Famna Riksorganisationen för vård och omsorg utan vinstsyfte Klara Södra Kyrkogata 1, 8 tr., box 16355, 103 26 Stockholm, Sverige Registrerad organisation. ID: 07236514024-47 2011-04-18 Remissvar Europeiska kommissionens grönbok om en modernisering av EU:s politik för offentlig upphandling med sikte på en effektivare europeisk upphandlingsmarknad Allmänna synpunkter Famna välkomnar översynen och moderniseringen av EU:s politik för offentlig upphandling. Vi har länge kritiserat att upphandlingsreglerna är för komplexa och inte anpassade för den mångfald av aktörer som idag utför offentliga tjänster. För oss som representanter för idéburna sektorns organisationer verksamma inom välfärdssektorn, är ett samråd av detta slag viktig att delta i. Tyvärr innebär omfattningen, teknikaliteten och komplexiteten av frågorna dock att det är svårt för många mindre aktörer delta då de ofta varken har de specialkompetens som krävs eller resurser tillgängliga. Att samrådsunderlaget dessutom är skrivet ut perspektivet från en upphandlande myndighet gör detta ännu mer komplext och tekniskt. Generellt sett är ett problem att det finns många olika tillämpningar och modeller av upphandlingar som brukas. Vissa är bra men i andra fall brister kvaliteten som får stora konsekvenser för människorna i verksamheten. Detta beror framförallt på att kompetensnivån hos upphandlare varierar oerhört. En satsning på ett kompetensutvecklingsprogram, som kommissionen tidigare föreslagit, skulle bidra till fler bra upphandlingar. Ett sådant initiativ måste dock inkludera samtliga aktörer involverade i upphandlingen, inte enbart den upphandlande myndigheten, så att alla kan delta utifrån lika förutsättningar. Tillämpningen av EU:s upphandlingsdirektiv är ett av problemområdena, men vi anser att även ansatsen till dessa måste ses över.
Genomgående i EU:s regelverk refereras ofta till marknaden och företagarbegreppet även inom välfärden. Detta trots att majoriteten av utförare av välfärdstjänster inom EU i realiteten är offentliga eller non-profit aktörer. Detta har resulterat i regelverk skapas utifrån ett affärsdrivande marknadsperspektiv, vilket har lett till att de varken fungerar att tillämpa i effektivt i alla situationer eller når de politiska mål välfärdstjänster syftar till. Idéburna sektorn med non-profitaktörer har en annan affärsmodell och det är därför extra viktigt att de moderniseringsinitiativ som Kommissionen nu tar inom upphandlingsområdet av välfärdstjänster även anpassas till dessa aktörer så att upphandling verkligen fungerar. Vi anser därför att företagarbegreppet måste förtydligas till att omfatta alla typer av verksamheter så att även non-profitaktörer genomgående får likvärdiga villkor när nya regelverk tas fram och implementeras. Sveriges regerings välfärdsutvecklingsråd har redan tagit ansats för detta. Det är också viktigt att beakta att det är skillnad på tjänster beroende på dess ägar- och driftformer. Dessa påverkar tjänstens utformning och kvalitet. Ett exempel; ett idéburet äldreboende kan konkurrera med kvalitet och återinvesterar vinsten, men ser sig inte som ett företag. Ett annat exempel; det viktigaste i ett katolskt äldreboende är möjligheten att få delta i mässan på söndagen, inte blöjorna. Men när är kommun frågar efter kvalitet i en upphandling finns inte dessa aspekter med. En non-profit verksamhet växer ofta fram utifrån en analys av problemet själv och därefter en metod för att lösa det, något som ett affärsdrivande företag inte gör. Om man endast tittar på ytan av en verksamhet kan de se likadana ut, och om ett upphandlingsunderlag ställer just dessa frågor syns inte skillnaden mellan non-profit och vinstdrivande verksamheter. Röda Korsets flyktingverksamhet har ett underliggande medmänskligt värde som grund medan ett affärsdrivande som första ändamål är att utdelning på investerad kapital. Vi välkomnar mångfald av aktörer och de förändringar som denna översyn kan leda till för att göra upphandlingar mer effektiva, som tar sociala hänsyn och sätter människorna i centrum inte vinst. Vi hoppas att detta initiativ även kommer att få inflytande på nationell nivå och att de delar av den svenska Lagen om Offentlig Upphandling (LOU) som inte fungerar idag revideras. Dock bör kommissionen inte detaljstyra hur medlemsländerna upphandlar då dessa system inte alltid är jämförbara. Svar på frågeställningar i Grönboken Fråga 1 Det är viktigt att de upphandlande myndigheterna får stöd var gränserna för tillämpningsområdet ska vara och det kan vara lämpligt att de begränsas till upphandlingsverksamhet. Tjänster spänner över en stor bredd. En del kan upphandlas andra lämpar sig mycket sämre för att upphandlas. Även inom hälso- och sjukvård och social omsorg kan vissa element lämpa sig för upphandling, t.ex. knäoperationer, medan ett äldreboende men speciell metod för demensvård kan vara svårare. Vår erfarenhet är att medlemmar med stora verksamheter tycker att upphandlingslagstiftningen fungerar bra, däremot upplever mindre aktörer det som svårt och komplext. Alternativen till upphandling måste vara tydligare så att den upphandlande enheten
väljer av bäst lämpade form efter målet som t.ex. olika former av samverkan, valfrihetssystem eller bidrag. Fråga 4-5 Ur vårt perspektiv är det viktigt att behålla A och B tjänster då de inte är jämförbara. Sociala omsorgstjänster är komplexa och har en bredd av speciella värden som måste tas hänsyn till vid upphandling. Erfarenheterna från Kommissionens guide för sociala hänsyn i upphandling bör bättre användas vid upphandling av dessa B-tjänster. Fråga 6-9 Ja dessa bör definitivt höjas. Tyvärr har Sverige gått längre än vad EU:s upphandlingsdirektiv kräver genom att LOU redan reglerar upphandling under EU-direktivens tröskelvärden och för B-tjänster. Som resultat används upphandling ofta baserat på lägsta pris för exempelvis sociala dessa tjänster vilket inte alltid är det lämpligaste för dessa ofta unika och komplexa tjänster. Ur ett svenskt perspektiv skulle man vinna på en revidering av det svenska regelverket och undanta B-tjänster och upphandlingar under EU:s tröskelvärden i linje med EU:s direktiv. Man bör dessutom överväga undantag för verksamheter som inte är affärsdrivande utan erbjuder en unik tjänst till medborgarna där det offentliga inte är en självklar part p.g.a. känsligheten i ämnet, som t.ex. kvinnojourer, skyddad verkstad etc. Fråga 14 Upphandlingsreglerna är inte för detaljerade. Snarare ska det utökas till att bättre ge möjligheter att upphandla på kvalitet och inte pris. Det är viktigt att vi har upphandlingar som tar hänsyn till samtliga centrala värden som en verksamhet bidrar med. Tyvärr råder ofta okunskap hos den upphandlande verksamheten vilket leder till dåliga upphandlingar där lägsta pris styr istället för kvaliteten i tjänsten och målet med upphandlingen. Fråga 19-21 Ett ökat förhandlingsinslag skulle vara positivt. Det finns exempel när en upphandling avgörs på ett tiotal SEK utan att hänsyn tas till andra variabler som hela verksamheten och dess sammanhang. Dessa situationer skulle vinna på en dialog och en möjlighet att förhandla. Vid ett ökat förhandlingsinslag är det dock oerhört viktigt att processen är transparent. Det saknas insyn redan idag framförallt när kommunala verksamheter deltar i en upphandling. Förutsättningarna mellan aktörerna är inte alltid likvärdiga. Transparens är en grundläggande princip som måste gälla likvärdigt för alla aktörer. Fråga 23-24 Granskning av urvals- och tilldelningskriterier måste vara mer öppet, flexibelt och genomsynligt. Det bör vara tillåtet att beakta kriterier även om den anbudssökande, t.ex. erfarenhet och förmågan att leverera tjänsten. Våra medlemmar är idéburna verksamheter som ofta erbjuder en unik ansats, ideologi och ett engagemang för en brukargrupp eller fråga det måste finnas utrymme att den upphandlande enheten att beakta detta. Dessutom är de tjänster som våra medlemmar erbjuder ofta komplexa och måste sättas in i ett större sammanhang.
Fråga 25 Det är viktigt att beakta tidigare resultat för att säkerställa att anbudsgivaren har kapacitet att leverera en tjänst samt att kvaliteten finns med i alla skeden. Dock får det inte begränsa möjligheten för nya verksamheter att kunna ingå i en upphandling utan tidigare erfarenheter. Fråga 29 Domstolspraxis är inte lätt att förhålla sig till. Det upplevs som svårt att förstå och ta ställning till vilket leder till en rättsosäkerhet. Med målet för ökad gränsöverskridande upphandling kommer detta att bli allt mer konkret, vilket skapar ytterligare svårighet för speciellt små aktörer som inte har tillgång till den juridiska kompetensen som krävs. Ofta är de rättsfall som refereras till oerhört svårt att relatera till en enskild situation. För att stötta små aktörer skulle exempelvis ett rättshjälpsinstitut om upphandling kunna inrättas (endast för aktörer med omsättningsnivå som understiger en viss nivå) eller ett institut som utvecklar upphandlingskompetens för samtliga involverade aktörer. Fråga 34-36 Samlade eller gemensamma inköp riskerar att skapa svårigheter för små aktörer att delta p.g.a. skala och volym blir för omfattande. Detta kommer att förstärka den utvecklingen vi redan ser mot en koncentration på marknaden med ett fåtal stora aktörer. Några exempel; en kommun ville lägga ut all äldreomsorg på endast en leverantör; en annan kommun upphandlade en enda leverantör för alla assistansuppdrag. Vad detta i realiteten innebär är raka motsatsen till EU:s ansatser mot ökad konkurrens med en mångfald av utförare av tjänster. I slutändan blir medborgarna gisslan utan valfrihet. Fråga 46 Nej. Nuvarande regelverk är varken anpassat till idéburna organisationer eller till småföretag. Även om upphandlingsregelverket syftar till att skapa en hälsosam konkurrens med en mångfald av utförare, slukar i realiteten de stora aktörerna de mindre och oligopol är ett faktum. Skälen för detta är många men ett centralt skäl är den bristande kunskapen i tillämpningen av upphandlingsregelverken för att säkerställa att även små aktörer kan delta. Ett annat skäl är att den inre marknaden inte är tillräckligt entéevänlig för att uppmuntra fler aktörer att delta i upphandlingar. Komplexa förfaranden känns tunga och svåra för små aktörer att investera tid i. Genom att skapa låga trösklar vad gäller resurser och kompetens i upphandlingsförfarande och samtidigt förenkla förfarandena kan mindre aktörer delta på bättre villkor. Den svenska upphandlingslagstiftningen LOU skulle kunna användas att för att begränsa koncernbildningar genom att lägga till antitrust och oligopolbegränsande lagstiftning. Fråga 47 Nej. Vi behöver inte en detaljreglering på detta område och det ska inte vara obligatoriskt. Men om man väljer att dela upp ett kontrakt i delar måste detta ske utifrån ett politiskt och inte ett tekniskt perspektiv genom att man tar hänsyn till och värnar om t.ex. en hel vårdprocess. Om denna hänsyn inte tas, riskeras hela verksamheter skadas. En annan risk är att delarna av kontrakten är för stora vilket också begränsar deltagande av mindre aktörer.
Fråga 48 och 51 Ja alla typer av aktörer måste kunna delta i upphandlingen och inte begränsas av administrativa bördor, resurser eller tid. Dessutom måsta nya verksamheter kunna delta på likvärdiga villkor. Fråga 53-54 Ja. Detta om man med det menar att upphandling påverkar marknadsstrukturer och leder till oligopolbildning. Upphandlare bör medvetet försöka undvika karteller eller oligopol genom att söka anbud från en mångfald av aktörer. I princip ska EU:s politik och regler uppmuntra en fri marknad med konkurrens och mångfald av aktörer även över gränserna. Men om gränsöverskridande upphandling sker i alla större mån ska det gagna alla aktörer och inte resultera i en dominans av internationella koncerner. Frivilliga instrument för att uppmuntra konkurrensfrämjande upphandlingsstrategier är acceptabelt, frågan är om det är tillräckligt för att hindra oligopolbildning. Fråga 57 Anbudsspecifikationer på fler språk är inte rimligt. Upphandlingar inom vårt område är ofta komplexa och rör människor. Detta kräver ofta en lokal kännedom och kulturellt kontext. Om man har ett seriöst intresse att delta på denna marknad så borde grundläggande språkkunskaper vara en förutsättning för att undvika enkla missförstånd genom översättningsfel. Fråga 58 För att skydda från bildandet av karteller och oligopol skulle man t.ex. kunna överväga att man inte får äga mer än ett visst antal enheter i varje land, inte heller att koncerner får vara dominerande på en viss marknad. Nollbud bör förbjudas och i dessa lägen måste en förhandling ske för att säkerställa att det är rimligt. Man bör även ta hänsyn till var leverantören skattar sin eventuella vinst. Beskattningen bör ske i det landet verksamheten utförs. Ett annat förslag är en poängsättning i urvalskriterierna för lokal kännedom om denna variabel är central för tjänsten, som det ofta är för våra verksamheter. Slutligen, större hänsyn bör tas till de kvalitetskriterier som inte beaktas idag. Fråga 59 Detta är ett verkligt problem, men frågan är om det inte bör hanteras av konkurrenslagstiftningen och inte i upphandlingsdirektiven. Fråga 60-61 Vissa av våra medlemmars verksamheter lämpar sig inte alltid för upphandling. Istället måste byggas kännedom om att det finns andra verktyg än just upphandling att tillgå för att finansiera tjänster. Sund konkurrens är bra men att tvinga fram den i alla lägen är inte den rätta i alla sammanhang (kvinnojourer, hemlösa).
Fråga 62-69 Nej. Det måste finnas utrymme för att upphandla politiskt resultat istället för rent tekniska specifikationer. Det politiska målet måste vara överordnat och ligga till grunden för upphandlingen och tekniska specifikationerna ska anpassas därefter. Det måste vara en tydligare koppling till politikens roll rent allmänt. Med detta menar vi inte specifikationer om prestanda eller funktionskrav som föreslås i grönboken utan den politiska kopplingen som t.ex. ökad social sammanhållning, europeisk integration, lokal kännedom eller andra sociala mål som är avgörande för upphandlingen. Det är viktigt att man ser allmännyttiga tjänster som verktyg för genomförandet av politiken. Det kan finnas situationer när man utifrån skäl andra än ekonomiska väljer att begränsa upphandlingen till exempelvis lokala aktörer. Dock får dessa politiska hänsyn inte leda till begränsad konkurrens som leder till korruption. Det bör speciellt göras en översyn at upphandlingsbolag för att öka transparens. Dessa bolag är ofta för långt ifrån politiken, vilket leder till en opersonlighet och därmed enbart en prisfokus. Fråga 70-73 Lägsta pris är inte alltid det rätta kriteriet för upphandling men i realiteten landar upphandlingar ofta där. Därför bör priskriteriets vikt begränsas. Istället bör man upphandla på kvalitet och resultat. Vad gäller frågan om miljörelaterade, sociala eller innovativa kriterier bör begränsas till ett fastställt maximum så anser vi att de ska utgå från det politiska målet och därför inte begränsas eller ges ett fastställt maximum. Att använda möjligheten att inkludera sociala kriterier bör uttryckas bättre i direktiven. Kännedom om kommissionens guide för sociala hänsyn måste ökas och implementeras bättre på alla nivå. Den implementering som redan skett bör följas upp. Resonemanget om livscykelkostnader måste sättas in i ett större sammanhang där man tittat på den långsiktiga sociala kostnaden för samhället relativt investeringen i förebyggande insatser. Fråga 74-76 Sociala hänsyn är relevant även för andra områden än enbart arbetsmarknadspolitik. Social hänsyn bör tas hänsyn till fullt ut i fullgörandet av kontraktet och bör följa resonemanget i kommissionens guide för sociala hänsyn som tidigare nämnts. Vad gäller klausuler för fullgörandet av kontraktet bör dessa följas upp mot det politiska målet. Uppföljningen och redovisningen av resultaten är lika viktigt som klausulen i kontraktet och bör göras i en bred dialog. Fråga 77-78 Vi konstaterar att uppföljningen av de krav man ställt i ingångna kontrakt ofta är alldeles för svaga. Detta måste utformas så att det görs på ett bättre sätt.
Fråga 79-81 Det borde vara rimligt för samhället att styra mot fler politiska mål än ett. Det skulle vara en fördel om upphandlande myndigheter använde upphandling som ett styrmedel eller instrument för detta. Det är rimligt att större hänsyn bör tas till andra politiska mål i linje med målen för EU 2020. Vi anser inte att det är svårt för non-profit företag att uppfylla de olika kraven, snarare tvärt om. Många verksamheter har startats för att lösa ett samhällsproblem eller utmaning och vi har utvecklat metoder som syftar till att lösa dessa. Att arbeta utifrån en idé, ett intresse eller ett politiskt mål är ofta grundläggande i våra verksamheter. Det kan dock vara svårare för affärsdrivande företag där huvudsyftet är vinst. Om detta skulle bli normen skulle det innebära att även vinstdrivande företag måste underordna sig de politiska målen, detta är bra. Det skulle skapa en verklig social marknad där det politiska målet är överbryggande vilket ställer krav på även aktörernas interna processer som t.ex. förekomsten av jämställdhetsplaner, miljöplaner etc. Fråga 83 Vad gäller vad man ska köpa in måste man utgå från den lokala och nationella kontexten. Detta bör regleras på lokal nivå och efter de aktuella politiska målen för en viss grupp eller situation. Tjänsteområden och politikområden som skulle kunna beröras av detta är t.ex. sociala tjänster av allmänt intresse. Fråga 91 Ja. Ett sätt att underlätta detta skulle vara att bredda anbudsunderlaget att innehålla en dimension om innovation. Man skulle exempelvis lägga en vikt vid innovativa metoder, alternativa behandlingsmetoder och nya typer av angreppssätt i upphandlingen. Om dessa dessutom kopplas till andra politiska mål som social integration (t.ex. missbrukarvård med familjestödgrupper) så att fler mål uppfylls bör det beaktas speciellt. Innovation är dock svårt att mäta. Fråga 96 Vad gäller prestandamått för effekter av innovation bör man lägga in brukarmätningar och inte fokusera på enbart penningmått. Det är viktigt, speciellt för social innovation, att mäta även mjuka värden genom att fråga människor om deras upplevelser. Social verksamhet är p.g.a. deras komplexitet och särvärde svårare att räkna hem. För att börja mäta innovationseffekter behövs först tydliga definitioner. Fråga 97 Sociala tjänster av allmänt intresse och hälso- och sjukvårdstjänster är redan reglerade gällande upphandling i Sverige. Erfarenheterna har visat att upphandling inte alltid är det bästa instrumentet för denna typ av tjänster. Som resultat av detta har Sverige tagit fram Lagen Om Valfrihet (LOV).
Sociala tjänster har speciella särdrag relativt andra offentliga tjänster. De omfattar ofta människor i svåra eller sårbara situationer och är ofta mycket komplexa. Idéburna organisationer har ofta utvecklat dessa tjänster utifrån ett klart behov och erbjuder ofta ett unikt angreppssätt och innovativa metoder. De syftar ofta till att bygga värden som social sammanhållning och delaktighet och ser sig inte som marknadsaktörer och vill eller kan inte delta i upphandlingar på rent kommersiella villkor. På grund av dessa särdrag bör det finnas en möjlighet att reservera vissa kontrakt för idéburna organisationer för att stödja deras demokratiska funktion och innovationskapacitet. EU bör ytterligare utvärdera behovet av ett sektorsdirektiv för sociala tjänster av allmänt intresse samt ta fram tydliga definitioner av ekonomiska och icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse för att skapa bättre rättssäkerhet i tillämpningen av statsstöds regler och andra regelverk. Lägsta pris vid upphandling av sociala tjänster är inte det rätta kriteriet och bör förbjudas eller vikas ned. Istället bör tilldelningskriterier som kvalitet, resultat och måluppfyllelse (politiska mål) beaktas. Det bör finnas möjligheten att reservera kontrakt för idéburna organisationer som driver verksamheter som är alternativ eller fyller ett större behov i samhället. I vissa länder är detta normen när det gäller sociala tjänster av allmänt intresse. Vad gäller oro för statligt stöd om kontrakt reserveras så delar vi inte denna oro. Det måste finnas alternativa sätt för myndigheter att stödja andra aspekter i samhället som ökad integration, sammanhållning etc. Man måste utgå från det politiska målet och sedan välja lämpligaste form för att uppnå detta genom upphandling, bidrag eller andra former för samverkan. Här måste man se målet att upphandla för lägsta kostnad i relation till komplexiteten i sociala tjänster där målet är att minska den sociala kostnaden på sikt för samhället i stort där det förebyggande arbetet man investerar i ger utdelning i framtiden.