REMISSYTTRANDE 1 (9) Datum Dnr 10-09-20 AdmD-228-2010 Justitiedepartementet Enheten för processrätt och domstolsfrågor 103 33 Stockholm Departementspromemorian En mer ändamålsenlig förvaltningsprocess (Ds 2010:17) Kammarrätten har anmodats att yttra sig över rubricerad departementspromemoria (nedan kallad promemorian). Allmänna synpunkter Kammarrätten välkomnar översynen av förvaltningsprocesslagen (1971:291), FPL. De ändringar som föreslås är i huvudsak väl ägnade att leda till en mer flexibel förvaltningsprocess och till en effektivisering av densamma. Kammarrätten anser dock även att det hade varit bra om det, innan de nu liggande förslagen förts fram, funnits tid till att beakta de förslag till en ny förvaltningslag (SOU 2010:29) som Förvaltningslagsutredningen lagt fram och innehållet i de remissvar över betänkandet som för närvarande är på ingång till Justitiedepartementet. En sådan samordning hade varit positiv på flera sätt och effektiviserat remisshanteringen. Kammarrätten återkommer nedan i avsnittet En jämförelse med förslagen till ny förvaltningslag med ytterligare synpunkter angående promemorians förhållande till den föreslagna nya förvaltningslagen. I efterföljande avsnitt, där kammarrätten följer rubrikerna i promemorian, kommenteras vissa delar av promemorians förslag. Även där gör kammarrätten i vissa fall jämförelser med Förvaltningslagsutredningens förslag. Avslutningsvis följer avsnittet Övriga synpunkter. En jämförelse med förslagen till ny förvaltningslag Kammarrätten vill i detta sammanhang anföra bl.a. följande. I flera av de föreslagna lagändringarna där det anges att beslut är överklagbara undantas explicit beslut i ärenden som avses i 20 första stycket 5 förvaltningslagen, s.k. normbeslut (se bl.a. 36 förslaget till lag om ändring i lagen [1967:531] om tryggande av pensionsutfästelse m.m. och 75 i förslaget till lag Postadress Besöksadress Telefon Telefax Box 2302 Birger Jarls Torg 5 08-561 690 00 08-14 98 89 103 17 Stockholm E-post: kammarrattenistockholm@dom.se Internet: www.kammarrattenistockholm.domstol.se
REMISSYTTRANDE 2 (9) om ändring i lagen [1972:262] om understödsföreningar). Kammarrätten noterar att enligt förslaget till en ny förvaltningslag ska sådana beslut inte längre kunna överklagas (se 36 andra stycket i förslaget och SOU 2010:29 s. 637 f.). Kammarrätten anser vidare att lydelsen av 6 b förslaget till ändring i FPL bör ändras. I andra stycket första meningen den nämnda bestämmelsen har i princip oförändrats överförts den lydelse som står i nuvarande 6 a tredje stycket. Andra stycket behandlar frågan om när ett överklagande som kommit in för sent ändock inte ska avvisas till följd av att myndigheten lämnat klaganden en felaktig underrättelse om hur man överklagar. Ordalydelsen innebär att en part som fått en felaktig klagoanvisning ändå får sitt överklagande prövat medan den som inte fått någon klagoanvisning alls måste begära återställande av försutten tid i högre instans. En sådan ordning synes inte motiverad och kammarrätten föreslår att lydelsen ändras till att överklagandet inte ska avvisas om förseningen beror på att domstolen inte lämnat en korrekt underrättelse om hur man överklagar. En sådan justering minskar risken för att den enskilde ska lida rättsförluster och överensstämmer med Förvaltningslagsutredningens förslag till ny paragraf om rättidsprövning i förvaltningslagen (se SOU 2010:29 s. 673 f.). Kammarrätten konstaterar vidare att 31 första stycket förslaget till ändring i FPL innebär en urholkning av kraven på vad som ska ingå i en underrättelse om beslut. Bestämmelsen gäller dessutom, såväl enligt nuvarande som enligt föreslagen lydelse, endast beslut varigenom rätten avgör målet, dvs. slutliga beslut. Kammarrätten anser att det av rättsäkerhetsskäl måste krävas att en underrättelse fullständigt återger beslutet och skiljaktig mening, där sådan har förekommit. Vidare bör kravet gälla samtliga beslut och inte bara slutliga sådana (jfr Förvaltningslagsutredningens diskussion avseende införandet av en bestämmelse i förvaltningslagen om underrättelse av beslut, se SOU 2010:29 s. 528). Kammarrätten anser också att bestämmelsen i 33 FPL om överklagbart beslut bör omarbetas och samordnas med den nya förvaltningslagens bestämmelser därom eftersom bestämmelserna till viss del överlappar varandra. Nedflyttning av ytterligare måltyper till förvaltningsrätt Kammarrätten instämmer i förslaget att prövningen av de i promemorian uppräknade måltyperna ska flyttas ned så att första domstolsinstans inte längre utgörs av kammarrätt utan av förvaltningsrätt. Förslaget ligger helt i linje med tanken att tyngdpunkten i förvaltningsdomstolarna ska ligga i förvaltningsrätt. Såvitt kammarrätten kan se berörs, sett till förvaltningsdomstolarnas totala målmängd, endast ett fåtal mål per år. Nedflyttningen av de uppräknade måltyperna torde därför inte bli betungande för förvaltningsrätterna. Kammarrätten anser dock att det vid en fortsatt behandling av frågan om en ny allmän forumregel för de allmänna förvaltningsdomstolarna (jfr Domstolsverkets rapportserie 2009:4 Ny allmän forumregel för de allmänna förvaltningsdomstolarna) bör utredas om de måltyper där i nu förevarande promemoria prövningen föreslås flyttas ned till förvaltningsrätt ska specialdestineras till en
REMISSYTTRANDE 3 (9) eller flera förvaltningsrätter. Kammarrätten ansluter sig också till förslaget att dröjsmålstalan som avser handläggning av ett regeringsärende ska väckas hos Regeringsrätten. Förslaget angående dröjsmålstalan överensstämmer i och för sig dåligt med strävan att tyngdpunkten ska ligga i de lägre instanserna. Då det i dessa fall rör en prövning av regeringsbeslut anser dock kammarrätten det lämpligt att sådana prövningar handhas av Regeringsrätten. Kammarrätten instämmer vidare i att frågan om nedflyttning av prövningen av sekretessmål bör övervägas i ett annat sammanhang. Överlämnande av mål Kammarrätten instämmer i förslaget att en förvaltningsrätt eller en kammarrätt som saknar behörighet att handlägga ett mål ska kunna överlämna målet till en behörig motsvarande domstol utan att först behöva höra om den som har inlett målet har något att invända mot det. Enligt promemorian (s. 117) bör parterna underrättas om att ett överlämnande sker. Kammarrätten anser att en sådan underrättelseskyldighet bör lagregleras. Parterna får anses ha ett berättigat intresse av att veta vilken domstol som handlägger deras mål. Kammarrätten kan inte heller se att en sådan underrättelseskyldighet i sig skulle leda till något onödigt dröjsmål. Lämpligen är det den domstol som målet överlämnas till som åläggs ombesörja underrättelsen. På så vis får klaganden kännedom om den nya handläggande domstolens kontaktuppgifter samt vilket målnummer målet har fått där. Kammarrätten ansluter sig också till uppfattningen att det för närvarande inte finns skäl att utöka möjligheterna att överlämna mål från behörig förvaltningsdomstol. Kammarrätten vill dock betona betydelsen av en helhetssyn inom domstolsväsendet. Inte minst är samarbetet mellan domstolar som har ledig arbetskapacitet och sådana domstolar som har hög målbelastning viktigt. Detta gör sig särskilt gällande för migrationsmålen där det finns endast tre migrationsdomstolar och där det i flertalet mål finns ett krav på skyndsam handläggning. Formkrav vid ingivande av handlingar Kammarrätten instämmer i förslaget att kravet på egenhändigt undertecknande ska avskaffas. Avskaffandet av kravet på egenhändigt undertecknande innebär en välkommen anpassning till dagens möjligheter till elektronisk kommunikation. Kammarrätten ansluter sig också till förslaget att rätten i vissa fall ska få begära bekräftelse och, om den inte får sådan, får bortse från meddelandet. Kammarrätten kan dock inte se att den föreslagna lydelsen ger stöd för att, för det fall handlingen har föranlett en målregistrering, målet i ett sådant fall får skrivas av. För att avskrivning ska få ske torde krävas att domstolen sänder ett föreläggande
REMISSYTTRANDE 4 (9) att inkomma med underskrift vid äventyr att målet annars kommer att avskrivas. I samband med moderniseringen av 3 FPL är det dock kammarrättens mening att även ytterligare ändringar bör göras. Enligt 3 andra stycket 1 FPL ska enskild även fortsättningsvis uppge sitt yrke samt personnummer eller organisationsnummer. När det gäller kravet på att yrke ska uppges så konstaterar kammarrätten att en sådan uppgift inte har någon relevans för möjligheten att identifiera den enskilde. Kravet känns dessutom otidsenligt och bör således tas bort i angivet lagrum liksom uppgiften om motpartens eller dennes ställföreträdares yrke i fjärde stycket samma paragraf. Kammarrätten anser vidare att det är önskvärt att nuvarande reglering i 44 FPL om när en handling ska anses ha kommit in till domstolen ges en likalydande lydelse som motsvarande reglering i den nya förvaltningslagen. Förvaltningslagsutredningen ger bl.a. förslag till en ny 18 där det regleras hur en handlings ankomstdag ska fastställas (se SOU 2010:29 s. 377 ff.). Enligt kammarrätten bör förvaltningslagen och FPL vara likalydande i de delar som avser fastställande av ankomstdag, dels för att underlätta för enskilda i deras kontakt med myndigheter, dels för att underlätta för de myndigheter som fattar överklagbara beslut och som följaktligen har att tillämpa båda lagarna. Bestämmelsen om fastställande av ankomstdag har också stor betydelse för bedömningen av om ett överklagande kommit in för sent. Kammarrätten anser att den föreslagna lydelsen av 18 förvaltningslagen är pedagogisk, lättillgänglig för läsaren och anpassad till modern teknik. 44 FPL bör därför i berörda delar ändras så att den överensstämmer med regleringen i förvaltningslagen. Ombud behörighetskrav och fullmakt Kammarrätten delar tanken att behörighetskraven för ombud ska skärpas, men har vissa invändningar mot förslagets utformning. Den föreslagna ändringen i 48 andra stycket FPL innebär att det inte längre kommer vara möjligt att använda sig av en juridisk person som ombud eller biträde i en förvaltningsdomstol. Eftersom förvaltningslagen inte ställer upp något hinder mot användandet av juridiska personer som ombud och biträden (jfr SOU 2010:29 s. 321), innebär ändringen i FPL att en part kan bli tvingad att byta biträde eller ombud om tvistefrågan hamnar i domstol. Kammarrätten anser inte att det är en bra ordning. Rättegångsbalkens bestämmelser innehåller dessutom ett otidsenligt språk, såsom t.ex. oredlighet och oförstånd. Förvaltningslagsutredningen har i sitt förslag till 13 nya förvaltningslagen om ombud och biträde ersatt dessa svårbegripliga ord med en modernare och rakare skrivning som sätter bristande lämplighet vid uppdragets fullgörande i centrum (se SOU 2010:29 s. 322). Kammarrätten konstaterar också att direkta hänvisningar till rättegångsbalken kan bli problematiskt såtillvida att Regeringsrätten och Högsta domstolen då har att pröva samma bestämmelser och därvid kan komma till olika slutsatser.
REMISSYTTRANDE 5 (9) Kammarrätten ansluter sig till förslaget att ombud inte ska behöva styrka sin behörighet genom att uppvisa fullmakt annat än om rätten anser att det behövs. I sammanhanget kan noteras att Förvaltningslagsutredningen föreslår att den nya förvaltningslagen ska innehålla en bestämmelse som reglerar vad som gäller för fullmakter hos förvaltningsmyndigheterna. Om det förslaget antas minskar nödvändigheten av att ha en specialreglering av detta område i FPL som i dagsläget i brist på reglering till viss del används analogivis av förvaltningsmyndigheterna. Domstolens utredningsansvar Kammarrätten instämmer i förslaget att domstolarnas utredningsskyldighet ska förtydligas. De allmänna förvaltningsdomstolarnas utredningsskyldighet intar en mycket central plats i förvaltningsprocessen. Kammarrätten anser att det behövs ett förtydligande av domstolarnas roll och ansvar för hur målen ska utredas för att parter inte ska få en missvisande bild av domstolens uppgifter. Kammarrätten anser vidare att det även vad gäller utredningsskyldigheten är önskvärt att bestämmelserna i FPL och förvaltningslagen samordnas. Förvaltningslagsutredningen föreslår att det i 19 i den nya förvaltningslagen införs en principiell bestämmelse om myndigheternas utredningsansvar (se SOU 2010:29 s. 397 ff.). Enligt Förvaltningslagsutredningens förslag till 19 andra stycket ska en enskild part, som väckt ett ärende hos en myndighet, ge in den utredning som är tillgänglig för parten och som parten vill åberopa till stöd för det framställda anspråket. Kammarrätten konstaterar att viss skillnad finns mellan fall som handhas enligt förvaltningslagen och sådana som handhas enligt FPL. När ett mål väl kommer till förvaltningsdomstol finns det i regel minst två parter, dels den som överklagat förvaltningsmyndighetens beslut, dels dennes motpart. Kammarrätten anser dock att det vore värdefullt att i 8 FPL klargöra för parterna att det är de som har huvudansvaret för att skaffa fram utredningen. Därtill bör det, såsom föreslås i promemorian, anges att rätten genom frågor och påpekanden ska försöka avhjälpa otydligheter och ofullständigheter i parternas framställningar. Vad därefter gäller den föreslagna tilläggsregeln i 8 andra stycket andra meningen FPL, vilken innebär att rätten ska se till att inget onödigt dras in i målet, anser kammarrätten att det är bra att det i lagtext manifesteras att rätten har en dylik skyldighet. Dock bör en annan skrivning än dras in i väljas. Rätten kan aldrig hindra att en part tillför sitt mål material. Däremot kan rätten, för det fall materialet saknar betydelse för prövningen av målet, välja att inte kommunicera materialet med motparten och att inte lägga materialet till grund för sitt avgörande.
Anteckningar vid muntlig förhandling REMISSYTTRANDE 6 (9) Kammarrätten instämmer i förslaget om ändringar i 17 FPL. Kammarrätten anser dock att lämpligheten av det föreslagna begreppet erkännanden bör övervägas. Kammarrätten är medveten om att begreppet vitsordanden som nu används i 17 FPL ibland har kritiserats för att vara för svårbegripligt, jfr t.ex. SOU 2008:106 Ökat förtroende för domstolarna. Enligt kammarrättens mening är dock begreppet vitsordanden en väl inarbetad juridisk term, och att byta ut detta till begreppet erkännanden för närmast tankarna till brottmål. Begreppet blir därmed än mer svårbegripligt för enskilda. Enhetliga regler för överklagande Kammarrätten instämmer i förslaget att mer enhetliga överklagandetider ska införas. Såsom anförs i promemorian torde förslaget minska risken för misstag och fördröjningar i handläggningen. För den klagande som så önskar finns dessutom alltid möjligheten att komma in med ett in blanco-överklagande och begära anstånd för utvecklande av sin talan. Kammarrätten vill dock påpeka att det är viktigt att domstolarna i sådana fall inte slentrianmässigt beviljar så långa anstånd att den föreslagna ändringen i praktiken inte leder till någon skillnad mot vad som gäller i dag. För att uppmärksamma allmänheten på de ändrade överklagandetiderna kan det också vara lämpligt att de beslutsmyndigheter som berörs tydligt informerar om en ändring av överklagandetiden. Kammarrätten vill vidare understryka att det snarast bör övervägas att införa en kortare överklagandetid även för myndighetsbesluten i bl.a. skatte- och socialförsäkringsmål. En sådan ordning skulle innebära att det även för förvaltningsmyndigheterna infördes enhetliga regler för överklaganden i enlighet med vad som i övrigt gäller enligt förvaltningslagen och leda till snabbare handläggning. Vad gäller anslutningsöverklagande i vissa skatt- respektive tullmål anser kammarrätten att den föreslagna tiden om en vecka är väl kort och en förlängning av den därför bör övervägas. Kammarrätten ansluter sig också till förslaget vad gäller överklagande av vissa avvisningsbeslut samt utgångspunkten för beräkning av tiden för överklagande. Dock kan det noteras att Förvaltningslagsutredningen föreslår att nuvarande 30 förvaltningslagen, vilken behandlar möjligheten att få ett avvisat överklagande prövat i mer i en instans, ska tas bort (se SOU 2010:20 s. 637). Med det förslaget kommer ett avvisat överklagande alltid att kunna prövas i en domstolsinstans, vilket får ses som något som stärker rättssäkerheten. Prövningstillstånd i kammarrätt Kammarrätten instämmer i förslaget att en ny grund för att meddela prövningstillstånd, de s.k. granskningsfallen, införs.
REMISSYTTRANDE 7 (9) Kammarrätterna ställs ibland inför mål där det inte finns någon anledning att betvivla riktigheten av det slut till vilket förvaltningsrätten kommit, men där det kan vara så att det inte heller med någon högre grad av säkerhet går att säga att avgörandet faktiskt är riktigt. Enligt kammarrättens mening är det, ur ett rättssäkerhetsperspektiv, självklart att även sådana mål ska beviljas prövningstillstånd. Eftersom kammarrätterna sällan anger på vilken grund ett mål beviljas prövningstillstånd torde i och för sig så också ske redan i dag. Såsom nuvarande lagstiftning är utformad finns det dock för dessa mål egentligen inte någon möjlighet att bevilja prövningstillstånd. En ändring är därför mycket önskvärd. Här kan också konstateras att Målutredningen (SOU 2010:44 s. 288 ) inte ser några sakliga skäl för att ha olika tillståndsgrunder för allmän domstol och allmän förvaltningsdomstol. De förslag som lämnas i promemorian bör därför, enligt Målutredningens uppfattning, genomföras. Kammarrätten delar också promemorians slutsats att det genom den nyligen beslutade förvaltningsdomstolsreformen och ytterligare förbättringar av tillståndssystemet skapas förutsättningar att utvidga systemet med prövningstillstånd till att omfatta fler måltyper, t.ex. skattemål. Det kan även nämnas att Målutredningen föreslår att ett generellt krav på prövningstillstånd bör införas för överklagande till kammarrätt. Målutredningen har därvid inte funnit några skäl som talar för att undanta skattemålen från ett system med prövningstillstånd i kammarrätt (se SOU 2010:44 s. 291). Kammarrätten instämmer vidare i promemorians slutsats att frågan om kammarrättens sammansättning vid behandling av frågor om prövningstillstånd bör övervägas närmare efter det att en utvärdering av sammansättningsreglerna för hovrätt har gjorts. Kammarrätten vill dock betona att det, bl.a. ur effektivitetssynpunkt, är av yttersta vikt att en utredning av frågan om sammansättningen i kammarrätt därefter omgående kommer till stånd. Partiellt prövningstillstånd Kammarrätten instämmer i förslaget att det ska införas en möjlighet för kammarrätt att meddela partiellt prövningstillstånd. Det kan i och för sig ifrågasättas i vilken utsträckning kammarrätterna kommer att använda sig av den föreslagna möjligheten att meddela partiellt prövningstillstånd (jfr promemorian s. 180). Dock kan det finnas mål där partiellt prövningstillstånd fyller en viktig funktion, varför kammarrätten anser att förslaget är bra. Kammarrätten ansluter sig också till förslaget att det införs en möjlighet för Migrationsöverdomstolen att meddela partiellt prövningstillstånd. Kammarrätten välkomnar den ändring som föreslås. Enligt kammarrätten är det självklart att det för Migrationsöverdomstolen, vilken utgör sista instans i migrationsmålen och därmed också prejudikatinstans, ska gälla samma regler som för Regeringsrätten. Kammarrätten kan konstatera att Migrationsöverdomstolen i vissa fall i dag tvingas att, i mål där prövningstillstånd har beviljats,
REMISSYTTRANDE 8 (9) pröva så många frågor att domstolen får svårt att utföra sitt uppdrag som prejudikatinstans på ett fullgott sätt. Domförhet i kammarrätt vid ledamots förhinder Kammarrätten instämmer i förslaget att kammarrätten i vissa fall ska vara domför även efter det att en av ledamöterna eller en av nämndemännen har fått förhinder. Kammarrätten konstaterar att en motsvarande reglering finns för förvaltningsrätt och för Regeringsrätten. Även för hovrätten finns bestämmelser som reglerar vad som händer vid ledamots förhinder. Kammarrätten kan inte se varför det för kammarrätt inte ska finnas liknande bestämmelser. Hinder för anställda vid vissa myndigheter att vara nämndemän Kammarrätten instämmer i förslaget vad gäller hinder för anställda vid vissa myndigheter att vara nämndemän. Utlännings- och medborgarskapsmål hanteras i och för sig endast vid ett fåtal av landets förvaltningsdomstolar. Man bör dessutom vara försiktig med att generellt utesluta vissa personkategorier från att vara nämndemän. Dock utgör utlännings- och medborgarskapsmålen en stor del av förvaltningsrätternas samlade mål, varför kammarrätten finner förslaget bra för att säkerställa allmänhetens tilltro till domstolarnas opartiskhet. Administrativ samverkan mellan förvaltningsrätt och tingsrätt Kammarrätten ser inget skäl att ta bort de bestämmelser som reglerar möjligheten för förvaltningsrätt och tingsrätt på samma ort att ha en gemensam lagman. Ikraftträdande m.m. Kammarrätten anser det angeläget att lagändringarna träder i kraft så snart som möjligt, bl.a. för att möjliggöra en anpassning till den allmänna samhällsutvecklingen samt för att öka domstolarnas effektivitet och flexibilitet. Ekonomiska konsekvenser Kammarrätten instämmer inte i promemorians bedömning att de föreslagna ändringarna inte leder till några ökade kostnader för staten. Kammarrätten konstaterar att såväl införandet av möjligheten att bevilja prövningstillstånd i de s.k. granskningsfallen som kammarrätts och Migrationsöverdomstolens möjlighet att bevilja partiellt prövningstillstånd kommer att leda till en ökning av antalet mål som prövas av kammarrätterna och Migrationsöverdomstolen. Möjligheten för kammarrätt att meddela partiellt prövningstillstånd torde också leda till att mål som är stora och komplicerade i större utsträckning kommer att beviljas prövning i kammarrätt. Denna ökning av mål som prövas kommer att ta i anspråk icke obetydliga resurser. För att domstolarna därvid ska
REMISSYTTRANDE 9 (9) kunna upprätthålla kravet på att målen avgörs inom rimlig tid måste, enligt kammarrättens mening, ökade anslag tillföras domstolarna. Övriga synpunkter Kammarrätten anser att det även bör övervägas en ändring av 28 FPL. Både den nu aktuella lydelsen och den föreslagna innehåller en inskjuten sats om att domstol kan förordna om inhibition av det överklagade beslutet om det annars skulle gälla omedelbart. Eftersom beslut som inte gäller omedelbart inte kan bli aktuella för inhibition fyller skrivningen inom citattecken ingen funktion och tynger lagtexten i onödan. Den kan därför med fördel tas bort. Enligt kammarrätten bör också ett förtydligande av 12 femte stycket lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar övervägas. Såsom lagtexten är utformad kan det uppstå tveksamheter om huruvida kammarrätten, i mål där prövningstillstånd krävs, är domför med två ledamöter när det gäller frågan att skriva av ett mål exempelvis på grund av att kontrakt har tecknats i en upphandling. Kammarrätten anser slutligen att det bör övervägas att kravet i 49 andra stycket lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring respektive 95 andra stycket lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor på att nämndemän i vissa fall ska ingå i kammarrätten bör tas bort. Det kan konstateras att ett dylikt krav om nämndemän i socialförsäkringsmål avskaffades den 1 januari 2009. Enligt kammarrätten har de skäl som därvid framfördes (jfr prop. 2008/09:22 s. 14) bäring även på mål om arbetslöshetsförsäkring. Detta yttrande har beslutats av kammarrättspresidenten Thomas Rolén, kammarrättslagmannen Per Anders Lindgren, kammarrättsrådet Catharina Lindqvist och tf. kammarrättsassessorn Anne Olsson (föredragande). Thomas Rolén Kopia till Anne Olsson Övriga kammarrätter Hovrätterna Förvaltningsrätterna under Kammarrätten i Stockholm Justitiedepartementet, expeditionschefen och enheten DOM Domstolsverket Kammarrättens intranät Tidningarnas telegrambyrå