Revisionsrapport Gnesta kommun Ink: 2014-12- 10 Dnr För handläggning.. Sofia Nylund Intern kontroll avseende inköp från externa leverantörer inom kultur- och,f nestå kommun pwc
Innehållsförteckning 1. Sammanfattande bedömning 1 2. Inledning 3 2.1. Bakgrund 3 2.2. Revisionsfråga, revisionskriterier och kontrollmål 3 2.3. Revisionsmetod 3 2.4. Tidigare genomförd granskning 4 2.4.1. Granskningsresultat 4 2.4.2. Svar från kommunen 4 2.4.3. Vidtagna åtgärder 4 3. Organisation av inköp 6 3.1. Allmänt om inköp 6 3.2. Beställare på kultur- och teknikförvaltningen 6 4. Inköp av varor och tjänster sker i enlighet med lagstiftningen 7 4. 1. Verifiering av inköp över direktupphandlingsgränsen 7 4. 2. Bedömning 8 5. Kontroll av fakturor sker mot avtal och leverans 9 5.1. Verifiering av fakturerade priser 9 5.1.1. Avtal: Projektledare 9 5.1.2. Avtal: Måleriarbete 9 5.1.3. Avtal: Arkitekter lo 5.1.4. Avtal: Arkeologisk utredning lo 5.1.5. Avtal: Maskinentreprenad Leif Karlsson Grävmaskin AB 11 5.2. Bedömning 11 6. Attest av inköp 12 6.1. Verifiering 12 6.2. Bedömning 13 7. Bokförda inköp är hänförliga till rätt objekt 7.1. Verifiering 14 7.2. Bedömning 15 8. Avtal har undertecknats av behörig person 16 8.1. Verifiering 16 8.2. Bedömningen 17 9. Jävsförhållanden avseende upphandling och inköp 18 9.1. Verifiering 18 9.2. Bedömning 18 December 2013 Gnesta kommun
1. Sammanfattande bedömning På uppdrag av revisorerna i Gnesta kommun har granskat inköp och upphandling inklusive jävsförhållanden på kultur-och. Granskningen syftade till att besvara följande revisionsfrågor: Är kultur-och s interna kontroll tillräcklig vad gäller inköp från externa leverantörer? Är kultur-och s interna kontroll tillräcklig vad gäller jävsförhållanden avseende upphandling och inköp? Utifrån genomförd granskning är vår sammanfattande bedömning att kultur- och s interna kontroll vad gäller inköp från externa leverantörer och jävsförhållande avseende upphandling och inköp inte är tillräcklig och uppvisar stora brister. Vår bedömning grundar sig på följande iakttagelser: Inköp inte alltid sker i enlighet med lagstiftningen. Vår verifiering visar att det görs otillåtna direktupphandlingar från ett flertal leverantörer. Vidare noterar vi att avrop görs från det kommunala bolagets ramavtal trots att kommunen enligt avtalen inte är avropsberättigad. I kontrollen av att faktureringen från leverantörer överensstämmer med tecknade avtal konstaterades att det för endast en av de granskade leverantörerna gick att stämma av avtalade priser. För två av leverantörerna var fakturerade priser högre än avtalat, för en leverantör var fakturorna för dåligt specificerade och för en leverantör har ingen prisbilaga tillhandahållits oss. Att en beslutsattestant har möjlighet att godkänna en ekonomisk transaktion endast genom en attest är inte i enlighet med tvåhandsprincipen och bedöms vara kopplad till risker kopplat till bristande internkontroll och i värsta fall oegentligheter. Vår verifiering visar att hälften av de granskade fakturona endast har attesterats av en person. Tvåhandsprincipen är dock inget krav i kommunens attestreglemente och därmed följer förvaltningen kommunens regler. Ur ett interkontrollperspektiv gör vi dock bedömningen att tvåhandprincipen behöver tillämpas. Förvaltningen har mycket få beslutsattestanter och väldigt många objektskoder. Detta i kombination med att det görs frånsteg från tvåhandprincipen samt att alla förvaltningens anställda är potentiella inköpare gör att vi ställer oss frågande till hur beslutsattestanterna rimligen kan säkerställa de tre attestmomenten som framgår av kommunens rutiner. Gnesta kommun 1 av 19
Det är svårt att bedöma huruvida bokförda utgifter/kostnader har hänförliga till rätt objekt. Vi kan konstatera att konteringen inte alltid är konsekvent och att det till och med finns sådana konteringen som ser felaktiga ut. Detta kan dock även delvis förklaras av att fakturorna i vissa fall är bristfälliga samt att samlingsfakturor inte alltid delas upp på olika objekt. Vår verifiering visar att fyra av fem granskade avtal har undertecknats av behörig. Eftersom nämndens delegationsordning är otydlig kan vi inte bedöma huruvida det femte avtalet är korrekt undertecknat. Vidare noterar vi att nämndens delegationsordning strider mot kommunallagen gällande anmälan av vidaredelegerade beslut samt att delegationsordningens punkter är otydliga och det är svårt att skilja mellan de olika besluten. Vi noterar att det finns ett visst förebyggande arbete för att förhindra jävsförhållande gällande inköp och upphandling, bl.a. informeras samtliga anställda årligen och det görs en årlig inventering av samtliga anställdas bisysslor på förvaltningen. Det är även positivt att kommunen under 2013 antog en policy som behandlar mutor och otillbörliga förmåner. En risk med att det finns så få upphandlade avtal är dock att inköparen går till en leverantör som denne har en personlig relation till. Detta kan vara både medvetet och omedvetet. Utöver ovanstående gör vi iakttagelsen att nästintill inga åtgärder har vidtagits med anledning av den granskning av inköp och upphandling som gjordes 2013. Vidare kan vi se att återrapporteringen till kommunstyrelsen avseende vidtagna åtgärder ännu inte har gjorts, trots att den skulle ha gjorts senast i mars 2014. Detta förklaras av att det inte har funnits resurser i form av personal för att vidta åtgärder. Gnesta kommun 2 av 19
2. Inledning 2.1. Bakgrund I samband med genomförd väsentlighets- och riskanalys samt utifrån iakttagelser från granskningen av inköp och upphandling 2013 har revisorerna valt att göra en granskning av inköp och upphandling inklusive jävsförhållanden på kultur-och. 2.2. Revisionsfråga, revisionskriterier och kontrollmål Följande revisionsfrågor ska besvaras: Är kultur-och s interna kontroll tillräcklig vad gäller inköp från externa leverantörer? Är kultur-och s interna kontroll tillräcklig vad gäller jävsförhållanden avseende upphandling och inköp? Följande kontrollmål ska följas upp: Inköp av varor och tjänster sker i enlighet med lagstiftningen Inköp av varor och tjänster sker i enlighet med tecknade avtal Inköp av varor och tjänster är hänförliga till rätt projekt Inköp av varor och tjänster har attesterats korrekt Avtal har undertecknats av behörig person Det finns ett förebyggande arbete för att förhindra jäv, korruption och oegentligheter 2.3. Revisionsmetod Följande granskningssteg har genomförts för att följa upp kontrollmålen och därmed besvara revisionsfrågan: Granskningen genomfördes i följande steg: Intervjuer med berörda tjänstemän Registeranalys av nämndens samlade köp från externa leverantörer. Vad köps och från vem görs köpen? Vem attesterar köpen? Kontroll av fakturor kopplade till fem avtal för att se huruvida nämnden erhåller rätt produkt/tjänst till rätt pris i enlighet med gällande avtal. Kontroll av att bokförda inköp är hänförliga till rätt objekt Kontroll av att inköp har attesterats korrekt Kontroll att avtal har tecknats av behörig person Genomgång av förvaltningens förebyggande arbete för att förhindra jäv, korruption och oegentligheter. Gnesta kommun 3 av 19
2.4. Tidigare genomförd granskning 2.4.1. Granskningsresultat På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Gnesta kommun granskade kommunstyrelsens inköp och upphandling. Den sammanfattande bedömningen var att kommunstyrelsens inköps- och upphandlingsverksamhet inte var ändamålsenligt organiserad avseende inköp från ramavtalsleverantörer. I granskningen noterades bland annat följande: En ny upphandlingspolicy hade nyligen antagits av kommunfullmäktige. Denna bedömdes som ändamålsenlig. Däremot framgick av granskningen att efterlevanden av policyn skulle bli svår utifrån dåvarande förutsättningar. Det fanns ingen utbildning för kommunens beställare. Vidare visade granskningen att kommunens ram-/avtalsregister inte var uppdaterat. Andelen inköp från kommunens ramavtalsleverantörer var synnerligen lågt. Detta förklarades delvis av att kommunen hade få ramavtalsleverantörer. Granskningen visade även att inköp gjordes från andra leverantörer än de upphandlade. Efter genomförd granskning lämnades följande rekommendationer till kommunstyrelsen: Säkerställa att kommunen har ramavtal inom de områden som behövs Säkerställa att inköp görs från upphandlade leverantörer, exempelvis genom att tillse att beställare erhåller adekvat utbildning inom området Säkerställa att tillämpningsanvisningar utarbetas till kommunens nya upphandlingspolicy 2.4.2. Svar från kommunen Av svaret från kommunstyrelsen (2013-11-25) framgick att följande åtgärder skulle vidtas: En ny ändamålsenlig avtalsdatabas hade köpts in och skulle tas i drift i början av 2014. Kommunen hade påbörjat ett arbete med att ta fram en inköpshandbok samt instruktioner för direktupphandling. En upphandlingsgrupp hade startats. En intern utbildning för gruppen skulle hållas under 2013. Ett arbete med att identifiera köparna i kommunen hade påbörjats. Av beslutet framgick även att kommunchefen senast mars 2014 skulle redovisa vidtagna åtgärder. Någon sådan redovisning har dock inte gjorts. 2.4.3. Vidtagna åtgärder Upphandlingsfunktionen i Gnesta kommun ligger på en person där tjänsten fram till nu haft även haft flera funktioner (bl.a. kontakperson till kommunens försäkringsagent, sekreterare i socialnämnden och arvodeskommittén och ansvarig för kommunens valarbete). Gnesta kommun 4 av 19
Från och med hösten 2014 har ansvaret som sekreterare i nämnd tagits bort. Efter årsskiftet flyttar upphandlingsfunktionen organisatoriskt till ekonomiavdelningen och kommer då uteslutande att arbeta med upphandlingar samt ha kontakt med kommunens försäkringsagent. Sedan hösten 2013, när rapporten om kommunens upphandlingar kom, har en nyanställning gjorts på den ovan beskrivna tjänsten. Vidare uppges att årets val har tagit väldigt mycket av tiden för denna tjänst i anspråk. Detta har medfört att kommunens arbete med att förbättra upphandlingsarbetet inte har hunnits med på samma sätt som man hade önskat. Gnesta kommun 5 av 19
3. Organisation av inköp 3.1. Allmänt Gnesta kommun står inför stora satsningar inom den närmaste framtiden. Det handlar om cirka 130 miljoner kronor avsatta för underhåll och förnyelse av VAverksamheten, centrumförnyelsen, Storgatan och Frösjö strand. Enligt uppgift håller kommunen därför på att upphandla ramavtal för att få tillgång till kompetens inom den tekniska verksamheten för projektledning, planering, projektering, byggande etc. Enligt uppgift har en del arbete redan genomförts, exempelvis inom VAverksamheten för att öka underhållet och förnyelse av ledningsnät och anläggningar. För att kunna följa gällande lagstiftning har konsulter direktupphandlats för akuta åtgärder i samband med miljötillsyn. Mycket angelägna åtgärder har även utförts för att förbättra arbetsmiljön och driftsäkerheten i vattenverk och avloppsreningsverk. Enligt uppgift håller de mest akuta åtgärderna på att genomföras och utrymmet för direktupphandling har utnyttjas för detta syfte. Det uppges nu vara angeläget att för den kommande långsiktiga planeringen upphandla ramavtal för framtida arbeten. Dessutom arbetar kommunen också på att utveckla dokumentationen och kvalitetssäkringen i samband med all upphandling. Målet är att på ett effektivt sätt arbeta med de kommande stora utvecklingsprojekten i Gnesta kommun, enligt uppgift. 3.2. Beställare på kultur- och teknikförvaltningen Det finns inga utsedda beställare på kultur- och teknikförvaltningen. Eventuella begränsningar gällande inköpbelopp framgår av delegationsordningen (se mer om delegationsordningen i avsnitt 8). I dagsläget finns det varken inköpsutbildning eller gällande inköpsreglemente för de som gör inköp i kommunenl. 1 Något som även noterades i granskningen 2013. Gnesta kommun 6 av 19
4. Inköp av varor och tjänster sker i enlighet med lagstiftningen Som ett led i granskingen har samtliga leverantörer där inköp gjorts över direktupphandlingsgränsen kontrollerats mot underliggande upphandling. 4.1. Verffiering av inköp över direktupp handlingsgränsen Under granskningsperioden har inköp över direktupphandlingsgränsen gjorts från sammanlagt 26 leverantörer till ett värde av cirka 24 mnkr2. Av de 26 leverantörerna har vi kunnat bekräfta att tretton av leverantörerna är upphandlade, se tabell 1. Tabell 1. Kontroll av leverantörer Antal (st) Andel (%) Belopp (kr) Andel (%) Upphandlad leverantör 13 50 17 195 669 71 Ej upphandlad leverantör 13 50 6 887 371 29 Totalt 26 100 24 083 040 100 Av tabellen ovan kan utläsas att majoriteten beloppsmässigt (71 procent) har köpts från leverantörer där förvaltningen har kunnat påvisa att leverantören är upphandlad. Dock noterar vi att tre av leverantörerna är upphandlade av det kommunala bolaget Gnestahem. Kommunen är dock endast avropsberättigad från ett av dessa avtal. De tretton leverantörer där någon upphandling inte har kunnat påvisas presenteras i bilaga 1. För några leverantörer har förvaltningen lämnat en rimlig förklaring till varför inköp över direktupphandling har gjorts, bl.a. att inköpen faller inom ramen för LUF eller att inköp gjorts efter att direktupphandlingsgränsen ändrades (2014-07-01). Det återstår dock ett antal leverantörer där förvaltningen gjort otillåten direktupphandling. Enligt uppgift från förvaltningen har upphandlingsarbetet brustit främst inom VA. Detta på grund av att verksamheten har varit i dåligt skick och att många insatser har genomförts med kort varsel. Det uppges att det som prioriterats är, förutom påpekanden från tillsynsmyndigheter, säkerhet, miljö och arbetsmiljö. 2 Inledningsvis har vi valt att använda upphandlingsgränsen som gällde fram till den 1 juli 2014 LOU. Detta eftersom granskningsperioden till största delen omfattas av denna gräns. I bilaga 1 finns dock en närmare presentation över vilken perioden som inköpen gjorts, d.v.s. före eller efter 1 juli 2014, samt om direktupphandlingsgränsen för LOU eller LUF har använts. Gnesta kommun 7 av 19
4.2. Bedömning Vi kan konstatera att inköp inte alltid sker i enlighet med lagstiftningen. Vår verifiering visar att det görs otillåtna direktupphandlingar från ett flertal leverantörer. Vi noterar att förvaltningen redan föregående år gjorde inköp över direktupphandlingsgränsen från flera av dessa leverantörer. Att upphandling trots detta inte har gjorts tyder på dålig framförhållning. Vi vill även påpeka att det inte är tillåtet att dela upp ett anskaffningsbehov i mindre delar i syfte att på så vis komma under gränsen för direktupphandling. Vidare noterar vi att avrop görs från det kommunala bolagets ramavtal trots att kommunen inte är avropsberättigad enligt två av avtalen. I normalfallet bör det framgå av ramavtalet vilka enheter som är avropsberättigade. Det framgår dock inte av två avtalen att kommunen är avropsberättigad. Vidare borde det även ha framgått av förfrågningsunderlaget vilka som skulle få avropa från det framtida ramavtalet. Detta för att anbudsgivaren skall ha en rimlig chans att uppskatta hur mycket volym det rör sig om och från vem avropen kommer att komma. Vid faktaavstämningen framkommer att förvaltningen snarast ska se över detta. Gnesta kommun 8 av 19
5. Kontroll av fakturor sker mot avtal och leverans 5.1. Verifiering av fakturerade priser Inom ramen för granskningen har vi genomfört ett stickprov för att kontrollera att faktureringen från leverantörer överensstämmer med tecknade avtal. För de fyra första leverantörerna har samtliga fakturor under granskningsperioden granskats. För den sista leverantören har endast ett stickprov fakturor granskats. Verifieringen presenteras per granskad leverantör. 5.1.1. Avtal: Projektledare Avtalet är ett avtal avseende projektledare Frösjö strand, gator, VA och park. Sex fakturor har granskats och följande noteras: Fyra av fakturona avser tjänster som omfattas av avtalet. Leverantören har fakturerat avtalsenliga priser i tre av fakturorna medan timpriset är för högt i en faktura. Två av fakturorna avser ett annat projekt. För dessa fakturor överensstämmer fakturerade priser med en mailkorrespondens mellan en enhetschef på kommunen och leverantören. Det fakturerade beloppet för dessa två fakturor överstiger ej direktupphandlingsgränsen. 5.1.2. Avtal: Måleriarbete Avtalet är ett ramavtal avseende måleriarbete upphandlat av Gnestahem. Enligt uppgift från förvaltningen avser inköpen avrop från ramavtalet. Vi noterar dock att det av ramavtalet inte framgår att kommunen är avropsberättigad (se avsnitt 3.1). Fem fakturor har granskats och följande noteras: Två av fakturorna avser inte måleri utan bygg, smed, golvläggare och elarbete, vilket inte omfattas av avtalet. Det fakturerade beloppet för dessa två fakturor överstiger ej direktupphandlingsgränsen. Tre av fakturorna är inte specificerade utan uppges endast vara "Enligt objekt". Fakturorna uppgår till 600 tkr. Utifrån den bristfälliga informationen på fakturorna kan vi inte bedöma om faktureringen är i enlighet med avtalet eller vilken typ av arbete som avses. Personen som har gjort beställningarna har avslutat sin anställning på kommunen. De kortfattade offerter som tillhandahållits oss innehåller inga timpriser och kan därför inte verifieras mot underliggande avtal. Gnesta kommun 9 av 19
5.1.3. Avtal: Arkitekter Avtalet är ett ramavtal avseende arkitekter upphandlat av Gnestahem. Enligt uppgift från förvaltningen avser inköpen avrop från ramavtalet. Vi noterar dock att det av ramavtalet inte framgår att kommunen är avropsberättigad (se avsnitt 3.1). Sex fakturor har granskats och följande noteras: Samtliga fakturor avser utlägg för underkonsulter samt tillägg för underkonsulter (7 procent). Utifrån ett anbud från underkonsulten till förvaltningen kan vi se att beställningen gjorts direkt från förvaltningen till underkonsulten. Det är med andra ord endast faktureringen (inklusive 7 procents påslag) som går genom den upphandlade leverantören. Förvaltningen har hittills i år betalat 40 tkr till den upphandlade leverantören trots att denna tillsynes inte har gjort något. Vidare noterar vi att timpriset från underkonsulten väsentligt överstiger timpriset från den upphandlade leverantören, se tabell 3 nedan. Tabell 2. Jämförelse av priser Enligt ramavtal Enligt offert och fakturor från underkonsult Skillnad Uppdragsansvarig 680 kr/h 960 kr/h 280 kr/h Utförande konsult/ hand- läggare 580 kr/h 860 kr/h 280 kr/h Juniorkonsult/CAD-ritare 500 kr/h - - 5.1.4. Avtal: Arkeologisk utredning Avtalet är ett uppdragsavtal för en arkeologisk utredning inför anläggandet av en avloppsledning mellan Laxne och Gnesta. En faktura (den enda) har granskats och vi noterar följande: Enligt avtalet är kostnaden beräknad till 119 900 kr. Vid granskningstillfället hade en delfaktura inkommit och den uppgick till 351 707 kr, vilket är tydligt högre än den beräknade kostnaden enligt offerten. Upphandlingen av arkeologisk utredning gjorde av Länsstyrelsen och skillnaden mellan avtal och fakturerat belopp uppges bero på att det fanns en skillnad mellan upphandlat och verkligt behov. Vidare uppges att ca 75 % av det arkeologiska arbetet är utfört och fakturerat och att den ursprungliga beräknade kostnaden för arkeologisk utredning var ca 700 000 kr. Gnesta kommun 10 av 19
5.1.5. Avtal: Maskinentreprenad Verifiering har inte kunnat genomföras eftersom förvaltningen under granskningen inte kunde tillhandahålla någon prisbilaga. Prisbilagan har dock senare ställts till vårt förfogande. 5.2. Bedömning I kontrollen av att faktureringen från leverantörer överensstämmer med tecknade avtal konstateras att det för endast en av de granskade leverantörerna går att stämma av avtalade priser. För två av leverantörerna var fakturerade priser högre än avtalat, för en leverantör var fakturorna för dåligt specificerade och för en leverantör har ingen prisbilaga tillhandahållits oss under granskningen. Gnesta kommun 11 av 19
6. Attest av inköp Kommunen har ett attestreglemente som antogs av kommunfullmäktige 2005-09- 29 142. Anvisningar finns för reglementet och avser samtliga nämnder. Reglementet är anpassat till att attest också kan ske elektroniskt. Av attestreglementet framgår att alla transaktioner ska attesteras, det är dock inget krav att detta ska göras av två personer. Beträffande utbetalningar finns tre attestmoment. 1. Beslutsattest utgör kärnan i kontrollen. Här kontrolleras att en faktisk beställning har skett av behörig person, att ett beslut har fattats och att villkoren stämmer med det som överenskommits. I beslutsattesten ligger också ansvar för konteringen, att transaktionen ryms inom anslaget och att beställningen skett i överenskommelse med plan, mål eller riktlinjer för verksamheten. 2. Mottagningsattesten är viktig när det gäller köp av varor och tjänster. Attestanten intygar att kommunen fysiskt fått det som beställts, att rätt vara, mängd och kvalitet levererats enligt överenskomna leverans- och betalningsvillkor eller att avtalad tjänst utförts. I kontrollen ingår även att notera och framföra reklamationer, restnoteringar eller andra klagomål till leverantören. 3. Granskningsattesten avser den matematiska kontrollen av att fakturan är rätt uträknad. Den kan utformas på olika sätt, till exempel med stickprov eller med särskild kontroll av manuellt utfärdade underlag. Granskningsattesten utförs i regel av samma person som ansvarar för mottagningsattesten. Regelmässig kontroll skall ske av fakturor överstigande 1 000 kr om inte särskilda skäl till undantag föreligger. Vad gäller övriga fakturor sker en rimlighetskontroll, kompletterad med stickprovsmässig kontroll. I ekonomisystemet finns endast beslutsattestant som obligatorisk roll. Beslutsattestanten kan själv välja att ha en sakgranskare, men detta är inget tvång. En sakgranskare har dock inget uttalat ansvar utan allt ansvar ligger hos beslutsattestanten. Beslutsattestanten kan välja att själv utföra samtliga attestmoment tre attestmoment som framgår ovan. Det framkommer vid intervjuerna att viss sakgranskning ibland görs utanför ekonomisystemet, d.v.s. att beslutsattestanten rådfrågar personal utan att detta dokumenteras i systemet. 6 1 Verifiering Vi har stickprovsmässigt granskat 30 fakturor mot förvaltningens förteckning över beslutsattestanter (beslutad av nämnden 2014-03-17) för att kontrollera att rätt anställd har attesterat på rätt objekt. Vi noterar följande: 15 av fakturorna har endast attesterats av en person, det vill säga tvåhandprincipen tillämpas inte för 50 procent av de granskade fakturorna. Gnesta kommun 12 av 19
En anställd som har attesterat en faktura finns inte med på förteckningen över godkända attestanter. Förvaltningen har väldigt få beslutsattestanter: fem beslutsattestanter på ca 230 objektskoder. Vidare noterar vi att en av beslutsattestanterna ansvarar för 128 av objektskoderna. Av kommunens attestrutin framgår att samtliga fakturor överstigande 500 tkr även ska attesteras av kommunens ekonomichef. Attesten ska per automatik gå vidare till ekonomichefen i systemet. Vid verifieringen noterades dock att det fanns två fakturor överstigande 500 tkr som inte har attesterats av ekonomichefen. Detta berodde på att fakturorna hade delats upp på flera rader (=objekt) och ingen av raderna översteg 500 tkr. Detta var något som ekonomieneheten inte uppmärksammat tidigare och nu försöker man lösa detta i samråd med leverantören av ekonomisystemet. 6.2. Bedömning Att en beslutsattestant har möjlighet att godkänna en ekonomisk transaktion endast genom en attest är inte i enlighet med tvåhandsprincipen. Det bedöms medföra risker kopplat till bristande internkontroll och i värsta fall oegentligheter. Vår verifiering visar dessutom att hälften av de granskade fakturona endast har attesterats av en person. Tvåhandsprincipen är dock inget krav i kommunens attestreglemente och därmed följer förvaltningen kommunens regler. Ur ett interkontrollperspektiv gör vi dock bedömningen att tvåhandprincipen behöver tillämpas. Vidare noterar vi att förvaltningen har mycket få beslutsattestanter och väldigt många objektskoder. Detta i kombination med att det görs frånsteg från tvåhandprincipen samt att alla förvaltningens anställda är potentiella inköpare gör att vi ställer oss frågande till hur beslutsattestanterna rimligen kan säkerställa de tre attestmomenten som framgår av kommunens rutiner. Gnesta kommun 13 av 19
Bokförda inköp är hänförliga till rätt objekt 7.1. Verifiering Inom ramen för granskningen har vi även kontrollerat att bokförda utgifter/kostnader är hänförliga till aktuellt investeringsobjekt eller driftsobjekt. Verifieringen har gjorts genom att kontrollera att ett urval fakturor för fem leverantörer har konterats på rätt objektnummer. Ingen av leverantörerna är upphandlade. Resultatet av granskningen presenteras i tabellen nedan: Leverantör Antal granskade Bedömning Övrigt fakturor/belopp Leverantör 1 2 487 691 kr Leverantör 2 7 505 741 kr Leverantör 3 6 st 1 043 140 kr Leverantör 4 7 295 181 kr Alla utgifter har konterats på samma projekt. Utifrån den information som finns på fakturan ser ca 200 tkr inte ut att vara hänförligt till det investeringsprojektet som har konterats. På fakturorna framgår att arbetet avser "Stöd i löpande VAförnyelse" samt specificering av det arbete som utförts, vilket utifrån vår bedömning avser olika objekt. Antalet timmar som har utförts av konsulterna har dock inte specificerats per utfört arbete utan endast summerats. Någon uppdelning av fakturorna har inte heller gjorts på olika objekt utan fakturorna har i sin helhet konterats på fem olika objekt. På samtliga fakturor framgår att arbetet avser samma investeringsprojekt. Dock har fakturorna konterats på tre olika objekt. Två av fakturorna som har konterats på olika investeringsobjekt är dessutom delfakturor av samma arbete. Av tre av fakturorna framgår att utfört arbete avser "Risk och sårbarhetsanalys VA". Av dessa fakturor har en tagits på driften "Driftpersonal VA", och de andra har konterats på två olika investeringar. Två av fakturorna bedöms hän- Av fakturerat belopp avser ca 8 000 kr resekostnader. Leverantören har fakturerat kommunen för en dator ("Material, dator för driftrapport 18 490 kr). Av fakturerat belopp avser ca 23 000 kr resekostnader. Av fakturerat belopp avser ca 7000 kr resekostnader. Gnesta kommun 14 av 19
förliga till den investering som konterats. Av de två sista fakturorna har en konterats på driften och en som investering. Utifrån uppgifterna på fakturorna kan vi inte bedöma om detta är korrekt eller ej. Leverantör 5 11 st Vi noterar att en faktura har Vi noterar att leverantör 1 är 293 142 kr konterats som investering medan resterande har tagits på driften ("Gemensamma driftskostnader"). anlitad som underleverantör till denna leverantör.. Vi noterar att Leverantör 2, Leverantör 3 och Leverantör 4 tillhör samma koncern. Vidare noterar vi att det i viss mån är samma konsulter som förekommer på fakturorna för Leverantör 2 och 4. Leverantörerna förekommer även i bilaga 1, där som Leverantör A (3), Leverantör E (2) och Leverantör L (4). 7.2. Bedömning Verifieringen visar att det är svårt att bedöma huruvida bokförda utgifter/kostnader är hänförliga till rätt objekt. Vi kan konstatera att konteringen inte alltid är konsekvent och att ett antal konteringar ser felaktiga ut. Detta kan delvis förklaras av att fakturorna i vissa fall är bristfälligt specificerade från leverantörerna samt att samlingsfakturor inte alltid delas upp på olika objekt. Verifieringen visar även att kommunen har fakturerats en hel del resekostnader, vilket beror på att de anlitade företagen i många fall är lokaliserade långt från kommunen, samt att kommunen i ett fall även har fakturerats en dator. Datorn uppges dock finnas permanent i VA-verksamhetens ägo. Utifrån ovanstående gör vi bedömningen att det inte på ett enkelt sätt går att verifiera att bokförda utgifter/kostnader är hänförliga till rätt objekt. Vi vill poängtera att det viktigt att alla inköp konteras korrekt för att förvaltningen och nämnden ska få en korrekt uppfattning om hur stora de verkliga investeringsutgifterna/driftskostnaderna är. Vid faktaavstämningen framkom att enhetschefen under de senaste åren fört dagbok över det tekniskstöd som köpts in från konsulter. Denna dokumentation har dock inte varit möjlig att kontrollera inom ramen för denna granskning. Gnesta kommun 15 av 19
Avtal har undertecknats av behörig person I delegationsordningen för kultur- och (senast reviderat 2012-09- 26) framgår följande avseende tecknande av avtal: Beslut 5.1 Rätt att ingå/säga upp/förlänga avtal avseende löpande ärenden inom det egna verksamhetsområdet Delegat Förvaltningschef (får delegeras vidare) 5.2 Antagande av anbud (konsulttjänster/entreprenad) - Upp till 6 PB 1 - Upp till 10 PB - Över 10 PB 5.5 Inköp av inventarier, material, fordon och maskiner - Upp till 6 PB - Upp till 10 PB - Över 10 PB 5.6 Ramavtal - Upp till 6 PB - Upp till 10 PB Över 10 PB Enhetschef Förvaltningschef Ordförande i samråd med presidiet Enhetschef Förvaltningschef Ordförande i samråd med presidiet Enhetschef Förvaltningschef Ordförande i samråd med presidiet Av delegationsordningen framgår följande avseende vidaredelegation: "Förvaltningschef kan vidaredelegera beslutanderätten till annan tjänsteman. Beslutanderätt som förvaltningschef har delegerat till en annan tjänsteman kan inte vidaredelegeras ytterligare till en annan tjänsteman. Någon skyldighet förförvaltningschefen eller vidaredelegaten att vidareanmäla besluten till nämnden föreligger inte, nämnden kan däremot sätta upp sådana krav som villkor för att godkänna vidaredelegeringen" Vi noterar dock att ovanstående strider mot kommunallagen. Ett delegationsbeslut måste alltid anmälas till nämnden, annars är det inget formellt beslut. Vidare gör vi bedömningen att delegationsordningens punkter är otydliga och det är svårt att skilja mellan de olika besluten. Vidare noterar vi att det utifrån punkt 5.5 ser ut som att alla inköp av material under 240 tkr ska göras av enhetschef, något vi kan konstatera inte görs. 83. Verifiering Vi har begärt in fem avtal för att verifiera att avtal har tecknats av behörig person. Granskningsresultatet presenteras i tabellen nedan: Gnesta kommun 16 av 19
Avtal Undertecknats av Accepteras ja/nej Renhållning och slamtömning Nämndsordförande Ja Sophantering Nämndsordförande Ja Slamtömning Nämndsordförande Ja Tak till vattentorn Enhetschef Otydligt 1 Maskinentreprenad Förvaltningschef Ja 1.Utifrån att nämndens delegationsordning är otydlig kan vi inte bedöma huruvida avtalet avseende tak till vattentorn har undertecknats korrekt eller inte. Om undertecknande av avtal faller in under punkt 5.1 är avtalet inte korrekt undertecknat men om det däremot avser punkt 5.2 är det korrekt. 8.2. Bedömningen Vår verifiering visar att fyra av fem granskade avtal har undertecknats av behörig. Eftersom nämndens delegationsordning är otydlig kan vi inte bedöma huruvida det femte avtalet är korrekt undertecknat. Vi gör även bedömningen att delegationsordningens punkter är otydliga och det är svårt att skilja mellan de olika besluten. Detta behöver ses över. Vidare behöver det säkerställas att samtliga vidaredelegeringar anmäls till nämnden. Nuvarande hantering av beslut fattade på vidaredelegation strider mot kommunallagen. Gnesta kommun 17 av 19
Jävsförhållanden avseende upphandling och inköp I kommunen finns Policy Mutor och otillbörliga förmåner (antagen av KF 2013-04-02). Enligt uppgift håller förvaltningschefen information till alla anställda någon gång per år, där bland annat frågor kring mutor och jäv brukar lyftas. Vidare framkommer att förvaltningen för några år sedan hade genomgångar för samtliga chefer. Inventering av samtliga bisysslor på förvaltningen görs varje år i samband med det årliga medarbetarsamtalet. Det finns en särskilt framtagen blankett där bisyssla ska uppges. Förvaltningschefen upplever att eventuella bisysslor rapporteras i stor utsträckning. Det har aldrig hänt att man varit tvungen att säga nej till en bisyssla. 9.1 Verifiering Vid avstämning mot bolagsregistret har vi noterat att en anställd har engagemang i två bolag från vilka kommunen gör inköp. Enligt uppgift från förvaltningen är detta känt och man har säkerställt att den anställde varken ska göra inköp eller sakgranska fakturor från de två bolagen. Den anställde är inte beslutsattestant. 9.2. Bedömning Bedrägerier och oegentligheter dyker upp med jämna mellanrum. De händelser som figurerat i media har bland annat medfört att uppmärksamheten riktats mot kommunernas förebyggande arbete i syfte att begränsa riskerna för att oegentligheter ska uppstå, med påföljd att förtroendet för kommunerna skadas. Arbetet med att förebygga förtroendeskadligt beteende utgör ständigt en av kommunens mest grundläggande utmaningar och är nödvändigt för att upprätthålla allmänhetens tilltro till kommunens förtroendevalda och anställda. Vi noterar att det finns ett visst förebyggande arbete för att förhindra jävsförhållande gällande inköp och upphandling, bl.a. informeras samtliga anställda årligen och det görs en årlig inventering av samtliga anställdas bisysslor på förvaltningen. Det är även positivt att kommunen under 2013 antog en policy som behandlar mutor och otillbörliga förmåner. En risk med att det inte finns upphandlade avtal är att inköparen går till en leverantör som denne har en personlig relation till, vilket kan vara både medvetet och omedvetet. Gnesta kommun 18 av 19
Projektledare Tobias Bj - Uppdragsl dare Gnesta kommun 19 av 19
Bilaga 1. Sammanställning av leverantörer där inköp gjorts över direktupphandlingsgränsen Leverantör Inköp 2014 Inköp 2013 Inköpen avser/förvaltningens förklaring Kommentar Leverantör A 1 062 408 0 Otillåten direktupphandling. Vi noterar även att leverantören tillhör samma koncern som Leverantör E och Leverantör L. Vi noterar dessutom att beställning har gjorts för enskilda arbeten överstigande direktupphandlingsgränsen. Leverantör B 847 080 1 080 361 Otillåten direktupphandling. Även 2013 överskreds direktupphandlingsgränsen. Leverantör C 621 456 17 600 Otillåten direktupphandling Leverantör D 587 467 1 259 375 Uppges vara serviceavtal. Otillåten direktupphandling. Även 2013 överskreds direktupphandlingsgränsen. Leverantör E 505 741 38 130 Otillåten direktupphandling (direktupphandlingsgränsen överskreds innan den 1 juli) Vi noterar även att leverantören tillhör samma koncern som Leverantör A och Leverantör L. Detta har bl.a. uppmärksammats genom att det är samma konsulter som förekommer på fakturorna för Leverantör E och L. Leverantör F 467 250 0 Direktupphandlingsgränsen har inte överskridits eftersom inköpen gjorts efter 1 juli 2014 och bedöms därmed som ok. Däremot kan direktupphandlingsgränsen komma att överskrides om ytterligare inköp görs. För direktupphandlingar överstigande 100 000 kr finns det sedan 1 juli 2014 ett dokumentationskrav. En upphandlande myndighet ska dokumentera skälen för sina beslut och vad som i övrigt förekommit av betydelse vid upphandlingsförfarandet. Vi Gnesta kommun 1 av 3
Leverantör G 435 367 17 591 Från leverantören har förvaltningen köpt en bil. Kommunen ska använda SKL:s avtal vid beställning/leasing av bil. Leverantör H 363 658 15 332 Finns en offert från företaget på 162 000 kr men arbetet blev dyrare än beräknat. kan inte se att någon sådan dokumentation finns. Vi noterar att leverantören även förekommer som underleverantör till en annan leverantör. Otillåten direktupphandling. Vi noterar att den tjänsteman som gjort beställningen, enligt delegationsordningen, inte är behörig att göra inköp av ett fordon. Understiger direktupphandlingsgränsen enligt LUF och bedöms som ok. Leverantör I 353 208 344 520 Leverantören uppges vara en leverantör som tillhandahåller plastpåsar till både Gnesta och Trosa. Leverantören fakturerar Gnesta som i sin tur fakturerar Trosa. Av det totala inköpet uppges endast 150 000 kr avse Gnesta andel, vilket understiger direktupphandlingsgränsen. Hanteringen bedöms som tveksam. Leverantör J 292 039 244 081 Direktupphandlingsgränsen överskreds inte före 1 juli 2014 och därmed bedöms inköpet som ok. Leverantör K 330 000 650 000 Oklart vilken period som avses, av fakturan framgår endast "Lastbilstransport bortforsling av material från reningsverket". Fakturan är daterad i början av augusti vilket kan tyda på att arbetet utförts i juli, d.v.s. efter att direktupphandlingsgränsen ändrades. Om så är fallet är det inte en otillåten direktupphandling, däremot borde direktupphandlingen ha dokumenterats i enlighet med det nya dokumentationskravet. Även 2013 överskreds direktupphandlingsgränsen. Uppges bero på att det avsåg två års bortforsling. Leverantör L 306 553 667 834 Understiger direktupphandlingsgränsen enligt LUF. Vi noterar även att leverantören tillhör samma koncern som Leverantör A och Leverantör E. Detta har bl.a. uppmärksammats genom Gnesta kommun 2 av 3
att det är samma konsulter som förekommer på fakturorna från Leverantör E och Leverantör L. År 2013 överskreds direktupphandlingsgränsen. Leverantör M 736 624 805 248 Leverantör har monopol på eldistribution via elnät och därmed kan kommunen inte välja någon annan leverantör av denna tjänst. Däremot kan vi även se att elhandel ingår. Vi kan dock inte uttala oss om hur stor del som avser eldistribution respektive elhandel. Vi gör dock bedömnigen att denna sannolikt är ok. Gnesta kommun 3 av 3
Gnesta kommun 1 av 1