpande stöd vid införandet av obligatorierna om elektronisk kommunikation och elektronisk informationshantering samt eventuellt behov av tillsyn om stödet leder till otillräcklig uppfyllnad Upphandlande myndigheter upplever betydligt större fördelar än nackdelar med elektroniska lösningar i inköpsprocessen. De vanligaste fördelarna med elektroniska lösningar vid offentlig upphandling är ökad effektivitet, minskad risk för ofullständiga anbud och ökad transparens. Det är vanligare med elektroniska lösningar fram till och med kontraktstilldelningen än därefter. Små kommuner och små statliga myndigheter med begränsade upphandlingsbehov är de vanligaste typerna av myndigheter som inte använder elektroniska lösningar. De vanligaste hindren som upphandlande myndigheter upplever vid införande av elektroniska lösningar är bristande kunskaper inom organisationen, behov av extra utbildningsinsatser bland personalen och höga kostnader för anskaffning av elektronisk plattform eller system. En del upphandlande myndigheter har farhågor om att krav på elektroniska lösningar skulle kunna verka hämmande på deltagandet från små och medelstora leverantörer. Några leverantörer har i intervjuer bekräftat denna bild. De anger dock inte att detta är kopplat till införandet av elektroniska medel, utan snarare till att de upplever att myndigheterna i vissa fall valt att kombinera införandet av elektroniska medel med stark centralisering och automatisering genom exempelvis

6 [47] fokus på lägsta pris. Detta är således sannolikt mer kopplat till inköpsmognad 1 än till nackdelar med elektroniska lösningar. Detta bekräftas också av myndigheterna själva som anger att antalet anbud efter införande av elektroniska lösningar är oförändrat eller högre. 2. Bakgrund Elektronisk upphandling och elektronisk handel är prioriterade frågor både för regeringen och för Europeiska kommissionen. Att ta till vara på digitaliseringen i inköpsprocessen kan bidra till effektivare inköp, tidsvinster, ökad transparens och bättre strategisk användning av anskaffningsprocessen. EU-direktiven 2014/24/EU och 2014/25/EU gör det obligatoriskt för medlemsstaterna att kräva elektronisk kommunikation och elektroniskt informationsutbyte vid upphandlingar från och med 18 april 2016. Det är dock möjligt för medlemsstaterna att skjuta upp obligatoriet för inköpscentraler till 18 april 2017 och för övriga myndigheter till 18 oktober 2018. I lagrådsremissen Nytt regelverk om upphandling föreslår regeringen att denna möjlighet inte ska nyttjas. 2 EU-direktiv 2014/55/EU gör det obligatoriskt för medlemsstaterna att kräva att upphandlande myndigheter kan ta emot och behandla elektroniska fakturor senast 27 november 2018. Uppdraget Regeringen gav under hösten 2014 i uppdrag till Konkurrensverket att ta fram ett underlag till en handlingsplan för en genomgående elektronisk inköpsprocess. I samband med att upphandlingsstödet flyttades från Konkurrensverket till den nya Upphandlingsmyndigheten följde detta uppdrag med. Målet med regeringsuppdraget är att användningen av elektroniska lösningar i offentliga upphandlingar ska öka väsentligt. Uppdraget ska på så vis bidra till en mer effektiv offentlig upphandling och även bidra till att nå målen i den digitala agendan. 3 1 Med inköpsmognad avses hur väl fungerande en organisations inköpsprocess är, bland annat genom högre grad av samarbete och interaktion internt och externt samt genom mer proaktivt arbetssätt. 2 Regeringen, Lagrådsremiss Nytt regelverk om upphandling, 2015. 3 Regeringskansliet, It i människans tjänst en digital agenda för Sverige, 2011.

7 [47] Uppdraget har fem delar, nämligen att: 1. föreslå hur användningen kan ökas av elektroniska lösningar inom hela inköpsprocessen 2. analysera leverantörernas beredskap 3. föreslå hur regeringen kan följa upp användningen av elektroniska lösningar 4. redovisa ekonomiska konsekvenser 5. redogöra för tid, mål och syften med respektive åtgärd En genomgående elektronisk inköpsprocess Med genomgående elektronisk inköpsprocess avses enligt regeringsuppdraget allt arbete med en upphandling från det förberedande arbetet fram till uppföljningen och utvärderingen av upphandlingen. 4 Det innebär att förberedande undersökningar inför en upphandling, annonsering, utarbetande av förfrågningsunderlag och anbud, ta emot och skicka anbud, utvärdera anbud, upprätta avtal, beställningar, fakturering, uppföljning och kontroll med mera ingår (se figur 1). Figur 1 Exempel på steg som kan ingå i den elektroniska inköpsprocessen e-upphandling Förberedelser Ta fram underlag Annonsering Anbud Utvärdering Avtal Avtalsdatabas Beställning Fakturering Betalning Uppföljning och kontroll e-handel Not: e-kommunikation, e-signatur, e-katalog och IT-säkerhet kan beröra flera steg i processen. Källa: Upphandlingsmyndigheten 2015. 4 Regeringen, Uppdrag att ta fram ett underlag till en handlingsplan för en genomgående elektronisk inköpsprocess,.

8 [47] För att nå regeringens mål med en genomgående elektronisk inköpsprocess krävs utöver uppfyllande av direktiven bland annat att myndigheter och leverantörer kan hantera anbudsutvärdering, kontrakt, signering, uppföljning, beställning och betalning elektroniskt. 5 Dessutom är det viktigt att kombinera detta med elektronisk diarieföring och arkivering, som dock ofta snarare grupperas inom elektronisk förvaltning. För att uppnå en genomgående elektronisk inköpsprocess finns två huvudsakliga lösningar: Ett enda system för hela inköpsprocessen, eller separata system för e-handel och för e-upphandling. Med separata lösningar är det dock viktigt med systemintegration. Flera skäl talar för separata lösningar. I offentliga organisationer är det ofta jämförelsevis få centralt placerade personer som genomför upphandlingar, medan betydligt fler hanterar beställningar och fakturor ute i verksamheter som skolor och sjukhus. Få plattformar klarar av att täcka hela inköpsprocessen på ett tillfredsställande sätt anpassat till dessa förutsättningar. En totallösning skulle kräva att myndigheter och leverantörer som idag har separata plattformar behöver byta dem. Ur detta hänseende är det snarare viktigt att de olika systemen är ändamålsenliga och att de är integrerade med varandra. Enligt Statens Inköpscentral vid Kammarkollegiet är integration mellan ekonomisystem och e-handelssystem mer omfattande och kritiskt än integration mellan upphandlingssystem och e-handelssystem. Många upphandlande myndigheter väljer leverantörer av e-handelssystem och ekonomisystem på grund av de integrationer som är möjliga. Enligt Ekonomistyrningsverket anges integrationsmöjligheter ibland som skäl för att direktupphandla system istället för att avropa från de statliga ramavtalen. Sveriges Kommuner och Landsting bedömer dock inte integrationen som lika omfattande och kritisk. Kommuner och landsting har sedan länge erfarenhet av att använda olika e-handelslösningar och ekonomisystem. De olika varianter av system som finns idag fungerar relativt väl tillsammans. Det finns också skillnader i hur långt myndigheterna väljer att ta sina elektroniska lösningar. I den enklaste formen av elektronisk lösning använder myndigheterna elektroniska plattformar eller elektroniska system, men dokumenten utgörs av ostrukturerade textfiler och utvärdering sker manuellt. I denna rapport kallas lösningen dokumentbaserad. Vid mer avancerad användning finns mallar, dokumenten är strukturerade och utvärdering sker automatiskt. Detta benämns i rapporten plattforms- 5 För mer information om vad tekniska lösningar för elektronisk upphandling och elektronisk handel bör klara, se e-teg:s rapport Recommendations for effective Public e-procurement, Part I, 2013.

9 [47] /systemlösning, och denna typ av användning medför de största besparingarna. I intervjuer har både leverantörer och myndigheter angett att de tror att denna, mer avancerade lösning kommer att bli mer vanlig de kommande fem till tio åren. I denna rapport har vi lagt fokus på de åtgärdsförslag som vi bedömer i närtiden kan få störst effekt på digitaliseringen i inköpsprocessen och de nyttor som den medför. Detta oaktat om digitaliseringen sker via dokumentbaserad lösning, plattform eller systemlösning. Upphandlande myndigheter har stora variationer både i inköpsmönster, inköpsmognad och strategiskt arbete. Satsningar behövs därför i flera led i inköpsprocessen. En milstolpe är att nå upp till minimikraven enligt EU-direktiven. Nästa är att nå regeringens mål om en genomgående elektronisk inköpsprocess. Även dokumentbaserade lösningar kan minska pappershantering och administration. För att det offentliga som helhet ska kunna maximera den nytta som elektroniska lösningar medför bör dock en milstolpe på sikt vara att myndigheterna i så hög grad som möjligt (när det är lämpligt) nyttjar de fördelar som plattformar och system medför, det vill säga använder mallar och automatiserar inköpsprocessen. Eftersom detta till stor del beror på inköpsmognad och strategiskt inköpsarbete som inte enbart hänförs till elektroniska lösningar behandlas detta inte i detalj i denna rapport. Upphandlingsmyndigheten driver för närvarande ett projekt kallat Inköp som styrmedel i offentlig sektor. 6 Projektet handlar om att klargöra vad strategiska inköp är, vilken betydelse de har och hur de kan användas för att uppnå samhälleliga och politiska mål. Målgruppen är politiska beslutsfattare och ledningar i kommuner och landsting. En vägledning i hur samhälleliga mål kan brytas ned till inköpsorganisationens verksamhet publiceras i början av 2016. Inom detta område finns sannolikt synergieffekter med införande av elektroniska lösningar för upphandling och handel. Ett möjligt uppföljningsprojekt för Upphandlingsmyndigheten är att genomföra en pilotstudie, där resultatet av projektet prövas praktiskt i en exempelkommun. Möjligen kan kopplingen mellan strategiska inköp och elektroniska medel studeras samtidigt. Dessutom bör de olika stegen i plattformar och system inom inköpsprocessen och tillhörande förvaltning integreras och möjliggöra informationsutbyte så att den manuella hanteringen minimeras. Detta skulle minska ledtiderna och minimera risken för fel. För att detta ska kunna ske finns också ett stort behov av standardisering och samverkan för att integrera systemen. Detta arbete måste till stor del ske inom nationella och internationella standardiseringsgrupperingar i samarbete med branscherna. 6 Projektet startades på Konkurrensverket.

10 [47] Avgränsning Uppdragets formulering underlag till handlingsplan har vi tolkat som att åtgärdsförslagen ska vara på övergripande nivå och avse sådant som regeringen kan besluta om. Underlaget kan sedan bidra till att förse regeringen med information för handlingsplanen i den nationella upphandlingsstrategin. Rapporten behandlar främst nationell nivå. På grund av uppdragets utformning är fokus i rapporten på e-upphandling, även om e-handel också behandlas. Enkätundersökningarna som genomfördes för detta uppdrag fick tidigt i uppdraget tyngd på e-upphandling. 7 Rapporten behandlar endast begränsat IT-säkerhet och e-förvaltning (till exempel e-arkivering och e-diarium) eftersom vi bedömt att detta faller utanför regeringsuppdragets ramar. Tekniska åtgärder för plattformsleverantörer tas inte upp över huvud taget. 8 De ekonomiska konsekvenserna som användning av elektroniska lösningar kan ge belyses inte i termer av kronor och ören eftersom tillgängligt statistikunderlag inte medger sådan analys. Analysen utgår istället från upplevda fördelar och uppskattade besparingar. 3. Beredskap hos upphandlande myndigheter inför övergång till en elektronisk inköpsprocess Nuvarande läge Enligt den enkätundersökning som Luleå Tekniska Universitet och Kungliga Tekniska Högskola genomfört använde 84 procent av de upphandlande myndigheterna elektronisk kommunikation vid genomförande av annonserade upphandlingar 2015. 9 Av dessa kommunicerade fyra femtedelar via en elektronisk plattform, medan en femtedel använde en dokumentbaserad lösning. Majoriteten av dessa har använt elektroniska lösningar sedan 2011. Av dem som använder elektroniska lösningar gör 93 procent det för upphandlingar över tröskelvärdena, 96 procent under tröskelvärdena och hälften vid direktupphandlingar. Det vanligast typen av upphandlande myndighet som inte använder elektronisk kommunikation är statliga myndigheter. Enkätundersökningen visar också att myndigheter med elektroniska lösningar använder dessa till merparten av momenten i upphandlingsprocessen fram till och med kontraktstilldelning (se tabell 1). Det handlar bland annat om annonsering, hantering av upphandlingsdokument, anbud, frågor och kompletteringar. Något 7 För mer information om undersökningarna, se bilaga 1. 8 För rekommendationer om tekniska åtgärder för elektroniska plattformar och system, se e-teg:s rapport Recommendations for effective Public e-procurement, Part II, 2013. 9 Luleå Tekniska Universitet och Kungliga Tekniska Högskolan, Elektronisk upphandling En analys av fördelar, nyttor, utmaningar och hinder, 2015.

11 [47] mindre vanligt är det att använda elektroniska lösningar för avtalsdatabaser för ramavtal, utvärdering av anbud och för generering av kontrakt. För uppföljning och statistik är elektroniska lösningar ovanliga. Minst vanliga är elektroniska lösningar för e-auktioner, vilket kan förklaras av att e-auktioner i sig är ovanliga. Myndigheter som har en elektronisk plattform eller system använder elektroniska lösningar i betydligt högre utsträckning för samtliga moment än myndigheter som har en dokumentbaserad lösning. Särskilt stor är skillnaden mellan lösningarna vid anbudsöppning, utvärdering, utformning, anbudsinlämning och kontraktsgenerering. Tabell 1 Användning av elektroniska lösningar vid olika moment i annonserade upphandlingar Moment vid annonserad upphandling Andel som använder elektroniska lösningar, plattform/system Andel som använder elektroniska lösningar, dokumentbaserad Andel som använder elektroniska lösningar, totalt Utformning/mallar 76 % 38 % 68 % Publicering av annons 99 % 98 % 99 % Utlämning/presentation 98 % 94 % 97 % av förfrågningsunderlag Anbudsinformation 96 % 62 % 89 % Frågor och svar 97 % 92 % 96 % Begäran om 90 % 72 % 86 % komplettering Öppning av anbud 93 % 46 % 83 % Utvärdering av anbud 69 % 28 % 60 % Tilldelningsbeslut 91 % 74 % 88 % Generering av kontrakt 58 % 28 % 52 % Uppföljning och statistik 28 % 8 % 24 % Avtalsdatabas som 72 % 50 % 67 % hanterar ramavtal E-auktioner 10 % 2 % 8 % Not: Antal svarande 249. Endast myndigheter som svarat ja på att de använde elektroniska lösningar fick besvara denna fråga. Svarsandelarna utgör inte delmängder av varandra. Källa: Luleå Tekniska Universitet och Kungliga Tekniska Högskolan 2015. För e-handel har Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) gjort en motsvarande enkätundersökning 2013. 10 Enligt SKL är det vanligt att avrop sker via elektroniska lösningar. Myndigheters huvudskäl till att lägga in en leverantör i sitt e- handelssystem är ofta att parterna slutit ramavtal och att myndigheten vill 10 Sveriges Kommuner och Landsting, Införande av e-handel och e-fakturering i kommuner och landsting, 2013.

12 [47] synliggöra ramavtalet för hela organisationen och skapa en effektiv beställningsprocess. Enligt SKL:s undersökning hade 70 procent av Sveriges kommuner, landsting och regioner infört eller planerat att införa elektronisk fakturering 2013. Ungefär hälften av de kommuner, landsting och regioner med e- faktura hade dessutom infört e-handel. Enligt SKL är även Sveriges användning av e-beställningar och e-fakturor (e-handel) högre än snittet i EU. E-upphandling kan möjligen ses som lättare att införa än e-handel i det avseendet att parterna arbetar via en upphandlingsplattform. Vid e-handel är det istället en kontinuerlig utväxling av elektroniska meddelanden mellan parternas system. Rapporten e-procurement Uptake ger en bild om att användningen av elektroniska medel inom EU är betydligt större fram till och med kontraktstilldelningen än vad den är efter. 11 Enligt rapporten har EU fullständig elektronisk publicering av annonser, 79 procent tillgängliggörande av upphandlingsdokument, 36 procent elektronisk anbudshantering och 18 procent elektronisk fakturahantering (beräknat på aggregat för varje medlemsstat 2013). Sveriges användning av elektroniska medel före kontraktstilldelningen är således jämförbar med EU:s genomsnitt. Sverige hade något högre andelar i vissa moment, men undersökningarna gjordes med ett par års mellanrum. Efter kontraktstilldelningen är Sveriges användning av elektroniska medel dock betydligt högre. Dessa undersökningar avsåg samma år, men viss reservation får ges eftersom frågorna varit något olika utformade. Undantag enligt direktiven En upphandlande myndighet får enligt direktiven använda andra medel för kommunikation än elektroniska om det är nödvändigt av säkerhets- eller känslighetsskäl. 12 Ett annat undantag medges om det på grund av upphandlingens beskaffenhet inte finns något elektroniskt medel som är ickediskriminerande, allmänt tillgängligt och möjligt att använda tillsammans med sådan utrustning och programvara som i allmänhet används. Kommunikationsmedlen får dock aldrig begränsa leverantörernas tillträde till en upphandling. Det finns inga möjligheter för upphandlande myndigheter att tillämpa undantag från kraven på elektronisk kommunikation av kostnadsskäl, effektivitetsskäl eller liknande. 11 PwC EU Services EESV, e-procurement Uptake Final report, 2015. 12 2014/24/EU och 2014/25/EU.

13 [47] Upplevda hinder vid elektronisk upphandling Enligt den enkätundersökning som Luleå Tekniska Universitet och Kungliga Tekniska Högskolan genomfört upplever myndigheterna i betydligt större utsträckning fördelar med e-upphandling än nackdelar. 13 Den största utmaningen med e-upphandling anser myndigheterna vara den egna bristande kunskapen (se tabell 2). Den näst största, behov av utbildning, kan ses som en direkt följd av den bristande kunskapen. Därefter följer höga kostnader för anskaffning och implementering av systemen. Flera myndigheter och experter har dock framfört att elektroniska plattformar och system är billiga att köpa in. Eftersom de elektroniska plattformarna och systemen ofta köps som paket kan det vara så att förarbeten, utbildningar, tidsåtgång och liknande inkluderats i svaren. Tabell 2 Upplevda utmaningar och hinder med elektronisk upphandling Utmaningar och hinder Medelvärde (1=instämmer inte alls, 7=instämmer helt) Bristande kunskaper om elektronisk upphandling inom organisationen 4,2 Behov av extra utbildningsinsatser bland personalen 4,1 Höga kostnader för anskaffning av elektronisk upphandlingsplattform 4,1 eller system Höga kostnader för implementering av elektronisk upphandlingsplattform 4,0 eller system Bristande kunskaper om elektronisk upphandling hos leverantörer 3,9 Anställdas motstånd till förändringar 3,5 Svårighet att använda kvalitetskriterier i anbudsutvärdering 3,4 Vissa leverantörer kan inte lämna anbud elektroniskt 3,1 Brist på support från systemleverantörer 2,9 Ökad tidsåtgång för upphandling 2,7 Priset får för stor vikt vid utvärdering 2,5 Minskad säkerhet 2,1 Förhindrar en säker anbudsöppning enligt lagkraven i LOU/LUF 1,9 Not: Antal svarande 250. Svarsandelarna utgör inte delmängder av varandra. Källa: Luleå Tekniska Universitet och Kungliga Tekniska Högskolan 2015. Såväl experter som upphandlande myndigheter anger att en stor utmaning ligger i förändringsarbetet med att gå från en lösning som myndigheten kan ha använt under en lång tid. De myndigheter som har en dokumentbaserad lösning upplever i högre grad hinder på grund av bristande kunskaper inom organisationen, höga 13 Luleå Tekniska Universitet och Kungliga Tekniska Högskolan, Elektronisk upphandling En analys av fördelar, nyttor, utmaningar och hinder, 2015.

14 [47] kostnader, motstånd till förändring, ökad tidsåtgång, sekretesshantering och svårigheter med att utforma och vikta kriterier. Dessutom framfördes följande utmaningar och hinder i fritextsvar: myndigheten är liten kostnaden är hög för att få leverantörer inlagda i Statens Servicecenters system svårt för andra än upphandlare och leverantörer (till exempel referenspersoner) att ta del av alla elektroniska upphandlingsdokument svårt att få stöd från ledningen det finns begränsningar i utvärderingsmodellerna systemleverantörerna saknar kunskap om lagen om offentlig upphandling (LOU) vilket ger brister i systemen systemen är krångliga Enligt enkätundersökningen upplever 89 procent av de svarande myndigheterna inga svårigheter med att leva upp till obligatoriet. Resterande 11 procent som ser svårigheter anger bland annat följande skäl: ledningen måste ge sitt stöd till förändringen och att det måste finnas förankring i organisationen höga kostnader för att införa elektroniska lösningar myndigheten är liten eller genomför få upphandlingar myndigheten har för liten personal eller skulle behöva nyrekrytera brist på kunskap eller IT-vana brist på tid brist på stöd från ansvariga myndigheter sekretessen kan inte garanteras införandet kan minska möjligheten till anbud från små leverantörer Undersökningen visar att tre av fyra svarande som inte använder någon elektronisk lösning är statliga myndigheter och resterande är kommuner. Upplevda hinder vid elektronisk handel I Sveriges Kommuners och Landstings enkätundersökning lyftes att kommuner, landsting och regioner upplever följande hinder vid införande av e-handel: 14 Svårigheter att frigöra resurser ekonomiskt och personalmässigt Svårt att införa och förankra e-handel i sin organisation 14 Sveriges Kommuner och Landsting, Införande av e-handel och e-fakturering i kommuner och landsting, 2013.

15 [47] Avsaknad av koppling till komplett databas och upphandlingssystem Brister i e-handelslösningarna Svårt med ny teknik och att använda standarden Svårt att ansluta leverantörer Sedan undersökningen gjordes 2013 har dock utveckling skett och till exempel är anslutning av leverantörer i leverantörsportalerna betydligt lättare idag. Statens Inköpscentral vid Kammarkollegiet (SIC) har framfört att det krävs stora inköpsvolymer för att e-handel ska vara effektivt och för att myndigheter ska kunna hämta hem kostnader för system och anslutning. SIC anser att e-handel främst är en bra lösning för stora myndigheter och att det är tveksamt om e-handel lönar sig för mindre organisationer. Dessutom är effektiviteten vid e-handel högst vid anskaffning av standardvaror och standardtjänster, som ofta utgör mindre delar av upphandlande myndigheters inköp. SIC framför att det borde utredas vilka inköpsprocesser som gynnas av att digitaliseras. Ekonomistyrningsverket (ESV) delar dock inte denna uppfattning. ESV anser att alla myndigheter bör hantera både fakturor och beställningar elektroniskt. Vidare har det blivit lättare att ansluta leverantörer de senaste åren. Dessutom är leverantörsanslutning inte något lagkrav, men nödvändigt för att nå processens fulla effektiviseringspotential. Lagkraven på att hantera beställningar elektroniskt fokuserar på myndighetens interna processer. Den största fördelen med e-handel är enligt ESV att bättre kunna styra sina inköp. De statliga ramavtalen måste dock bättre anpassas för e-handel. För att e-handel ska bli effektiv krävs enligt SIC i regel avtal som löper under längre tid då den initiala kostnaden för att ansluta en leverantör kan vara hög eftersom kostnaden involverar såväl avgift till systemleverantörer som arbetstid. Detta innebär att många myndigheter som idag tillämpar e-handel skickar större delen av sina e-beställningar via epost och inte via någon av SFTI:s affärsprocesser. SIC menar att det är enkel och i många fall effektiv hantering, men knappast en genomgående elektronisk inköpsprocess. Upphandlingsmyndigheten vill i ljuset av regeringens avsikt om att öka elektroniska lösningar i hela inköpsprocessen framföra att vissa delar av e-handel, till exempel e-fakturor, kan ge besparingar relativt snabbt även för små myndigheter. Därtill arbetar SIC främst mot statliga myndigheter och flera av SIC:s rekommendationer behöver inte nödvändigtvis spegla vad som gäller i kommuner och landsting.

16 [47] 4. Leverantörernas beredskap inför övergång till en elektronisk inköpsprocess Nuvarande läge För leverantörer är det kostnadsfritt att lämna anbud i upphandlingar. Dock kan bevakning av annonser utgöra kostnader medan att lära sig upphandlingssystemen och att lämna anbud utgör kostnader i form av arbetstid. Flera systemleverantörer erbjuder webbportaler för e-fakturering som är kostnadsfria upp till en viss mängd fakturor årligen, därefter krävs abonnemang. Kostnaden för dessa är dock ofta lägre än motsvarande portokostnad för pappersfakturor. Enligt den enkätundersökning som Konkurrensverket genomfört är beredskapen inför övergången till en elektronisk inköpsprocess något sämre hos leverantörerna än hos myndigheterna. 15 Ungefär hälften av branschorganisationerna anger att det är vanligt att deras medlemsorganisationer har sådan beredskap. Ungefär hälften anger att sådan beredskap är ovanlig. Skälen till detta anges vara till exempel att företagen är små eller medelstora eller har låg IT-kompetens. Ett annat skäl är att företag i vissa delar av landet kan ha begränsad tillgång till internet. Branschorganisationerna anger i enkätundersökningen att EU-direktivens obligatorium om elektronisk kommunikation kan få stor påverkan på medlemsföretagen. De flesta anger att medlemsföretagen deltar i offentliga upphandlingar i någon utsträckning, men också att de företag som inte deltar i stor utsträckning är underleverantörer till någon annan som gör det. Enligt branschorganisationerna riskerar en allt för snabb och omfattande satsning på en genomgående elektronisk inköpsprocess att slå emot små och medelstora leverantörer. EU-direktiven anger att de verktyg och anordningar som ska användas för kommunikation med elektroniska medel, liksom deras tekniska egenskaper, ska vara ickediskriminerande, allmänt tillgängliga och driftskompatibla med allmänt använda informations- och kommunikationsprodukter och får inte begränsa de ekonomiska aktörernas tillträde till upphandlingsförfarandet. Med hänsyn till vissa leverantörers låga beredskap för övergången, särskilt små och medelstora företags, ser Upphandlingsmyndigheten viss risk med att dessa delar av direktiven inledningsvis inte efterlevs till fullo. Detta ska dock ställas mot den förenkling som den elektroniska inköpsprocessen innebär efter en 15 Konkurrensverket, Leverantörernas beredskap för en elektronisk inköpsprocess inom offentlig sektor, 2015.

17 [47] inlärningsperiod, vilket kan verka positivt på transparensen och på deltagandet i offentlig upphandling på längre sikt. Enligt Statens Inköpscentral vid Kammarkollegiet (SIC) ligger risken för små och medelstora företag främst tidigt i processen om företagen av olika skäl inte har kännedom om eller vet var de kan få tillgång till annonserna och därmed inte kan delta i upphandlingen. Upphandlingsmyndigheten vill dock framhålla att leverantörer för att kunna lämna anbud ofta behöver genomgå utbildning i upphandlingssystemet i fråga, vilket innebär en kostnad i form av arbetstid. Det handlar också om en förändring i sättet att arbeta som inte alla leverantörer är villiga att genomgå. I djupintervjuer som Luleå Tekniska Universitet och Kungliga Tekniska Högskolan genomfört anger representanter för leverantörerna att de har små behov av stöd från myndigheter efter att elektroniska upphandlingsplattformar införts. Skälet anges vara att systemleverantörernas utbildning och support är god. Upplevda hinder Enligt Konkurrensverkets enkätundersökning anser branschorganisationerna att långtgående krav på en genomgående elektronisk process riskerar att stänga ute små leverantörer. 16 I enkätundersökningen till branschorganisationerna framfördes i fritextsvar att ett hinder består i kostnaden för att investera i flera olika verktyg om den offentliga sektorn inte väljer en och samma lösning för e-upphandling. Införande av elektroniska lösningar riskerar i sådant fall att slå olika mot olika leverantörer. Vissa skulle gynnas medan andra missgynnas konkurrensmässigt. De leverantörer som får högre kostnader för införande, till exempel genom att deras köpare väljer olika lösningar, får en konkurrensnackdel. Risken finns att leverantörer som missgynnas väljer att helt eller delvis dra sig ur den offentliga marknaden. Sveriges Kommuner och Landsting lyfter fram att det inte finns någon rekommenderad standard för elektroniska upphandlingsverktyg. Arbete pågår i CEN för att ta fram detta. Förhoppningsvis kan detta arbete leda till enhetliga sätt att lämna anbud oavsett vilket verktyg den upphandlande myndigheten använder. 16 Konkurrensverket, Leverantörernas beredskap för en elektronisk inköpsprocess inom offentlig sektor, 2015.

18 [47] I Konkurrensverkets enkätundersökning nämns fördelar som effektivitetsvinster, tids- och kostnadsbesparingar samt förenklingar men det förutsätter ett leverantörerna inte behöver lära sig flera system för att lämna anbud. Dessutom är flera branschorganisationer i fritextsvar skeptiskt inställda till hur dessa fördelar ska komma leverantörerna till godo. Snarare verkar det för leverantörernas del handla främst om kostnader. Framgångsfaktorer För att öka beredskapen bland de leverantörer som idag inte klarar en övergång anger branschorganisationerna i enkätundersökningen att det är viktigt med tydlig information, utbildning, framförhållning, användarvänliga system och samordning, låga kostnader för leverantörerna, långsiktiga och tydliga krav på införandet samt tydliga förutsättningar. 17 Branschorganisationerna anger i fritextsvar att det behövs någon form av övergångsregler eller övergångsperiod, till exempel ett successivt införande. Det är viktigt med utrymme för leverantörerna att anpassa sig utan att bli uteslutna från att leverera till offentlig sektor. Dessutom anges behov av stöd för en smidig övergång. Branschorganisationerna upplever det som oklart vad som kommer vara konsekvenserna för de som inte följer kravet på en elektronisk process. Bland annat är det otydligt om det finns några sanktioner för myndigheter och leverantörer som låter bli att följa något av kraven på elektronisk kommunikation, till exempel att skicka fakturor elektroniskt. Vidare anger branschorganisationerna i fritextsvar att övergången till en elektronisk inköpsprocess är beroende av såväl hur digitalisering genomförs som hur de digitala systemen sedan används. Dessa faktorer avgör om övergången kommer att leda till effektivitetsvinster, bättre avtalsefterlevnad och uppföljning i den offentliga inköpsprocessen. Problem inom dessa områden löser sig inte automatiskt vid en digitalisering av inköpsprocessen. Branschorganisationerna framhåller också i fritextsvar att det är av stor vikt att den offentliga sektorn väljer en standard (gärna även ett system) som används och som tidigt och tydligt pekas ut. Detta för att företag som är leverantörer till flera upphandlande myndigheter inte ska behöva göra kostsamma investeringar i flera olika system och standarder för att kunna leverera till olika delar av offentlig 17 Konkurrensverket, Leverantörernas beredskap för en elektronisk inköpsprocess inom offentlig sektor, 2015.

19 [47] sektor. Eftersom det pågår arbete på detta område inom CEN, framhåller Upphandlingsmyndigheten vikten av att detta arbete drivs vidare. För e-handel finns redan rekommenderad standard på plats inom SFTI. Tidig och tydlig information efterfrågas också från branschorganisationerna för att leverantörerna i god tid ska veta vad de behöver förhålla sig till inför att ett krav på en genomgående elektronisk process införs. Den offentliga sektorn bör inte utveckla en egen standard att följa utan välja en som redan används inom den privata sektorn. Den privata sektorn använder i hög grad internationella standarder istället för europeiska. Här vill Upphandlingsmyndigheten framhålla att SFTI ger stöd i användning av e-upphandling och e-handel med gemensamma standarder, samt medverkar i arbetet med att utveckla europeiska standarder baserat på internationella standarder. Integritets- och informationssäkerhetsaspekter ses som viktiga och att det ställs höga krav på IT-säkerheten. Uppgifter som är av karaktären affärshemligheter kan vara öppna mot de tekniska operatörer som fungerar som mellanhänder för att förmedla den elektroniska informationen mellan leverantören och den upphandlande myndigheten. Vilka uppgifter som utgör en integritets- eller informationssäkerhetsrisk respektive borde vara sekretessbelagda uppgifter utifrån att det är affärshemligheter varierar däremot. 5. Metoder för att följa upp elektroniska lösningar för offentlig upphandling Nuvarande situation De flesta länder mäter inte användningen av elektroniska lösningar i offentlig upphandling, Sverige och Irland utgör undantag. 18 I Sverige genomförs i dagsläget en årlig enkät, e-upphandling i Sverige, med grundläggande insamling av data. 19 Ett förslag har lagts att EU ska skapa en arbetsgrupp för att besluta om ett gemensamt elektroniskt formulär, med regler för vad som ska ingå och hur medlemsstaten ska aggregera statistik från upphandlande myndigheter. Detta skulle göra att Europeiska kommissionen kan ta emot rapporterna i ett enhetligt format och att siffrorna kan jämföras. Medlemsstaterna i sin tur skulle kunna följa upp både på nationell nivå och på myndighetsnivå. Europeiska kommissionen lade under hösten 2015 fram en strategi som bland annat innebär att kommissionen avser stödja insamling, strukturering och analys av upphandlingsstatistik. 20 18 PwC EU Services EESV, e-procurement Uptake Final report, 2015. 19 Konkurrensverket, Rapport, Uppdrag angående förstudie avseende elektronisk upphandling, 2014. 20 Europeiska kommissionen, Att förbättra den inre marknaden bättre möjligheter för individer och företag, 2015.

20 [47] Kvantifiering av användning av elektroniska medel Användningen av elektroniska medel i offentliga upphandlingar är lämpligt att följa upp kvantitativt. Enligt e-procurement Uptake är det dessutom en förutsättning för att kunna garantera att EU-direktiven införts i nationell lagstiftning. Till exempel skulle det kunna ske genom att över tid studera följande andelar: 1. upphandlingar som annonseras elektroniskt 2. upphandlingar som har elektronisk kommunikation under anbudstiden 3. upphandlingar som har elektronisk anbudshantering 4. upphandlingar som utvärderas elektroniskt (automatiserat) 5. inköp (avrop) som genomförs elektroniskt 6. faktureringar som sker elektroniskt 7. undantag som åberopas eller andra skäl till att elektroniska medel inte har använts Detta skulle vid behov kunna kompletteras med kvalitativ information i form av enkätundersökningar eller intervjuer med upphandlande myndigheter och anbudsgivare. I det här fallet är det intressant att kunna studera användningen av elektroniska medel hos enskilda myndigheter, kategorier av upphandlande myndigheter (till exempel kommuner, landsting, statliga myndigheter och offentliga bolag), upphandlingar inom specifika produktområden och det nationella genomsnittet. För att kunna göra detta krävs statistiska underlag. Insamlingen av sådan statistik bör vara kopplad till insamling av övrig statistik på upphandlingsområdet för att minimera den administrativa bördan hos upphandlande myndigheter och leverantörer. Sådan insamling kräver reglering av vad som ska samlas in, hur det ska samlas in och hur leveranser ska ske för att säkerställa tillförlitlighet i rapporteringen och enhetlighet i uppgifterna. Dagens statistik har brister I Sverige råder konkurrens på marknaden för annonsdatabaser för offentlig upphandling vilket har lett till att flera aktörer tillhandahåller annonseringsplatser och tillhörande tjänster. Konkurrensen på marknaden anses bidra till att annonseringstjänsterna utvecklas och att olika lösningar med olika prisnivåer erbjuds. Situationen bedöms av de flesta aktörer fungera relativt väl. Det ställs dock inga krav på leverantörerna av annonseringstjänster vilket gör att myndigheterna saknar möjlighet att samla in statistik. Istället tillgodoses statistikbehovet genom att den största aktören, Visma Commerce AB, sammanställer och säljer statistiken

21 [47] till statsförvaltningen. Visma samlar in annonser från alla annonsörer och anses därför täcka hela marknaden. Det finns dock ett antal brister i statistiken som begränsar användbarheten vid uppföljning: 1. Annonsörerna har inget krav på sig att uppgifterna som upphandlande myndigheter anger i annonserna ska vara kompletta. För vissa typer av variabler är bortfallet därför mycket stort. 2. Staten äger inte uppgifterna och kan därför endast lämna ut dem i bearbetad (huvudsakligen aggregerad) form. 3. Uppgifterna täcker bara annonseringstillfället fram till att avtalet träder i kraft, och saknar därför information om allt som sker under avtalets löptid (efter kontraktstilldelning), till exempel avrop och utbetalningar. 4. I dagsläget samlar de privata aktörerna inte in statistik om användning av elektroniska medel. I dagsläget sköts detta istället i efterhand genom en enkätundersökning, som genomförs av Upphandlingsmyndigheten. Enkäten täcker dock inte e-handelsdelen, det vill säga efter kontraktstilldelningen. Det är möjligt att insamling av användning av elektroniska medel skulle kunna ske via de privata annonsdatabaserna i framtiden, men att förlita sig på denna metod är alltså behäftat med stora brister. Bristerna gör att statistikens användbarhet till uppföljning är relativt låg. Behovet av att förbättra statistikinsamlingen har bland annat förts fram i Konkurrensverkets uppdragsforskningsrapport 2015:3. Sveriges lösning innebär flera utmaningar Till skillnad från Sverige har alla andra EU-länder en nationell annonsdatabas för annonsering av offentliga upphandlingar (I flera länder har dock regionala myndigheter separata annonsdatabaser). Annonsering i de nationella databaserna sker standardiserat och statistik kan således enkelt samlas in. Många EU-länder har betydligt bättre tillgång på uppgifter än Sverige. Sveriges uppgifter i TED har den sämsta täckningen av alla EU-länder. Följande avsnitt ger goda exempel på länder som har kombinerat införande av elektroniska lösningar i inköpsprocessen med olika stödåtgärder och som lyfts fram av Europeiska kommissionen.

22 [47] 5.4.1 Portugal Portugal har en centraliserad portal för upphandlingsannonser (BASE). 21 Upphandlande myndigheter får fritt välja mellan privata upphandlingsplattformar. Leverantörerna måste vara certifierade och säkerställa kompabilitet mot andra plattformar. Annonser, upphandlingsdokument och tilldelningsbeslut ska skickas från verktyget till BASE. Plattformsleverantörerna kan ta betalt av de upphandlande myndigheterna men inte från leverantörer (förutom i vissa undantagsfall). Dock genomförs bara drygt en fjärdedel av upphandlingarna genom plattformarna. Resterande upphandlingar sker dokumentbaserat. Ett stort hinder vid införandet av systemet var utbildningsbehovet. Detta eftersom det för många myndigheter och leverantörer var ett stort steg från pappersbaserade till elektroniska upphandlingar. Portugal genomförde omfattande utbildningsinsatser som kombinerat med relevanta lagändringar och informationskampanjer ses som viktiga faktorer till framgång. Förutom detta framhåller landet vikten av att ha ett uppifrån-och-nedperspektiv, med en nationell strategi i toppen. 5.4.2 Chile ChileCompra är Chiles system för offentlig upphandling. Det är en plattform för e- upphandling och för e-handel, samt en marknadsplats och ett stödsystem. Systemet har nått stora framgångar inom att effektivisera de offentliga inköpen, öka transparensen och minska inträdeshindren för leverantörerna. Det är idag obligatoriskt för de flesta statliga och regionala myndigheter att använda systemet. Flera myndigheter som inte är tvingade att använda systemet har också anslutit sig, till exempel Chiles domstolar. För att lansera systemet infördes en ny lag, som är skriven i två nivåer. På den övergripande nivån satsade Chile på att göra huvudprinciperna lättbegripliga även för dem som saknar juridisk kunskap. På den underliggande nivån återfinns mer detaljerade och specifika bestämmelser. Denna nivå är dessutom mer flexibel för ändringar, så att lagen kan följa den snabba utvecklingen inom e-handel. Systemet hanterar all offentlig upphandling, och alla upphandlingsdokument, kontrakt och fakturor publiceras online. Dessutom får myndigheterna automatiserade råd, som är baserade på hur myndigheten genomför sina upphandlingar i plattformen, och hur andra som nått bättre resultat har gjort. Nyckelfaktorer för systemets framgångar är: 21 PwC EU Services EESV, e-procurement Uptake Final report, 2015.

23 [47] Utbildningar, både i klassrum och elektroniskt för upphandlande myndigheter och för leverantörer. Utbildningarna hölls både inför införandet och kontinuerligt därefter. Kurserna ges dels på nybörjarnivå, dels som mer avancerade fortsättningskurser. Certifiering av offentliga upphandlare genom prov. Den som ska upphandla i systemet på en myndighet ska ha klarat av vissa grundläggande krav. Arbetsgrupper för leverantörernas branschorganisationer, där utvecklingen av systemet sker baserat på leverantörernas behov. 5.4.3 Sydkorea I Sydkorea används en central plattform, KONEPS. Plattformen sköter både e- upphandling och e-inköp och är en av de största i världen. De elektroniska tjänsterna är knutna till varandra och således sker hela inköpsprocessen elektroniskt. Plattformen är dessutom integrerad med skatteverket, kreditratingsbolag, certifieringsorgan och mycket annat för att minska pappershanteringen. Detta har ökat effektiviteten i inköpen samt minskat transaktionskostnaderna och tidsinsatsen för upphandlingar betydligt. Systemet har dubblat små och medelstora företags deltagande i Sydkoreas offentliga upphandlingar. Dessutom har transparensen förbättrats genom att upphandlingsspecifikationer, anbudsresultat och kontrakt offentliggörs elektroniskt i realtid. Den statliga inköpscentralen upphandlar ramavtal för huvuddelen av de varor och tjänster som behövs i det offentliga. Avropen sker sedan i elektroniska kataloger. Upphandlingar över tröskelvärdena genomförs av den centrala upphandlingsmyndigheten (PPS). För upphandlingar under tröskelvärdena är det frivilligt att ta hjälp av PPS. Framgångsfaktorerna anges vara en stark vilja att införa en elektronisk lösning från regeringens sida, god nationell tillgång till internet samt utbildning. I samband med införandet av KONEPS genomförde PPS en stor utbildningskampanj. PPS erbjuder även löpande kurser och stödinsatser via webb, telefon och videokonferenser. 5.4.4 Nya Zeeland Nya Zeeland stod inför en mängd utmaningar i sin offentliga upphandling såsom hög komplexitet, tvetydiga mål, stort fokus på regler snarare än affärer och begränsade resurser. Finanskrisen ledde fram till en upphandlingsreform. Målen med att reformen var att modernisera, förenkla, öka effektiviteten i inköpen och sänka kostnaderna genom minskad administration och ökad samordning.

24 [47] Reformen grundades i nya, enklare regler, framtagande av riktlinjer, vägledningar och mallar för upphandlingsdokument samt skapade en kompetenspool med upphandlingsexperter som upphandlande myndigheter kan köpa konsulttjänster från i större upphandlingar. För att underlätta införandet startade Nya Zeeland en upphandlingsakademi med kurser för både offentlig och privat sektor, subventionerade utbildningar i upphandling, införde mentorer, utformade guider och mallar samt moderniserade regelverket. 5.4.5 Erfarenheter från andra länder Sammanfattningsvis visar exemplen från andra länder att digitala reformer kopplat till inköpsprocessen bör kombineras med utbildning för myndigheter och leverantörer samt ett fortlöpande användarstöd. Tydlighet och enkelhet i reglerna är en annan viktig poäng. Förbättrade möjligheter till uppföljning vid övergång till elektronisk inköpsprocess Övergången till e-upphandling och e-handel ger förutsättning att förbättra insamlingen av statistik väsentligt. Detta skulle både förbättra möjligheten att följa upp användningen av elektroniska medel och möjligheterna till uppföljning av den offentliga upphandlingen generellt. Oavsett om Sverige ska samla in uppgifter i efterhand, ha en samlad annonsdatabas eller certifiering av privata annonsdatabaser, bör Sverige ställa sig bakom att tillsätta en arbetsgrupp inom EU där medlemsstaterna kan definiera och bestämma formerna för insamling av uppgifter. Eftersom EU-direktiven inte närmare definierar de olika delarna av e-upphandlingsprocessen måste medlemsstaterna komma överens om sådana definitioner för att statistiken ska bli jämförbar och meningsfull. Huvudspår: Godkännande av annonsdatabaser i Sverige Ett förslag som tidigare lyfts är att en reglering införs som kräver godkännande för att få driva annonsdatabas. 22 En ansvarig myndighet skulle sätta upp ett antal kriterier för godkännande av annonsdatabas och ansvara för att godkänna sådana annonsdatabaser. Som krav för att godkännas ska ägaren bland annat garantera att alla angivna uppgifter samlas in, att de samlas in i rätt format och att de förs vidare 22 Se till exempel Goda Affärer - en strategi för hållbar offentlig upphandling (SOU 2013:12).

25 [47] till statistikansvarig myndighet. Det ska inte krävas någon registrering i systemet för att kunna ta del av upphandlingsdokumenten. Förslaget skulle ge möjlighet att bättre styra vilka uppgifter som samlas in. Därmed möjliggöra uppföljning av användningen av elektroniska medel och förbättra möjligheterna till uppföljning av offentlig upphandling. De insamlade uppgifterna tillgängliggörs i en statistikdatabas för offentlig upphandling. Användare skulle kunna söka statistik till exempel per myndighet, per produktområde eller på riksnivå. Annonserna i godkända databaser skulle inte per automatik tillgängliggöras på en och samma annonsplats. Den ansvariga myndigheten kan däremot föra en lista över alla godkända annonsdatabaser, och tillgängliggöra denna lista. Det skulle dock vara möjligt att skapa en samlad annonsplats senare. Detta förslag erbjuder en möjlighet för regeringen att säkerställa insamling av statistik om användning av elektroniska medel. Förslaget kan anses ha mindre påverkan på konkurrensen på marknaden för annonsdatabaser jämfört med en statlig annonsdatabas (se avsnitt 5.7). Att sätta upp ett ickediskriminerande, transparent och likabehandlande godkännandeförfarande med en ansvarig myndighet för godkännande skulle inledningsvis medföra kostnader. Antalet företag som kan vara intresserade av ett godkännande för att driva annonsdatabas är dock få i dagsläget. Framtida kostnader relaterade till godkännandeförfarandet skulle därför vara begränsade. Däremot skulle en statistikdatabas för offentlig upphandling medföra kostnader både för uppstart och för drift och stöd framöver. Alternativ A: En nationell annonsdatabas för upphandlingar i Sverige Villkoren för dem som tillhandahåller upphandlingsdatabaser skulle kunna regleras på följande sätt: ägaren av upphandlingsdatabasen ska tillgängliggöra alla annonserade upphandlingar i en nationell annonsdatabas. De uppgifter som statistikansvarig myndighet bestämmer ska vara obligatoriska att ange i annonsen. Uppgifterna ska anges enligt standardiserade format och svarsalternativ. Förslaget innebär att upphandlande myndigheter även fortsättningsvis utformar annonser och upphandlingsdokument med ett upphandlingsverktyg. När den upphandlande myndigheten publicerar en annons ska databasägaren enligt detta förslag skicka annonsen vidare i ett bestämt format till den nationella annonsdatabasen för publicering även där. För att accepteras av den nationella databasen ska vissa fält, bestämda av den statistikinsamlande myndigheten, vara obligatoriska, däribland