Diarienr 2018-007307 Vårt dnr: 317 Energimyndigheten Box 310 63104 Eskilstuna Stockholm 23 oktober 2018 Yttrande över Energimyndighetens förslag gällande Riksintresse Energiproduktion: Vattenkraft. Sammanfattning Naturskyddsföreningen är kritisk till förslaget om att peka ut de 255 största vattenkraftverken i Sverige som riksintresse. Föreningen anser att adekvat lagstiftning för att anpassa miljökraven vid samhällsekonomiskt viktiga anläggningar redan finns. Naturskyddsföreningen anser att det är anmärkningsvärt att förslaget läggs fram utan hänsyn till, eller redogörelse för, de områden där riksintresseanspråken sammanfaller med eller påverkar Natura 2000- områden eller annan skyddad natur. Naturskyddsföreningen är kritisk till att förslaget saknar tydliga beskrivningar av de geografiska områden som avses och vilka naturvärden och skyddade områden som finns där (hur de geografiska avgränsningarna presenteras i de filer som finns på myndighetens hemsida har föreningen ingen möjlighet att ta ställning till eftersom de bifogas i form av shape-filer). Naturskyddsföreningen anser att förslaget om att genom riksintresseklassning undanta stora delar av våra nationellt viktigaste vattenförekomster från miljökrav strider mot den gemensamma nationella strategin Havs- och vattenmyndigheten och Energimyndigheten presenterat, som innebär att miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag ska uppnås samtidigt som vattenkraftens roll i energisystemet och förmågan att nå klimatmålen inte ska påverkas väsentligt. I strategin slås fast att man ska sträva efter att vatten som påverkas kraftigt av vattenkraft ska KMV-klassas och på så sätt omfattas av något lägre krav än övriga vatten vilket inte är detsamma som att helt undantas från miljökrav. Naturskyddsföreningen vill framhålla vikten av att vara restriktiv vid utpekande av riksintressen eftersom riksintressestämpeln riskerar lägga en
2/10 död hand över områden som i vanliga fall förvaltas av kommunen. Om en vattenförekomst förklaras som riksintresse tar statens riksintresseanspråk över och förhindrar kommunen att genomföra till exempel miljövårdande åtgärder i lokala vattenförekomster. Naturskyddsföreningen ifrågasätter inte myndigheternas metod att använda sig av det relativa reglerbidraget som ett mått på enskilda vattenkraftsanläggningars bidrag till balanseringen av elsystemet, men vill framhålla att det finns en tendens till att betydelsen av denna parameter överskattas i rapporten som riksintresse-utpekandet utgår från. Föreningen anser dessutom att det finns andra tillgängliga flexibla resurser som har möjlighet att komplettera vattenkraften och bidra till att uppnå syftet med verksamheten på ett för miljön bättre sätt. Detta tar inte Energimyndigheten i beaktande i sitt resonemang om behovet att lösa framtidens balansregleringsutmaningar. Naturskyddsföreningen vill understryka vikten av att vattenkraften miljöanpassas och att Sverige lever upp till sina åtaganden för att skydda värdefulla naturmiljöer och hotade arter i strömmande vatten. Bakgrund I Sverige finns drygt 2000 vattenkraftverk. Dessa kraftverk medför stora störningar på det biologiska livet i sjöar och vattendrag. Vandrande fiskarter som lax och öring förhindras att nå sina lekområden och strömlevande arter berövas sin livsmiljö då strömsträckor torrläggs eller omvandlas till dammar. Växter och djur längs stränderna slås ut på grund av onaturliga flödesregimer med högvatten under sommarhalvåret och lågvatten under vinterhalvåret tvärt emot flödet i ett orört vattendrag. Artdatabanken påpekar i sin rapport Arter & naturtyper i habitatdirektivet att för att gynnsam bevarandestatus ska nås för strömlevande arter måste vattenkraften anpassas så att mer naturliga vattenregimer skapas, samtidigt som djur och växter ges möjlighet att sprida sig både upp- och nedströms i vattendragen (ArtDatabanken 2014). Energimyndigheten lägger i Samråd gällande Riksintresse Energiproduktion: Vattenkraft (Diarienr. 2018-007307) fram ett förslag som innebär att alla de ca 255 vattenkraftverk i Sverige som i rapporten Vattenkraftens reglerbidrag och värde för elsystemet (Energimyndigheten, Svenska kraftnäts & Havs- och vattenmyndigheten 2016) beräknats ha ett relativt reglerbidrag på 0,03 procent eller högre, samt de vattenkraftverk som i efterhand visat att de har lika hög reglerförmåga, ska pekas ut som riksintresse för att på så sätt undantas från miljökrav som kan minska kraftverkens reglerbidrag. Dessa vattenkraftverk utgör de nationellt viktigaste kraftverken och tillsammans
3/10 svarar de för cirka 98 procent av landets reglerbidrag. Förutom själva vattenkraftverken ingår dammar, tekniska vattenvägar samt naturliga vattenvägar med onaturlig flödesregim i de områden som föreslås pekas ut. De områden som föreslås ingå i riksintresseområdena har aggregerats i 21 huvudavrinningsområden (HARO) som preciseras i 26 värdebeskrivningar på Energimyndighetens hemsida http://www.energimyndigheten.se/fornybart/riksintressen-forenergiandamal/riksintressen-for-vattenkraft/ Riksintresse Lagstiftningen om riksintressen ger staten möjlighet att bevaka frågor av nationell betydelse. Syftet med riksintresseutpekanden är att främja god hushållning med mark, vatten och den fysiska miljön. Boverket, som har en samordnande roll i Riksintressemyndigheternas arbete, slår fast att om riksintressesystemet ska fungera är det viktigt att anspråken är begränsade och har väl utvecklade värdebeskrivningar som är anpassade efter aktuella förutsättningar (Boverket 2013). Riksintressemyndigheten, i det här fallet Energimyndigheten, ansvar för att konkretisera och precisera riksintressen enligt miljöbalkens 3 kap. 5 9. Boverket påpekar att riksintresseanspråken behöver sättas in i ett sektorsammanhang för att bli begripliga (Boverket 2013). Enligt Boverkets vägledning rörande anspråk på riksintressen ska ett riksintresseanspråk föregås av en sektorsbeskrivning som bland annat ska innehålla en beskrivning av den aktuella sektorn och dess areella mark- och vattenanspråk samt generella värden och kvaliteter av intresse (Boverket 2017). Sektorsbeskrivningen ska också redogöra för de kriterier för utpekande av riksintressen som tagits fram i samråd med Boverket, ge en nationell överblick som grund för urval av områden av riksintresse, ange vanliga konflikter och synergier med andra sektorer, samt en bedömning av sektorns framtida markanspråk. Det ska även visas hur ett möjligt riksintresse förhåller sig till nationella mål, planer och program och vad som är nationellt viktiga områden och strukturer för sektorn. Strävan bör vara att omfattningen av riksintresseområden för sektorn är restriktiv och att kriterierna samlat uttrycker ett tak för denna omfattning (Boverket 2017). Naturskyddsföreningen anser att inte ett enda av dessa kriterier har uppfyllts i Energimyndighetens utpekande av riksintresseanspråk i Samråd gällande Riksintresse Energiproduktion: Vattenkraft vilket i föreningens ögon diskvalificerar myndighetens utpekande i sin helhet. Sektorsbeskrivning
4/10 saknas och det framgår inte att myndigheten samrått med Boverket om kriterierna för utpekande av riksintresse. I samrådshandlingen hänvisas till 26 värdebeskrivningar som omfattar de 21 HARO som ingår i riksintresseanspråket. Värdebeskrivningarna består av summariska genomgångar av varje HARO med uppgifter om vattendragets längd, avrinningsområdets yta, antal kraftverk, gällande vattendomar etc, samt en bedömning av hur riksintresset förväntas påverkas av förändrade förutsättningar som t ex krav på minimitappning. Ingen information finns om eventuella naturvärden, skyddade områden, förekomst av arter som ingår i Art- och habitatdirektivet etc inom det område som pekas ut som möjligt riksintresse. Föreningen anser att förfarandet strider mot hur riksintresseverktyget är tänkt att användas. Riksintresseutredningen konstaterade att den sammanlagda nettoarealen av områden som 2014 bedömts vara av riksintresse enligt 3 kap. 5 9 MB motsvarar cirka 46 procent av Sveriges land- och vattenareal innanför länsgränserna (SOU 2015:99) vilket accentuerar vikten av att myndigheter begränsar sina riksintresseanspråk. Vägverket framhåller dessutom i Boverkets informationsskrift Riksintressen nationella värden och möjligheter att det är viktigt att vara restriktiv i riksintresseutpekandet för att inte lägga en död hand över ett område (Boverket 2013). Klassas ett område som riksintresse läggs ett ansvar på kommunen att skydda de värden som är orsaken till riksintresseutpekandet, vilket kan leda till att kommunen förhindras från att vidta vattenvårdande åtgärder i en vattenförekomst trots att kommunen anser att det skulle vara önskvärt. Krav på god ekologisk status/potential Ramdirektivet för vatten (vattendirektivet) införlivades i svensk lagstiftning 2004 bl a genom vattenförvaltningsförordningen (VFF). Vattendirektivet syftar till att skydda och förbättra EU:s vatten och målet är att god ekologisk status ska uppnås i alla vatten som omfattas av direktivet. Havs- och vattenmyndigheten framhåller att miljökvalitetsnormerna är själva kärnan i genomförandet av direktivets mål (Havs- och vattenmyndigheten 2016). Skadade ekosystem ska återställas och åtgärdsplaner för att uppnå god ekologisk status ska utarbetas och implementeras. Enligt vattendirektivet ska Sverige genomföra konkreta åtgärder för att uppnå god ekologisk status i såväl rinnande vatten som sjöar vilket innebär att åtgärder i princip ska genomföras i alla vattenförekomster - även de som påverkas kraftigt av vattenkraft. Men åtgärder som krävs för att nå god
5/10 ekologisk status i vattenförekomster vid vattenkraftverk kan leda till minskad kraftproduktion och lägre relativt reglerbidrag. Enligt 4 kap.3 i vattenförvaltningsförordningen (VFF) får en ytvattenförekomst som till följd av mänsklig verksamhet på ett väsentligt sätt har ändrat sin fysiska karaktär av vattenmyndigheten förklaras som en kraftigt modifierad ytvattenförekomst (KMV), om de hydromorfologiska förändringar som behövs för att vattenförekomsten ska uppnå god ekologisk status kan antas på ett betydande sätt negativt påverka miljön i stort, rekreationsintressen, kraftproduktion, dricksvattenförsörjning el dyl. En ytvattenförekomst får förklaras som KMV endast om den nytta som följer av att vattenförekomsten är kraftigt modifierad av tekniska skäl eller med rimliga kostnader inte kan uppnås på något annat sätt som är bättre för miljön (Förordning (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön). Nya miljökvalitetsnormer fastslås som innebär att det KMV-klassade vattnet istället för att uppnå god ekologisk status (GES) ska uppnå god ekologisk potential (GEP). Det är de regionala vattenmyndigheterna som beslutar om att klassa en vattenförekomst som KMV och beslutar om miljökvalitetsnormer för vattenförekomsten enligt VFF. Naturskyddsföreningen vill påminna om att Sverige genom att införliva vattendirektivet i svensk lagstiftning åtagit sig att uppnå god miljöstatus i svenska vatten. Föreningen anser att där vattenförekomster är kraftigt påverkade av vattenkraft ska nuvarande regelverk gälla vilket innebär att dessa vatten kan KMV-klassas och därmed få mindre stränga miljökrav under förutsättning att alla möjliga åtgärder vidtas för att uppnå så goda ekologiska förhållanden som möjligt. Föreningens uppfattning är att en eventuell riksintresseklassning av de vattenkraftverk som kan reglera 0,03 procent eller högre (dvs som tillhör Klass 1 i rapporten Vattenkraftens reglerbidrag och värde för elsystemet), strider mot intentionerna i Havs- och vattenmyndighetens och Energimyndighetens gemensamma strategi (Havs- och vattenmyndigheten & Energimyndigheten 2016). I strategin nämns inte något om riksintresseklassning. Istället slås fast att Havs- och vattenmyndigheten ska sträva efter KMV-klassning och mindre stränga krav i de avrinningsområden och vattenförekomster som har stor betydelse för vattenkraften och energisystemet, vilket innebär att de kommer att omfattas av något lägre krav än övriga vatten (Havs- och vattenmyndigheten & Energimyndigheten 2016, sid 11).
6/10 Krav på gynnsam bevarandestatus Förutom vattendirektivets krav på god ekologisk status har Sverige enligt Artoch habitatdirektivet speciella förpliktelser att uppnå gynnsam bevarandestatus för Natura 2000-områden samt för vissa hotade arter upptagna i direktivet. Det gäller bland annat flodpärlmussla och flera vandrande fiskarter som asp, lax och sik. Den främsta orsaken till att dessa arter inte uppnår gynnsam bevarandestatus är negativ påverkan från vattenkraftverk och dammar i form av vandringshinder och bristande konnektivitet. Naturskyddsföreningen anser att om Sverige ska kunna leva upp till sina åtaganden i Art- och habitatdirektivet måste miljöhänsynen inom vattenkraftsektorn öka och större hänsyn tas till de arter som finns upptagna i direktivet och som är helt beroende av fria vandringsvägar för sin överlevnad. Naturskyddsföreningen vill i detta sammanhang framhålla att miljökrav i annan tvingande gemenskapslagstiftning vid sidan av vattendirektivet, som till exempel Art- och habitatdirektivet, medför att åtgärder med påverkan på reglerbidraget ibland måste vidtas även vid samhällsekonomiskt viktiga vattenkraftverk med stor reglerförmåga. Detta påpekas också av myndigheterna i rapporten Vattenkraftens reglerbidrag och värde för elsystemet (Energimyndigheten, Svenska kraftnäts & Havs- och vattenmyndigheten 2016). I rapporten görs emellertid inga försök att precisera hur många av de vattenkraftverk som står på kandidatlistan för att riksintresseklassas som skulle kunna vara föremål för denna typ av tvingande gemenskapslagstiftning. Man nöjer sig istället med att konstatera att omfattningen av sådana krav, och eventuell påverkan på reglerbidrag och elproduktion, är inte känd för oss idag ( Energimyndigheten, Svenska kraftnäts & Havs- och vattenmyndigheten 2016, sid 32). Naturskyddsföreningen anser att det är oansvarigt av myndigheterna att föreslå omfattande riksintresseklassningar utan att närmare analysera i vilka områden riksintresseanspråk är möjliga med hänsyn till annan lagstiftning som till exempel Art- och habitatdirektivet. Natura 2000-områden Naturvårdsverket framhåller i sin handbok om Natura 2000 att alla Natura 2000 områden har riksintressestatus enligt 4 kap. miljöbalken, vilket får betydelse för beslut om användning av mark- och vatten som påverkar Natura 2000-områden (Naturvårdverket 2017). Av handboken framgår det att för att vidta någon form av åtgärder som på ett betydande sätt kan påverka miljön i ett Natura 2000-område krävs att en miljökonsekvensbeskrivning tas fram och att ett särskilt Natura 2000-tillstånd ges av regeringen. Naturvårdsverket
7/10 påpekar att även om Natura 2000-lagstiftningen inte syftar till att stoppa all mänsklig påverkan behövs krafttag för att säkra att nyttjandet av mark och vatten sker på ett långsiktigt hållbart sätt där det gemensamma arvet i form av arter och livsmiljöer som tillhandahåller värdefulla ekosystemtjänster kan säkras för framtiden (Naturvårdsverket 2017, sid 15). Utifrån detta drar föreningen slutsatsen att där det finns överlapp med Natura 2000-områden kan riksintresseområden för vattenkraft inte inrättas. Vi anser därför att de övergripande riksintresseanspråken som Energimyndigheten för fram inte är förenlig med svensk miljölagstiftning. Energimyndigheten påpekar i sitt beslut om samrådsunderlag att man är medveten om miljölagstiftningen som berör nationalparker, Natura 2000 och riksintressen för Natur- eller kulturmiljövärden enligt Miljöbalkens kapitel 4.6, väger tyngre än det nya riksintresseanspråket från myndigheten. Liksom i fallet med kravet på gynnsam bevarandestatus som diskuteras ovan är Naturskyddsföreningen kritisk till att myndigheten inte grundligare utrett i vilka områden och under vilka förutsättningar riksintresseanspråk kan komma i fråga. Istället drar myndigheten alla vattenkraftverk som placerats i Klass 1 i rapporten Vattenkraftens reglerbidrag och värde för elsystemet över en kam utan närmare precisering eller analys. Naturskyddsföreningen anser att detta är för oprecist och inte i enlighet med Boverkets anvisningar för hur utpekande av riksintresseanspråk ska gå till. Relativt reglerbidrag Energimyndigheten använder som kriterium för sina riksintresseutpekanden det relativa reglerbidraget en parameter som beskrivs närmare i rapporten Vattenkraftens reglerbidrag och värde för elsystemet (Energimyndigheten, Svenska kraftnät & Havs- och vattenmyndigheten 2016). Man argumenterar för att det relativa reglerbidraget ger ett mått på enskilda vattenkraftsanläggningars bidrag till balanseringen av elsystemet och därmed hur viktiga de är ur samhällsekonomisk synpunkt. Vattenkraftens relativa reglerbidrag varierar mellan olika år och är viktigast på kort sikt. På årsbasis tar andra kraftslag främst kärnkraft och kraftvärme vid. Myndigheterna hävdar i rapporten att det står klart att reglerbehovet inom de närmaste decennierna kommer att öka. Naturskyddsföreningen ifrågasätter inte parametern relativt reglerbidrag som ett mått på hur viktigt ett enskilt vattenkraftverk är i förhållande till alla andra vattenkraftverk i Sverige. Däremot anser föreningen att rapportens beräkningar, som baseras på det högsta relativa reglerbidraget en anläggning
8/10 har fått för respektive tidshorisont för något av åren 2007 2014, tenderar att leda till att det relativa reglerbidraget överskattas. I samband med diskussionen om det relativa reglerbidraget vill föreningen dessutom påpeka att det i dagsläget inte finns någon heltäckande statistik över svensk vattenkraft. Det betyder att dataunderlaget som använts i rapporten är relativt svagt. I beräkningar av den svenska vattenkraftens relativa reglerbidrag, gränsvärden för det relativa reglerbidraget och andel av den totala vattenkraftens reglerbidrag per elområde etc använder man sig av en rad olika tidsintervall vilket gör det svårare att jämföra olika värden. Naturskyddsföreningen håller inte med myndigheterna om att det saknas realistiska alternativ som kan bidra med reglerförmåga. En utveckling med smarta nät och användarflexibilitet kan komplettera vattenkraftens reglerförmåga och leverera tjänster på ett för naturen bättre sätt. Dessa resurser kan inte ta över all den balansreglering som vattenkraften utför, men forskningsstudier visar att användarflexibilitet minskar behovet av korttidsreglering i elsystemet. Föreningen anser alltså att det relativa reglerbidraget är en parameter som kan användas för att avgöra vilka vattenkraftverk som är viktigast, men att myndigheterna tenderar att överdriva hur viktiga dessa kraftverk är i praktiken och bortse från alternativa källor till reglerförmåga. Litteratur ArtDatabanken (2014): Arter & naturtyper i habitatdirektivet bevarandestatus i Sverige 2013. ArtDatabanken, SLU https://www.artdatabanken.se/globalassets/ew/subw/artd/2.-varverksamhet/publikationer/15.-arter-och-naturtyper-ihabitatdirektivet/arter_naturtyper_2013.pdf Boverket (2013): Riksintressen nationella värden och möjligheter. https://www.boverket.se/globalassets/publikationer/dokument/2013/riksintressennationella-varden-och-mojligheter.pdf Boverket (2017): Vägledning för nationella myndigheters underlag, beslut och redovisning rörande anspråk på riksintressen i 3 kap. miljöbalken. Promemoria, Diarienummer 3190/2014 https://www.boverket.se/contentassets/14b52a33580944c6b9358dfd4bd3b713/vagled ning-for-riksintressemyndigheter.pdf Energimyndigheten, Svenska kraftnät & Havs- och vattenmyndigheten (2016): Vattenkraftens reglerbidrag och värde för elsystemet. ER 2016:11. https://www.svk.se/siteassets/om-oss/rapporter/er-2016-11-till-publicering.pdf
9/10 Förordning (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön https://www.riksdagen.se/sv/dokument-lagar/dokument/svenskforfattningssamling/forordning-2004660-om-forvaltning-av_sfs-2004-660 Havs- och vattenmyndigheten (2014): Vägledning för 4 kap. 9-10 VFF om förlängd tidsfrist och mindre stränga krav undantag från att nå en god status/potential till 2015. Havs- och vattenmyndigheten Rapport 2014:12. https://www.havochvatten.se/download/18.549ab516149e19df88fc2e0d/1418917813 322/rapport-2014-12-vagledning-vattenforvaltning.pdf Havs- och vattenmyndigheten (2016): Vägledning för kraftigt modifierat vatten - Fastställande av kraftigt modifierat vatten i vattenförekomster med vattenkraft. https://www.havochvatten.se/download/18.1200000e154e1ecc6e8ef337/1464873793 806/vagledning-for-kraftigt-modifierat-vatten.pdf Havs- och vattenmyndigheten & Energimyndigheten (2016): Strategi för åtgärder i vattenkraften - Avvägning mellan energimål och miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag. Havs- och vattenmyndighetens rapport 2014:14 Naturvårdsverket (2017): Förutsättningar för prövningar och tillsyn i Natura 2000- områden. Naturvårdsverket Handbok 2017:1. https://www.naturvardsverket.se/documents/publikationer6400/978-91-620-0180- 3.pdf?pid=21661 SOU 2015:99: Planering och beslut för hållbar utveckling - Miljöbalkens hushållningsbestämmelser. Slutbetänkande av Riksintresseutredningen 2015. https://www.regeringen.se/4ad77c/contentassets/0cc6ebdfdc77431f888707082c8688 7b/del-1_sou-2015_99_webb.pdf Detta remissvar har utarbetats av Mia Svedäng, sakkunnig i vattenfrågor vid rikskansliet. För Naturskyddsföreningen Stockholm dag som ovan Johanna Sandahl ordförande Therese Jacobson chef för avdelningen för Hav, Jordbruk och Miljögifter
10/10