R-2014/1054 Stockholm den 22 september 2014 Till Justitiedepartementet Ju2014/3799/L1 Sveriges advokatsamfund har genom remiss den 18 juni 2014 beretts tillfälle att avge yttrande över betänkandet Från hyresrätt till äganderätt (SOU 2014:33). Sammanfattning Advokatsamfundet har i huvudsak ingen erinran mot förslagen i betänkandet, men har vissa synpunkter och vill göra vissa påpekanden i enlighet med vad som framgår i det följande. Allmänna synpunkter Utvärdering av bakomliggande reform I propositionen till den tidigare ägarlägenhetsreformen framhölls att effekterna av de föreslagna reglerna i flera hänseenden var svåra att bedöma på förhand. Regeringen menade därför att utvecklingen skulle följas noga och att en tidig utvärdering av reformen skulle genomföras. Dock konstateras i betänkandet att den tidigare ägarlägenhetsreformen av flera skäl bland annat en låg efterfrågan på ägarlägenheter (ägarlägenheter vid nyproduktion) inte fått något egentligt genomslag och att utredningen därför haft ett mycket begränsat underlag för sin utvärdering av den tidigare ägarlägenhetsreformen. Enligt utredningen saknas i många fall underlag för att bedöma om det finns brister i den nuvarande lagstiftningen. När ägarlägenhetsreformen nu föreslås utvidgas, finns det alltså ingen mer detaljerad utvärdering av den tidigare reformen att referera till. Antalet ägarlägenheter som hittills har bildats är också mycket begränsat. Sammantaget ger detta
2 ett svagare underlag för vidare ställningstaganden än som ursprungligen varit avsikten, vilket kan medföra att nu aktuell reform blir mindre ändamålsenlig än om en mer fullständig utvärdering fanns att tillgå. Även utan stöd i någon fullständig utvärdering av den första ägarlägenhetsreformen är det centralt att en utvidgning av ägarlägenhetsreformen utformas så att en fungerande transaktionsmarknad för ägarlägenheter i så fall kan uppnås. Likheter med konsumentköp I betänkandet föreslås ett enligt svensk rätt nytt sätt att överlåta fast egendom, det s.k. omvandlingsförfarandet. Köpare i omvandlingsförfarandet blir enskilda individer, inte någon ekonomisk förening eller annan form av organiserad grupp. Säljaren kommer normalt sett vara en näringsidkare, som bedrivit kommersiell fastighetsförvaltning avseende den aktuella byggnaden och som vid omvandlingen avyttrar ägarlägenheter inom ramen för en kommersiell verksamhet. Enligt Advokatsamfundets uppfattning kan omvandlingsförfarandet därför sägas ha vissa likheter med konsumentköp. Det är oklart om utredningen delar denna utgångspunkt, eftersom någon särskild bedömning av konsumentperspektivet inte redovisas i betänkandet. Såvitt kan bedömas är emellertid inslagen av konsumentskydd i flera avseenden svagare i det tänkta omvandlingsförfarandet än i bostadsrättslagen, trots att omvandlingsförfarandet involverar enskilda individer som köpare, medan det i en bostadsrättsombildning är en ekonomisk förening som är köpare. Ur rättssäkerhetssynpunkt anser Advokatsamfundet att det är av vikt att reformen och de mekanismer som införs, uppfyller sådana krav som kan ställas på lagstiftning som reglerar en transaktionstyp (omvandlingsförfarandet) där stora ekonomiska värden kommer att överlåtas och där partsställningen är obalanserad. Advokatsamfundet vill därför påpeka att skyddet för den enskilde köparen (konsumentskyddet) inte bör vara svagare vid köp efter omvandling till ägarlägenheter, än vid bostadsrättsombildning. Eftersom befintligt regelverk om ägarlägenheter har fått ett mycket begränsat genomslag, bedöms det vara av särskild betydelse att om ägarlägenhetsreformen nu utökas, det sker på ett sätt som skapar goda förutsättningar för en fungerande transaktionsmarknad för ägarlägenheter i Sverige. Allmänt om hyresgästens förköpsrätt vid omvandling till ägarlägenhet (kap. 9) I betänkandet anges att en ägarlägenhet, med hyresgästens samtycke, ska kunna överlåtas till make, sambo eller annan närstående till hyresgästen med följden att hyresgästens hyresrätt upphör. Detta innebär att hyresgästens ställning blir svagare vid omvandling till ägarlägenheter än vad som gäller vid ombildning till bostadsrätt. Det framstår därmed inte som självklart att det föreslagna samtyckeskravet ger hyresgästen ett rimligt skydd. Förslaget om att fastighetsägaren tillsammans med ansökan om fastighetsbildning ska ge in en förteckning över samtliga hyresgäster som har rätt att köpa sin lägenhet, framstår
3 som lämpligt i sak, men det finns i betänkandet ingen utredning eller bedömning huruvida ett sådant förfarande kan anses vara förenligt med personuppgiftslagen. Enligt Advokatsamfundet måste en sådan analys göras innan förslaget kan bli aktuellt för lagstiftning överhuvudtaget. Köpeskilling och ekonomisk information (kap. 9 och 10) Enligt förslaget ska fastighetsägaren innan erbjudande om köp lämnas till hyresgästerna låta besiktiga och värdera byggnaden. Enligt Advokatsamfundet är det av stor vikt att de uppgifter som redovisas för hyresgästerna vid erbjudandet om köp är aktuella. Mot den bakgrunden bör en tidsfrist uppställas inom vilken besiktning och värdering ska genomföras. Enligt Advokatsamfundet bör av rättssäkerhetsskäl och för att främja en fungerande transaktionsmarknad innehållet i fastighetsägarens erbjudande till hyresgäst om köp vara mer omfattande än vad som nu föreslås (jfr författningsförslagets 10 omvandlingslagen). Ekonomisk information som kommer att vara av särskild betydelse för hyresgästerna vid en omvandling, är bland annat information om framtida kostnader för ägarlägenhetens deltagande i de gemensamhetsanläggningar, samfälligheter och liknande som tillskapats vid fastighetsbildningen. I brist på någon redovisad pilotstudie, t.ex. i form av en fiktiv omvandling av en äldre hyresfastighet till ägarlägenheter, kan inte med säkerhet bedömas hur omfattande ekonomisk betydelse gemensamhetsanläggningar etc. kommer att få, men troligen kommer omvandling av ett hyreshus till ägarlägenheter medföra krav på ett antal gemensamhetsanläggningar. Det kommer typiskt sett röra byggnadsdelar av stort ekonomiskt värde, såsom hiss, tak, fasad och tekniska installationer av olika slag (el, VA, ventilation, tele, data, etc.), liksom grönytor och parkeringsgarage/markparkering i vissa fall. Kostnader för drift och underhåll samt investeringsbehov avseende denna typ av gemensamhetsanläggningar bedöms kunna omfatta i sammanhanget betydande belopp, och underhållsfrågor kommer vara av stor vikt vid omvandling av äldre byggnader, t.ex. byggnader från miljonprogrammet (i betänkandet berörs möjligheten till omvandling av byggnader i miljonprogrammet som ett särskilt sannolikt scenario). Om inte hyresgästerna får del av ekonomisk information om dessa gemensamhetsanläggningar, saknas det enligt Advokatsamfundets mening reella möjligheter för hyresgästen att göra en realistisk ekonomisk kalkyl avseende de löpande kostnader som kommer att vara förknippade med ägandet av ägarlägenheten. Att lägga bördan på en hyresgäst att inför köpbeslut och belåning själv söka bedöma dessa framtida kostnader, bedöms dels opraktiskt med hänsyn till att hyresgästen saknar tillgång till uppgift om historiska drifts- och underhållskostnader (vilket däremot fastighetsägaren oftast har), dels olämpligt utifrån konsumentskyddsaspekten och tidsaspekten (hyresgästen har en begränsad tid för att ta ställning till hembudet, jfr författningsförslagets 17 i omvandlingslagen). Avsaknaden av nu angiven ekonomisk information kommer inte bara att försvåra välgrundade köpbeslut, utan även försvåra vid kreditgivning för köp av ägarlägenheter.
4 Eftersom det inte finns några referensuppgifter i samband med omvandling av ett hyreshus till ägarlägenheter, är det svårt att närmare bedöma vad som är en lämplig nivå på ett informationskrav i denna del. Dock bör informationen i vart fall möjliggöra för köpare och kreditgivare att kalkylera de drifts- och underhållskostnader samt investeringsbehov, som kan förväntas vara direkt förknippade med de gemensamhetsanläggningar etc., som ägarlägenheten gjorts delansvarig för vid fastighetsbildningen. Förköpsrätt vid senare försäljningar och andra alternativ för att stärka hyresgästernas ställning (kap. 11) I betänkandet anges att en hyresgäst som köper en andel av en ägarlägenhet inte har rätt till hembud vid senare försäljning av andra andelar i samma ägarlägenhet. För att undvika missförstånd, bör en hyresgäst som vill köpa en andel av en ägarlägenhet upplysas om att denne inte kommer att ha förköpsrätt till resterande del av lägenheten om och i så fall när fastighetsägaren vill sälja denna. I likhet med kravet på skriftligt samtycke från hyresgästen i det fall en make, sambo eller annan närstående alternativt medhyresgäst ska köpa ägarlägenheten, anser Advokatsamfundet att ett krav på skriftligt svar på hembudet bör införas. Det ligger i både hyresgästens och fastighetsägarens intresse att undvika oklarheter i fråga om vad hyresgästen svarar på hembudet. För hyresgästens del handlar det om att säkerställa att dennes förköpsrätt iakttas, och för fastighetsägaren handlar det om att undvika risken för att en överlåtelse till en extern part ogiltigförklaras, (jfr författningsförslaget 21 i omvandlingslagen). Fastighetsbildning villkor för att bilda ägarlägenheter (kap. 14) Förslaget om att en befintlig ansökan om omvandling ska innebära hinder för att anteckna att ansökan om ombildning inkommit till inskrivningsmyndigheten stärker fastighetsägarens egendomsskydd, men innebär samtidigt en teoretisk möjlighet till missbruk. En fastighetsägare som vill förhindra bostadsrättsombildning kan utifrån det aktuella lagförslaget ansöka hos lantmäteriet om omvandling till ägarlägenheter. Ett sådant ärende kan förbli öppet hos lantmäteriet i många år, varunder annan extern försäljning av hela hyresfastigheten synes kunna ske utan förtur för en eventuell bostadsrättsförening, jämfört med att en bostadsrättsförening enligt dagens regelverk hade kunnat ge in en intresseanmälan. Advokatsamfundet anser att möjligheten till missbruk med anledning av förslaget närmare bör undersökas inom den fortsatta beredningen av betänkandet. Möjligen skulle ett sätt att lösa frågan vara att en anteckning om intresseanmälan för ombildning skulle kunna göras även om en ansökan om fastighetsbildning för omvandling till ägarlägenheter har inkommit, dock att intresseanmälan i sådant fall görs subsidiär. Andra lösningar på missbruksproblematiken torde också vara möjliga.
5 Samverkan (kap. 15) Utredningen föreslår ett undantag från röstspärren i 49 samfällighetslagen, dock att detta undantag föreslås begränsas till samfälligheter/gemensamhetsanläggningar inom den byggnad där ägarlägenheterna är belägna. Advokatsamfundet delar bedömningen att införandet av ett undantag från röstspärren framstår som lämpligt. Däremot anser samfundet att avgränsningen till att endast gälla inom berörd byggnad, kommer begränsa tillämpningen av undantaget på ett sätt som drabbar gemensamhetsanläggningar och samfälligheter som är av stor betydelse för ägarlägenheter (såsom markparkering, parkeringsgarage, vägar och grönytor, vilka alla kan vara belägna utanför byggnaden, men fortfarande vara av stor betydelse för ägarlägenheterna). De sakskäl för införandet av undantagsregeln som redovisas i betänkandet, bedöms gälla med liknande styrka i förhållande till sådana anläggningar och samfälligheter. Advokatsamfundets uppfattning om en mer lämplig avgränsning, är att undantaget i stället ska gälla för sådana samfälligheter och gemensamhetsanläggningar som inrättas eller omprövas vid fastighetsbildningsbeslutet varigenom ägarlägenheterna tillskapas. Ur ett praktiskt perspektiv vore dessutom olyckligt om olika majoritetsregler gällde för olika gemensamhetsanläggningar som ägarlägenheterna deltar i. En sådan ordning skulle dessutom skapa betydande risker för oreda och misstag vid beslutsfattande i ekonomiska frågor. Egendomsskydd (kap. 7 och 8) I betänkandet redovisas vissa resonemang om egendomsskyddet enligt Europakonventionen och regeringsformen i relation till utformningen av hyresgästens rätt att köpa ägarlägenheter (bl.a. avsnitt 7.3.2 och 8.6.2). Utredningens uppfattning är att eftersom fastighetsägaren själv kan välja om han eller hon vill omvandla, torde en regel som förutsätter att omvandlingen är förenad med en skyldighet att erbjuda de nybildade fastigheterna till försäljning, inte stå i strid med egendomsskyddet. Advokatsamfundet anser inte att denna bedömning har någon egentlig grund, eftersom det inte är självklart att ett inledande moment av frivillighet läker eventuella efterföljande oproportionerliga tvångsåtgärder. Enligt Advokatsamfundets uppfattning bör denna fråga analyseras ytterligare under ärendets fortsatta beredning. Inteckningsfrågor, panthavares ställning (kap. 9 och 11) Ur ett kreditgivar- och panthavarperspektiv kommer en omvandling till ägarlägenheter att få olika effekter i olika skeden. I skedet innan eventuella överlåtelser till hyresgästerna har skett vid omvandlingen, kommer panthavarens situation ha förändrats från att panträtten gällde i en fastighet med ett hyreshus till att panträtten i stället gäller i stamfastigheten och ett antal ägarlägenheter (JB 6:11). Enligt gällande rätt är detta en förändring som panthavaren inte kan förhindra. Panthavaren får nöja sig med att panten består. Endast om avstyckning ska ske inteckningsfritt krävs panthavarens samtycke (FBL 10:8a). Det som i anslutning till nu aktuellt lagförslag talar för att det kan ifrågasättas om panthavarens ställning vid lantmäteriförrättningen bör stärkas, är att panträtten vid avstyckning för
6 omvandling till ägarlägenheter förändras i ett annat avseende, från att gälla i en fritt överlåtbar hyresfastighet till att gälla i ägarlägenheter som är belastade av förköpsrätt för hyresgäst och vissa närstående. Utredningen synes vara av uppfattningen att den lagreglerade förköpsrätten som därigenom tillskapas, kan få effekter för fastighetens värde som pantobjekt (jfr s. 183). Typiskt innebär överlåtelsebegränsningar någon form av värdepåverkan. Det faktum att förköpsrätten inte kan utövas vid exekutiv auktion, men består och alltjämt belastar ägarlägenheterna efter sådan auktion, talar i samma riktning. Att befintliga panthavare inte ges något skydd mot en sådan risk för värdeförsämring på befintliga panträtter, anses av Advokatsamfundet inte vara acceptabelt ur ett rättssäkerhetsperspektiv och inte heller för fastighetskreditgivningen generellt. Ett sätt att möta den potentiella försämringen av pantens värde, vore att införa ett krav på samtycke från panthavare vid fastighetsbildningen, för att avstyckning av ägarlägenheter från en pantsatt fastighet ska kunna ske. Enligt Advokatsamfundet måste denna fråga övervägas närmare under det fortsatta lagstiftningsarbetet, liksom eventuella effekter på inteckningsfrågor i andra skeden av omvandlingen. SVERIGES ADVOKATSAMFUND Anne Ramberg