Äga eller hyra verksamhetslokaler? Strategier för konsekvensbedömning och beslut

Äga eller hyra verksamhetslokaler? Strategier för konsekvensbedömning och beslut

Förord Under senare tid har det skett ett antal transaktioner där kommuner sålt verksamhetsfastigheter inom t ex sjukvård och äldreomsorg för att sedan hyra tillbaka större delen av de sålda fastigheterna. Tanken är dock att kommunerna ska fortsätta att bedriva den ursprungliga verksamheten i lokalerna men att man ska hyra lokaler istället för att äga. Denna typ av affärer har konsekvenser i många dimensioner och det är inte förvånande att affärerna ofta är kontroversiella. Där en del ser affärerna som grundade på långsiktiga fördelar med specialisering och satsning på kärnverksamheten, ser andra dem som drivna av kortsiktiga kapitalbehov. Vilka aspekter finns som är viktiga att beakta inför ett beslut om att fortsätta att behålla fastigheterna eller att sälja och hyra? Vilka konsekvenser bör beaktas och hur ska man avgöra om det är rationellt att sälja en fastighet och sedan hyra in sig i fastigheten och fortsatta driva verksamhet i fastigheten? Denna skrift vänder sig till fastighetschefer eller motsvarande, med ett strategiskt ansvar för fastighetsföretagets utveckling och styrning som effektiv stödverksamhet mot kärnverksamheten. Projektet har initierats och finansierats av Sveriges Kommuner och Landstings FoU-fond för fastighetsfrågor. Rapporten är författad av Hans Lind och Fredrik Brunes, KTH. Till sin hjälp har författarna haft en styrgrupp som medverkat i arbetet och bistått med material och värdefulla synpunkter. Styrgruppen har bestått av Kjell-Arne Ågren, Umeå kommun; Dag Björklund, Nacka kommun; Bengt Berntsson, Mölndal Stad; Anders Ekstrand, Västerås stad och Maud Andersson, Nyköpings kommun. Fredrik Jönsson och Jonas Hagetoft, Sveriges Kommuner och Landsting har varit projekt ledare. Stockholm i augusti Sveriges Kommuner och Landsting Avdelningen för tillväxt och samhällsbyggnad Bengt Westman och Gunilla Glasare 1

Innehåll Bakgrund och sammanfattning...3 Tyngdpunkt och avgränsningar...5 Det finns inte två entydiga alternativ!...6 Sammanfattning och checklista...8 1 Faktorer som påverkar valet mellan att äga och att hyra...11 En översikt av påverkande faktorer...12 Skillnader i drift- och underhållskostnader?...13 Skillnader i kapitalkostnader?...15 Olika bedömningar av risker...17 Flexibilitet...19 Skillnader när det gäller inbyggda optioner och externa intäkter... 22 Interna managementaspekter... 23 Redovisningsmässiga aspekter effekt på balansräkningen... 24 Avslutande kommentarer...28 2 Kalkylmodell och scenarioanalys...29 Kalkylmodellen utgångspunkter och struktur...29 Kalkylmodellens uppbyggnad och exempel på grundläggande kalkyler... 31 Svårmätbara faktorer... 37 Scenario och riskanalys... 38 3 Checklista...40 Referenser och litteraturtips... 42 Bilaga 1 Hur vanligt är det att sälja verksamhetsfastigheter? Resultat från en enkät... 43 Bilaga 2 Fallstudier...48 Bilaga 3 Vad innebär det att äga något?... 55 Bilaga 4 Excellmodellen. Elektronisk bilaga. Hämtas på SKL:s publikationswebbplats, www.skl.se/publikationer (sök denna skrift). Sveriges Kommuner och Landsting 2008 118 82 Stockholm Tfn 08-452 70 00 E-post: fastighet@skl.se Webbplats: www.skl.se/fastighet ISBN: 978-91-7164-371-1 Text: Hans Lind och Fredrik Brunes Bilder och grafisk form: Forum1 Distribution: Tfn 020-31 32 30, fax 020-31 32 40, eller www.skl.se/publikationer 2 Äga eller hyra verksamhetslokaler?

Bakgrund och sammanfattning Kommuner och landsting har ansvar för ett brett spektrum av verksamheter inom ramen för vård, skola och omsorg. På de flesta områden finns det övergripande krav och målsättningar som sedan kompletteras med lokala krav och mål. Att det offentliga har ett övergripande ansvar och generellt sett ska finansiera denna verksamhet är i det stora hela okontroversiellt. Traditionellt har den offentliga verksamheten bedrivits med egen personal och i fastigheter som kommuner eller landsting ägt själva. Under de senaste decennierna har det emellertid skett betydande förändringar när det gäller hur kommuner och landsting ser till att de önskade tjänsterna blir producerade. Det mest genomgripande är om det offentliga lägger ut ansvaret för att producera en viss tjänst på en privat aktörer. I vissa kommuner bedrivs idag en stor del av barnomsorg, skolor och äldreomsorg av privata företag som arbetar på uppdrag av kommunen och som finansieras av kommunen. Sedan länge har naturligtvis kommuner och landsting använt privata företag som t ex byggare. Ibland kan det vara så att kommunen och landstingen lägger ut produktionen av en viss service men behåller ägandet av fastigheten, t ex att man hyr ut lokaler till privat barnomsorg, privata skolor eller privat sjukvård. Andra varianter är att kommuner och landsting i högre grad hyr in produktionsfaktorer inom ramen för den verksamhet som det offentliga direkt driver. Det kan handla om personal som hyrs in från bemanningsföretag eller motsvarande, och att man hyr lokaler i stället för att äga dem. Bakgrund och sammanfattning 3

Att stat, kommun och landsting hyr kontorslokaler som behövs för förvaltningen är också vanligt, särskilt om det gäller mindre enheter och när det framtida behovet är oklart. Det nya under senare år är att det har skett ett antal transaktioner där kommuner eller landsting sålt verksamhetsfastigheter inom t ex sjukvård och äldreomsorg för att sedan hyra tillbaka större delen av de sålda fastigheterna. Tanken är att det offentliga ska fortsätta att bedriva den ursprungliga verksamheten i lokalerna, men att man ska hyra lokaler istället för att äga. Det finns privata företag som gjort denna typ av affärer till sin affärsidé. En liknande tendens har observerats inom den privata sektorn i många länder, d v s att privata industriföretag och tjänsteföretag, som banker, säljer sina fastigheter och sedan hyr lokaler i den sålda fastigheten. Denna typ av affärer har konsekvenser i många dimensioner och det är inte förvånande att affärerna ofta är kontroversiella. Vissa ser affärerna som grundade på långsiktiga fördelar med specialisering satsning på kärnverksamheten medan andra ser dem som drivna av kortsiktiga kapitalbehov. Syftet med denna rapport är att beskriva vilka aspekter som är viktiga att beakta inför ett beslut om att fortsätta att behålla fastigheterna eller att sälja och hyra; vilka konsekvenser bör beaktas och hur ska man avgöra om det är rationellt att sälja en fastighet och sedan hyra in sig i fastigheten och fortsätta driva verksamhet i fastigheten? Rapporten leder fram både till en enkel kalkylmodell och till en checklista över punkter som bör tänkas igenom inför ett beslut. Det typfall som vi har i åtanke är att det offentliga fortsätter att bedriva verksamhet i åtminstone stora delar av den sålda fastigheten eller det sålda fastighetsbeståndet. Som kommer att framgå av de fall som presenteras i kapitel är det dock ibland en flytande gräns när det gäller hur mycket av ansvaret för verksamheten som ligger kvar i kommunen. En enkät har genomförts om hur vanligt det är med affärer av denna typ och hur många kommuner som planerar att genomföra sådana affärer. Frågor ställdes även om vilka typer av objekt som affären rörde. Resultaten 4 Äga eller hyra verksamhetslokaler?

från enkäten redovisas i bilaga. Bland resultaten kan nämnas att knappt kommuner/landsting genomfört affärer av denna typ och att cirka planerar sådana affärer. Äldreboenden och sjukvårdsbyggnader dominerade. Fyra fallstudier av försäljningar av verksamhetsfastigheter har även genomförts för att få en tydligare bild av drivkrafter och utformning. Dessa redovisas relativt detaljerat i bilaga, men de sammanfattas i slutet av kapitel och kopplas där till den mer principiella analysen av möjliga för- och nackdelar som finns i kapitel. Tyngdpunkt och avgränsningar Utgångspunkten för rapporten är ett lokalförsörjningsperspektiv. Kommuner eller landsting producerar själva tjänster inom en rad områden, och för produktionen av dessa tjänster behövs det lokaler som är specialutformade för verksamheten, t ex inom sjukvård och skola. Frågan här är vilka argument som talar för att huvudmannen ska äga denna typ av lokaler och vad som talar för att hyra dem, och vad en allsidig analys av dessa alternativ bör ta hänsyn till. Fokus ligger på den enskilda transaktionen, d v s på de tämligen direkta konsekvenser i form av t ex kostnader och flexibilitet som de båda alternativen leder till. Frågor om ägande kan också knytas till mer övergripande strategiska frågor, men dessa kommer enbart att beröras i förbigående. Självklart kan det också finnas mer ideologiska aspekter som styr valet av strategi. Analysen i denna rapport kan dock vara till nytta även om den övergripande strategin är klar, därför att det inom ramen för en övergripande strategi finns många varianter. Som vi återkommer till ett antal gånger finns det inte två alternativ äga eller hyra utan ett helt spektrum av varianter. I rapporten ligger tonvikten på vad som kan kallas de reala effekterna av transaktionerna hur påverkas kostnader och verksamhet? Två andra aspekter kan också vara viktiga att beakta: Den första av dessa är redovisningsmässig; balansräkning, eget kapital och redovisad soliditet kan påverkas av transaktionerna detta berörs kortfattat i slutet av kapitel. Den andra aspekten som kan vara viktig men som inte berörs här är skattemässig; det kan t ex finnas komplexa momsfrågor som påverkar utfallet av de båda alternativen. Det har under senare år varit en intensiv debatt om PPP (Public Private Partnership) som försvenskats till OPS (Offentlig Privat Samverkan). Det typiska PPP-projektet skiljer sig från de fall som denna rapport behandlar, i det att PPP-projekt normalt handlar om en investering att man bygger Bakgrund och sammanfattning 5

något nytt. Den privata aktören står för en investering och ersätts sedan på olika sätt av det offentliga genom ett långt kontrakt. Det finns en rad PPPvarianter, men den privata sektorn är i normalfallet med i samtliga steg från finansiering till förvaltning. Det fall som denna rapport primärt behandlar är istället fall där kommunen eller landstinget från början äger en fastighet som man använder i sin verksamhet. Fastigheten säljs sedan till en privat aktör men hyrs tillbaka av kommunen eller landstinget. Verksamheten i fastigheten fortsätter i typfallet att bedrivas av en offentlig huvudman och kan i princip fortgå på samma sätt som under den period där fastigheten ägdes av det offentliga. Försäljningen av fastigheterna kan dock vara förenad med relativt stora förändringar i verksamheten, och det är inte säkert att hela beståndet hyrs tillbaka. Fastighetsförsäljningar som sker efter nedläggningar eller omorganisationer av en verksamhet omfattas alltså inte av denna studie. Det är ju inga särskilda komplikationer med att sälja en fastighet som inte längre behövs i verksamheten. Det finns inte två entydiga alternativ! Äganderätten har ibland beskrivits som ett knippe rättigheter. Lagstiftningen lägger dock fast inte bara rättigheter för ägaren utan också skyldigheter. En fastighetsägare har t ex rätt att besluta om fastigheten inom vissa gränser, men har också skyldighet att sköta fastigheten på ett visst sätt. Staten inspekterar t ex hissar och ventilation. Ägaren kan också genom kontrakt överföra rättigheter och skyldigheter till en hyresgäst. I Sverige är det regelmässigt så att ägaren sköter mycket av drift- och underhåll, men i t ex England ligger mycket av detta ansvar på hyresgästerna, som där har relativt långa hyreskontrakt. (Se även bilaga.) Detta pekar också på att olika hyreskontrakt kan innebära mycket olika fördelningar av rättigheter och skyldigheter mellan fastighetsägare och hyresgäst. Parterna kan relativt fritt fördela rättigheter och skyldigheter genom olika former av kontrakt. Ibland innebär detta att aktörer genom kontrakt kan omfördela kontroll och ekonomiskt resultat på ett sådant sätt att det blir tämligen meningslöst att fråga sig vem som är den egentlige ägaren. I rutan nedan beskrivs ett klassiskt exempel på ett kontrakt där det formella ägandet skiljer sig väsentligt från det reella ägandet i form av kontroll. Upplägget speglar en typ av finansiella sale-leaseback-affärer som hade relativt stor omfattning under -talet. 6 Äga eller hyra verksamhetslokaler?

Ett exempel: Vem äger egentligen fastigheten vid finansiella sale-leaseback-avtal? Den typiska uppläggningen av en sådan affär är följande: A säljer fastigheten till B, och skriver samtidigt ett långt hyres kontrakt, t ex 30 år, där A hyr tillbaka hela objektet. Formellt blir B ägare och A hyresgäst. I kontraktet ingår en återköpsoption som innebär att A kan köpa tillbaka fastigheten till det kvarstående bokförda värdet. A behåller ansvaret för den löpande förvaltningen av fastigheten. I kontraktet anges bara att fastigheten allmänt ska hållas i skick, annars kan B kräva A på ersättning om A inte förlänger kontraktet. I detta fall kan man notera att den löpande kontrollen över fastigheten ligger hos hyresgästen och inte hos den formelle ägaren. Det är också så att om fastigheten stiger i värde är det hyresgästen som kan få denna värdestegring, genom att utnyttja sin återköpsoption vid hyrestidens slut och sedan sälja fastigheten vidare till det aktuella marknads värdet. Mycket av det som normalt räknas in i ägande ligger alltså i detta fall kvar hos den ursprunglige ägaren som dock formellt nu är hyresgäst. I denna rapport använder vi inte begreppet sale-leaseback-affär därför att begreppet har getts olika tolkningar. Ibland åsyftas enbart den typ av transaktioner som beskrivs i rutan ovan, men begreppet har ibland givits en bredare innebörd och täcker då alla former av transaktioner där en aktör säljer och sedan hyr tillbaka objektet, oavsett hur kontraktsvillkoren utformats. Möjligheten att i ett kontrakt fördela rättigheter och skyldigheter tämligen fritt mellan de aktuella parterna gör alltså att det formella ägandet inte längre kan diskuteras som om det var en entydig sak. Detsamma gäller naturligtvis frågan om vad det innebär att vara hyresgäst: Ett hyreskontrakt kan vara kort eller långt ha ett större eller mindre antal inbyggda optioner (att t ex lämna delar av en lokal vid en viss tidpunkt, eller förlänga kontraktet på vissa villkor) Bakgrund och sammanfattning 7

lägga en större eller mindre del av förvaltningen på hyresgästen ge hyresgästen möjlighet att ta del av värdeförändringar genom en återköpsoption. En viktig lärdom av detta är att man inte ska se det som att det finns två alternativ antingen äger vi eller så hyr vi när det gäller kommunens eller landstingets lokalförsörjning för de egna verksamheterna. I tabellen nedan exemplifieras detta med några alternativ, men det är lätt att konstruera flera alternativ! Inte bara en fråga om att äga eller hyra! 1 Det offentliga äger formellt fastigheten och sköter den löpande förvaltningen med egen personal. 2 Det offentliga äger formellt fastigheten men har lagt ut skötseln till en privat entreprenör med ett långsiktigt funktionsbaserat kontrakt som t ex innebär att entreprenören bestämmer exakt vad som ska göras när det uppstår fel i en anläggning (reparation vs utbyte). 3 Det offentliga hyr formellt fastigheten men har ett långt kontrakt som säger att hyresgästen har ett ansvar för att sköta fastigheten (jfr rutan ovan). I kontraktet ingår en återköpsoption till ett förutbestämt pris. 4 Som 3 men det ingår ingen återköpsoption. 5 Det offentliga hyr fastigheten med ett 3-årskontrakt med en option till förlängning till en förutbestämd hyra. Allt ansvar för skötseln ligger på fastighetsägaren. 6 Det offentliga hyr fastigheten med ett vanligt 5-årskontrakt utan några särskilda rättig heter vid kontraktstidens slut. Detta pekar på något som vi ska återkomma till ett antal gånger: vikten av att noga tänka igenom hur kontrakt utformas i olika situationer. Sammanfattning och checklista I kapitel diskuteras ett antal centrala faktorer som bör beaktas inför ett beslut att sälja och hyra tillbaka hela eller delar av en fastighet:. Skillnader i drifts- och underhållskostnader, inkl ombyggnader.. Skillnader i kapitalkostnader (räntekrav och avskrivningstider). 8 Äga eller hyra verksamhetslokaler?

. Skillnader i riskbedömning och hur mycket man är beredd att betala för att undvika vissa.. Skillnader när det gäller flexibilitet för den offentliga huvudmannen.. Skillnader i förmågan att förändra fastigheten och utnyttja inbyggda optioner, inkl uthyrning till tredje part.. Interna managementaspekter, d v s att olika interna beslutsprocesser kan påverkas. Analysen av dessa faktorer leder dels fram till en enkel kalkylmodell som redovisas i kapitel och till checklistan i kapitel som också redovisas nedan. Sammanfattande checklista Kommentar Köparens egenskaper: Är det en långsiktig seriös aktör med erfarenhet av den aktuella typen av fastigheter? Vad händer om aktören går i konkurs? Alternativa köpare: Finns det andra aktörer som kanske kan erbjuda bättre villkor? Marknadsmässiga villkor: Är priset, hyresnivåer och övriga villkor rimliga utifrån den aktuella situationen på marknaden? Framtida ägare: Finns det i avtalet möjligheter att påverka framtida försäljningar? Är kontraktet så tydligt att risken för problem med framtida ägare är små? Mängden återförhyrda lokaler: Är det rätt avvägning mellan vad som återförhyrs och vad som säljs utan återförhyrning? Kontraktsvillkor för återförhyrda lokaler: Är det rätt avvägning mellan långa och korta kontrakt? Är hyresrelationerna mellan de långa och de korta kontrakten rimliga? Rollfördelning mellan framtida fastighetsägare och hyresgästen: Hur mycket av drift och underhållsansvar ska ligga på fastighetsägare och hur mycket på hyresgäst? Hur förändras risker rörande framtida ombyggnadskostnader? Forts Bakgrund och sammanfattning 9

Sammanfattande checklista Kommentar Hur påverkas möjligheten att utnyttja olika optioner som är knutna till framtida alternativa användare och användningsområden? Hur påverkas flexibilitet när det gäller möjligheten att lämna lokaler? Hur påverkas flexibilitet och kostnader när det gäller möjligheten att i fram tiden förändra lokalen utifrån nya krav och önskemål från verksamheten? Påverkas verksamheterna på andra sätt? Hur påverkas flexibilitet när det gäller möjligheten att påverka framtida driftskostnader? Hur hanteras förändringar i olika myndighetskrav och andra externa förändringar, t ex ränteändringar eller ändringar i inflationstakt? Vem bär dessa risker? Hur blir utfallet enligt den enklaste kalkylen, där hyra minus avkastning på försäljningsintäkten ställs mot förväntade driftoch underhållskostnader vid ett fortsatt ägande? Hur har olika mer kvalitativa aspekter värderats? Hur mycket kostar t ex olika fördelar i form av minskad risk? Som nämndes ovan har vi i denna rapport inte gått in på redovisningsmässiga aspekter och frågan om det blir skatteeffekter. Det kan också finnas olika bidragsregler att ta hänsyn till. 10 Äga eller hyra verksamhetslokaler?

Kapitel 1 Faktorer som påverkar valet mellan att äga och att hyra Vem bör äga en fastighet? Det mest allmänna ekonomiska svaret på den frågan är att fastigheten bör ägas av den vars beslut leder till den bästa användningen av resurser. Åtminstone i teorin är det också den som kan använda fastigheten på bästa sättet som är beredd att betala mest för fastigheten. För att det ur ett effektivitetsperspektiv ska vara rationellt att sälja en fastighet borde det i princip alltså vara så att köparen värderar fastigheten högre än säljaren, vilket bör innebära att köpare kan få ut mera av fastig heten och/eller bedömer vissa risker och möjligheter annorlunda. I detta kapitel ska vi se närmare på vad det kan vara för faktorer som skiljer sig mellan köpare och säljare. Í nästa kapitel ska vi presentera räkneexempel och kalkyl modeller för hur åtminstone några av dessa faktorer kan kvantifieras och värderas ur den offentliga huvudmannens perspektiv. Det är viktigt att göra en analys av dessa konkreta faktorer och inte fastna i schabloner som att man ska satsa på kärnverksamheten. Den som bedriver en verksamhet måste skaffa de produktionsfaktorer som behövs för produktionen och en sådan produktionsfaktor är lokaler. Hur dessa produktionsfaktorer bör anskaffas, t ex genom att äga eller hyra, är rimligen en fråga om att väga de konkreta fördelar respektive nackdelar som de olika alternativen har. Och som underströks i sammanfattningen handlar det inte bara om två alternativ. Det bör betonas att det som presenteras i detta kapitel är en principiell genomgång av påverkande faktorer vad som gäller i ett enskilt fall måste 1 Faktorer som påverkar valet mellan att äga och att hyra 11

alltid bedömas utifrån den specifika situationen. Det finns t ex både inom privat och inom offentlig sektor en stor spridning i hur effektiv en organisation är och vilken kompetens och erfarenhet den har. En översikt av påverkande faktorer Den övergripande frågan är alltså i vilka dimensioner som det kan finnas skillnader mellan en offentlig och en privat aktör, dimensioner som kan påverka vilken form av ägande som är rationellt. Här presenteras en lista på faktorer som skulle kunna göra det rationellt att sälja och hyra tillbaka fastigheten. Faktorer som kan göra det rationellt att sälja och hyra tillbaka Skillnader i drifts- och underhållskostnader, inkl ombyggnader. Den private aktören kan kanske driva fastigheterna effektivare och delar av detta tillfaller hyresgästen i form av en relativt låg hyra. Skillnader i kapitalkostnader (räntekrav och avskrivningstider). Den private aktören kan ha lägre räntekrav därför att denne kan få fram kapital billigare (eller bedömer risken annorlunda se nästa punkt). Den private aktören bedömer livslängden på ett annorlunda sätt (eller är styrd av andra regelverk) vilket gör att den private aktören gör mindre avskrivningar och därmed kan ta ut en lägre hyra. Skillnader i riskbedömning och hur mycket man är beredd att betala för att undvika vissa risker. Detta ses ofta som en del av avkastningskravet, men det blir tydligare om det diskuteras separat. Skillnader när det gäller flexibilitet för den offentliga huvudmannen. Att hyra kan vara mer flexibelt t ex om man lättare kan lämna ytor på ett planmässigt sätt. Den privata ägaren kan ha bättre förutsättningar att hyra ut lediga ytor och kan därför erbjuda flexibilitet utan att kräva stor ekonomisk kompensation. Långa hyresavtal kan å andra sidan skapa starka bindningar för den offentlige huvudmannen. Forts 12 Äga eller hyra verksamhetslokaler?

Faktorer som kan göra det rationellt att sälja och hyra tillbaka Skillnader i förmågan att förändra fastigheten och utnyttja inbyggda optioner, inkl uthyrning till tredje part. En fastighet innehåller alltid ett antal möjligheter : Hela eller delar av objektet kan få en alternativ användning efter mer eller mindre omfattande investeringar. En privat aktör kan ha andra förutsättningar att bedöma dessa möjligheter och risker, och vara mer insatt i eller mer optimistisk om dessa möjligheter. (I bilaga ges exempel på fall med komplexa objekt där huvudmannens egen verksamhet bara behövde delar av fastigheten.) Interna managementaspekter. Ägande eller hyra kan påverka olika interna beslutsprocesser och maktfördelningen mellan olika delar av den offentliga organisationen. När man hyr en lokal blir t ex kostnader för att ändra lokalen tydligare. Ovanstående reala faktorer diskuteras mer ingående i de kommande avsnitten. Därefter diskuteras även vissa redovisningsmässiga aspekter på frågan om att äga eller hyra fastigheter. Skillnader i drift- och underhållskostnader? En tänkbar orsak till att det kan vara rationellt att sälja fastigheten och hyra tillbaka ytorna är att den privata fastighetsägaren kan förvalta lokalerna till en lägre kostnad. Om så är fallet skapar försäljningen ett överskott som sedan kan delas mellan parterna. Hyran kan ge en vinst till den private fastighetsägaren och ändå innebära lägre kostnader för den offentlige huvudmannen. Vad skulle då kunna ligga bakom att den private fastighetsägaren har lägre kostnader? Följdfrågan är naturligtvis om inte den offentlige fastighetsägaren skulle kunna lära av dessa metoder och pressa sina kostnader, men vi går inte direkt in på den frågan här. Det bör betonas att det inte finns några ordentliga empiriska studier som mer i detalj belyser skillnader mellan privat och offentlig fastighetsförvaltning, varför de följande avsnitten enbart pekar på tänkbara skillnader. I princip kan dessa skillnader ligga på olika nivåer i en organisation. Det 1 Faktorer som påverkar valet mellan att äga och att hyra 13

kan finnas skillnader i ledningsstrategier i stort, i hur man organiserar arbetet (t ex mer eller mindre av Facilities Management-filosofi och vilka piskor och morötter man lyckas skapa för personalen) men också i vad som konkret görs. Ett försök att strukturera de tänkbara orsakerna presenteras nedan. Lägre kostnader givet samma service? Låt oss först anta att den private och den offentliga aktören levererar exakt samma service och standard. Om den private aktören givet detta antagande har lägre kostnader, så måste dessa lägre kostnader rimligen sammanhänga med högre effektivitet, vilket i sin tur kan sammanhänga med en eller flera av följande faktorer: Bättre incitament för personalen, vilket kan sammanhänga både med piskor (större risk att förlora jobbet om man missköter sig i ett privat företag) och morötter (mer direkt koppling mellan prestation och ersättning i det privata företaget). Detta innebär också att det privata företaget kan ha bättre möjligheter att rekrytera personal. Det har t ex hävdats att yngre personer, med rätt eller orätt, tror att det är svårare att påverka och göra karriär inom en offentlig fastighetsförvaltning än inom ett privat företag. Den offentlige aktören har svårare att skapa starka incitament. Lägre kostnader för material och externa tjänster, vilket både kan sammanhänga med föregående punkt och att det privata företaget kan agera mer flexibelt när det inte behöver följa LOU. Stordriftsfördelar: Den private fastighetsägaren kan tänkas samordna förvaltningen med andra fastigheter på orten och därmed fördela fasta kostnader på ett större antal kvadratmeter. Detta borde dock sällan ha betydelse eftersom den offentliga sektorn har ett stort fastighetsbestånd. Bättre incitament kan också göra att den private fastighetsägaren vidtar rätt åtgärder i fastigheten, t ex väljer insatser som i högre grad leder till lägre drift- och underhållskostnader. Lägre service och standard? En annan tänkbar förklaring till att det kan vara lägre drift- och underhållskostnader i den privata sektorn är att den private aktören levererar en lägre standard (på kort eller lång sikt). I den allmänna debatten, inte minst för en del försäljningar av bostadshyreshus till relativt höga priser, har det uttryckts farhågor för att sänkt förvaltningsstandard är det enda sättet för den private aktören att få affären lönsam. Ser vi på försäljningar av offentliga fastigheter kan man kanske skilja mellan två fall: 14 Äga eller hyra verksamhetslokaler?

Fall : Oavsiktligt lägre standard. Säljaren har skrivit ett dåligt kontrakt och inte tydligt reglerat vilken standard som ska gälla, eller inte lagt fast tydliga sanktioner och uppföljningsrutiner för att kunna straffa den fastighetsägare som inte lever upp till villkoren. Den mindre seriöse private köparen har förutsett att det otydliga kontraktet gör att de kan sänka service standarden utan att behöva sänka hyran. Därmed är den private aktören också villig att erbjuda en relativt låg hyra vilket gör att affären ser bra ut även för den offentlige aktören som inte förutser att konsekvenserna blir försämrad service. Fall : Planerad standardsänkning. Man kan också tänka sig att den offentlige huvudmannen förutser att det blir lite sämre standard på fastighetstjänsten och att detta är en konsekvens som denne accepterar eftersom det kan leda till en lägre hyra. Av skäl som tas upp nedan kan det vara svårare att få verksamheten att acceptera en standardsänkning om det är kommunens egen fastighet. Annorlunda underhållsstrategi? Ett mellanting mellan varianterna ovan är att den nya ägaren tillämpar en annan underhållsstrategi som denne bedömer blir mindre kostsam. Kanske väljer den private aktören i högre grad att vänta och se samt att lappa och laga när saker går sönder, istället för att satsa resurser på förebyggande insatser och på utbyte av komponenter. På kort sikt skulle en sådan övergång till enbart akut underhåll bli billigare samtidigt som de långsiktiga effekterna ofta är svåra att bedöma, särskilt om den framtida användningen av byggnaderna är osäker. Skillnaderna i underhållsstrategi mellan en privat och en offentlig huvudman kan dock också tolkas som olika syn på risk den private aktören är beredd att ta större risker genom att t ex vänta och se istället för att vidta förebyggande åtgärder. Skillnader i kapitalkostnader? Olika räntekrav? Fastighetsägaren ska genom sin investering få en rimlig avkastning på det investerade kapitalet. Hyran ska sättas så att den ger denna rimliga avkast- 1 Faktorer som påverkar valet mellan att äga och att hyra 15

ning. Vid en given investering så innebär ett högre avkastningskrav att fastighetsägaren behöver sätta en högre hyra. Det är vanligt att anta att den offentlige aktören har ett lägre avkastningskrav än den private aktören. Kommuner och landsting kan låna billigare än en privat aktör på grund av att risken för betalningssvårigheter och konkurs är lägre för den offentliga huvudmannen. I debatten har detta framförts som en invändning mot att sälja och sedan hyra tillbaka fastigheter och mot PPP-lösningar där privata aktörer går in bland annat som finansiärer. Ser man dessa transaktioner främst som ett sätt för den offentlige huvudmannen att skaffa fram kapital till olika investeringar så borde det enligt detta synsätt bli billigare för den offentlige huvudmannen att låna kapitalet på marknaden. Det finns dock flera faktorer som kan göra att skillnaderna i avkastningskrav inte blir så stora eller att det till och med blir så att den private aktören har ett lägre räntekrav. I många studier av fastighetsförsäljningar har det visat sig att de företag som säljer är företag som behöver kapital (likvida medel). Om det av någon anledning är dyrt, och/eller bedöms ha negativa sidoeffekter, för t ex en kommun att låna samtidigt som kommunen behöver pengar till en investering så ökar det kommunens avkastningskrav och därmed värdet av de pengar som flyter in vid försäljningen. Under senare år har det talats mycket om att det finns ett överskott av kapital på den internationella kapitalmarknaden och att detta har pressat ner räntor och de privata investerarnas avkastningskrav. Riskmedvetandet och kravet på risktillägg inom den privata sektorn kan ha minskat. Detta gör att en kreativ privat aktör kan få fram kapital relativt billigt, vilket alltså kan minska skillnaden i avkastningskrav mellan den offentliga och privata aktören. Sist men inte minst påverkas skillnader i avkastningskrav av hur olika aktörer bedömer olika risker. Detta tas upp nedan. Annorlunda avskrivningstid? Den hyra som en fastighetsägare begär efter att ha köpt en verksamhetsfastighet beror på vilken värdeförändring som sker. Tror en aktör att fastigheterna sjunker relativt snabbt i värde så krävs en högre hyra, eftersom det då måste täcka större avskrivningar. Hur snabbt en fastighet bedöms falla i värde beror på hur väl den underhålls, och en organisation som underhåller sina fastigheter väl kan tvingas ta upp dubbla kostnader om det finns strikta avskrivningsregler. Det har 16 Äga eller hyra verksamhetslokaler?

påtalats att situationen är den att reglerna för kommuner och landsting gör att verksamhetsfastigheterna i regel måste skrivas av på år trots att den egentliga livslängden är betydligt längre för större delen av byggnaden. Den internhyra som den offentliga huvudmannen måste ta blir då högre än den hyra som en privat aktör är beredd att erbjuda eftersom den private ägaren tillämpar en längre avskrivningstid. Det senare är ett exempel på att regler av olika slag kan påverka ägandet även om det inte finns några bakomliggande skillnader i hur effektivt resursen används. Olika bedömningar av risker Det är vanligt att ju större man bedömer risker desto högre avkastningskrav har man. Risker kan också vägas in i en bedömning på mer kvalitativa sätt. En tänkbar förklaring till att det är rationellt att sälja och hyra tillbaka är att den private aktören antingen bedömer riskerna som mindre eller värderar riskerna på ett annat sätt har mindre riskaversion. De risker som ett fastighetsägande kan innebära handlar t ex om det som tas upp i punkterna nedan. Notera att flexibilitet diskuteras i ett särskilt avsnitt även om det är nära relaterat till frågor om risk. Tekniska risker. Går taket på fastigheten sönder så har du ett ansvar som ägare att reparera det. Hyr du en lokal så behöver du i princip bara ringa fastighetsägaren som sedan i normalfallet är ansvarig för reparationen och för att bära reparationskostnaden. Å andra sidan sätts hyran utifrån en viss förväntad reparationskostnad och visar det sig att olika komponenter håller längre än väntat ger det en extra vinst till ägaren. (I bilaga beskrivs flera fall där fastigheterna stod inför ombyggnad, vilket ökar de tekniska riskerna med ett innehav.) Kostnaderna för att åtgärda de tekniska riskerna. Den offentlige aktören kan vara rädd för att det är svårt att förutsäga vad det kommer att kosta att åtgärda ett eventuellt fel. Om något går sönder, eller om något behöver ändras, så kan sämre marknadskunskaper och mer formella regler göra det svårt att förutsäga vad det kommer att kosta. Den private aktören kan tänkas ha mer kontroll över detta och fler möjligheter att pressa kostnaderna för åtgärderna. Risker för marknadsförändringar. Den som äger en fastighet har i regel kostnader som under innehavstiden är tämligen oberoende av hur framtida utbud och efterfrågan utvecklas på marknaden. Det kostar inte ägaren mer om efterfrågan på lokaler plötsligt stiger. I ett tidsbegränsat hyreskontrakt finns alltid osäkerhet om hur marknaden kommer att se ut när kontraktet eventuellt ska förlängas. Att hyra innebär risk för högre utgifter om mark- 1 Faktorer som påverkar valet mellan att äga och att hyra 17

naden går uppåt, men också möjlighet till lägre hyra om marknaden vänder nedåt. En privat aktör som är mer optimistisk om dessa framtidsutsikter kan vara beredd att betala mer än en mer pessimistisk offentlig huvudman. Risker för kapitalförluster. Den som äger en fastighet påverkas av de värde förändringar som marknadsförändringarna leder till. Den som äger en fastighet på en nedåtgående marknad drabbas antingen av fallande hyresintäkter eller om fastigheten säljs av en lägre kapitalinkomst. Att sälja när marknaden är bra är ett sätt att föra över dessa risker (och möjligheter ifall marknaden fortsätter uppåt) till en annan aktör. De båda sista punkterna innebär något paradoxalt att både äga och hyra kan ses som sätt att skydda sig mot risker. Den som hyr skyddar sig mot förluster sammanhängande med neråtgående marknader, medan den som äger skyddar sig mot ökade hyreskostnader som kan uppstå på uppåtgående hyresmarknader. Risker knutna till möjliga alternativ (förhandlingsposition). Vilka villkor som en aktör på marknaden kan få beror inte bara på externa faktorer på den aktuella marknaden, utan det beror också på vilken förhandlingsposition som aktören har. I grunden bestäms förhandlingspositionen av vilka alternativ aktören har ju sämre alternativ, desto sämre förhandlingsposition. Detta har varit en viktig del av förklaringen till varför företag som varit dominerande på en ort i regel ägt sina fastigheter, och också till varför specialfastigheter historiskt ägts av dem som nyttjat fastigheten. I båda dessa fall har ju den verksamhetsansvarige haft dåliga alternativ och därmed varit mer utlämnad till fastighetsägaren om man hyrt fastigheten. Genom mer sofistikerade hyreskontrakt med t ex optioner av olika slag kan dock hyresgästen begränsa dessa risker. Sammanfattar vi detta avsnitt kan man säga att en kommun eller ett landsting i verkligheten kan ha högre avkastningskrav på fastighetsägande än en privat aktör om den offentlige huvudmannen tror att de tekniska riskerna är större tror att risken för högre kostnader vid åtgärder i fastigheten är högre i högre grad tror att man inte behöver fastigheten långsiktigt och att det i framtiden kan vara svårt att hitta köpare, eller andra hyresgäster till de lediga lokalerna i högre grad tror att marknaden kommer att gå ner i framtiden och att det då blir billigare att hyra. Observera att detta på samtliga punkter handlar om skillnader i riskbedömning mellan säljare och köpare, och inte om risknivån i sig. 18 Äga eller hyra verksamhetslokaler?