Rapport Fördjupad granskning internkontroll - äldreboenden 2006-06-20 Genomförd på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Finspångs kommun Anna-Karin Löfsved
Innehållsförteckning INNEHÅLLSFÖRTECKNING...2 1 INLEDNING...3 1.1 SYFTE OCH AVGRÄNSNING...3 1.2 METOD...3 1.3 VAD ÄR INTERN KONTROLL...3 2 DE GRANSKADE ENHETERNA...4 2.1 INLEDNING...4 2.1.1 Bemanning...4 2.1.2 Verksamhetsmål och uppföljning...5 2.1.3 Budget, ekonomi och uppföljning...6 2.1.4 Arbets- och ansvarsfördelning...6 2.1.5 Rutinbeskrivningar och instruktioner...7 2.1.6 Ankommande-/leverantörsfakturor...7 2.1.7 Avgående-/kundfakturor...7 2.1.8 Löner...8 2.1.9 Kontanthantering...8 2.1.10 Lunchkuponger och kontokort...8 2.1.11 Boendes privata medel...8 2.1.12 Förvaring och arkivering...8 2.1.13 Inventarieförteckning och märkning...9 2.1.14 Systematiskt arbetsmiljöarbete...9 Granskning av internkontroll inom äldreomsorgen 2
1 Inledning 1.1 Syfte och avgränsning Ernst & Young AB har på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Finspång granskat den interna kontrollen vid kommunens äldreboenden. Granskningen genomförs som en del av revisorernas granskning av kommunens arbete med intern kontroll. Avsikten med granskningen är att belysa/bedöma kvalitén på den interna kontrollen och lämna förslag till förbättringsåtgärder om brister upptäcks. Internkontroll är ett vitt begrepp som kan skapa viss förvirring, t ex har begreppet använts inom andra områden såsom arbetsmiljö m.m. I denna granskning används begreppet med utgångspunkt från revisorernas frågeformulär, se bilaga 1. Begreppet definieras även nedan under 1.3. 1.2 Metod De sex äldreboendena i Finspångs kommun har granskats under våren 2006. Ernst & Young sammanställde och skickade ut ett frågeformulär till de berörda enheterna. Svaren och de insända dokumenten har sedan sammanställts och analyserats. Dessa har sedan följts upp med personliga besök vid enheterna. Vid besöken har enhetschefen intervjuats och lämnade uppgifter har verifierats. Vid tre av besöken har även en förtroendevald revisor deltagit. Flera enhetschefer uttryckte att de såg granskningen som en hjälp i det fortsatta arbetet med att förbättra den interna kontrollen. 1.3 Vad är intern kontroll En god internkontroll motverkar att fel som görs i det dagliga arbetet leder till fel i redovisning, ekonomiska rapporter och beslutsunderlag. Till den interna kontrollen hör att ansvars- och arbetsfördelningen är genomtänkt och fungerar, bl.a. bör den vara sådan att ingen person ensam ska sköta en transaktion i alla led. Attest- och rapporteringssystem måste vara ändamålsenliga. Internkontrollen ska även förhindra att risker för boende, eller personal uppstår genom att utarbeta och följa lämpliga rutiner och arbetssätt. Exempel på sådana internkontrollrisker är; felbehandling, smittspridning, risk för stöld och intrång, hot och våldssituationer, driftsäkerhet samt IT-säkerhet. Internkontroll kan sägas vara en process genom vilken kommunens styrelse, ledning och personal skaffar sig rimlig säkerhet för att målen avseende nedanstående punkter uppnås. o Verksamheternas ändamålsenlighet och effektivitet o Den ekonomiska rapporteringens tillförlitlighet o Efterlevnaden av lagar och regelverk Granskning av internkontroll inom äldreomsorgen 3
Informationen om kommunens verksamheter måste ständigt utvärderas. En följd härav är att systemen för internkontroll övervakas och följs upp. I denna granskning används en något smalare definition av begreppet internkontroll, se även rubrik 1.1. 2 De granskade enheterna Nedan ges en sammanfattande beskrivning av vad granskningen visat i form av uppvisade dokument och intervjuer med enhetscheferna. Rubrikerna bygger på frågeformuläret, (se bilaga 1). Ernst & Youngs bedömning och kommentarer följer under en särskild underrubrik i avsnitten.. 2.1 Inledning I Finspångs kommun finns sex stycken äldreboenden som alla omfattats av granskningen. Fyra av boendena ligger inne i tätorten; Storängsgården, Tegelbacken, Hårstorp, och Betaren. Berggården ligger i Rejmyre och Hällestadgården i Hällestad. Varje äldreboende har en enhetschef, förutom Betaren och Hårstorp som delar enhetschef. 2.1.1 Bemanning Enheterna tycks ha den personal som erfordras såväl vad det gäller antal som kompetens och formellt utbildade. Det varierar mellan enheterna hur stor andel som utgörs av vårdbiträden respektive undersköterskor. De insatsplaner som tagits fram för varje boende utgör utgångspunkten för det bedömda personalbehovet. När vårdbehovet ökar, eller minskar går det inte att anpassa bemanningen vilket kan ge effekter på det ekonomiska utfallet. Vid en omorganisation 2005 flyttades de assistenttjänster som tidigare funnits vid boendena. De är nu färre och placerade vid den centrala förvaltningen, något som flera av de intervjuade enhetscheferna upplevt som en negativ förändring. Enhetschefernas arbetsbelastning har ökat och några anser att de fått svårare att hinna med alla arbetsuppgifter, eftersom en del av de tidigare assistentuppgifterna nu utförs av enhetscheferna. Sedan 2005 finns en gemensam personalpool för kommunens äldreomsorg. Viss personal arbetar hela sin tid i poolen, medan andra har en viss av sin tjänstgöring förlagd till ett boende och andra timmar i poolen. Den fördel som betonas med poolsystemet är att de anställda slipper ringa och leta vikarier vid sjukdom. Samtidigt lyfts vissa nackdelar fram; kostnaden för vikarier från poolen är högre och det blir svårt med kontinuiteten då många olika personer kommer från poolen. Under hösten påbörjas ett försök med lokala pooler vid tre äldreboenden. Bedömning av vilken bemanning som behövs är alltid en balansgång. Såväl antalet anställda som vilka personalkategorier som finns tillgängliga påverkar hur arbetet kan genomföras. Socialförvaltningen bör följa upp vilka konsekvenser omvandlingen av assistenttjänsterna medfört. Begås exempelvis fler misstag nu som kan relateras till avsaknad av lokal assistenter? Vad har förändringen inneburit för enhetschefernas arbetssituation? Granskning av internkontroll inom äldreomsorgen 4
Det har framkommit vid granskningen att systemet med personalpool upplevs ha både för- och nackdelar. Den stora nackdel som bör hanteras snarast är bristen på kontinuitet, som delvis strider mot verksamhetens mål för de boende. 2.1.2 Verksamhetsmål och uppföljning Avseende mål och uppföljning av verksamheten har enheterna kommit olika långt. Alla enheter utom en har en mål- och aktivitetsplan för 2006. Vissa enheter har mer detaljerade målskrivningar och uppföljningspunkter än andra. För att mål- och aktivitetsplanen ska fungera som ett verktyg för verksamhetsstyrning krävs att den verkligen används. Samtliga enheter har dock kännedom om kommunens övergripande mål för verksamheten, även om två uppvisade kommunens mål för omsorgsnämndens verksamhetsområde i samband med granskningen. Vid de flesta enheter uppgav chefen att de anställda kände till den övergripande innebörden i verksamhetens mål, men antagligen inte skulle kunna återge dem mer exakt. Det varierar hur aktiva och deltagande de anställda är i framtagandet av enhetens mål. Utvecklingssamtal genomförs årligen med samtliga anställda. Samtliga enheter har insatsplaner och målstyrda arbetsplaner för de boende. Efter vad som framkommit är det bara fördröjning i samband med nyinflyttning som gör att vissa saknar denna dokumentation. Uppföljning av verksamheten har gjorts bl.a. med hjälp av arbetsmiljöenkät och brukarenkät. När det gäller arbetsmiljöenkäten ska enhetscheferna gå igenom resultaten och upprätta handlingsplaner för att komma tillrätta med brister. I vissa fall visade det sig att enheterna fått låga poäng p.g.a. att frågan inte är relevant för den verksamhet som bedrivs. 2005 var det första året brukarenkät användes. Tyvärr saknades information om vilken enhet den svarande hörde till vilket i det närmaste omöjliggjorde en meningsfull analys av enkätsvaren. I år har denna brist rättats till. Enkäter har lämnats ut i maj 2006. Förra året var svarsfrekvensen ganska låg, men förhoppningsvis kan den öka i år. Det kan återigen poängteras att det är av yttersta vikt att hålla samtalet om verksamhetens mål vid liv. Det är viktigt att det finns konkreta mål för verksamheten på samtliga enheter. Samtidigt är det naturligt att enheterna kommit olika långt, eftersom arbetssättet med mål- och aktivitetsplaner bara tillämpats sedan 2005. Det är dock mycket viktigt att verksamheten följs upp enligt den plan som finns. Det finns en risk att enheterna skriver följs upp löpande och sedan inte kan visa på hur uppföljningen skett. Kommunens övergripande mål behöver brytas ner på enhetsnivå för att kunna omsättas i praktiken. Det är därför allvarligt när gällande mål- och aktivitetsplan helt saknas, vilket även påverkar möjligheten till verksamhetsuppföljning. Avsaknad av uppföljning innebär i sin tur en risk att verksamhet som inte drivs i enlighet med kommunens övergripande mål och kvalitetskrav kan undgå att uppmärksammas. Uppföljning via brukarenkät är svårt när många boende är dementa eller av andra anledningar inte kan besvara frågorna själva. Bra att försök ändå görs, och att ledningen anstränger sig för att låta brukarna komma till tals. Ett ytterligare förslag är att lådor sätts upp där boende och anhöriga kan skriva ner och lämna ris- och ros kommentarer lö- Granskning av internkontroll inom äldreomsorgen 5
pande. Det finns alltid en risk att synpunkter inte kommer fram enbart genom användande av brukarenkät. 2.1.3 Budget, ekonomi och uppföljning Alla äldreboenden har sin budget inlagd i ekonomisystemet och kan följa upp den med hjälp av befintligt IT-stöd. En del enhetschefer tar kontakt med socialförvaltningens ekonom för att få stöd och hjälp med analys och uppföljning. Ekonomisk uppföljning sker varje månad. Ekonomen träffar samtliga enhetschefer för uppföljning varje kvartal. Den enskilda faktor som lyfts fram som den största osäkerheten i prognosen är behovet av vikarier från poolen pga. personalens korttidsfrånvaro. Vissa enhetschefer tycker att fördelningen i 1/12 per månad är ett problem, eftersom utfallet då avviker från prognosen utan att det egentligen utgör något bekymmer. Exempelvis är personalkostnaderna höga under sommar perioden då semesterlöner utbetalas och vikarier avlönas. Detta är känt, men syns inte i fördelningen av budget. Vissa internfakturor, särskilt från kommunens kostenhet släpar efter och påverkar uppföljningen. Kostenheten fakturerar mycket oregelbundet och med långa intervall, vilket försvårar för enheterna att följa upp sina utgifter. Det finns ingen intern kontrollplan för kommunen eller för socialnämndens verksamhet. Däremot finns ett äldre intern kontrollreglemente, samt en uppföljningsplan för socialförvaltningen. I uppföljningsplanen framgår att följande uppföljningsperspektiv ska tilllämpas; kund, ekonomi, medarbetare, samt utveckling. Ett antal områden som ska följas upp finns nämnda, samt tidpunkt för uppföljning och vem som ansvarar. Uppföljning görs av resultat och budget vilket är bra. Regelbundna samtal om utfall och prognos ger goda förutsättningar att ha god information om det ekonomiska läget. Fortsatta utbildningsinsatser för att öka chefers kunskap i de olika administrativa stödsystemen bör erbjudas. Situationen som uppstår då internfaktureringen släpar efter bör kunna åtgärdas omgående. Kommunens olika verksamheter bör inte skapa administrativa svårigheter för varandra. Kommunens internkontrollreglemente bör revideras. Uppföljningsplanen är ännu inte särskilt omfattande men kan utgöra basen till en mer komplett internkontrollplan. I dagsläget finns bara mätning med hjälp av brukarenkät, medarbetarenkät samt statistikuttag medtagna. 2.1.4 Arbets- och ansvarsfördelning Gränsdragningen i arbetsuppgifter och ansvar mellan enheterna och förvaltningens administration tycks vara klar. Varje chef undertecknar ett uppdragskontrakt för enhetschefer där chefens ställning i organisationen, chefens åtaganden, uppföljning som ska ske samt chefens ansvar framgår. Fördelning av arbetsuppgifter inom det systematiska arbetsmiljöarbetet har också dokumenterats. Granskning av internkontroll inom äldreomsorgen 6
Aktuell förteckning över attestanter och utanordnare saknades ute på enheterna, men finns förvarade hos socialförvaltningen centralt. Varje enhet bör ha en kopia av aktuell attestant- och utanordningsförteckning. 2.1.5 Rutinbeskrivningar och instruktioner Enhetscheferna känner till vilka lagar som styr verksamheten och även var de finns att tillgå. De känner också till att kommunens reglementen m m finns på intranätet. Där finns även rutinbeskrivningar över mer praktiska saker, t ex vad som ska göras vid hot och våld. Vid vissa enheter skrivs rutinbeskrivningar även ut i pappersformat, vilket kräver att de uppdateras kontinuerligt. Rutinbeskrivningar och instruktioner är beskrivningar av de arbetssätt som ska tillämpas för att målen med verksamheten ska uppnås. Det är viktigt att personalen känner till var rutinbeskrivningarna finns. Det är också viktigt att de har god kännedom om de krav som ställs på verksamheten och vilka instruktioner och rutiner som gäller för utförandet av arbetsuppgifterna. Detta måste följas upp kontinuerligt. God dokumentation av rutinbeskrivningar och instruktioner underlättar även för nya chefer att sätta sig in i arbetet. Rutinbeskrivningar som finns lagrade digitalt har den fördelen att de kan uppdateras överallt samtidigt, något som bör uppmärksammas då det sker. Risken att inaktuella kopior i pappersformat finns kvar minskar samtidigt. 2.1.6 Ankommande-/leverantörsfakturor Fakturor hanteras numera elektroniskt, med undantag för interna fakturor som fortfarande hanteras utanför systemet. Fakturorna scannas in och ankomstregistreras av assistent på socialförvaltningen. Enhetscheferna kontrollerar sedan fakturorna och godkänner dem via datorn.. Vissa enhetschefer tycker det är svårt att hantera den nya tekniken. Eftersom systemet inte varit i bruk så länge är det naturligt att det tar tid att vänja sig vid nya arbetssätt. Under en period finns det vid risk att det kan uppstå felaktigheter. Flera enhetschefer påpekade också att kontrollen av inkommande fakturor fungerade bättre tidigare då administrativa assistenter kunde bistå med avstämningen. 2.1.7 Avgående-/kundfakturor Avgående fakturor avser bl a mat till brukarna och interna regleringar inom kommun. Inga problem med enheterna rutiner för fakturering har framkommit. Granskning av internkontroll inom äldreomsorgen 7
2.1.8 Löner Rimlighetsbedömningar av utbetalda löner görs på alla enheter. Då kontroll görs saknas ofta någon form av dokumentation på detta. Mycket få reseräkningar skrivs. När rimlighetsbedömning av lönerna gjorts bör det dokumenteras genom en signatur e.dyl. Även lönekontroll är ett område som lyfts fram som exempel på sådant som inte hinns med i samma utsträckning som när cheferna hade lokala assistenter. Inga problem har framkommit avseende hanteringen av reseräkningar. 2.1.9 Kontanthantering Kontanthanteringen berör främst handkassor och kontanta intäkter. I handkassorna rör det sig om små belopp. Kontanta intäkter avser matlådor och intäkter vid försäljning av mat och kaffe på enheter med den servicen. Enheterna har bra rutiner för hanteringen av kontanta intäkter och handkassor. Mycket få fall av avvikelser har rapporterats. 2.1.10 Lunchkuponger och kontokort Då lunchkuponger och kontokort knappt förekommer kommenteras detta inte. 2.1.11 Boendes privata medel Enheterna förvarar boendes pengar i låsta skåp antingen på enhetens kontor, eller hos den boende. Pengarna lämnas av anhörig eller god man. Uttag noteras på ett kassablad och kvitton fästs där. Anhöriga signerar räkenskaperna ibland. Hantering av andras pengar är alltid en risk, men det förekommer väldigt få misstankar om oegentligheter. Det är bra om samtliga anhöriga uppmanas att signera redogörelsen regelbundet, så att eventuella missförhållanden uppdagas omedelbart. 2.1.12 Förvaring och arkivering Material från enheterna som ska arkiveras lämnas till socialförvaltningen och arkiveras centralt. Enheterna har kassaskåp där vissa dokument kan låsas in. Nycklar kvitteras ut av den anställde i samband med att anställningen påbörjas. Det varierar hur länge sedan enheterna gjorde en total genomgång av vilka nycklar som finns utlämnade. Granskning av internkontroll inom äldreomsorgen 8
En översyn av nyckelhanteringen rekommenderas på de enheter som inte nyligen genomfört en sådan. 2.1.13 Inventarieförteckning och märkning Alla enheter utom en saknar inventarieförteckning, och vid den enhet som har en sådan behöver den uppdateras. Även märkningen av inventarier är bristfällig. IT-utrustningen är märkt och förtecknad på de flesta enheter. En uppföljning bör göras för att se att arbetet med uppdatering av inventarieförteckning gjorts på de enheter där det saknas. Kunskap saknas om vilken typ av inventarier som ska förtecknas. Tydliga instruktioner bör upprättas, samt en mall konstrueras. 2.1.14 Systematiskt arbetsmiljöarbete Samtliga äldreboenden har minst ett skyddsombud. I vissa fall uppges intresset vara lågt bland personalen att ta på sig sådana uppgifter. Skyddsronder genomförs årligen. Arbetsmiljö tas upp som en fast punkt på dagordningen vid arbetsplatsträffarna. Arbetsskaderapporter skrivs i i de fall då olyckor inträffar. Det varierar i vilken utsträckning tillbudsrapportering förekommer. Vissa enheter har en förteckning med kontaktinformation över personalens närmaste anhöriga. En översyn av brandskyddsarbetet pågick då granskningen genomfördes. Vikten av en god tillbudsrapportering bör betonas, eftersom detta kan medföra att olyckor kan undvikas Samtliga enheter bör upprätta en förteckning över personalens närmaste anhöriga. Granskning av internkontroll inom äldreomsorgen 9