Brottsoffer i fokus En genomlysning av verksamheter med fokus på stöd till brottsoffer i Huddinge kommun Stiftelsen Tryggare Sverige
Adress: Stiftelsen Tryggare Sverige Crafoords väg 14 Box 45407 104 31 STOCKHOLM Telefon: 08-29 20 00 E-post: info@tryggaresverige.org Hemsida: www.tryggaresverige.org Nyhetsportal: nyheter.tryggaresverige.org App: brottsofferappen.org Twitter: @TryggareSverige Brottsoffer i fokus Stockholm 2013 Magnus Lindgren & Johanna Nivala 2
Innehållsförteckning SAMMANFATTNING 4 INLEDNING 5 TILLVÄGAGÅNGSSÄTT 6 Uppdraget 6 Arbetets bedrivande 6 RESULTAT 7 Behov av att definiera brottsofferbegreppet 7 Helhetsperspektiv och tydliga signaler från ledningen 8 Samverkan och samordning 11 Relevant information till brottsoffer 14 REFERENSER 15 3
Sammanfattning Många myndigheter och kommuner har under de senaste decennierna börjat utveckla sitt arbete med brottsoffer. En av de viktigaste aktörerna i detta sammanhang är socialtjänsten. Ur ett historiskt perspektiv har socialtjänsten inte arbetat med brottsoffer. Detta har bland annat att göra med att socialtjänsten traditionellt sett varit inriktade på att stödja och hjälpa andra svaga grupper i samhället, då framför allt kriminellt belastade och socialt utslagna. Ett paradigmskifte kan sägas ha ägt rum under de senaste tio åren då många kommuner genom de nya reglerna i socialtjänstlagen tvingats att flytta fram positionerna och börjar ta sitt ansvar för olika grupper av brottsoffer. Som ett led i Huddinge kommuns verksamhet med att förbättra det brottsofferstödjande arbetet har det nu genomförts en genomlysning av det befintliga stödet. Kartläggningen består av nyckelpersonsintervjuer med företrädare för kommunala och ideella verksamheter samt en workshop med desamma. Det kan konstateras att Huddinge kommun har många olika verksamheter som arbetar med brottsofferstöd, och att det finns goda intentioner för att bedriva ett bra arbete. Dock krävs att kommunen lyckas få ihop alla verksamheter till en helhet som fungerar bra för de som drabbas av brott. Följande teman är viktiga i det framtida arbetet: Behov av att definiera brottsofferbegreppet, Helhetsperspektiv och tydliga signaler från ledningen, Samverkan och samordning samt Relevant information till brottsoffer. 4
Inledning Under de senaste decennierna har omtanken om och intresset för brottsoffer stadigt växt, bland annat till följd av kvinnorörelsens arbete med att synliggöra mäns våld mot kvinnor. Detta har inneburit att en rad nya lagar har införts sedan mitten av 1980-talet och gamla har setts över och ändrats. Under 1990-talet har den viktimologiska forskningen tagit fart i Sverige vilket har bidragit till att vi idag har större kunskap om brottsoffers reaktioner, problem och behov (Lindgren, 2004). Parallellt med denna utveckling har många myndigheter och kommuner börjat utveckla sitt arbete med brottsoffer. En av de viktigaste aktörerna i detta sammanhang är socialtjänsten. Ur ett historiskt perspektiv har socialtjänsten inte arbetat med brottsoffer. Detta har bland annat att göra med att socialtjänsten traditionellt sett varit inriktade på att stödja och hjälpa andra svaga grupper i samhället, då framför allt kriminellt belastade och socialt utslagna. Ett sådant förhållande är inte unikt för vårt land utan synes vara kutym på många håll i Europa (Wergens, 1999). Ett paradigmskifte kan sägas ha ägt rum under de senaste tio åren då många kommuner genom de nya reglerna i socialtjänstlagen tvingats att flytta fram positionerna och börjar ta sitt ansvar för olika grupper av brottsoffer. Det gäller i första hand kvinnor och barn som utsatts för brott i nära relationer respektive unga som drabbats av våld i offentlig miljö, men även andra grupper av brottsoffer omfattas i vissa fall av ett mer strukturerat arbete med fokus på att tillhandahålla råd, stöd och bistånd. I flertalet kommuner hanteras brottsofferstödet dels inom kommunens olika förvaltningar, dels av ideella organisationer, i somliga fall på direkt uppdrag av kommunen. Till detta kommer hjälp och stöd från andra aktörer, till exempel hälso- och sjukvården, trossamfund, polisen med flera. I en och samma kommun finns det således som regel en rad olika aktörer som tillhandahåller råd, stöd och bistånd till personer som utsatts för brott. En konsekvens av detta är att många kommuner saknar 5
en bild av hur det samlade stödet till medborgare som utsätts för brott egentligen ser ut i kommunen. Syftet med denna kartläggning är att göra en genomlysning av hur Huddinge kommun arbetar med råd, stöd och bistånd till personer som utsatts för brott. Vilka grupper omfattas av kommunens stöd i dagsläget och vilka utvecklingsbehov finns? Tillvägagångssätt Uppdraget Huddinge kommun beslutade den 30 april 2013 att genomföra en kartläggning av hur kommunen arbetar med råd, stöd och bistånd till personer som utsatts för brott. Arbetets bedrivande Kartläggningen har genomförts under perioden juli till september 2013 och inleddes med en granskning av dels befintliga verksamhetsplaner och styrdokument, dels den brottsofferinformation som finns tillgänglig på hemsidor och informationsmaterial. Parallellt med granskningen genomfördes fem nyckelpersonsintervjuer med politiker och tjänstemän vid olika förvaltningar inom kommunen i syfte att identifiera arbetssätt, rutiner och behov. Utöver detta har drygt ett tiotal intervjuer genomförts med representanter för tjejjouren, kvinnojouren, brottsofferjouren, vittnesstödsverksamheten, Stödcentrum för unga brottsoffer, Barnahus, Kvinnofridsteamet, Fridlyst, SARA-teamet, Medlingsverksamheten, polisen samt hälso- och sjukvården. Inom ramen för uppdraget har även en workshop genomförts med representanter för Huddinge kommun, ideella organisationer m.fl. aktörer i syfte att stämma av de resultat som framkommit vid intervjuerna. 6
Resultat Utifrån nyckelpersonsintervjuerna och den workshop som hölls har fyra teman utkristalliserats, nämligen behov av att definiera brottsofferbegreppet, helhetsperspektiv och tydlig styrning från ledningen, samverkan och samordning samt relevant information till brottsoffer. Nedan redogörs för dessa teman genom en teoretisk bakgrund följt av observationer samt bedömning och förslag avseende ett utvecklat brottsofferstöd i Huddinge kommun. Behov av att definiera brottsofferbegreppet Både brott och offer är ord som förekommit länge i det svenska språket. Sammansättningen brottsoffer användes däremot först i början av 1970- talet. Men vad är egentligen ett brottsoffer? Det kan tyckas som en trivial fråga, men att klargöra vem eller vilka som är att anse som brottsoffer har betydelse i flera avseenden. Det är till exempel ofta först när en person har fått status som tillhörande en offergrupp som han eller hon kan få ekonomisk ersättning samt medicinsk, psykologisk och social behandling och rehabilitering. Många människor tycks ha en schablonbild av brottsoffer. Denna bild kännetecknas av uppfattningen om ett idealoffer, det vill säga ett oskyldigt, försvarslöst offer som inte har någon delaktighet i brottet. Verkligheten ser emellertid inte alltid ut på detta sätt. De fall där den drabbade inte direkt kan sägas vara ett idealoffer ställer ibland ännu större krav på ett professionellt agerande. Att offret uppträtt provocerande eller varit alkohol- eller drogpåverkad får inte leda till att de formella rättigheterna åsidosätts, ifrågasätts eller att personen bemöts annorlunda. Man behöver inte vara idealoffer för att få hjälp, skydd, information, ersättning etc. Observationer Vid intervjuer med företrädare för Huddinge kommun och samverkande aktörer framgår att det finns många olika uppfattningar om vem eller vilka som är att betrakta som brottsoffer. En konsekvens av detta kan i värsta fall bli att enskilda brottsoffer blir utan råd, stöd och bistånd då de inte ses som tillhörande kategorin brottsoffer. 7
Bedömning och förslag Vår bedömning är att det saknas en gemensam definition av begreppet brottsoffer i Huddinge kommun. För att säkerställa att alla aktörer som tillhandahåller råd, stöd och bistånd åt personer som drabbats av brott samma definition av vem eller vilka som är att betrakta som brottsoffer bör en gemensam definition utarbetas i samråd mellan kommunen, ideella organisationer och andra aktörer som arbetar med stöd till brottsoffer. Helhetsperspektiv och tydliga signaler från ledningen För att flytta fram positionerna inom brottsofferområdet är det viktigt att kommunen har en helhetssyn och håller ihop frågor som rör råd, stöd och bistånd till de som drabbats av brott. Inom en och samma kommun finns ofta olika specialister och specialistfunktioner. Inte sällan har en person/funktion ansvar för brott i nära relation, en annan för hedersrelaterade brott, en tredje för utsatta barn medan en fjärde är ansvarig för det brottsförebyggande arbetet etc. För att det samlade stödet till medborgare som utsätts för brott ska fungera måste dessa olika specialister och specialistfunktioner dels känna till sin egen roll i kommunens samlade stöd till brottsoffer, dels känna till vilka andra aktörer som finns och vilket stöd dessa kan bidra med. Det finns dessutom i den allmänna debatten en tendens att se på olika kategorier av brottsoffer som mer skyddsvärda än andra. Det kan emellertid aldrig vara acceptabelt att behandla vissa drabbade bättre eller sämre. Däremot kan det vid olika tidpunkter och i specifika situationer finnas grupper av brottsoffer som är i behov av speciella insatser. Under senare år har utsatta kvinnor och barn varit prioriterade områden. Dessa grupper kan till följd av våldets struktur beskrivas som särskilt sårbara eftersom gärningspersonen ofta är någon som den drabbade känner och/eller står i beroendeställning till. Andra särskilt sårbara grupper är till exempel äldre, funktionshindrade, marginaliserade grupper som socialt utslagna, kriminella, hemlösa, prostituerade etc. 8
En stor del av de reaktioner, behov och problem som individer ställs inför efter att ha utsatts för brott är emellertid generella. Det finns således mer som förenar än som skiljer olika offergrupper åt. Det är därför viktigt att kommunen ser till helheten när man utvecklar frågor som rör råd, stöd och bistånd till brottsoffer. Detta gäller inte minst för att motverka att enskilda grupper ställs mot varandra. För att personer som utsatts för brott ska få det stöd de är i behov av måste brottsofferarbetet organiseras utifrån ett medborgar- och helhetsperspektiv där ansvarsfördelningen inom kommunen tydligt framgår. Observationer Vid intervjuer med företrädare för Huddinge kommun framgår att ansvaret för råd, stöd och bistånd till de som drabbats av brott ligger på olika förvaltningar i kommunen. Till det kommer en rad ideella organisationer och andra aktörer som tillhandahåller stöd. Många av de intervjuade menar att de själva inte vet vilka andra aktörer som finns i kommunen och vilket ansvar dessa har i förhållande till brottsoffer. Fler intervjupersoner efterfrågar också en tydligare ansvarsfördelning. Bedömning och förslag Vår bedömning är att det saknas ett helhetsperspektiv i Huddinge kommun när det gäller råd, stöd och bistånd till personer som drabbats av brott. För att kommunen ska kunna säkerställa att verksamheten bedrivs utifrån ett helhetsperspektiv, där hela systemet fungerar är det angeläget att klara ut hur ansvaret att tillhandahålla råd, stöd och bistånd till brottsoffer ska fördelas i kommunen. Kommunen bör därför ta fram en handlingsplan och i styrdokument tydliggöra var i organisationen huvudansvaret för dessa frågor ligger och vilket ansvar som åvilar andra specialister/specialistfunktioner och förvaltningar inom kommunen. En förutsättning för att Huddinge kommun ska kunna leva upp till de krav som ställs när det gäller råd, stöd och bistånd till 9
brottsoffer är också att handlingsplaner och styrdokument m.m. som beskriver ansvarsfördelning, görs kända för samtliga anställda så att dessa har kunskap om hur den egna organisationen fungerar. Dokumenten bör också göras kända för samverkande myndigheter och organisationer. En viktig del är också att kommunen skaffar sig bättre kännedom om omfattningen av brottsligheten i kommunen; hur många brottsoffer finns det, vilka behov har de etc. För att säkerställa att inte enskilda grupper ställs mot varandra samt för att motverka att stödet till brottsoffer blir en nischhantering är det viktigt att kommunledningen ger tydliga signaler om att frågorna är prioriterade. Det är också viktigt att intentionerna följs upp och omsätts i praktiskt arbete, vilket förutsätter att det finns ändamålsenliga system, processer och organisation. För att i praktiken flytta fram positionerna när det gäller råd, stöd och bistånd till brottsoffer är det angeläget att frågorna uppmärksammas vid de policydiskussioner kommunen för med samverkande myndigheter, företag och ideella organisationer. Frågorna bör lyftas i den lokala samverkansöverenskommelsen med polisen. Det finns även ett behov av att i avtal reglera samverkan med kvinno-, tjej- och brottsofferjouren samt med de bevakningsföretag, ordningsvakter m.fl. som verkar inom kommunen. Ett sätt att få ihop ovanstående punkter och säkerställa att verksamheten bedrivs utifrån ett helhetsperspektiv är att hålla ihop frågorna i ett Centrum för brottsoffer, alltså en plattform dit de som drabbas av brott kan vända sig för att få vägledning och lotsas till rätt instans för att få råd, stöd och bistånd. Fördelen med en sådan plattform/funktion är att det blir enklare för de som drabbas av brott att hitta rätt bland de olika aktörer som kan bistå med stöd efter brottet, därmed blir det även mer tydligt och effektivt för de som arbetar i kommunen. Hit ska alla slags brottsoffer kunna vända sig oavsett kön, ålder och vilken typ av brott de utsatts för. Kompetensen ska finnas samlad i en och samma plattform ett Centrum för brottsoffer. 10
Samverkan och samordning En viktig förutsättning för att säkerställa att de som drabbas av brott får stöd är att det finns en utvecklad samverkan mellan myndigheter och mellan myndigheter och ideella organisationer. I lokalsamhället finns en rad kommunala inrättningar, företag, ideella organisationer och andra aktörer som direkt eller indirekt kan bistå med råd, stöd och bistånd till personer som utsatts för brott. Ett problem är dock att dessa delvis verkar på olika nivåer i samhället och har olika huvudmän. De har därför ofta svårt att finna de rätta formerna för samverkan. Socialvård, skola, äldrevård, räddningstjänst samt hälso- och sjukvård är i första hand kommunala eller landstingskommunala ansvarsområden medan polis-, åklagar- och domstolsväsendet är statligt. Till detta kommer en rad privata aktörer (försäkringsbolag, bevakningsbolag, hemtjänstföretag etc.), ideella organisationer (brottsoffer- och kvinnojourer m.fl.) och andra (trossamfund etc.) som verkar i lokalsamhället och som också kan ha viktiga uppgifter i förhållande till de som utsatts för brott. Erfarenhetsmässigt kan det vara svårt att samverka inom stora myndigheter och organisationer (Hindberg, 2001; Holmberg & Bender, 2001; 2003). Dessa svårigheter blir ofta ännu påtagligare när myndigheter och organisationer ska samverka över sektorgränserna. När sådan samverkan ska ske med ideella organisationer ökar svårigheterna ytterligare (Stenberg, 1999). Trots att det i dag sammantaget finns stora resurser i samhället som kan ge råd, stöd och bistånd till de som drabbats av brott finns det inte sällan brister när det gäller att samordna arbetet i praktiken. Om stödet till de som drabbas av brott ska bli godtagbart, handlar det om att samtliga myndigheter och andra som finns i lokalsamhället samverkar. För att kunna se helheten är det bland annat viktigt att klargöra: Vad har socialtjänsten för möjligheter att hjälpa en misshandlad kvinna i det akuta skedet? Hur hanterar åklagarna ansökningar om kontaktförbud? Vad gör hälso- och sjukvården för att underlätta situationen för en våldtagen kvinna? Hur ser skolans roll ut när det gäller det gäller stöd till unga brottsoffer? På vilket sätt kan Räddningstjänsten hjälpa till? 11
En avgörande förutsättning för att stödet till de som drabbats av brott i lokalsamhället ska fungera är således att det i praktiken finns en bra samverkan mellan olika aktörer, varav kommunen endast är en - om än mycket viktig eftersom man har huvudansvaret för de som vistas i kommunen. Det är dessutom viktigt att samverkan sker med bibehållande av respektive yrkesroller och ansvar. Observationer Det generella intrycket av arbetet med att tillhandahålla råd, stöd och bistånd till brottsoffer i Huddinge kommun är att det inom vissa områden bedrivs en strukturerad samverkan. Ett exempel på sådan strukturerad samverkan sker inom ramen för Barnahus och arbetet vid ärenden som gäller utsatta barn. Ett annat exempel på strukturerad samverkan är Kvinnofridsteamet och arbetet kring våldsdrabbade kvinnor. Samtidigt menar vissa intervjupersoner att det saknas strategisk samverkan vid andra typer av ärenden, både inom kommunen och mellan kommunen och andra aktörer, vilket får till följd att vissa grupper i nuläget riskerar att bli utan stöd efter att ha drabbats av brott. Beträffande samverkan mellan ideella organisationer och kommunen är bilden mer negativ. Enligt den lokala brottsofferjouren har det till helt nyligen inte funnits någon strukturerad samverkan mellan jouren och kommunen. Brottsofferjouren efterlyser ett mer ömsesidigt förhållande där kommunen ser värdet av det arbete som jouren gör. Samtidigt finns, som tidigare nämnts, ett behov av reglera samarbetet även från kommunens perspektiv. Inte heller med kvinnojouren finns någon strukturerad samverkan. Enligt Kvinnojouren har man generellt sett en bra dialog med kommunen. Kvinnojouren menar dock att det inte bedrivs någon strategisk samverkan utan att samverkan till stora delar är person- och behovsberoende. Utöver detta uttrycker både Brottsoffer- och Kvinnojouren att samarbetet med polisen blivit sämre under de två senaste åren, vilket fått konsekvenser för det samlade stödet till brottsoffer i Huddinge kommun. 12
Sammanfattningsvis kan konstateras att en stor del av kommunens kontakter/samverkan med andra myndigheter och ideella organisationer när det gäller råd, stöd och bistånd till brottsoffer är informell och etableras vid behov. Dialoger med representanter för både kommunen och samverkande aktörer visar på ett tydligt behov av en mer strukturerad och strategisk samverkan med polis, ideella organisationer och andra aktörer i Huddinge kommun. Bedömning och förslag Vår bedömning är att det finns många goda krafter i Huddinge kommun som kan tillhandahålla råd, stöd och bistånd till brottsoffer. Dessa resurser utnyttjas dock inte fullt ut på grund av bristande samverkan och samordning. För att ytterligare stimulera samverkan och samordning i lokalsamhället finns det ett behov av fördjupade dialoger mellan i första hand olika specialister/specialistfunktioner inom kommunen, men även mellan kommunen och polisen samt mellan kommunen och olika ideella organisationer. I Huddinge kommun finns även ett aktivt brottsförebyggande råd. Att förebygga brott och stödja brottsoffer handlar till stor del om samma frågor. De brottsförebyggande strategierna bör därför även inkludera en tydlig beskrivning av arbetet med att stödja de som drabbas av brott, där det bland annat framgår hur och med vilka myndigheter och organisationer samverkan kommer att ske. I detta arbete är det lokala brottsförebyggande rådet en viktig resurs. I vissa kommuner finns framtagna handlingsplaner och motsvarande styrdokument som beskriver vad som ska göras och vilket ansvar som åvilar olika aktörer när det gäller stöd till brottsoffer. Det är angeläget att Huddinge kommun utarbetar ett sådant dokument och verkar för att det omsätts i praktiken. Se även tidigare förslag om skapandet av ett Centrum för brottsoffer, alltså en plattform dit de som drabbas av brott kan vända sig för att få vägledning och lotsas till rätt instans för att få råd, stöd och bistånd. 13
Relevant information till brottsoffer Att utsättas för brott är inte sällan en starkt känslomässig upplevelse som innebär att tilliten till omgivningen går förlorad samtidigt som kontrollen över den egna situationen försvinner. Information om det allmänna förfarandet efter ett brott och om möjligheter till hjälp och stöd är därför något som kan hjälpa den drabbade att återfå kontrollen och att handskas med situationen. Information är också ofta en förutsättning för att den drabbade själv ska kunna tillvarata sina rättigheter. Kommunen har tillsammans med polisen och hälso- och sjukvården ett stort ansvar för att de som drabbats av brott får relevant, begriplig och, vid behov, fortlöpande information om rättigheter samt möjligheter till råd, stöd och bistånd. Observationer Som tidigare konstaterats finns många goda krafter i Huddinge kommun som kan ge med råd, stöd och bistånd till brottsoffer. En förutsättning för att detta ska fungera i praktiken är dock att de som drabbas av brott informeras om hur de faktiska möjligheterna ser ut. Bedömning och förslag Vår bedömning är att det finns behov av att förtydliga vilka olika brottsofferstödjande aktörer som finns i Huddinge kommun och vilken roll de har i kommunens samlade arbete med att tillhanda hålla råd, stöd och bistånd åt brottsdrabbade. Kommunen bör genomföra en översyn av den lokala information som via kommunens hemsida och broschyrer lämnas till personer som drabbats av brott. Vidare bör en översyn genomföras av de lokala informationsrutiner som finns för att i praktiken tillförsäkra att olika grupper av brottsoffer initialt och, vid behov, fortlöpande får relevant, begriplig och tillförlitlig information av olika slag. Informationen ska vara anpassad utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet (t.ex. känd gärningsperson, brottets karaktär), lokala förutsättningar (t.ex. möjligheter till stöd i de olika kommundelarna) och individens förutsättningar (t.ex. särskilt sårbar, sociala situation, språkförbistringar). 14
Informationen, som efter behov bör översättas till andra språk, kan med fördel utarbetas i samråd med myndigheter, organisationer och andra aktörer i kommunen. 15
Referenser Hindberg, B. (2001). Samarbetets svåra konst. Om roller, ansvar, synsätt, förutsättningar, hinder m.m. i samarbetet kring barn som far illa. I SOU 2001:72 (s. 69-168). Stockholm: Fritzes. Holmberg, C. & Bender, C. (2001). När var och en sköter sitt: hur ser stöd och hjälp ut till misshandlade kvinnor i kommuner utan kvinnojourer. Stockholm: Sköndalsinstitutet. Holmberg, C. & Bender, C. (2003). Det är något speciellt med den här frågan: Om det lokalpolitiska samtalet om mäns våld mot kvinnor. Umeå: Brottsoffermyndigheten. Lindgren, M. (2004). Brottsoffer. Om goda myndigheter och ideella brottsoffer. Jure förlag, Stockholm. Stenberg, R. (1999). Organisationslogik i samverkan. Konsten att organisera samverkan i en imaginär organisation av offentliga aktörer. Doktorsavhandling. Stockholms universitet: Psykologiska institutionen. Wergens, A. (1999). Crime Victims in the European Union. Umeå: The Crime Victim Compensation and Support Authority. 16