Granskning av kommunens rutiner för att upprätthålla en god offentlighetsstruktur KPMG Bohlins AB Datum Antal sidor: 10
Innehåll 1. Sammanfattning och rekommendationer 1 2. Uppdrag 3 3. Bakgrund 3 4. Revisionsmål 3 5. Genomförande 4 6. Offentlighetsprincipen 4 7. Offentlighetsstrukturen i kommunen 5 7.1 Arkivlagen 5 7.2 Dokumenthanteringsplan 5 7.3 Delegationsordning/delegeringsförteckning 5 7.4 Posthanteringsrutiner 6 7.5 Utlämnande av en allmän handling 7 7.6 Utbildning för förtroendevalda och personal i kommunen 8 7.7 Intern kontroll 8
1. Sammanfattning och rekommendationer KPMG har fått i uppdrag av s förtroendevalda revisorer att granska kommunens fastställda rutiner för att. Granskningen har omfattat kommunstyrelsen, barn- och utbildningsnämnden och omvårdnadsnämnden. I sammanfattningen redogörs för resultatet av granskningen och våra rekommendationer för att åtgärda de brister som konstaterats. Finns beslutade och ändamålsenliga rutiner i kommunen som säkerställer allmänhetens rätt att ta del av allmänna handlingar. Granskningen visar att det finns ett reglemente samt beslutade och ändamålsenliga rutiner som, om de följs, säkerställer allmänhetens rätt att ta del av allmänna handlingar. Fullgör kommunstyrelsen sin skyldighet som arkivmyndighet? Arkivreglementet som antogs av kommunfullmäktige 1992 bör ses över och eventuellt revideras. I reglementet fastställs att kommunstyrelsen är kommunens arkivmyndighet. Arkivmyndigheten skall bl.a. utöva tillsyn över att kommunens myndigheter fullgör sina skyldigheter vad gäller arkivvården. I kommentarerna till reglementet anges att tillsynen bör dokumenteras genom skriftliga rapporter. Granskningen visar att arkivmyndigheten inte har bedrivit någon tillsyn över nämndernas arkiv. I både arkivlag och reglemente anges att arkivbeskrivning och arkivförteckning skall upprättas. För kommunstyrelsen och omvårdnadsnämnden finns arkivbeskrivning men det finns ingen beskrivning för barn- och utbildningsnämnden. Arkivförteckning saknas för styrelsen och de nämnder som ingått i granskningen. Arkivreglementet anger vidare att varje myndighet skall upprätta en dokumenthanteringsplan som beskriver myndighetens handlingar och hur dessa hanteras. För barn- och utbildningsnämnden och omvårdnadsnämnden finns en dokumenthanteringsplan upprättad. Däremot saknas en sådan plan för kommunstyrelsen. För att kommunstyrelsen ska kunna anses fullgöra sin skyldighet som arkivmyndighet bör styrelsen se till att tillsyn utövas och att dokument som enligt lag och reglemente skall finnas upprättas. Efterlevs befintliga rutiner vid de förvaltningar som ingått i granskningen? I styrelsens och i respektive nämnds delegationsordning finns angivet vem som är delegat när det gäller att fatta beslut om att avslå en begäran om utlämnande av allmän handling eller uppställande av förbehåll vid utlämnande av allmän handling. Kommunfullmäktiges beslut från juni 2003 avseende avgifter för kopior av allmänna handlingar utnyttjas inte. För att beslutet skall kunna tillämpas krävs att anvisningar utarbetas. 1
Rensning och gallring av handlingar tillämpas för barn- och utbildningsförvaltningen och omvårdnadsförvaltningen i enlighet med anvisningar i deras dokumenthanteringsplaner. För handlingar som framställs vid de olika enheterna används material som är arkivbeständigt. Rutiner för posthanteringen tillämpas och vid varje enhet finns ersättare för registrator utsedd. Förvaltningarna efterlever i allt väsentligt befintliga rutiner vid sin hantering av allmänna handlingar. Anpassning av rutiner till ny teknik Det finns en IT-säkerhetsinstruktions utarbetad för användare i kommunen. I instruktionen behandlas bl.a. offentlighet, sekretess och e-post. Barn- och utbildningsförvaltningens rutiner kring allmänna handlingar omfattar e-post som sänds till enskilda anställda. I omvårdnadsförvaltningens rutiner för allmän administration ingår e-post-policy. Utbildning för förtroendevalda och personal i offentlighet, sekretess och arkivering. Alla förtroendevalda i kommunen har erbjudits att delta i en introduktionsutbildning. Utbildningen som att avser allmän kommunalkunskap kommer att genomföras under våren. Inom kommunen planeras även för kontinuerlig utbildning för förtroendevalda i bl.a. offentlighet och sekretess. Arkivassistent och registratorer har tagit del av främst externa utbildningar. 2
2. Uppdrag KPMG har fått i uppdrag av s förtroendevalda revisorer att granska kommunens fastställda rutiner för att. 3. Bakgrund Pappersflödet i en kommun av Söderhamns storlek är omfattande. Handlingar kommer i form av brev från medborgare och myndigheter, internpost skickas mellan förvaltningar och handläggare, e-post skickas och tas emot till/från allmänheten, myndigheter, inom och mellan förvaltningar mm. Ny teknik genom e-post har inneburit delvis förändrade förutsättningar för hantering av allmänna handlingar. Risk finns att kommunens rutiner inte har anpassats till dagens förutsättningar och att offentliga handlingar därav inte blir offentliga. För att kommunen skall kunna upprätthålla en god offentlighetsstruktur är det dessutom väsentligt att kommunens personal erhåller anpassad information och utbildning i offentlighet, sekretess och arkivering. Lagar ställer krav på hur handlingar skall hanteras. Myndighetsinsyn för medborgare regleras i tryckfrihetsförordningen, sekretesslagen och arkivlagen. Tryckfrihetsförordningen reglerar vad som är en allmän handling och allmänna handlingars offentlighet. Sekretesslagen reglerar bland annat krav på registrering av allmänna handlingar och möjligheten att sekretessbelägga handlingar. Arkivlagen behandlar förvaring och förutsättningar för gallring av allmänna handlingar. I kommunen finns ett centralarkiv. Varje nämnd har även ett eget arkiv. Handlingar från nämndernas arkiv överlämnas till centralarkivet enligt anvisningar i respektive nämnds dokumenthanteringsplan. 4. Revisionsmål Granskningens huvudmål är att bedöma om kommunen har beslutade och ändamålsenliga rutiner som säkerställer allmänhetens rätt att ta del av allmänna handlingar. I övrigt skall bland annat följande granskas: Undersöka hur kommunstyrelsen fullgör sin skyldighet som arkivmyndighet. Kontrollera efterlevnaden av befintliga rutiner vid några av kommunens förvaltningar. Undersöka om kommunen har anpassats sina rutiner till ny teknik. Konstatera om kommunen bedriver utbildning för personal och förtroendevalda i frågor som offentlighet, sekretess och arkivering. 3
5. Genomförande Granskningsarbetet har bedrivits genom studier av för granskningen relevanta dokument som fastställda rutinbeskrivningar, delegationsordning, arkivreglemente, dokumenthanteringsplaner, och IT-säkerhetsinstruktion. Vidare har intervjuer genomförts med arkivassistent, registratorer och förvaltningschefer. Granskningen har omfattat kommunstyrelsen, barn- och utbildningsnämnden och omvårdnadsnämnden. en har saklighetsgranskats av kommunstyrelseförvaltningens kanslichef och nämndernas förvaltningschefer. Dagney Hansson har varit projektansvarig. Magnus Larsson har deltagit i egenskap av sin roll som kundansvarig i kommunen. 6. Offentlighetsprincipen Offentlighetsprincipen är fastställd i grundlagen tryckfrihetsförordningen (TF). Principen innebär att allmänheten och massmedierna ska ha insyn i statens och kommunernas verksamhet samt kunna bedriva medborgerlig kontroll över myndigheternas handlande. Offentlighetsprincipen innebär att: Alla svenska och utländska medborgare har rätt att läsa myndigheternas allmänna offentliga handlingar. Tjänstemän och andra som arbetar i staten eller kommunerna har rätt att berätta vad de vet för utomstående (yttrandefrihet för tjänstemän m.fl.). Tjänstemän har också speciella möjligheter att lämna uppgifter till massmedia (meddelarfrihet för tjänstemän m fl.). Rätten att läsa de handlingar som finns hos myndigheterna begränsas på två sätt: Allmänheten har bara rätt att läsa sådana handlingar som betecknas som allmänna handlingar. En del allmänna handlingar är hemliga. En allmän handling är en handling, tryckt eller elektronisk, som förvaras hos en myndighet och enligt särskilda regler anses inkommen dit eller upprättad där. Handlingen kan vara ett vanligt pappersdokument eller en framställning som kan läsas, avlyssnas eller uppfattas på annat sätt med ett tekniskt hjälpmedel. 4
7. Offentlighetsstrukturen i kommunen 7.1 Arkivlagen I bl.a. arkivlagen (SFS 1990:782) och i arkivförordningen (SFS 1991:446) regleras vården av kommunala arkiv. Arkivlagen 6 fastslår att myndigheten ska upprätta dels en arkivbeskrivning som ger information om vilka slag av handlingar som kan finnas i myndighetens arkiv och hur arkivet är organiserat, dels en systematisk arkivförteckning. Förteckningen ska vara systematisk och ange vilka handlingar som förvaras i kommunens arkiv. Enligt arkivlagen 16 får kommunfullmäktige eller landstingsfullmäktige meddela föreskrifter om arkivvården inom kommunen, i den utsträckning något annat inte är särskilt föreskrivet. Kommunfullmäktige antog 1992-12-21, 206 arkivreglemente för. I reglementet fastställs att kommunstyrelsen är kommunens arkivmyndighet Arkivmyndigheten har som uppgift att se till att vården om kommunens arkiv fungerar och enligt arkivförordningen 5 ska arkiv regelbundet inspekteras av respektive myndighet. Inspektionen skall enligt kommentarerna till reglementet dokumenteras genom skriftlig rapport. 7.2 Dokumenthanteringsplan I arkivreglementet anges att varje myndighet skall upprätta en plan som beskriver myndighetens handlingar och hur dessa hanteras (dokumenthanteringsplan). Kommunstyrelsens förvaltning har inte någon dokumenthanteringsplan. Det anges dock att det är ett högt prioriterat område att utarbeta en plan. När dokumenthanteringsplan saknas krävs enligt arkivreglementet beslut i styrelsen för att kunna genomföra en gallring. Vid kommunstyrelsens förvaltning gallras utan beslut i styrelsen. Barn- och utbildningsnämndens dokumenthanteringsplan ger för verksamhetsområdena administration och barn/elever anvisningar för hanteringen av deras handlingar när det gäller gallring, bevarande, när handlingarna ska lämnas till centralarkiv och anmärkning. I planen finns även rutiner för allmänna handlingar beträffande administration, personal och barn/elever. Omvårdnadsnämndens dokumenthanteringsplan ger för olika handlingar anvisningar om bevarande/gallring och eventuell anmärkning. Integrerat i planen finns även förvaltningens arkivbeskrivning. 7.3 Delegationsordning/delegeringsförteckning I styrelsens och nämndernas delegationsordningar/delegeringsförteckning finns uppgift om vem som har rätt att besluta att avslå en begäran om utlämnande av allmän handling eller uppställande av förbehåll vid utlämnande av allmän handling. I omvårdnadsnämndens delegeringsförteckning står även utlämnande av allmän handling till enskild eller annan myndighet. 5
Kommentar För kommunstyrelsen och omvårdnadsnämndens finns arkivbeskrivning medan barn- och utbildningsnämnden saknar en utarbetad beskrivning. Arkivförteckning saknas för styrelsen och nämnderna som ingått i granskningen. Eftersom arkivlagen fastslår att det skall finnas en arkivbeskrivning och arkivförteckning bör kommunstyrelsen och nämnderna se till att de dokument som saknas blir utformade. Arkivreglementet som fastställdes av kommunfullmäktig år 1992 bör ses över och eventuellt revideras. Av genomförda intervjuer framkom att arkivmyndigheten inte genomfört någon inspektion av kommunens arkiv. Kommunstyrelsens förvaltning saknar en dokumenthanteringsplan. Det är en brist att den nämnd som är arkivmyndighet inte följer bestämmelserna i det fastställda arkivreglementet. 7.4 Posthanteringsrutiner All post som kan räknas som allmän handling och inkommer till kommunen ska i princip registreras om den ej är av ringa betydelse. Som ringa betydelse kan exempelvis reklam och inbjudningar till kurser räknas. Lagkravet på diarieföring och registrering grundar sig bl.a. på allmänhetens rätt till insyn i den offentliga verksamheten. Vid registrering (sekretesslagen 15 kap 1 och 2) av en allmän handling ska framgå: 1. datum, då handlingen kom in eller upprättades, 2. diarienummer, 3. från vem handlingen har kommit in eller till vem den har expedierats. 4. i korthet vad handlingen rör. I samma lag föreskrivs att uppgifterna i punkterna 3 och 4 ska vid registrering utelämnas eller särskiljas om det behövs för att registret i övriga delar ska kunna visas upp för allmänheten. Inkommen post, som inte diarieförs t.ex. ansökningar till tjänster och inbjudningar till kurser sätts upp på en postlista. Inom kommunen används diariesystemet Lis/Lär som registratorerna uppgav vara bra och användarvänligt. Eftersom all post ska diarieföras utan dröjsmål är det viktigt att post inte ligger oöppnad om någon är frånvarande. Det innebär att kommunen måsta ha väl inarbetade rutiner för hur post (inklusive e-post) skall öppnas. Post som är direktadresserad (d.v.s. namnet står för kommunadressen) får enligt brottsbalken inte öppnas av annan (brytande av posthemlighet) om innehållet rör dennes personliga förhållanden. Registrator eller annan inom kommunen som öppnar inkommen post kan efter att ha fått fullmakt även öppna direktadresserade postförsändelser och e-post. Om fullmaktsförfarande ej tillämpas 6
måste den enskilde även vid semester och sjukdom själv öppna sin direktadresserade post samt ansvara för att registrering genomförs. Inom omsorgsförvaltningen finns utarbetade rutiner för posthantering som t.ex. inkommen, förvarad och upprättad handling, sekretess, privatadresserad post, e-post policy, diarium, intern post och utgående post. Vid omsorgsförvaltningen bedömdes det som att posthanteringen fungerar bra även i de olika verksamheterna. För verksamheterna inom barn- och utbildningsförvaltningen finns fastställda rutiner kring allmänna handlingar och om post till anställd. Handläggning av post och e-post uppgavs i stort sett fungera bra både centralt och inom verksamheterna. Vid de tre förvaltningarna finns utsedda ersättare för registrators ledighet och annan frånvaro t.ex. på grund av sjukdom. Vidare har registratorerna fått fullmakt som visar att de har rätt att öppna personadresserad post. Inom kommunen finns en IT-säkerhetsinstruktion utarbetad för användare som bl.a. informerar om offentlighet och sekretess, lagring av information samt e-post. Kommentar Inom de granskade förvaltningarna finns fungerande rutiner som tillämpas för både vanlig post och e-post. Eftersom det finns utsedda ersättare för registratorerna bör det inte finnas någon risk för att post skall bli liggande oöppnad. 7.5 Utlämnande av en allmän handling Av tryckfrihetsförordningen 2 kap 12 framgår att en allmän handling som får lämnas ut skall på begäran genast eller så snart det är möjligt lämnas ut. Den som vill se allmänna handlingar får inte tillfrågas om sin identitet eller vilket syfte han har med sin begäran. Det finns dock undantag för handlingar som är belagda med sekretess. I sekretesslagen kap 14 regleras i vilka fall sekretessbelagda uppgifter får lämnas ut. Allmänheten har rätt att hos myndigheten utan avgift ta del av allmänna handlingar. Myndigheten har dock rätt att ta ut en av fullmäktige fastställd taxa om en kopia begärs av den allmänna handlingen. Kommunfullmäktige beslöt i juni 2003 att anta taxa för bl.a. uttag av avgift för kopia av allmänna handlingar att gälla fr.o.m. 2003-07-01. Det finns dock inga utformade tillämpningsanvisningar. De intervjuade registratorerna och arkivassistenten uppgav att antagen taxa för uttag av avgift för kopior inte tillämpas eftersom inga anvisningar finns utformade. Utlämnande av en allmän handling upplevdes inte av registratorerna och arkivassistenten som något problem. Kommentar Bestämmelser när det gäller utlämnande av allmän handling verkar vara väl kända vid de granskade förvaltningarna. Anvisningar för hur taxan för uttag av avgift för kopior av allmänna handlingar skall tillämpas bör utarbetas. 7
7.6 Utbildning för förtroendevalda och personal i kommunen Eftersom en ny mandatperiod har tagit sin början har kommunen inbjudit de förtroendevalda att delta i en introduktionsutbildning i allmän kommunal kunskap. Inom kommunstyrelsen har ett projekt för att undersöka behovet av kompetensutveckling genomförts. Som ett resultat av projektet planeras att utbildning kontinuerligt ska genomföras för de förtroendevalda. Utbildningen kommer bl.a. innefatta personuppgiftslagen, offentlighet och sekretess. Arkivassistent och registratorer har deltagit i främst externa utbildningar om offentlighet, sekretess och arkivering. 7.7 Intern kontroll Ingen av de nämnder som ingått i granskningen har något kontrollmoment som avser arkiv/diarium i sina interna kontrollplaner Falu som ovan KPMG Bohlins AB Magnus Larsson Kundansvarig Dagney Hansson Projektansvarig 8