Kloka val för utveckling av lokalsamhällena

Kloka val för utveckling av lokalsamhällena

Författare: Anu Kerkkänen, Ritva Laine Figurer och bilder: Markku Mäkelä ISBN 978-952-293-213-6 (pdf) Finlands Kommunförbund Helsingfors 2014 Finlands Kommunförbund Andra linjen 14, 00530 Helsingfors Tfn 09 7711, fax 09 771 2291 fornamn.efternamn@kommunforbundet.fi www.kommunerna.net

Luvun / sektion otsikko En kommun som ser markanvänd ningen, trafiken och servicen som en helhet har framgång En attraktiv kommun erbjuder invånarna en smidig vardag och företagen en pålitlig verksamhetsmiljö. Kommunen påverkar invånarnas vardag och företagens verksamhetsbetingelser genom sina beslut om markanvändningen, trafiken och servicen. Tröskelfrågor är hur trafikförbindelserna löper, hur tillgänglig servicen är, hur kommunaltekniken fungerar samt hur trivsam och trygg omgivningen är. Kommunens val när det gäller markanvändning, trafik och service har stor inverkan också på kommunens ekonomi. Genom rätta val kan kommunen spara avsevärt: Däremot blir det dyrt för kommunen att endast delvis utnyttja kommunaltekniska investeringar, att använda servicefastigheter ineffektivt eller låta lokalerna stå tomma och ha långa färd- och transportsträckor. Kommunens uppgift är att ge kommuninvånarna en fungerande och trygg livsmiljö som samtidigt ryms inom de ekonomiska ramarna. Kommunen kan lyckas i denna uppgift endast genom att samordna koncepten för markanvändningen, trafiken och servicen. Att bygga bostadsområden, utveckla trafikförbindelserna och investera i service ska granskas som en helhet och på tillräckligt lång sikt. Det blir allt viktigare att tidsmässigt samordna planeringen och genomförandet inom olika sektorer. För att lyckas med samordningen bör kommunen ha uppdaterade uppgifter om sin situation, ständigt följa situationen och kunna reagera på förändringar. Det är också viktigt att samarbetet mellan kommunens olika sektorer organiseras väl. 3

Kuntaliitto Julkaisun ostikko Samordning behövs i alla kommuner I kommuner med befolkningstillväxt bör man först och främst fundera över hur den kommun ska se ut som man bygger upp. Hur ska tillväxten hanteras och hurdan tillväxt har kommunen råd med? De val som gäller kompletteringsbyggande och en eventuell utbyggnad av tätorterna är centrala. I kommuner med befolkningsnedgång bör man först och främst utnyttja den befintliga strukturen så väl som möjligt. Det är viktigt att kommunen känner sin egen situation och undviker beslut som bygger på orealistiska tillväxtförväntningar. Det krävs noggrant övervägande innan man börjar anlägga nya områden. Har kommunen råd att underhålla områdena tiotals år framöver? Kommer det säkert att finnas tillräckligt med inflyttare? Vore det bättre att satsa på att rusta upp den befintliga strukturen. I strukturomvandlingskommuner bör man först och främst finna lösningar när det gäller tomma lokaler och bristfälligt utnyttjad infrastruktur. Det lönar sig att planera noggrant vad som ska bevaras och vad som ska rivas. Samtidigt är det klokt att utreda om det finns någon ny användning för exempelvis fastigheter. Samordning behövs också på regional nivå Kommuninvånarnas vardag sträcker sig över kommungränserna. I synnerhet i stadsregionerna är det nödvändigt att granska lösningarna inom markanvändningen, trafiken och servicen också ur regionalt perspektiv och att samordna kommunernas lösningar sinsemellan. En enhetlig och fungerande samhällsstruktur uppstår i pendlingsområdet tack vare kloka val inom markanvändningen och rätt tidsförläggning av genomförandet. 4

Luvun / sektion otsikko Som beslutsfattare svarar du för att helheten hålls i styr Samordning av markanvändningen, trafiken och servicen innebär sektorövergripande samarbete. Planeringen och programmeringen inom olika sektorer bör gå omlott, vilket kräver en fortgående dialog och ett ständigt informationsutbyte mellan sektorerna. När markanvändnings-, trafik- och servicekoncepten samordnas är det viktigt att beakta kraven och kostnaderna i fråga om näranknutna sektorer (t.ex. kommunalteknik, boende, verksamhetslokaler). Tjänsteinnehavarna samordnar, men det är beslutsfattarna som fattar besluten som formar kommunens framtid. Det finns skäl för beslutsfattaren att vid varje beslutsförslag försäkra sig om att en samordning är gjord och att beslutet är förnuftigt med tanke på kommunen som helhet. Man kan utreda om beredningen har övervägt olika alternativ och varför just detta förslag har valts? vilka de direkta och indirekta effekterna av förslaget är på lång och på kort sikt? Exempel: Varje beslut påverkar helheten Kommunen har utarbetat en generalplan för ett område och en detaljplan som gör det möjligt att bygga området. Området är programmerat så att det byggs delområde för delområde utgående från att barnen i ett område ska kunna placeras i daghem och skola i grannområdet. För att få nya skattebetalare beslutar de förtroendevalda sälja tomter snabbare än planerat, eftersom det tycks finnas efterfrågan. Barnfamiljer flyttar in till området i rask takt. Snart bor det tiotals barn här och kommunen kan inte erbjuda daghem eller skola. Kommunen är tvungen att bygga ett nytt daghem i området, vilket strider mot de tidigare planerna. Daghemsinvesteringen belastar kommunens ekonomi ytterligare, och huset kan bli oanvänt om antalet barn sjunker. 5

Kuntaliitto Julkaisun ostikko Exempel på kommunens val och valens effekter efter några år Utgångsläge Fem år senare X är en medelstor kommun där invånarantalet varken stiger eller sjunker. Men inom kommunen sker det en flyttrörelse. Kommunen har en aktuell generalplan där centralorten av trafik- och miljöskäl planeras bli utvidgad västerut och norrut. Kommunen får ständigt förfrågningar om lediga tomter nära centrum. Tomterna i område A är sålda och efterfrågan på nya tomter i kommunen är stor. I område A minskar antalet daghemsbarn, men antalet små skolbarn ökar. Åtgärder: Kommunen har tidigare köpt mark i område A. Området gränsar inte till centrum, men ligger inom området för tätort i generalplanen. Kommunen beslutar inleda kompletteringsbyggandet av centrumområdet i område A och utarbetar därför en detaljplan. Detaljplaneområdet dimensioneras så att kollektivtrafikens hållplats och närservicen, bland annat ett daghem, ryms med. Kommunen säljer tomterna och bygger daghemmet. Kommunen beslutar skärpa sin markpolitik för att kunna genomföra generalplanen. Åtgärder: Kommunen lyckas genom förhandlingar köpa stora markområden strax väster och norr om centrum. Kommunen planlägger område B och säljer tomterna. Byggandet av område B tryggar ett tillräckligt antal barn för daghemmet i område A. Samtidigt kan kommunen lägga till två kollektivtrafikturer i område A. Kommunen anlägger ett nytt gång- och cykelstråk till skolan. 6

Luvun / sektion otsikko Tio år senare Femton år senare Nya invånare söker sig hela tiden till centrumområdet. Men tomtutbudet är knappt. Åldersstrukturen i område A har förändrats och det behövs inget daghem där längre. Men i skolhuset är det trångt. Kommunens välfungerande centralort lockar till sig invånare också från grannkommunerna. De goda förbindelserna och det växande befolkningsunderlaget ökar också efterfrågan på företagstomter. I område A börjar antalet barn sjunka. I område B minskar antalet daghemsbarn men antalet små skolbarn ökar. Åtgärder: Kommunen planlägger område C och säljer tomterna. Kommunen bygger en ny skola på gränsen mellan områdena B och C. Daghemmet i område A omdisponeras för skolan. Kommunen bygger ett nytt daghem i norra utkanten av centrum. Åtgärder: Kommunen inleder planläggningen av ett nytt bostadsområde D och ett nytt företagsområde E. Kommunen säljer daghemmet i område A till ett företag och bygger ut skolan på gränsen mellan områdena B och C. Kommunen bygger om skolhuset i centrumområdet. Den utbyggda skolan används som tillfälliga lokaler. Kommunen inleder arbetet på en generalplaneändring i syfte att utreda hur centrum kan utvecklas och utvidgas enligt olika alternativ. Samtidigt behandlar kommunen trafikkoncepten och servicenätet. 7

Kuntaliitto Julkaisun ostikko Planer och processer som ska samordnas Markanvändning Kommunen ansvarar för planeringen av markanvändningen inom sitt område i enlighet med markanvändningsoch bygglagen. Generalplanen och detaljplanen är planeringsredskap. Dessutom är kommunen medlem i landskapsförbundet som utarbetar landskapsplanen. Planerna behövs för att sammanjämka verksamheter och mål. Markanvändnings- och bygglagen erbjuder kommunerna också ett brett sortiment av markpolitiska redskap för att skapa förutsättningar för markanvändningen i praktiken. Trafik Trafikplaneringen hör enligt markanvändnings- och bygglagen till planeringen av markanvändningen. Det mesta av transportbehovet och förutsättningarna för trafiksystem löses på generalplanenivå. Mera detaljerade trafikfrågor löses på detaljplanenivå. Lokalt planeras trafiken på lång sikt i form av ett trafiksystemsprojekt som kan omfatta landskapet eller regionen. Service Enligt lag har kommunen ansvar för att omfattande service tillhandahålls (bl.a. social- och hälsovårdstjänster). Kommunerna kan producera de lagstadgade tjänsterna själva eller i samarbete med grannkommunerna eller köpa tjänster av utomstående producenter. Servicehelheten planeras i allmänhet genom en plan för servicenätet, som kan gälla en större eller mindre del av servicen. Planeringen av servicenätet hör till den översiktliga planeringen av markanvändningen. Verksamhetslokaler Planeringen av verksamhetslokaler omfattar både byggande av nya lokaler och användning av befintliga lokaler. En ny servicebyggnad byggs utifrån en behovsprövning som ligger till grund för projektplanen. Först efter det utarbetas den egentliga genomförandeplanen. Långsiktsplaneringen av verksamhetslokaler sker med hjälp av strategier för fastigheter och/eller verksamhetslokaler. Boende Enligt den ramlag som stiftats för utveckling av bostadsförhållandena ska kommunen inom sitt område skapa allmänna förutsättningar för utveckling av bostadsförhållandena. Genom särskilda bostadsprogram kan kommunerna om de så önskar styra bostadsproduktionen inom sitt område. Bostadsprogrammet och markanvändningsprogrammet ska utarbetas parallellt. Gator och allmänna områden Kommunen ska sköta planeringen av gator och allmänna områden i detaljplanerade områden i enlighet med markanvändnings- och bygglagen. Planeringen sker både i samband med detaljplaneringen då den påverkar omfattningen av planreserven och därefter som egentlig teknisk planering av gator och allmänna områden. 8

Luvun / sektion otsikko Samordning behövs på alla beslutsnivåer Kommunens byggda miljö och serviceutbud är resultatet av många beslut. Besluten gäller allt från allmänna strategiska riktlinjer till enskilda genomföranden. Samordning behövs på alla beslutsnivåer Den strategiska riktlinjen kan drunkna i kedjan av beslut och slutresultatet kan bli något helt annat än vad som avsågs i strategin. Men samordningen kan inte lyckas om den aktualiseras först vid enskilda beslut om genomförande. Vägen från strategiska riktlinjer till genomförande kan löpa på olika sätt i olika kommuner. De strategiska riktlinjerna samt planerna och programmen som genomför dem bör utarbetas så att de lämpar sig för kommunen det finns inget universalpaket. Det väsentliga är i alla fall att man på varje planerings- och beslutsnivå bygger på aktuella uppgifter om kommunens situation och passar ihop olika sektorers lösningar med varandra. Strategiska riktlinjer Strategisk planering Programmering av genomförandet Genomförande Uppgöljning Kunskap Informationshantering 9

Kuntaliitto Julkaisun ostikko Strategiska riktlinjer Strategiska riktlinjer hjälper kommunen att se längre Det är viktigt att kommunen överväger på strateginivå hur markanvändningen, trafiken och kommunens serviceutbud ska utvecklas. Strategiska riktlinjer utgör ett underlag för valen i praktiska situationer. De ska bygga på kunskap, en gemensam syn på kommunens nuläge och en bedömning av det kommande. Vilka är våra starka och svaga sidor, våra möjligheter och problem? När kommunen fattar beslut om riktlinjer är det viktigt att öppet lyfta fram vilka effekter de har och vad de kräver av det kommande beslutsfattandet. Redan när strategin utarbetas bör beslutsfattarna få veta hur satsningar på exempelvis olika boendeformer i strategin påverkar behovet av kommunägd mark, kostnaderna för byggande och underhåll av kommunalteknik och kostnaderna för tillhandahållande av service. I strategifasen bör man likaså lyfta fram vilka krav olika riktlinjer för servicenätet ställer på markanvändningskoncepten och vilka ekonomiska satsningar detta kräver i fortsättningen. Strategiska riktlinjer Strategisk planering Programmering av genomförandet Genomförande Uppföljning Kunskap Informationshantering 10

Luvun / sektion otsikko Strategisk planering Strategiska planer omsätter de strategiska riktlinjerna i praktiken För att kommunen ska kunna fullfölja de strategiska riktlinjerna behöver den en översiktlig markanvändningsplan. Om kommunen önskar att planen ska vara styrande bör kommunen utarbeta en generalplan. Dessutom behöver kommunen sektorvisa planer till exempel för servicenätet och trafiksystemet. För att de olika sektorernas behov och krav ska gå att samordna lönar det sig att genomföra planeringsprocesserna för trafiksystemet och servicenätet samtidigt med generalplaneprocessen. Utgångspunkten för kommunens utveckling är att kommunen äger tillräckligt med mark och driver en aktiv markpolitik. Att formulera markpolitikens mål och handlingslinje hör till kommunens strategiska planering. Kommunen bör helst slå fast verksamhetsprinciper för markpolitiken. Genom att utarbeta ett markpolitiskt program kan kommunen säkerställa att de markpolitiska instrumenten utnyttjas på ett konsekvent och effektivt sätt. Översiktliga strategiska planer kräver god vetskap om kommunens situation och en realistisk bedömning av i vilken riktning utvecklingen går. Avsikten med strategiska planer är inte att slå fast en statisk framtidsbild av kommunen, utan att finna de följande stegen för kommunens utveckling. De strategiska planerna bör därför uppdateras när det behövs. De ständiga förändringarna i samhället och omständigheterna gör att kommunen bör följa läget. Det finns skäl att ta upp planerna varje fullmäktigeperiod med tanke på det politiska engagemanget. Strategiska riktlinjer Strategisk planering Programmering av genomförandet Genomförande Uppföljning Kunskap Informationshantering 11

Kuntaliitto Julkaisun ostikko Programmering av genomförandet Programmering placerar in planerade åtgärder vid rätt tidpunkt En översiktlig markanvändningsplan tjänar sitt syfte endast om kommunen lyckas bygga områdena i rätt ordningsföljd och vid rätt tidpunkt. Inte ens den bästa plan är nog om den inte genomförs vid rätt tidpunkt. När kommunen bjuder ut tomter måste den samtidigt se till att det finns service, att trafiken är smidig och trygg och att det anläggs kommunalteknik som sedan underhålls. Kommunen kan trygga en viss ordningsföljd endast om den äger mark och bedriver en konsekvent markpolitik. Koncepten för markanvändningen, trafiken och servicen ska samordnas med det programmerade genomförandet. Beroende på behoven kan kommunen programmera genomförandet på olika sätt. Ett bra sätt är att se över tidpunkten för de olika sektorernas åtgärder med hjälp av ett och samma program. Utifrån programmet kan man sedan utarbeta närmare sektorvisa program. Strategiska riktlinjer Strategisk planering Programmering av genomförandet Genomförande Uppföljning Kunskap Informationshantering 12 Det är lättare att ta till radergummit...

Luvun / sektion otsikko Genomförande En sista kontroll innan man sätter spaden i jorden Programmen som utarbetats genom programmering genomförs med beslut om detaljplaner och byggande. Vid varje beslut finns det skäl att kontrollera att allt fortskrider enligt det som avtalats i programmet. Samtidigt bör man komma ihåg att de uppgifter om förhållandena som är underlag för ett i och för sig förtjänstfullt program kan ha förändrats. Befolkningsstrukturen, företagen eller planläggningsläget följer kanske inte längre prognoserna. Då måste kommunen vara alert och flexibel att gå in för nya koncept. För att man ska upptäcka förändringar som sker under beredningen och kunna reagera på dem i beslutsfattandet, behövs det hela tiden uppdaterade uppföljningsdata om miljön, befolkningen och planeringsläget i kommunen. Bland annat när man utarbetar behovsutredningar för byggprojekt lönar det sig att utnyttja de uppgifter som sektorerna i samråd har samlat in och tagit fram. Strategiska riktlinjer Strategisk planering Programmering av genomförandet Genomförande Uppföljning Kunskap Informationshantering... än till grävskopan. 13

Kuntaliitto Julkaisun ostikko Samordning i den kommunala vardagen Samordning sköts inte på måfå. Det kräver ett organiserat och regelbundet samarbete mellan kommunens sektorer. Ett bra sätt är att kommunen regelbundet ordnar möten mellan företrädare för de olika sektorerna som då kan utbyta information och söka gemensamma lösningar. Vidare är det viktigt att utse en person som ska svara för organiseringen av samarbetet. Planeringen och valen kräver goda kunskaper om kommunens situation. Det behövs uppgifter om bland annat detaljplanereserven, kostnaderna för genomförandet av markanvändningen och invånarantalets utveckling och om servicenätets situation i dag och utvecklingsbehov framöver. Uppgifterna ska vara uppdaterade och rätt dimensionerade efter kommunens situation och behov. När det gäller att hantera information är elektroniska verktyg mycket användbara, exempelvis geografiska informationssystem. Elektroniska databaser underlättar underhållet, distributionen och läsningen av informationen. Med hjälp av GISprogram kan man lätt förädla informationen i den form man behöver när beslut fattas. Tack vare GIS-uppgifter på kartan är det lätt att gestalta hur förändringar i skolnätet påverkar elevernas skolväg. Samordning kan börja med små steg Arbetet kan inledas exempelvis genom att man till en början granskar bara hur egnahemstomter och daghemsnätet kan samordnas. Samordningen kan så småningom utsträckas till flera områden och längre tidsperioder. Små steg framåt ska inte föraktas. Också de kommuner som har hunnit långt med samordningen har behövt lång tid för att utveckla arbetssätten och metoderna. 14

Luvun / sektion otsikko Jyväskyläs modell Jyväskylä har arbetat med en modell för samordning av markanvändning, trafik och service sedan 1999. Den kallas KymppiR och kärnan utgörs av arbetsgrupper som styr tomtproduktionen och planeringen av servicenätet. Arbetsgrupperna består av företrädare för olika sektorer som sammankommer regelbundet var tredje vecka. Planläggaren samordnar grupperna och söker fram den information som behövs på gruppernas möten. Gruppen för tomtproduktion styr utarbetandet av genomförandeprogrammet för markanvändning. Programmet görs upp varje år med fasindelning och tidsförläggning för nya bostadsområden tio år framöver. Gruppen för servicenätet styr utarbetandet av servicenätsutredningar. I utredningarna analyseras nuläget och utvecklingsobjekten och de samordnas med markanvändningskoncepten. Utredningarna uppdateras vid behov med 2 4 års mellanrum, däremellan görs mindre genomgångar. De förtroendevalda behandlar genomförandeprogrammet för markanvändning en gång om året. Programmet föreläggs kommunfullmäktige minst en gång per fullmäktigeperiod. Utredningarna om servicenätet meddelas nämnderna för kännedom. I modellen Kymppi-R ingår också en mall för informationshantering som är ett stödsystem för planeringen. Till de uppgifter som samlas in och tas fram till stöd för planeringen hör uppgifter om detaljplanereserven och tidsförläggningen av byggandet enligt detaljplanerna, en prognos om den regionala befolkningsutvecklingen samt information om nuläget inom servicenätet och om utvecklingsbehoven. Informationshanteringen utnyttjar den GIS-tillämpning som utvecklats av Jyväskylä stad och Tammerfors tekniska universitet. Modellen Kymppi-R har stött Jyväskyläs möjligheter att ha ett tillräckligt tomtutbud och underlättat beslutsfattandet kring förläggningen och byggandet av serviceställen. Det finns en femårs detaljplanereserv som gäller tomter för främst kompletteringsbyggande. Under 2009 2012 uppnåddes dessutom besparingar på cirka 20 miljoner euro tack vare lösningar i daghems- och grundskolenätet. I Jyväskylä utvecklar man modellen och anknytande metoder kontinuerligt. www.jyvaskyla.fi/kaavoitus/kymppiohjelma 15

Kommunerna bör samordna koncepten för markanvändningen, trafiken och servicen. Att bygga bostadsområden, utveckla trafikförbindelserna och investera i service ska granskas som en helhet och på tillräckligt lång sikt. På det sättet blir lokalsamhällena fungerande, trygga och trivsamma. Samtidigt säkerställs ekonomiskt hållbara val. Av broschyren framgår vad som är viktigt att beakta i olika beslutssituationer för att samordningen ska lyckas. Broschyren är i första hand tänkt för kommunala beslutsfattare. Finlands Kommunförbund Andra linjen 14, 00530 Helsingfors PB 200, 00101 Helsingfors Tfn 09 7711, fax 09 771 2291 fornamn.efternamn@kommunforbundet.fi www.kommunerna.net Helsingfors 2014