BOSTADSHYRES- MARKNADEN

Transkript

1 Stockholm, mars 2014 Bokriskommittén ett initiativ för en bättre bostadsmarknad Bokriskommittén har i uppdrag att presentera konkreta förslag på reformer som kan få den svenska bostadsmarknaden i allmänhet och hyresbostadsmarknaden i synnerhet att fungera bättre. BOSTADSHYRES- MARKNADEN En internationell utblick

2 En internationell utblick Bostadsmarknaderna i de flesta länder är föremål för regleringar av något slag. När man analyserar funktionen hos den svenska bostadsmarknaden och överväger eventuella omregleringsåtgärder för att få marknaden att fungera bättre är det bra att samla erfarenheter från andra länder. Här redovisas ett antal sådana erfarenheter, men också en diskussion om hur olika regleringsåtgärder kan klassificeras. Huvudintresset ligger här på marknaden för hyresbostäder. Vad regleras i allmänhet på hyresbostadsmarknaden? Regleringen av hyresbostadsmarknaden är ofta uppbyggd i två lager. I ett första lager finns en generell konsumentorienterad reglering som, liksom på de flesta andra marknader, syftar till att stärka enskilda konsumenter i relation till professionella aktörer som hyresvärdar. Det kan här gälla generell avtalsreglering med särskilda bestämmelser kring avtalens längd och besittningsskydd för hyresgästen. Regler finns också som ger hyresgäster rätt att formellt klaga vid allmän domstol eller i specialdomstol på bristande kvalitet i bostaden eller andra upplevda brister. I ett andra lager finns i många länder reglering som riktar in sig på själva hyran. Dessa regler har ofta målet att nå en situation där hyrorna ligger på en nivå under den som skulle kunna förväntas gälla på en oreglerad marknad. Alternativt syftar regleringen till att höjningar av hyran ska ske långsammare än om hyran steg i takt med läget på marknaden, eller att hyran inte får höjas vid ägarbyten. I den vetenskapliga litteraturen benämner man ofta de olika regleringsåtgärderna när det gäller hyresregleringen som tillhörande två eller tre generationer av olika sofistikerade regleringsstrategier. Ett alternativt synsätt (Lind, 2001) är att se regleringssystemen som bestående av fler variabler där skillnader både kan finnas i hur själva hyran regleras och vem som omfattas av regleringen - är det bara befintliga hyresgäster eller också nytillkommande? I jämförelse med den svenska hyresmarknadsregleringen kan man notera att övriga länders reglering bygger på högre grad av rättighetslagstiftning som syftar till att reglera marknaden generellt eller till att ge den enskilde ett bättre skydd. Det är främst i Sverige som kollektiva och korporativa inslag införts i regleringen, där ett partsförhållande mellan hyresgäster organiserade i ett kollektiv och fastighetsägare, organiserade i ett annat kollektiv, är grunden för lagstiftningen. 2

3 Olikheter mellan nationella marknader En omfattande studie av effekterna på bostadsmarknaden i flera europeiska länder som genomfört omreglering redovisas i en rapport från Boligökonomisk Videncenter/University of Cambridge (Whitehead et al, 2012), som här används som huvudsaklig källa till de internationella jämförelserna. En väsentlig aspekt på utbudet av hyresbostäder är vilka upplåtelseformer som dominerar på olika marknader. Här kan man notera att det inom Norden skiljer sig en hel del åt mellan länderna, med den högsta andelen privata hyresbostäder i Sverige (23 procent) och den lägsta andelen i Danmark (14 procent). Norge och Finland placerar sig däremellan med 19 respektive 16 procentandelar hyresbostäder av det totala beståndet av bostäder. En notering är att andelen hyresbostäder kan vara lägre i Sverige om man ser till senare statistik, till följd av den omfattande ombildningen till bostadsrätter under senare år. I tabellen nedan ingår uppgifter för de nordiska länderna och för England och Tyskland, som ofta tas som exempel på annorlunda fungerande system än det svenska i debatten om bostadsmarknaden. Uppgifter som dessa är svåra att sammanställa och jämförbarheten mellan länderna ska tolkas försiktigt. Tabellen ger dock en fingervisning om att det är relativt stora skillnader mellan länderna. Höga andelar ägda bostäder återfinns i Finland, Norge och England. Medan Sverige, Tyskland och Danmark ligger på lägre nivåer. Tabell 1: Fördelning mellan upplåtelseformer i bostadsbeståndet, , procentandelar Land Privata hyresrätter Social housing och allmännytta Ägda bostäder Övrigt* Danmark Finland Norge Sverige England Tyskland Källa: Bearbetad från Whitehead et al, (2012)* Inklusive kooperativa bostadsformer 3

4 Norge utmärker sig i Norden med en låg andel bostäder som kan ses som i högre grad riktade till svaga grupper på bostadsmarknaden, givet att man räknar in den svenska allmännyttan i denna kategori av hyresbostäder. Tyskland och England är två länder där man har en mindre omfattande reglering av hyresmarknaden än i Sverige. Av olika historiska skäl har marknaderna dock utvecklats mycket olika över tiden, med väsentligt olika andelar ägda respektive hyrda bestånd på marknaden. Det är sammanfattningsvis svårt att se något entydigt samband mellan regleringens utformning och omfattning och hur marknaden fördelas mellan ägarformer och upplåtelseformer. Snarast kan man konstatera att bostads- och hyresmarknaderna kan fungera på väsentligt olika sätt inom ramen för en liknande omfattning eller ambitionsnivå på regleringarna. Omregleringsförlopp i olika länder En intressant frågeställning är vilka effekter de omregleringar och avregleringar som genomförts i flera europeiska länder de senaste åren fått. Generellt har man i många länder gått från en hårdare och mer omfattande reglering av hyresnivåer och upplåtelseformer till mindre omfattande regleringsinslag. Bakgrunden har varit en uppfattning i många länder att den reglering av bostadsmarknaden, som i många fall infördes under andra världskriget, inte längre fyllde sitt syfte. Konstlat låga priser under lång tid leder i allmänhet till ransoneringseffekter och till svaga incitament att underhålla och bygga nytt. Regleringssystem tenderar också i allmänhet att erodera över tid. Hålls regleringen strikt läcker systemen ofta genom att svarta eller grå hyresmarknader uppstår, något som vi noterar i Sverige på dagens marknad. Det blir också ofta oklart vilka som verkligen vinner på regleringssystemen; är det de som redan bor i bostäder med låga hyror som ska skyddas eller nytillkommande hushåll? Lyckas man över tid hålla hyrorna väsentligt under den nivå som en mer oreglerad hyra skulle ge finns också risk att underhållet i beståndet släpar efter. Sett över de här studerade länderna kan man i tabell 2 notera att flera av våra nordiska grannländer, samt England, genomfört omfattande omreglerings- och avregleringsåtgärder där en betydligt mer fri prissättning på hyresbostäder har införts och där villkoren för hyresavtal förenklats. England har kanske gått längst i avreglering men startade också från en situation med en stor andel ägda bostäder i utgångsläget. I Danmark finns dock en två-delad hyresmarknad där lägenheter byggda före 1992 fortfarande regleras enligt en mer omfattande tidigare hyresreglering. 4

5 Tabell 2: Förändring av regleringarnas omfattning från 1980-tal till 2000-talets första decennium Graden av regleringar i början av 1980-talet Graden av regleringar i slutet av 2000-talets första årtionde Omfattande Medium Begränsad Finland Danmark England Sverige Tyskland Norge Sverige Tyskland Danmark Norge Finland England Omfattande Medium Begränsad Källa: Bearbetad från Whitehead et al, (2012) Av tabell 3 nedan framgår att det har varit en relativt olika utveckling i de länder som genomfört omregleringar av bostadsmarknaden, när det gäller det privata hyresbeståndets andel av bostadsmarknaden. I Finland och Danmark kan man se att beståndets andel minskat relativt drastiskt med en liknande, men svagare, utveckling i Norge. Sverige och England är de två länder där, enligt denna statistik, det privat ägda hyresbostadsbeståndet ökat sin andel av marknaden, inom ramen för en väsentligt olika regleringsregim. Det ska här givetvis noteras att dessa uppgifter inte relaterar till omfattningen av nybyggnationen i de olika länderna utan enbart till beståndets förändringar. 5

6 Tabell 3: Förändring av de privat ägda hyresrätternas andel av bostadsmarknaden från 1980-tal till 2000-talets första decennium, procentandelar Procentandel privat ägda hyresbostäder I början av 1980-talet Procentandel privat ägda hyresbostäder, 2000-talets första årtionde Hög Medium Låg Tyskland (63 %) Tyskland (49 %) FInland (33 %) Norge (27 %) Sverige (23 %) Danmark (22 %) Norge (19 %) Sverige (21 %) England (17 %) Finland (16 %) England (11 %) Danmark (14 %) Hög Medium Låg Källa: Bearbetad från Whitehead et al, (2012) Iakttagelser och slutsatser En rimlig slutsats av denna korta genomgång av några centrala förhållanden på bostadsmarknaderna i några av Sveriges grannländer är att det inte tycks finnas ett enkelt och entydigt samband mellan omreglering och avreglering av bostadsmarknaden och en ökad andel hyresbostäder på respektive marknad. Historiska förhållanden och övrig reglering på respektive marknad är väl så väsentlig för att förklara hur bostadsmarknaden fungerar. Flera åtgärder krävs därför för att förändra bostadsmarknadens funktionssätt. Bokriskommitténs ansats att studera ett brett spektrum av förhållanden på bostadsmarknaden framstår som särskilt viktig mot bakgrund av denna internationella belysning. För att få en bostadsmarknad där de boendes önskemål kan mötas i högre utsträckning än idag i Sverige krävs en rad åtgärder som riktar sig mot prissättning, planeringssystem, skattefrågor och det allmänna regleringstrycket. Åtgärder som riktar in sig enbart på en reformering av hyressättningssystemet förefaller inte vara tillräckliga för att främja hyresbostadsmarknadens utveckling. 6

7 Källor: Lind, H. (2001). Rent regulation: A conceptual and comparative analysis. European Journal of Housing Policy, 1(1), s Whitehead, C., Markkanen, S., Monk, S., Scanlon, K., & Tang, C. (2012). The private rented sector in the new century: A comparative approach. Copenhagen: Boligøkonomisk viden center. BOKRISKOMMITTÉN: Tor Borg Klas Eklund (ordförande) Ulrika Francke Björn Hasselgren (sekreterare) Hans Lind Sonny Modig Barbro Wickman-Parak Olle Zetterberg 7

8 Bokriskommittén ett initiativ från